ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção
Alargada)
16 de Setembro de 1998 (1)
«Concorrência Repostagem Recurso de anulação Rejeição parcial de uma
denúncia Interesse comunitário»
No processo T-110/95,
International Express Carriers Conference (IECC), organização profissional de
direito suíço, estabelecida em Genebra (Suíça), representada por Éric Morgan de
Rivery, advogado no foro de Paris, e Jacques Derenne, advogado nos foros de
Bruxelas e de Paris, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório de Alex
Schmitt, 62, avenue Guillaume,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada inicialmente por Francisco
Enrique González Diaz, membro do Serviço Jurídico, e Rosemary Caudwell,
funcionária nacional destacada na Comissão, e seguidamente por R. Caudwell e
Fabiola Mascardi, funcionária nacional destacada na Comissão, na qualidade de
agentes, assistidas por Nicholas Forwood, QC, com domicílio escolhido no
Luxemburgo no gabinete de Carlos Gómez de la Cruz, membro do Serviço
Jurídico, Centre Wagner, Kirchberg,
apoiada por
Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, representado por Stephanie
Ridley, do Treasury Solicitor's Department, e, durante a fase oral, também por
Nicholas Green, QC, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no
Luxemburgo na Embaixada do Reino Unido, 14, boulevard Roosevelt,
La Poste, representada por Hervé Lehman e Sylvain Rieuneau, advogados no foro
de Paris, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório do advogado Aloyse
May, 31, Grand-Rue,
e
Post Office, representado por Ulick Bourke, Solicitor of the Supreme Court of
England and Wales, e, durante a fase oral, também por Stuart Isaacs e Sarah
Moore, barristers, com domicílio escolhido no Luxemburgo no escritório dos
advogados Loesch e Wolter, 11, Rue Goethe,
que tem por objecto um pedido de anulação da decisão da Comissão, de 17 de
Fevereiro de 1995, que rejeitou definitivamente a parte da denúncia apresentada
pela recorrente em 13 de Julho de 1988 na qual esta criticava um acordo de
fixação de preços celebrado em Outubro de 1987 por diversos operadores postais
públicos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA
DAS COMUNIDADES EUROPEIAS (Terceira Secção Alargada),
composto por: B. Vesterdorf, presidente, C. P. Briët, P. Lindh, A. Potocki e
J. D. Cooke, juízes,
secretário: J. Palacio González, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 13 de Maio de 1997,
profere o presente
Acórdão
Factos na origem do litígio
International Express Carriers Conference (IECC) e repostagem
- 1.
- A International Express Carriers Conference (IECC) é uma organização que
representa os interesses de certas empresas que fornecem serviços de correio
expresso. Os seus membros oferecem, designadamente, serviços ditos de
«repostagem» que consistem no transporte de correio proveniente de um país A
para o território de um país B para aí ser depositado num operador postal público
(a seguir «OPP») local, para finalmente ser encaminhado por este no seu próprio
território ou com destino a um país A ou C.
- 2.
- É costume distinguirem-se três categorias de serviços de repostagem:
a «repostagem ABC», que corresponde à situação em que o correio
originário de um país A é transportado e introduzido por sociedades
privadas no sistema postal de um país B, a fim de ser encaminhado por
intermédio do sistema postal internacional clássico para um país C, no qual
reside o destinatário final do correio em questão;
a «repostagem ABB», que corresponde à situação em que o correio
originário de um país A é transportado e introduzido por sociedades
privadas no sistema postal de um país B, a fim de ser encaminhado para o
destinatário final do correio que reside nesse mesmo país B;
a «repostagem ABA», que corresponde à situação em que o correio
originário de um país A é transportado e introduzido por sociedades
privadas no sistema postal de um país B, a fim de ser reencaminhado por
intermédio do sistema postal internacional clássico para o país A, no qual
reside o destinatário final do correio em questão.
- 3.
- Há que acrescentar a estes três tipos de repostagem a repostagem dita
«repostagem não física». Este tipo de repostagem corresponde à situação em que
as informações provenientes de um país A são transportadas por via electrónica
para um país B, onde são, enquanto tais ou após transformação, impressas em
papel e seguidamente transportadas e introduzidas no sistema postal do país B ou
de um país C, afim de serem encaminhadas por intermédio do sistema postal
internacional clássico para um país A, B ou C, no qual reside o destinatário final
dos objectos de correspondência em questão.
Direitos terminais e Convenção da União Postal Universal
- 4.
- A Convenção da União Postal Universal (UPU), adoptada em 10 de Julho de 1964
no quadro da Organização das Nações Unidas, convenção a que aderiram todos
os Estados-Membros da Comunidade Europeia, constitui o quadro das relações
entre as administrações postais do mundo inteiro. Foi neste quadro que foi criada
a Conferência Europeia das Administrações de Correios e Telecomunicações (a
seguir «CEPT»), de que fazem parte todas as administrações postais europeias a
que se refere a denúncia da recorrente.
- 5.
- Nos sistemas postais, a triagem do correio «entrado» e a distribuição deste aos
destinatários finais engendram custos importantes para os OPP. Foi por este razão
que os membros da UPU adoptaram em 1969 um sistema de taxas de
compensação fixas por tipo de correio, denominado «direitos terminais», desse
modo abandonando um princípio que vigorava desde a sua fundação e por força
do qual cada OPP assumia os custos referentes à triagem e à distribuição do
correio entrado sem os facturar aos OPP dos países de onde este provinha. O valor
económico do serviço de distribuição fornecido pelas diferentes administrações
postais, a estrutura dos custos destas administrações e as despesas facturadas aos
clientes, podiam, por seu turno, ser substancialmente diferentes. A diferença entre
os preços impostos para a remessa de correio nacional e internacional nos
diferentes Estados-Membros e a importância do nível dos «direitos terminais»
relativamente a estas diferenças de preços em vigor no plano nacional constituem
os elementos determinantes na origem do fenómeno da repostagem. Os operadores
de repostagem pretendem, com efeito e designadamente, tirar vantagem destas
diferenças de preço, propondo às sociedades comerciais o transporte do seu correio
para os OPP que oferecem a melhor relação qualidade/preço para um certo
destino.
- 6.
- O artigo 23.° da Convenção da UPU de 1984, actualmente artigo 25.° da
Convenção da UPU de 1989, prevê:
«1. Nenhum País-membro é obrigado a encaminhar ou distribuir aos
destinatários os objectos de correspondência que remetentes residentes no
seu território depositarem ou mandarem depositar num país estrangeiro,
visando a beneficiar das condições tarifárias mais favoráveis que aí são
aplicadas. O mesmo também vale para os objectos de correspondência
depositados em grandes quantidades, sejam esses depósitos efectuados ou
não com vista a beneficiar das condições tarifárias mais favoráveis.
2. O primeiro parágrafo aplica-se, sem distinção, tanto para os objectos de
correspondência preparados no país de residência do remitente e
transportados a seguir através da fronteira, como para os objectos de
correspondência confeccionados num país estrangeiro.
3. A administração interessada tem o direito de devolver os objectos de
correspondência ao seu local de origem ou de lhes aplicar as suas tarifas
internas. Se o remetente não aceitar pagar essas tarifas, pode tratar esses
objectos de correspondência em conformidade com a sua própria legislação.
4. Nenhum País-membro é obrigado a aceitar, encaminhar ou distribuir aos
destinatários os objectos de correspondência que os remetentes depositaram
ou mandaram depositar em grande quantidade num país que não onde
residem. As administrações interessadas têm o direito de devolver esses
objectos de correspondência ao seu local de origem ou de os entregar aos
remetentes sem restituição da tarifa.»
Denúncia da IECC e acordo CEPT de 1987
- 7.
