SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MICHALA BOBKA,
predstavljeni 3. decembra 2020(1)
Zadeva C‑650/18
Madžarska
proti
Evropskemu parlamentu
„Ničnostna tožba – Člen 7(1) PEU – Obrazloženi predlog Evropskega parlamenta – Pristojnost Sodišča – Člen 263 PDEU – Člen 269 PDEU – Resolucija o predlogu, s katerim se Svet poziva, naj ugotovi obstoj očitnega tveganja, da bi Madžarska lahko huje kršila skupne vrednote Unije – Pravila o štetju glasov v skladu s členom 354 PDEU in členom 178 Poslovnika Evropskega parlamenta – Koncept oddanih glasov – Izključitev vzdržanih glasov“
I. Uvod
1. Evropski parlament je 12. septembra 2018 sprejel resolucijo o predlogu, s katerim se Svet poziva, naj v skladu s členom 7(1) PEU ugotovi obstoj očitnega tveganja, da bi Madžarska lahko huje kršila temeljne vrednote Unije (v nadaljevanju: izpodbijana resolucija)(2). S to tožbo Madžarska predlaga razglasitev ničnosti navedene resolucije na podlagi člena 263 PDEU.
2. Tožba odpira dve ključni pravni vprašanji. Prvič, ali so obrazloženi predlogi, sprejeti na podlagi člena 7(1) PEU, predmet sodnega nadzora na podlagi člena 263 PDEU, zlasti glede na člen 269 PDEU? Drugič, če bi navedeno dejansko držalo, kako je treba šteti vzdržane glasove Parlamenta, da bi se ugotovilo, ali sta bili doseženi dve tretjini večine oddanih glasov, kot to določa člen 354 PDEU?
II. Pravni okvir
A. Pogodbi EU
3. Člen 7 PEU določa:
„1. Na podlagi obrazloženega predloga ene tretjine držav članic, Evropskega parlamenta ali Evropske komisije lahko Svet po odobritvi Evropskega parlamenta z večino štirih petin svojih članov ugotovi obstoj očitnega tveganja, da bi država članica lahko huje kršila vrednote iz člena 2. Pred takšno ugotovitvijo Svet zasliši zadevno državo članico, in lahko po istem postopku nanjo naslovi priporočila.
Svet redno preverja, ali so razlogi, na podlagi katerih je bila sprejeta takšna ugotovitev, še naprej podani.
2. Evropski svet lahko na predlog ene tretjine držav članic ali Evropske komisije in po odobritvi Evropskega parlamenta soglasno ugotovi, da ena od držav članic huje in vztrajno krši vrednote iz člena 2, potem ko je pozval zadevno državo članico, naj predloži svoje pripombe.
3. Ob sprejetju ugotovitve po odstavku 2 lahko Svet s kvalificirano večino sklene, da nekatere pravice, ki izhajajo iz uporabe teh pogodb za zadevno državo članico, mirujejo, vključno z glasovalnimi pravicami predstavnika vlade te države članice v Svetu. Pri tem Svet upošteva morebitne posledice takšnega mirovanja na pravice in obveznosti fizičnih in pravnih oseb.
Obveznosti zadevne države članice po teh pogodbah so zanjo v vsakem primeru še naprej zavezujoče.
4. Svet lahko s kvalificirano večino naknadno sklene, da se ukrepi, sprejeti v skladu z odstavkom 3, spremenijo ali prekličejo, kot odgovor na spremembe okoliščin, zaradi katerih so bili uvedeni.
5. Podrobnosti glasovanja, ki se za namene tega člena uporabljajo za Evropski parlament, Evropski svet in Svet, so določene v členu 354 Pogodbe o delovanju Evropske unije.“
4. V skladu s členom 263 PDEU Sodišče nadzira zakonitost aktov Evropskega parlamenta s pravnim učinkom za tretje osebe.
5. Poleg tega člen 269 PDEU določa:
„Sodišče je pristojno za odločanje o zakonitosti aktov, ki jih sprejmeta Evropski svet ali Svet na podlagi člena 7 Pogodbe o Evropski uniji, samo na predlog države članice, ki jo zadeva ugotovitev Evropskega sveta ali Sveta, in samo v zvezi s postopkovnimi določbami navedenega člena.