- Em 13 de Julho de 1988, a IECC apresentou uma denúncia à Comissão nos termos
do n.° 2 do artigo 3.° do Regulamento n.° 17 do Conselho, de 6 de Fevereiro de
1962, Primeiro Regulamento de execução dos artigos 85.° e 86.° do Tratado (JO
1962, 13, p. 204; EE 08 F1 p. 22; a seguir «Regulamento n.° 17»). Em substância,
a denunciante alegava, em primeiro lugar, que certos OPP da Comunidade
Europeia e de países terceiros tinham celebrado, em Berna, em Outubro de 1987,
um acordo sobre a fixação dos preços referentes aos direitos terminais (a seguir
«acordo CEPT») e, em segundo lugar, que certos OPP tentavam aplicar um acordo
de repartição dos mercados com base no disposto no artigo 23.° da Convenção da
UPU, para recusar a distribuição do correio depositado por um cliente num OPP
diferente daquele do país em que reside.
- 8.
- Na parte da sua denúncia relativa ao acordo CEPT, a IECC afirmava, mais
precisamente, que, em Abril de 1987, um grande número de OPP comunitários
tinham, numa reunião no Reino Unido, analisado a oportunidade de adoptar uma
política comum para combater a concorrência que lhes faziam as sociedades
privadas que propunham serviços de repostagem. Um grupo de trabalho
constituído no seio da CEPT propôs ulteriormente, em substância, um aumento dos
direitos terminais, a adopção de um código de conduta comum, bem como uma
melhoria do serviço prestado à clientela. Em Outubro de 1987, este grupo de
trabalho terá, portanto, adoptado um novo convénio relativo aos direitos terminais,
«o acordo CEPT», propondo uma nova taxa fixa, na realidade, superior à
precedente.
- 9.
- É, além disto, matéria assente que, em 17 de Janeiro de 1995, com vista a substituir
o acordo CEPT de 1987, catorze OPP, de entre os quais doze da Comunidade
Europeia, assinaram um acordo preliminar sobre os direitos terminais. Este acordo,
designado «acordo REIMS» (sistema de remuneração das trocas internacionais de
correio entre operadores postais públicos com obrigação de assegurar um serviço
universal), prevê, em substância, um sistema no âmbito do qual a administração
postal de destino aplicará à administração postal de origem uma percentagem fixa
da sua tarifa interna para todo o correio que receba. Uma versão final deste
acordo foi assinada em 13 de Dezembro de 1995 e notificada à Comissão em 19
de Janeiro de 1996 (JO 1996, C 42, p. 7).
Tratamento da denúncia pela Comissão
- 10.
- Os OPP citados na denúncia da recorrente apresentaram as suas respostas às
questões colocadas pela Comissão em Novembro de 1988. Durante o período
compreendido entre Junho de 1989 e Fevereiro de 1991 uma abundante
correspondência foi trocada entre, por um lado, a IECC e, por outro, vários
funcionários da Direcção-Geral da Concorrência (DG IV), bem como os gabinetes
dos membros da Comissão Srs. Bangemann e Brittan.
- 11.
- Em 18 de Abril de 1991, a Comissão informou a IECC de que «tinha decidido dar
início a um processo ao abrigo das disposições do Regulamento n.° 17 (...) com
base no disposto nos artigos 85.°, n.° 1, e 86.° do Tratado».
- 12.
- Em 7 de Abril de 1993, informou a IECC de que tinha adoptado uma comunicação
das acusações em 5 de Abril de 1993 e que esta iria ser enviada aos OPP em
causa.
- 13.
- Em 26 de Julho de 1994, a IECC convidou a Comissão, nos termos do artigo 175.°
do Tratado, a enviar-lhe uma carta, em conformidade com o disposto no artigo 6.°do Regulamento n.° 99/63 da Comissão, de 25 de Julho de 1963, relativo às
audições referidas nos n.os 1 e 2 do artigo 19.° do Regulamento n.° 17 do Conselho
(JO 1963, 127, p. 2268; EE 08 F1 p. 62; a seguir «Regulamento n.° 99/63»), caso
considerasse que a adopção de uma decisão de proibição dirigida aos OPP não era
necessária.
- 14.
- Em 23 de Setembro de 1994, a Comissão enviou uma carta à IECC na qual
declarava a sua intenção de rejeitar a parte da sua denúncia que se referia à
aplicação do artigo 85.° do Tratado ao acordo CEPT, pedindo-lhe que apresentasse
as suas observações em conformidade com o artigo 6.° do Regulamento n.° 99/63.
- 15.
- Por carta de 23 de Novembro de 1994, a IECC comunicou as suas observações
sobre esta carta da Comissão e simultaneamente convidou-a a tomar posição sobre
a sua denúncia.
- 16.
- Em 15 de Fevereiro de 1995, considerando que a Comissão não tinha tomado
posição na acepção do artigo 175.° do Tratado, a IECC intentou uma acção por
omissão, que foi registada com o número T-28/95. Dois dias mais tarde, em 17 de
Fevereiro de 1995, a Comissão notificou à IECC a decisão final de rejeição da sua
denúncia no que se refere à aplicação do artigo 85.° do Tratado ao acordo CEPT,
que é objecto do presente recurso (a seguir «decisão de 17 de Fevereiro de 1995»).
- 17.
- Na sua decisão de 17 de Fevereiro de 1995, a Comissão esclarece:
«[...] 5. A nossa principal objecção ao sistema dos direitos terminais definido no
acordo CEPT de 1987 era que esse sistema não se baseava nos custos suportados
pelas administrações postais para tratar o correio internacional entrado [...]
Consequentemente, a comunicação de acusações sublinhava que as tarifas
recebidas pelas administrações postais para tratar o correio internacional entrado
deviam basear-se nos custos suportados por essas administrações.
6. A Comissão admitia que podia ser difícil calcular esses custos de modo preciso
e declarava que se podia considerar que as tarifas internas davam uma indicação
adequada a esse respeito. [...]
8. [...] A Comissão foi mantida ao corrente das etapas que levaram ao 'sistema
REIMS proposto. Em 17 de Janeiro de 1995, catorze OPP [...] assinaram um
acordo preliminar sobre os direitos terminais na perspectiva de uma aplicação a
partir de 1 de Janeiro de 1996. Segundo as informações prestadas de modo
informal pela International Post Corporation, o acordo preliminar recentemente
assinado previa um sistema segundo o qual o OPP de recepção facturaria ao OPP
de origem uma percentagem fixa da sua tarifa interna, por objecto postal recebido.
9. A Comissão salienta, portanto, que os OPP se esforçam activamente para
elaborar um sistema de novas tarifas e considera nesta fase que as partes procuram
ir ao encontro das preocupações da Comissão relativamente ao direito da
concorrência, partilhadas pela vossa denúncia relativa ao antigo sistema. Não é
crível que a prossecução do processo de infracção relativo ao sistema CEPT de
1987, que brevemente deixará de estar em vigor, chegue a um resultado mais
favorável para os vossos clientes. Com efeito, o resultado provável de uma decisão
de proibição seria simplesmente atrasar a reforma e a reestruturação profundas do
sistema de direitos terminais que estão a ser elaboradas, sendo que o sistema
alterado deverá ser aplicado num futuro próximo. À luz do acórdão proferido [...]
no processo Automec II, a Comissão considera que não estaria em conformidade
com o interesse comunitário consagrar os seus recursos limitados a tentar resolver,
na fase actual, o aspecto da denúncia relativa aos direitos terminais através de uma
decisão de proibição [...].
12. [...] O sistema REIMS parece, no entanto, fornecer, pelo menos durante um
período transitório, alternativas às cláusulas restritivas anteriores que preocupavam
a Comissão. O sistema REIMS assegura nomeadamente, apesar das possíveis
imperfeições, uma relação entre os direitos terminais e a estrutura das tarifas
internas[...].
13. A Comissão examinará indubitavelmente de modo aprofundado o futuro
sistema REIMS e a sua aplicação face às regras da concorrência. Examinará,
nomeadamente, a questão do interesse comunitário, tanto no que se refere ao
mérito das reformas como ao ritmo da sua aplicação[...]»
- 18.
- Em 6 de abril de 1995, a Comissão enviou à recorrente uma decisão que rejeitava
a segunda parte da sua denúncia, na medida em que visa a intercessão da
repostagem ABA. Esta decisão é objecto do processo T-133/95.
- 19.
- Em 14 de Agosto de 1995, a Comissão adoptou uma decisão relativa à aplicação
das regras de concorrência à utilização do artigo 23.° da UPU para a intercepção
da repostagem de tipo «ABC». Esta decisão é objecto do processo T-204/95.
Tramitação processual
- 20.
- Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal de Primeira Instância em 28 de
Abril de 1995, a recorrente interpôs o presente recurso.
- 21.
- Por despachos de 6 de Fevereiro de 1996, o presidente da Terceira Secção
Alargada do Tribunal de Primeira Instância admitiu a intervenção do Reino Unido
da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, do Post Office e de La Poste em apoio
dos pedidos da Comissão.
- 22.
- Com base no relatório preliminar do juiz relator, o Tribunal de Primeira Instância
(Terceira Secção Alargada) decidiu dar início à fase oral. No âmbito das medidas
de organização do processo, convidou algumas das partes a apresentarem
documentos e a responderem a questões, quer por escrito, quer oralmente na
audiência. As partes deram cumprimento ao que lhes foi solicitado.
- 23.
- Em conformidade com o disposto no artigo 50.° do Regulamento de Processo, os
processos T-28/95, T-110/95, T-133/95 e T-204/95, iniciados pela mesma recorrente
e conexos quanto ao seu objecto, foram apensos com vista à fase oral por despacho
do presidente da Terceira Secção Alargada do Tribunal de Primeira Instância de
12 de Março de 1997.
- 24.
- Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas
pelo Tribunal na audiência de 13 de Maio de 1997.
- 25.
- Em 26 de Setembro de 1997, a recorrente requereu a reabertura da fase oral do
processo ao abrigo do disposto no artigo 62.° do Regulamento de Processo. A
Comissão, o Post Office e a La Poste, notificadas pelo Tribunal, informaram que
consideravam não haver lugar à reabertura da fase oral. Em 26 de Fevereiro de
1998, a recorrente requereu de novo a reabertura da fase oral do processo. O
Tribunal considera que, tendo em conta os documentos apresentados pela
recorrente, não devem ser deferidos esses requerimentos. Com efeito, os novos
elementos invocados pela recorrente em apoio desses requerimentos ou não
contêm qualquer elemento decisivo para a decisão do litígio ou limitam-se a
demonstrar a existência de factos manifestamente posteriores à adopção da decisão
impugnada, factos que, por conseguinte, não podem afectar a sua validade.
Pedidos das partes
- 26.
- A recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
anular a decisão de 17 de Fevereiro de 1995;
ordenar qualquer outra medida que o Tribunal considere apropriada para
levar a Comissão a respeitar o disposto no artigo 176.° do Tratado;
condenar a Comissão nas despesas.
- 27.
- Nas suas observações sobre os pedidos de intervenção, a recorrente pede, além
disso, ao Tribunal que:
julgue inadmissível o pedido de intervenção do Post Office;
condene os intervenientes nas despesas referentes às observações sobre as
intervenções;
ordene a apresentação do acordo preliminar REIMS.
- 28.
- A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
negar provimento ao recurso;
condenar a recorrente nas despesas.
- 29.
- O Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte e o Post Office concluem
pedindo que seja negado provimento ao recurso.
- 30.
- A La Poste conclui pedindo que o Tribunal se digne:
negar provimento ao recurso;
condenar a recorrente nas despesas da sua intervenção.
Quanto à admissibilidade do pedido de intervenção do Post Office
- 31.
- Segundo a recorrente, o pedido de intervenção do Post Office não cumpre o
disposto na alínea a) do n.° 4 do artigo 116.° do Regulamento de Processo, na
medida em que não indica em apoio de que parte foi apresentado, pelo que deve
ser julgado inadmissível.
- 32.
- Por força do disposto no n.° 3 do artigo 37.° do Estatuto (CE) do Tribunal de
Justiça e do artigo 116.°, n.° 4, alínea a), do Regulamento de Processo do Tribunal
de Primeira Instância, as conclusões de um pedido de intervenção não podem ter
outro objecto que não seja sustentar as conclusões de uma das partes. Ora, resulta
do pedido de intervenção do Post Office em cada um dos processos que o objectivo
dessas intervenções era de apoiar as conclusões da Comissão, apesar da falta de
conclusões formais neste sentido. A recorrente não podia, portanto, ter quaisquer
dúvidas sérias quanto ao alcance ou ao objectivo que eram visados pelos pedidos
de intervenção. Além disso, há que recordar que o pedido de intervenção do Post
Office continha, em conformidade com o disposto na alínea e) do n.° 2 do artigo
115.° do Regulamento de Processo, a indicação das conclusões em apoio das quais
este pedia para intervir e que o despacho de 6 de Fevereiro, já referido, admitiu,
no n.° 1 da sua parte decisória, a intervenção do Post Office «em apoio das
conclusões da recorrida». Nestas circunstâncias, há que indeferir este pedido.
Quanto à admissibilidade do pedido destinado a obter que o Tribunal ordene à
Comissão que adopte as medidas apropriadas para dar cumprimento às obrigações
previstas no artigo 176.° do Tratado
- 33.
- De acordo com uma jurisprudência constante, não incumbe ao Tribunal
Comunitário dirigir injunções às instituições comunitárias ou substituir-se a estas
últimas no âmbito da fiscalização da legalidade que exerce. Incumbe à instituição
em causa, por força do artigo 176.° do Tratado, tomar as medidas que comporta
a execução de um acordo proferido no âmbito de um recurso de anulação.
- 34.
- Este pedido é, portanto, inadmissível.
Quanto ao mérito
- 35.
- Em apoio do seu recurso de anulação, a IECC avança seis fundamentos: o
primeiro baseia-se em violação do artigo 85.°, n.° 1, do Tratado; o segundo em
violação do artigo 4.°, n.° 1, do Regulamento n.° 17 e do artigo 85.°, n.° 3, do
Tratado; o terceiro baseia-se em erro de direito e em erro manifesto de apreciação
dos factos; o quarto baseia-se em desvio de poder; o quinto baseia-se em violação
do artigo 190.° do Tratado; por fim, o sexto baseia-se em violação dos certos
princípios gerais de direito.
- 36.
- Convém, no caso concreto, examinar, antes de mais, o terceiro fundamento
invocado pela recorrente.
Quanto ao terceiro fundamento, baseado em erro de direito e em erro manifesto na
apreciação, pela Comissão, do interesse comunitário do processo
Argumentos das partes
- 37.
- Na primeira parte deste fundamento, a recorrente considera que a Comissão não
podia invocar a falta «de interesse comunitário» para rejeitar a sua denúncia, na
medida em que esta tinha sido instruída de forma definitiva e que a Comissão tinha
reconhecido a existência de uma infracção ao artigo 85.° do Tratado (v. conclusões
do juiz D. A. O. Edward, exercendo funções de advogado-geral, apresentadas no
processo na origem do acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 18 deSetembro de 1992, Automec/Comissão, T-24/90, Colect., p. II-2223, a seguir
«acórdão Automec II», n.° 105). Com efeito, a Comissão só poderá decidir não
instruir um processo de forma aprofundada em duas hipóteses: quando considera
que os artigos 85.° e 86.° do Tratado não foram violados ou quando, com base
numa análise preliminar, entender que o processo em causa não merece, por falta
de interesse comunitário, ser tratado prioritariamente (v. acórdão do Tribunal de
Primeira Instância de 24 de Janeiro de 1995, BEMIM/Comissão, T-114/92, Colect.,
p. II-147). Ultrapassadas estas etapas preliminares do processo, a Comissão já não
pode invocar o conceito de interesse comunitário.