Takšen predlog mora biti vložen v enem mesecu od dneva take ugotovitve. Sodišče odloči v enem mesecu od datuma tega predloga.“
6. Splošno pravilo glasovanju v Evropskem parlamentu iz člena 231 PDEU določa, da če Pogodbi ne določata drugače, Evropski parlament odloča z večino oddanih glasov. Sklepčnost se določi s poslovnikom.
7. Člen 354 PDEU določa:
„Za namene člena 7 Pogodbe o Evropski uniji o mirovanju nekaterih pravic, ki izhajajo iz članstva Unije, član Evropskega sveta ali Sveta, ki predstavlja zadevno državo članico, pri glasovanju ne sodeluje, zadevna država članica pa se ne upošteva pri izračunu ene tretjine ali štirih petin držav članic po odstavkih 1 in 2 navedenega člena. Vzdržani glasovi osebno navzočih ali zastopanih članov ne preprečujejo sprejetja sklepa iz odstavka 2 navedenega člena.
Za sprejetje sklepov iz člena 7(3) in (4) Pogodbe o Evropski uniji se kvalificirana večina določi v skladu s členom 238(3)(b) te pogodbe.
Če po tem, ko je bil v skladu s členom 7(3) Pogodbe o Evropski uniji sprejet sklep o mirovanju glasovalnih pravic, Svet na podlagi določb Pogodb odloča s kvalificirano večino, se kvalificirana večina določi v skladu s členom 238(3)(b), če pa Svet odloča na predlog Komisije ali visokega predstavnika Unije za zunanje zadeve in varnostno politiko, pa v skladu s členom 238(3)(a).
Za namene člena 7 Pogodbe o Evropski uniji odloča Evropski parlament z dvotretjinsko večino oddanih glasov, ki predstavljajo večino njegovih članov.“
8. „Edini člen“ Protokola št. 24 o azilu za državljane držav članic Evropske unije določa:
„Zaradi ravni varstva temeljnih pravic in svoboščin v državah članicah Evropske unije se države članice za vse pravne in praktične namene glede azilnih zadev med seboj obravnavajo kot varne izvorne države. Zato se lahko vsaka prošnja za azil, ki jo vloži državljan ene od držav članic, v drugi državi članici upošteva ali sprejme v postopek le v naslednjih primerih:
(a) če država članica, katere državljan je prosilec, po začetku veljavnosti Amsterdamske pogodbe uporabi določbe člena 15 Konvencije o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin ter sprejme ukrepe, na podlagi katerih obveznosti iz te konvencije na njenem ozemlju ne veljajo;
(b) če je bil sprožen postopek iz člena 7(1) Pogodbe o Evropski uniji in dokler Svet ali, kjer je to primerno, Evropski svet, ne odloči glede države članice, katere državljan je prosilec;
(c) če je Svet sprejel sklep v skladu s členom 7(1) Pogodbe o Evropski uniji glede države članice, katere državljan je prosilec, ali če je Evropski svet sprejel sklep v skladu s členom 7(2) navedene pogodbe glede države članice, katere državljan je prosilec;
[…]“
B. Poslovnik Evropskega parlamenta
9. Člen 83 Poslovnika Evropskega parlamenta (v nadaljevanju: Poslovnik)(3), naslovljen „Kršitev temeljnih načel in vrednot s strani države članice“, je določal:
„1. Parlament lahko na podlagi posebnega poročila pristojnega odbora, pripravljenega v skladu s členoma 45 in 52:
(a) glasuje o obrazloženem predlogu, s katerim se Svet poziva, naj ukrepa v skladu s členom 7(1) Pogodbe o Evropski uniji;
(b) glasuje o predlogu, s katerim se Komisijo ali države članice poziva, naj vložijo predlog v skladu s členom 7(2) Pogodbe o Evropski uniji;
(c) glasuje o predlogu, s katerim se Svet poziva, naj ukrepa v skladu s členom 7(3) ali, naknadno, s členom 7(4) Pogodbe o Evropski uniji.
2. Vse zahteve Sveta za odobritev v zvezi s predlogom, predloženim v skladu s členom 7(1) in (2) Pogodbe o Evropski uniji, skupaj s predloženimi pripombami zadevne države članice se razglasijo v Parlamentu in pošljejo pristojnemu odboru v skladu s členom 99. Razen v nujnih in upravičenih primerih Parlament sprejme sklep na predlog pristojnega odbora.