- 38.
- Numa segunda parte, a recorrente acusa a Comissão de ter cometido um erro de
direito e um erro manifesto na sua apreciação do interesse comunitário. Defende,
com efeito, que, no caso em apreço, existia interesse comunitário em prosseguir a
análise do processo em razão da importância da infracção alegada para o
funcionamento do mercado comum, da probabilidade de poder provar a sua
existência e da extensão das diligências de investigação necessárias (v. acórdão
Automec II, n.° 86). Insiste, além disto, na falta de soluções alternativas à adopção
pela Comissão de uma decisão de proibição, na medida em que, devido ao carácter
internacional do acordo CEPT, seriam inadequadas acções judiciais ao nível
nacional. Nessas circunstâncias, a rejeição de uma denúncia constituiria uma
denegação de justiça. Recorda, por fim, que a Comissão declarou na comunicação
das acusações enviada aos OPP que «[...] existe um perigo real de que seja
retomada a prática a que o compromisso pôs fim pelo que, em consequência, é
necessário clarificar a situação jurídica[...]» Esta conclusão deveria, portanto, ter
conduzido a Comissão a adoptar uma decisão que declarasse uma infracção ao
direito da concorrência, sobretudo, porque ainda não tinha sido posto termo à
referida infracção.
- 39.
- Numa terceira parte, acusa a Comissão de ter cometido um erro de direito e um
erro manifesto de apreciação dos factos ao referir-se ao projecto de acordo REIMS
para rejeitar a denúncia.
- 40.
- Antes de mais, a Comissão terá cometido um erro de direito ao recusar adoptar
uma decisão de proibição relativamente ao acordo CEPT, com base na aplicação
de um projecto de acordo que o deveria substituir. Teria também cometido um
erro manifesto de apreciação dos factos, ao declarar que as consequências de uma
decisão que proibisse o acordo CEPT seriam «[...] simplesmente atrasar a reforma
e a reestruturação profundas do sistema de direitos terminais[...]», quando se
concluía dos autos que foi unicamente devido às pressões da Comissão que os OPP
aceitaram reformar o sistema CEPT. Uma decisão de proibição teria, portanto,
forçado os OPP a adoptar imediatamente um novo sistema.
- 41.
- Considera, em seguida, que a Comissão apreciou incorrectamente o projecto de
acordo REIMS, dado que, no momento em adoptou a decisão impugnada, o
acordo ainda não tinha sido finalizado nem assinado pelas partes em causa e que
a imprensa referia a vontade de algumas das partes de o não assinar. Ao fazê-lo,
a Comissão terá cometido um erro manifesto na apreciação dos factos (v., neste
sentido, acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 18 de Maio de 1994, BEUC
e NCC/Comissão, T-37/92, Colect., p. II-285, n.° 59), uma vez que não demonstrou
que o projecto de acordo REIMS poria necessariamente termo à infracção
verificada.
- 42.
- Alega, por fim, que o acordo REIMS previa um período de transição demasiado
importante e incluía aspectos discriminatórios. Manterá, aliás, em vigor um certo
número de disposições ilegais do acordo CEPT, sem, contudo, solucionar os
problemas apresentados na denúncia (v. acórdão BEUC e NCC/Comissão, já
referido, n.° 54).
- 43.
- A Comissão recorda, em resposta à primeira parte, que, segundo o acórdão do
Tribunal de Primeira Instância de 24 de Janeiro de 1995, Tremblay e o./Comissão
(T-5/93, Colect., p. II-185), não é obrigada a adoptar uma decisão de proibição,
mesmo na hipótese de ter concluído que determinado comportamento viola as
normas de concorrência.
- 44.
- Quanto à segunda parte, considera que a lista dos critérios enumerados no n.° 86
do acórdão Automec II, já referido, não é exaustiva e que podia ter em conta o
desejo manifestado pelos OPP de se orientarem para o sistema REIMS.
- 45.
- A Comissão nega, por fim, ter cometido qualquer erro de apreciação ou qualquer
erro de direito na apreciação do acordo REIMS.
Apreciação do Tribunal
- 46.
- Segundo jurisprudência constante, o artigo 3.° do Regulamento n.° 17 não atribui
ao autor de um pedido apresentado nos termos deste artigo o direito a obter uma
decisão da Comissão, na acepção do artigo 189.° do Tratado, quanto à existência
ou não de uma infracção ao artigo 85.° e/ou ao artigo 86.° do Tratado (v.,
nomeadamente, acórdão BEMIM/Comissão, já referido, n.° 62). Além disto, a
Comissão pode rejeitar uma denúncia quando constata que a questão não tem
interesse comunitário suficiente para justificar o prosseguimento do seu exame (v.
acórdão BEMIM/Comissão, já referido, n.° 80).
- 47.
- Quando a Comissão rejeita uma denúncia por falta de interesse comunitário, a
fiscalização da legalidade a que o Tribunal de Primeira Instância deve proceder
visa verificar se a decisão controvertida não assenta em factos materialmente
inexactos, não está ferida de qualquer erro de direito nem de qualquer erro
manifesto de apreciação ou de desvio de poder (v. acórdão Automec II, n.° 80).
- 48.
- No caso em apreço, a recorrente defende, na primeira parte do seu fundamento,
que a Comissão não podia rejeitar a denúncia por falta de interesse comunitário
suficiente sem cometer um erro de direito, tendo em conta o estado avançado da
instrução. Esta argumentação não pode ser acolhida.
- 49.
- Com efeito, tal interpretação seria, não apenas contrária ao próprio texto do artigo
3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 17, segundo o qual a Comissão «pode» adoptar uma
decisão quanto à existência da infracção alegada, mas iria, além disto, contra uma
jurisprudência constante (v., nomeadamente, acórdão do Tribunal de Justiça de 18
de Outubro de 1979, GEMA/Comissão, 125/78, Recueil, p. 3173, n.° 17), segundo
a qual o autor de uma denúncia não tem o direito de obter uma decisão da
Comissão na acepção do artigo 189.° do Tratado. A este respeito, foi precisado no
acórdão BEMIM/Comissão, já referido, que a Comissão pode decidir o
arquivamento de uma denúncia por inexistência de interesse comunitário suficiente,
não só antes de ter dado início à instrução, mas também depois de ter efectuado
diligências de instrução, se for nessa fase do processo que chegar a essa conclusão
(n.° 81).
- 50.
- Na segunda parte do seu fundamento, a recorrente defende, em substância, que a
Comissão violou as regras de direito relativas à apreciação do interesse
comunitário.
- 51.
- Para apreciar o interesse comunitário que existe em prosseguir o exame de um
processo, a Comissão deve ter em conta as circunstâncias do caso concreto e,
nomeadamente, os elementos de facto e de direito que lhe são apresentados na
denúncia que lhe foi submetida. Cabe-lhe, designadamente, após ter avaliado, com
toda a atenção exigida, os elementos de facto e de direito apresentados pela autor
da denúncia, ponderar a importância da infracção alegada para o funcionamento
do mercado comum, a probabilidade de poder provar a sua existência e a extensão
das diligências de investigação necessárias, para desempenhar, nas melhores
condições, a sua missão de vigilância do respeito dos artigos 85.° e 86.° (v. acórdão
Automec II, n.° 86).
- 52.
- A Comissão não está, no entanto, obrigada a só ponderar, na sua apreciação do
interesse comunitário, os elementos enumerados pelo Tribunal no acórdão
Automec II. Pode, portanto, optar, nesta apreciação, por outros elementos
pertinentes. Com efeito, a apreciação do interesse comunitário assenta
necessariamente numa análise das circunstâncias próprias de cada caso, realizada
sob a fiscalização do Tribunal de Primeira Instância.
- 53.
- No caso vertente, conclui-se de uma leitura de conjunto da decisão impugnada que
a Comissão rejeitou a denúncia, no que se refere à alegada violação do artigo 85.°,
n.° 1, do Tratado, com fundamento na falta de interesse comunitário pelo facto de
as empresas visadas pela denúncia deverem alterar os comportamentos
denunciados no sentido que preconizava.
- 54.
- Quanto a isto, o Tribunal recorda que a extensão das obrigações da Comissão no
domínio do direito da concorrência deve ser examinada à luz do disposto no artigo
89.°, n.° 1, do Tratado que, neste domínio, constitui a manifestação específica da
missão geral de vigilância atribuída à Comissão pelo artigo 155.° do Tratado (v.
acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 14 de Julho de 1994, Parker
Pen/Comissão, T-77/92, Colect., p. II-549, n.° 63).
- 55.
- A missão de vigilância que lhe está confiada no domínio do direito da concorrência
inclui a tarefa de instruir e de punir as infracções individuais, mas inclui também
o dever de prosseguir uma política geral com o objectivo de aplicar os princípios
fixados pelo Tratado em matéria de concorrência e de orientar neste sentido o
comportamento das empresas (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 7 de Junho de
1983, Musique Diffusion française e o./Comissão, 100/80, 101/80, 102/80 e 103/80,
Recueil, p. 1825, n.° 105).
- 56.
- Além disto, o artigo 85.° do Tratado é a expressão do objectivo geral fixado pelo
artigo 3.°, alínea g), do Tratado à acção da Comunidade, a saber, o estabelecimento
de um regime destinado a assegurar que a concorrência não seja falseada no
mercado comum (v., no mesmo sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 13 de
Fevereiro de 1979, Hoffmann-La Roche/Comissão, 85/76, Recueil, p. 461, n.° 38).
- 57.
- Tendo em conta este objectivo geral e a missão confiada à Comissão, o Tribunal
considera que, sob reserva de fundamentar essa decisão, a Comissão pode decidir
que não é oportuno dar seguimento a uma denúncia de práticas contrárias ao
artigo 85.°, n.° 1, do Tratado quando os factos em análise lhe permitam
legitimamente crer que os comportamentos das empresas em causa serão alterados
num sentido favorável ao interesse geral.
- 58.
- Em tal situação, compete à Comissão, no âmbito da sua missão de vigilância da
boa aplicação do Tratado, decidir se é no interesse da Comunidade incitar as
empresas postas em causa pelo procedimento administrativo a alterar os seus
comportamentos em consideração das acusações que lhes foram feitas (v., neste
sentido, acórdão do Tribunal de Justiça de 8 de Novembro de 1983, IAZ/Comissão,
96/82 a 102/82, 104/82, 105/82, 108/82 e 110/82, Recueil, p. 3369, n.° 15) e exigir
delas a garantia de que esses comportamentos serão efectivamente alterados no
sentido que preconiza em vez de declarar formalmente numa decisão que esses
comportamentos de empresas violam as normas de concorrência do Tratado.
- 59.
- Por conseguinte, a Comissão podia considerar que, nas circunstâncias do caso em
apreço, era preferível, tendo em conta os seus recursos limitados, favorecer a
reforma em curso do sistema dos direitos terminais em vez de pôr em causa o
sistema de direitos terminais através de uma decisão de proibição do acordo CEPT.
- 60.
- No que se refere à pretensa contradição entre a comunicação das acusações e a
decisão de 17 de Fevereiro de 1995 a propósito do risco de reincidência dos OPP,
basta verificar que a afirmação da Comissão reproduzida pela recorrente (v. supra
n.° 38) se referia às práticas de intercepção desenvolvidas pelos OPP com
fundamento no artigo 23.° da Convenção da UPU, que são objecto dos processos
T-133/95 e T-204/95. Este argumento não tem, portanto, pertinência no âmbito do
presente processo.
- 61.
- Tendo a Comissão optado por incitar as empresas em causa a alterarem os
comportamentos denunciados no sentido que preconizava na comunicação de
acusações, a recorrente não pode invocar a falta de alternativa judicial nacional à
adopção de uma decisão de proibição, pois que, ao adoptar esta conduta que é
conforme à sua política para o sector postal, a Comissão, no caso em apreço,
também respondeu às acusações apresentadas pela recorrente na sua denúncia e
na sua correspondência ulterior relativamente ao antigo sistema tarifário.
- 62.
- Por fim, a recorrente defende, na terceira parte do seu fundamento, que a
Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao referir-se ao projecto de
acordo REIMS para rejeitar a denúncia.
- 63.
- Esta alegação não pode ser acolhida. Com efeito, a Comissão não cometeu
nenhum erro ao considerar que, na data da adopção da decisão, o projecto de
acordo REIMS dava suficientes garantias de um êxito global do processo de
negociação entre os OPP, destinado a criar um sistema baseado nos custos reais
que estes incorrem no tratamento do correio a nível nacional. Não obstante o
carácter transitório e potencialmente imperfeito do projecto de acordo REIMS,
aliás reconhecido pela Comissão, o documento que esta invocou na decisão
impugnada descrevia já de forma pormenorizada o novo sistema baseado nas
tarifas postais nacionais a aplicar desde 1 de Janeiro de 1996. Estes documento
caracterizava o estado intermediário mas certo do processo de negociações entre
todos os OPP em causa. Neste contexto, há igualmente que salientar que a
Comissão nunca afirmou que a existência do projecto de acordo REIMS tinha, ipso
facto, posto termo aos aspectos anticoncorrenciais do acordo CEPT alegados pelo
autor da denúncia.
- 64.
- Além disto, os argumentos da recorrente de que o acordo preliminar REIMS
previa um período de transição demasiado longo e incluía aspectos discriminatórios
não pode afectar a legalidade da decisão impugnada. O Tribunal não pode, com
efeito, examinar em pormenor o conjunto das disposições do acordo preliminar
REIMS, como posteriormente notificado à Comissão, sem prejudicar a análise que
a Comissão deve ainda fazer deste acordo nos termos do artigo 85.°, n.os 1 e 3, do
Tratado no âmbito dessa notificação.
- 65.
- Ademais, os factos na origem do presente processo distinguem-se daqueles que o
Tribunal examinou no acórdão BEUC e NCC/Comissão, já referido. Nesse
acórdão, o Tribunal tinha anulado a decisão da Comissão por erro na apreciação
dos factos relativos à cessação da infracção em causa. Esta apreciação de facto,
própria desse processo, não deve ser transposta para o presente litígio. Além disto,
já se salientou no n.° 63 que a Comissão nunca afirmou na decisão impugnada que
o acordo preliminar REIMS tinha, ipso facto, posto termo ao acordo CEPT.
- 66.
- No que se refere ao argumento da recorrente de que a Comissão cometeu um erro
ao considerar que a adopção de uma decisão de proibição corria o risco de
prejudicar as negociações relativas ao acordo preliminar REIMS, importa recordar
a jurisprudência constante segundo a qual o Tribunal se deve limitar a verificar a
inexistência de erros manifestos de apreciação no quadro da sua fiscalização das
consequências que a Comissão retira dos factos que são submetidos à sua
apreciação (v. acórdão BEMIM/Comissão, já referido, n.° 72). O Tribunal não
pode, no âmbito dessa fiscalização, substituir a apreciação da Comissão pela sua
quanto ao alcance preciso das consequências concretas de factos complexos (v.
acórdão do Tribunal de Justiça de 18 de Março de 1975, Deuka/Einfuhr- und
Vorratsstelle Getreide, 78/74, Recueil, p. 421, n.os 9 e 10, Colect., p. 163). Ora, no
caso em apreço, a Comissão podia razoavelmente considerar que a adopção de
uma decisão de proibição complicaria substancialmente o processo de adopção do
acordo preliminar REIMS. Não cometeu, portanto, um erro manifesto na
apreciação das consequências de uma adopção eventual de uma decisão de
proibição. O argumento da recorrente de que os OPP só adaptaram, no passado,
a sua atitude face à repostagem sob pressão da Comissão, não afecta o carácter
razoável desta apreciação.
- 67.
- O argumento da recorrente de que o acordo preliminar REIMS mantinha em vigor
certas disposições proibidas do acordo CEPT quando a recondução de um acordo
restritivo da concorrência análogo foi condenada no n.° 54 do acórdão BEUC e
NCC/Comissão, já referido, deve também ser rejeitado. Com efeito, nesse processo,
a simples recondução do acordo informal em causa implicava que ele subsistia,
enquanto tal, sem um posterior controlo por parte da Comissão, ao passo que, no
caso em apreço, o projecto de acordo REIMS, assinado formalmente pelas OPP
e que altera substancialmente a situação de facto pré-existente, foi objecto de uma
análise pormenorizada por parte da Comissão quanto à sua compatibilidade com
o artigo 85.° do Tratado no âmbito da notificação já referida.
- 68.
- Quanto à argumentação de que as respostas dadas pelos OPP à comunicação das
acusações devem ser entendidas como revelando a sua recusa em respeitar a
vontade da Comissão, importa salientar que não se poderia exigir de uma empresa
destinatária de uma comunicação das acusações que, na redacção da sua resposta
a esta comunicação, se limite a manifestar a intenção de se alinhar pela posição da
Comissão. Uma empresa deve, com efeito, poder contestar as afirmações jurídicas
e factuais da Comissão. Uma interpretação contrária esvaziaria de sentido o direito
de resposta à comunicação das acusações previsto no artigo 3.° do Regulamento
n.° 99/63 (v. acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Dezembro de
1991, Hilti/Comissão, T-30/89, Colect., p. II-1439, n.° 35).
- 69.
- Tendo em conta o que precede, o fundamento deve ser julgado improcedente na
sua totalidade.
Quanto aos primeiro e segundo fundamentos, baseados, por um lado, em violação do
artigo 85.°, n.° 1, do Tratado, e por outro, em violação do artigo 4.°, n.° 1, do
Regulamento n.° 17 e do artigo 85.°, n.° 3, do Tratado
Argumentos das partes
- 70.
- No âmbito do seu primeiro fundamento, a recorrente expõe, em substância, que
a Comissão demonstrou, na sua comunicação das acusações e seguidamente na
decisão de 17 de Fevereiro de 1995, que o acordo CEPT violava o artigo 85.° do
Tratado. Esta instituição terá, portanto, violado a referida disposição ao não
condenar os OPP em causa e ao rejeitar a sua denúncia. Remete, a este respeito,
para o acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de Abril de 1989, Ahmed Saeed
Flugreisen e o./Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs (66/86, Colect.,
p. 803, n.os 51 e 52), no qual o Tribunal de Justiça teria proibido às instituições
comunitárias que favoreçam o estabelecimento de acordos ou práticas contrários
ao direito da concorrência.
- 71.
- Com o segundo fundamento, a recorrente alega que, ao não obrigar os OPP a
porem termo ao acordo CEPT cujo carácter restritivo reconheceu, a Comissão
concedeu de facto uma isenção a este acordo, na ausência de notificação prévia e
sem que as condições substanciais impostas pelo artigo 85.°, n.° 3, do Tratado
estivessem reunidas. Sublinha também que a Comissão não pode invocar, na sua
decisão de rejeição, a complexidade do processo em causa para não punir as
infracções às regras de concorrência cometidas pelos OPP.
- 72.
- A Comissão, por seu turno, salienta que resulta do artigo 3.° do Regulamento
n.° 17 que um autor de uma denúncia não tem o direito de obter uma decisão que
declare a existência de uma infracção e que ela não é obrigada a dar seguimento
a um processo até à adopção de uma decisão final.
- 73.
- Segundo o Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte, a existência de
um eventual erro de direito na interpretação do artigo 85.°, n.° 1, do Tratado não
teria, em todo o caso, qualquer incidência sobre a legalidade da decisão
impugnada, na medida em que esta decisão não tem por base a existência de uma
eventual violação da referida disposição.
Apreciação do Tribunal
- 74.
- Os primeiro e segundo fundamentos invocados pela recorrente baseiam-se, em
substância, na premissa de que a Comissão demonstrou, na decisão de 17 de
Fevereiro de 1995, que o acordo CEPT viola o artigo 85.°, n.° 1, do Tratado. Ora,
esta única circunstância não basta para declarar que a Comissão cometeu, no caso
em apreço, um erro de direito ao não proibir, através de decisão formal, as práticas
denunciadas. Com efeito, como se conclui da análise do fundamento precedente,
mesmo admitindo que as condições de aplicação do artigo 85.°, n.° 1, do Tratado
eram consideradas pela Comissão como estando preenchidas, esta, por um lado,
não está obrigada a adoptar uma decisão que declare a existência da infracção em
causa e, por outro, pode considerar, numa decisão de rejeição da denúncia na
origem da instrução efectuada, que não é do interesse da Comunidade declarar
verificada essa infracção.
- 75.
- Além disso, a argumentação da recorrente de que, ao adoptar a sua decisão de
rejeição, a Comissão terá «favorecido» a adopção ou a manutenção de um acordo
restritivo da concorrência, na acepção do acórdão Ahmed Saeed Flugreisen e
o./Zentrale zur Bekämpfung unlauteren Wettbewerbs, já referido, deve ser
rejeitada. Não se pode, com efeito, equiparar a rejeição de uma denúncia baseada,
em substância, na adopção do acordo REIMS, que responde às objecções
principais suscitadas pela Comissão e pelo autor da denúncia, a um «favor»
concedido pela Comissão ao acordo CEPT, desse modo substituído.
- 76.
- Quanto ao argumento de que a Comissão não pode invocar a complexidade de
uma prática restritiva da concorrência para rejeitar uma denúncia, é inoperante.
Convém, com efeito, observar que esta instituição se limitou, licitamente, a invocar
a complexidade do processo em causa, nos n.os 6 e 10 da decisão de 17 de
Fevereiro de 1995, a fim de explicar porque motivo considerava que os problemas
relacionados com a existência do acordo CEPT tinham mais hipóteses de ser
resolvidos por meio do acordo preliminar REIMS do que através de uma decisão
de proibição. A decisão impugnada não pode, portanto e em caso algum, ser
entendida como fundando-se, enquanto tal, na complexidade do processo em causa
para rejeitar a denúncia da recorrente.
- 77.
- Os primeiro e segundo fundamentos devem, portanto, ser considerados
improcedentes na sua totalidade.
Quanto ao quarto fundamento, baseado em desvio de poder
Argumentos das partes
- 78.
- A recorrente considera que a Comissão cometeu um desvio de poder ao utilizar os
seus poderes em matéria de concorrência com o fim de realizar objectivos de
natureza política, isto é, «garantir um bom clima político nas relações entre a
Comissão e as administrações postais e, por conseguinte, os seus
Estados-Membros».
- 79.
- Assinala, por um lado, que foi várias vezes obrigada a exortar a Comissão a actuar
nos termos do artigo 175.° do Tratado e que a inacção desta última a obrigou aenviar um grande número de cartas a vários dos seus responsáveis. Por outro lado,
considera que a existência de pressões políticas é demonstrada, designadamente,
pela resposta da administração postal alemã à comunicação das acusações, nos
termos da qual «a queixa destoa no clima de cooperação construtiva entre as
autoridades postais e a Comissão[...]. Para atenuar os prejuízos políticos, sugerimos
que não se continue o processo num futuro próximo. [...]». A divergência entre
diversas declarações públicas dos responsáveis da Comissão, que prometiam uma
aplicação estrita das regras da concorrência, e o posterior atraso considerável da
Comissão no tratamento deste processo e, por último, a declaração anónima de um
responsável da Comissão, publicada na revista «The Economist» segundo a qual:
«[...] ninguém se ocupa deste processo[...]» também demonstram a existência de
pressões políticas.
- 80.
- Considera que foi também por razões políticas que a Comissão procurou coordenar
o tratamento da sua denúncia com a adopção do livro verde sobre os serviços
postais em 1992.
- 81.
- Finalmente, a recorrente considera que a atitude da Comissão neste processo,
contrária a uma prática constante de intervenção relativamente a acordos de
fixação de preços, só se pode explicar pela pressão política considerável que sobre
ela foi exercida.
- 82.
- A Comissão nega, quanto a ela, que a rejeição da denúncia tenha sido motivada
por objectivos de natureza política e replica que a recorrente não apresentou
qualquer prova tangível da existência de um qualquer desvio de poder.
Apreciação do Tribunal
- 83.
- Segundo jurisprudência constante, uma decisão só está viciada por desvio de poder
se se provar, com base em indícios objectivos, pertinentes e concordantes, que ela
foi adoptada para atingir fins diferentes dos invocados (v. acórdão do Tribunal de
Justiça de 12 de Novembro de 1996, Reino Unido/Conselho, C-84/94, Colect.,
p. I-5755, n.° 69; acórdão Tremblay e o./Comissão, já referido, n.os 87 e segs.).
- 84.
- Ora, não se conclui nem dos elementos factuais ou dos documentos apresentados
nem dos argumentos avançados pela recorrente que a Comissão tenha desviado o
procedimento administrativo em causa do seu objectivo declarado, como foi
enumerado na sua decisão de 17 de Fevereiro de 1995.
- 85.
- Com efeito, o prazo relativamente longo de que necessitou a Comissão para
adoptar a decisão de rejeição de 17 de Fevereiro de 1995 e, anteriormente, o prazo
de que necessitou para a adopção da comunicação das acusações de 1993 podem
justificar-se em grande medida pela complexidade dos aspectos económicos das
questões suscitadas, pelo número dos OPP implicados nas negociações do acordo
preliminar REIMS, pela adopção paralela do livro verde sobre os serviços postais
e pelo prazo necessário à aplicação de um sistema de substituição, como o acordo
preliminar REIMS.
- 86.
- Quanto aos diversos convites para actuar dirigidos pela recorrente à Comissão, há
que considerar assente que ou foram seguidos por tomadas de posição desta
última, em conformidade com o artigo 175.° do Tratado, ou não foram seguidos
pela proposta de uma acção por omissão por parte da primeira.
- 87.
- As declarações anónimas de pretensos funcionários da Comunidade publicadas por
uma revista como «The Economist» devem, quanto a elas, ser consideradas como
simples alegações e não como provas ou inícios de prova da existência de um
desvio de poder.
- 88.
- Uma vez que se conclui da análise feita pelo Tribunal que a Comissão apreciou
correctamente a falta de interesse comunitário em prosseguir o seu inquérito, não
se afigura que esta instituição tenha indevidamente privilegiado o esforço de
elaboração de um quadro regulamentar em detrimento da aplicação das regras da
concorrência. Por fim, importa salientar que a decisão impugnada só cita o livro
verde sobre os serviços postais a título de elemento no sentido de demonstrar que
o acordo preliminar REIMS obvia às objecções suscitadas a propósito do acordo
CEPT e não rejeita a denúncia em razão do simples facto da adopção desse livro
verde.
- 89.
- Visto o que precede, este fundamento não merece provimento.
Quanto ao quinto fundamento, relativo à violação do artigo 190.° do Tratado
Argumentos das partes
- 90.
- A recorrente considera que após quase sete anos de processo, incluindo a adopção
de uma comunicação das acusações, a Comissão estava obrigada a abordar os
pontos que a recorrente tinha suscitado a essa instituição com especial cuidado e
exaustividade. Ora, a recorrente considera que a decisão impugnada não preenche
de modo algum esses critérios exigentes. Não indica as razões pelas quais não havia
interesse comunitário na adopção de uma decisão de proibição, evita precisar
porque motivos os efeitos positivos do acordo REIMS seriam comprometidos pela
adopção de uma decisão de proibição e não indica porque razão é mesmo
necessário fazer referência ao acordo REIMS para resolver os problemas
suscitados na denúncia. Recorda, além disto, que se uma decisão se afastar de uma
prática decisória anterior, a Comissão não se pode limitar a adoptar uma decisão
sumariamente fundamentada e deve desenvolver a sua fundamentação de uma
forma explícita (v. acórdão do Tribunal de Justiça de 17 de Novembro de 1987,
BAT e Reynolds/Comissão, 142/84 e 156/84, Colect., p. 4487, n.° 71).
- 91.
- Remete, além disso, para o n.° 86 do acórdão Automec II e considera que a
Comissão não justificou a sua apreciação do interesse comunitário em função de
nenhum dos critérios enunciados nesse acórdão.
- 92.
- Entende, por fim, que não podia ser considerada como estando suficientemente
informada das razões da adopção da decisão porque só obteve uma cópia do
relatório de síntese provisório do acordo REIMS datada de 4 de Fevereiro de 1994
e não uma cópia do acordo provisório assinado em 17 de Janeiro de 1995.
- 93.
- A Comissão replica que fundamentou suficientemente a sua decisão de rejeição,
na medida em que resulta claramente desta que a sua principal crítica ao acordo
CEPT residia no facto de este não ter por base os custos realmente incorridos
pelos OPP e que o acordo REIMS visava precisamente criar uma relação entre os
direitos terminais e a estrutura tarifária nacional.
Apreciação do Tribunal
- 94.
- Resulta de uma jurisprudência constante que a fundamentação de uma decisão
individual deve permitir, por um lado, ao seu destinatário conhecer as justificações
da medida tomada, a fim de poder defender os seus direitos, se for caso disso, e
verificar se a decisão é ou não fundada e, por outro, ao juiz comunitário exercer
a sua fiscalização (v. acórdãos do Tribunal de Primeira Instância Tremblay e
o./Comissão, já referido, n.° 29, de 12 de Janeiro de 1995, Viho/Comissão, T-102/92,
Colect., p. II-17, n.os 75 e 76, e de 18 de Setembro de 1976, Asia Motor France e
o./Comissão, T-387/94, Colect., p. II-961, n.os 103 e 104).
- 95.
- Aliás, também resulta da jurisprudência que o preciso alcance da fundamentação
depende da natureza do acto em causa e das circunstâncias em que foi adoptado
(v. acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de Janeiro de 1981, Alemanha/Comissão,
819/79, Recueil, p. 21, n.° 19). Em especial, o Tribunal precisou no n.° 85 do
acórdão Automec II que a obrigação de fundamentação prevista no artigo 190.° do
Tratado constitui um meio essencial da fiscalização jurisdicional quanto à utilização
que faça a Comissão do conceito do interesse comunitário para rejeitar certas
denúncias.
- 96.
- O Tribunal considera que, no caso concreto, a Comissão respeitou esta obrigação
de fundamentação. Com efeito, a decisão de 17 de Fevereiro de 1995 enuncia de
forma circunstanciada as razões específicas da rejeição da denúncia, referindo-se
precisamente ao contexto do processo. Longe de se referir abstractamente ao
conceito do interesse comunitário, a decisão precisa claramente no seu n.° 12 que
a denúncia deve ser rejeitada pelo facto de o acordo preliminar REIMS obviar à
objecção principal da Comissão relativamente ao acordo CEPT.
- 97.
- O argumento de que a Comissão não teria justificado a sua decisão no respeito dos
três critérios enunciados no n.° 86 do acórdão Automec II, já referido, também não
colhe. Com efeito, foi já decidido supra, no âmbito do exame do terceiro
fundamento, que a Comissão não está obrigada a só ponderar a oportunidade da
rejeição da denúncia em causa à luz dos referidos critérios. Não está, portanto,
obrigada a fundamentar a sua decisão de rejeição só e unicamente em função
desses critérios.
- 98.
- Além disto, no acórdão BAT e Reynolds/Comissão, já referido (n.os 23 e 24), o
Tribunal de Justiça considerou que o processo administrativo serve, entre outros
aspectos, para as empresas interessadas adaptarem os acordos ou práticas
impugnados às regras do Tratado e que esta possibilidade pressupõe o direito de
as empresas e a Comissão procederem a negociações confidenciais com vista a
determinar as modificações susceptíveis de esvaziar as acusações desta última.
Portanto, os interesses legítimos dos autores da denúncia estão plenamente
salvaguardados desde que sejam informados do resultado dessas negociações, face
ao qual a Comissão encara a possibilidade de arquivar as suas denúncias, sem,
contudo, terem o direito de acesso aos precisos documentos que foram objecto das
referidas negociações. Em todo o caso, a recorrente tem ainda a oportunidade de
apresentar as suas observações sobre o acordo preliminar REIMS quando da
análise deste acordo à luz do artigo 85.°, n.os 1 e 3, do Tratado no quadro da
notificação deste acordo referida supra.
- 99.
- Tendo a Comissão fundamentado correctamente a sua decisão no que se refere às
razões pelas quais a existência do acordo preliminar REIMS justificava a falta de
interesse comunitário em prosseguir o seu inquérito, o Tribunal considera que esta
instituição também explicou suficientemente em que medida a adopção de uma
decisão de proibição teria enfraquecido a determinação dos OPP em participarem
concomitantemente no processo de negociação do acordo preliminar REIMS.
- 100.
- Quanto ao mais, o n.° 12 da decisão impugnada fornece explicações suficientes no
que se refere ao carácter especulativo das informações relativas ao acordo
preliminar REIMS que estava na posse da Comissão. Em que medida a Comissão
podia licitamente invocar essas informações alegadamente especulativas foi
apreciada no âmbito da análise do terceiro fundamento, julgado improcedente
supra.
- 101.
- Por todas estas razões, improcede o quinto fundamento.
Quanto ao sexto fundamento, baseado em violação de certos princípios gerais de
direito
Argumentos das partes
- 102.
- A recorrente invoca, numa primeira parte, que a Comissão violou os princípios da
segurança jurídica e da protecção da confiança legítima, na medida em que não
velou pelo respeito, contrariamente ao que deu a entender, do direito da
concorrência. Recorda que a Comissão precisou no processo que deu lugar ao
acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 6 de Outubro de 1994, Tetra
Pak/Comissão (T-83/91, Colect., p. II-755, n.° 29), que «[...] ninguém pode
legitimamente esperar escapar às consequências de acções passadas alterando
simplesmente a sua conduta para o futuro».
- 103.
- Numa segunda parte, defende que a Comissão violou o princípio da
proporcionalidade ao encerrar o processo. Com efeito, a fraqueza dos meios
criados, bem como o carácter aleatório do acordo REIMS, são desproporcionados
relativamente à violação flagrante do direito da concorrência que constitui o acordo
CEPT.
- 104.
- Numa terceira parte, alega que a Comissão violou o princípio de não
discriminação, na medida em que a sua denúncia terá sido objecto de um
tratamento diferente do reservado a processos que suscitam problemas
semelhantes.
- 105.
- Por fim, numa quarta parte, considera que a Comissão violou o princípio da
boa-administração ao obrigá-la, por várias vezes, a agir através das adequadas vias
de direito.
- 106.
- A Comissão limita-se a recordar que resulta do acórdão Tremblay e o./Comissão,
já referido, que o autor de uma denúncia não goza do direito de obter uma decisão
quanto à existência de uma infracção e que, portanto, não pode invocar qualquer
confiança legítima na obtenção dessa decisão. Nega, quanto ao mais, ter
desrespeitado os princípios gerais que são invocados pela recorrente.
Apreciação do Tribunal
- 107.
- No que se refere à primeira parte do presente fundamento, não se pode considerar
que a Comissão tenha violado o princípio da segurança jurídica ou o princípio da
protecção da confiança legítima, na medida em que, como resulta da jurisprudência
citada pela Comissão, o autor de uma denúncia não pode ser considerado como
tendo o direito de obter da Comissão uma decisão de condenação. Conclui-se, além
disso, do exame feito pelo Tribunal do terceiro fundamento que, ao adoptar a
decisão de 17 de Fevereiro de 1995, a Comissão invocou licitamente o conceito do
interesse comunitário para rejeitar a denúncia, sem violar o seu poder de
apreciação.
- 108.
- A crítica suscitada na segunda parte do presente fundamento remete, na realidade,
para a questão de saber em que medida a Comissão tinha o direito de invocar a
existência do acordo preliminar REIMS para rejeitar a denúncia da recorrente.
Esta crítica deve, portanto, ser rejeitada pelos mesmos motivos expostos supra no
âmbito do exame da terceira parte do terceiro fundamento.
- 109.
- Quanto à terceira parte do presente fundamento, há que salientar que a recorrente
não demonstrou que, numa situação comparável à do caso em apreço, a Comissão,
contrariamente à sua posição no presente processo, tenha condenado as empresas
em causa. Consequentemente, a recorrente não demonstrou a alegada violação do
princípio da não discriminação.
- 110.
- Por último, resulta do que precede e do facto de a Comissão ter licitamente
invocado a ausência de interesse comunitário, que a Comissão não violou o
princípio de boa-administração.
- 111.
- Pelo conjunto destas razões, improcede o sexto fundamento.
Quanto ao pedido de apresentação de documentos
- 112.
- Nas suas observações quanto aos pedidos de intervenção, a recorrente concluiu
pedindo que o Tribunal se dignasse ordenar a apresentação do acordo preliminar
REIMS.
- 113.
- No quadro das medidas de organização do processo, o Tribunal solicitou a
apresentação deste documento. Esta solicitação foi satisfeita.
Quanto às despesas
- 114.
- Por força do n.° 2 do artigo 87.° do Regulamento de Processo, a parte vencida é
condenada nas despesas, se tal tiver sido requerido. Tendo a recorrente sido
vencida nos seus pedidos e tendo-o requerido a Comissão e o interveniente La
Poste, há que condenar a recorrente nas despesas. O Post Office, que nada
requereu quanto às despesas, suportará as suas próprias despesas.
- 115.
- O Reino Unido suportará as suas próprias despesas, em aplicação do artigo 87.°,
n.° 4, primeiro parágrafo, do referido regulamento.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL DE PRIMEIRA INSTÂNCIA (Terceira Secção Alargada),
decide:
- 1.
- É negado provimento ao recurso de anulação.
- 2.
- A recorrente suportará as suas próprias despesas, bem como as despesas
da Comissão e as de La Poste.
- 3.
- O Reino Unido da Grã-Bretanha e da Irlanda do Norte e o Post Office
suportarão as suas próprias despesas.
VesterdorfBriët
Lindh
Potocki Cooke
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Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 16 de Setembro de 1998.
O secretário
O presidente
H. Jung
B. Vesterdorf