3. V skladu s členom 354 Pogodbe o delovanju Evropske unije je za sklepe iz odstavkov 1 in 2 potrebna dvotretjinska večina oddanih glasov, ki predstavljajo večino vseh poslancev Parlamenta.
[…]“
10. Člen 178 Poslovnika, ki se je nanašal na „glasovanje“, je določal:
„1. Parlament običajno glasuje z vzdigovanjem rok.
Vendar lahko predsednik kadar koli sklene, da bo glasovanje potekalo s pomočjo elektronskega sistema glasovanja.
[…]
3. Pri ugotavljanju, ali je bilo besedilo sprejeto ali zavrnjeno, se upoštevajo le glasovi za in proti, razen kadar je s Pogodbo določena posebna večina.
[…]“
11. Člen 226(1), ki se je nanašal na uporabo Poslovnika, je določal:
„V primeru dvoma v zvezi z uporabo ali razlago tega poslovnika lahko predsednik zadevo pošlje pristojnemu odboru v obravnavo.
Predsedniki odborov to lahko naredijo, ko se tak dvom pojavi med delom odbora in je s tem povezan.“
III. Dejansko stanje in postopek pred Sodiščem
12. Evropski parlament (v nadaljevanju: tožena stranka) je 17. maja 2017 sprejel resolucijo, s katero je Odboru za državljanske svoboščine, pravosodje in notranje zadeve (v nadaljevanju: odbor LIBE) naložil pripravo posebnega poročila za glasovanje na plenarnem zasedanju o obrazloženem predlogu, s katerim se Svet poziva k ukrepanju v skladu s členom 7(1) PEU v zvezi z Madžarsko (v nadaljevanju: tožeča stranka)(4).
13. Odbor LIBE je 4. julija 2018 sprejel poročilo(5), poznano tudi po imenu njegove pripravljalke kot poročilo Sargentini.
14. Na zahtevo predsednika Evropskega parlamenta je pravna služba Parlamenta 7. septembra 2018 prvonavedenemu predložila pravno mnenje, katerega cilj je bil razjasniti pravila o štetju glasov, ki se uporabljajo za postopek na podlagi člena 7(1) PEU, zlasti o tem, ali je treba vzdržane glasove šteti kot oddane glasove, da bi se ugotovilo, ali je bila dosežena zahtevana dvotretjinska večina oddanih glasov.
15. S pismom z dne 10. septembra 2018 je stalno predstavništvo Madžarske pri Evropski uniji generalnemu sekretarju Parlamenta sporočilo, da se po mnenju madžarske vlade vzdržani glasovi upoštevajo v primeru glasovanja o izpodbijani resoluciji Parlamenta.
16. Istega dne je namestnik generalnega sekretarja Parlamenta poslance Evropskega parlamenta (v nadaljevanju: poslanci EP) z e-poštnim sporočilom obvestil o tem, da se bodo upoštevali le glasovi, oddani v podporo izpodbijani resoluciji, in glasovi, oddani proti njej.
17. Evropski parlament je 12. septembra 2018 sprejel izpodbijano resolucijo. Oddanih je bilo 448 glasov v podporo resoluciji, 197 pa proti njej. 48 je bilo vzdržanih glasov.
18. Tožeča stranka z obravnavano tožbo Sodišču predlaga, naj izpodbijano resolucijo razglasi za nično in toženi stranki naloži plačilo stroškov.
19. Tožena stranka Sodišču predlaga, naj tožbo zavrže kot očitno nedopustno oziroma – podredno – naj jo zavrne kot neutemeljeno in tožeči stranki naloži plačilo stroškov.
20. Sodišče je s sklepom z dne 14. maja 2019 na zahtevo Parlamenta odredilo, da se mnenje pravne službe Parlamenta, ki ga je vsebovala priloga 5 k tožbi, odstrani iz spisa. Prav tako je zavrnilo zahtevo Madžarske za razkritje navedenega dokumenta.(6)
21. S sklepom Sodišča z dne 22. maja 2019 je bila Poljski (v nadaljevanju: intervenientka) dovoljena intervencija v podporo tožeči stranki.
22. Tožeča stranka, tožena stranka in intervenientka so se udeležile obravnave, ki je potekala 29. junija 2020.
IV. Presoja
23. Struktura teh sklepnih predlogov je naslednja. Najprej bom preučil dopustnost obravnavane ničnostne tožbe. V bistvu je treba za reševanje navedene problematike ugotoviti, ali so obrazloženi predlogi, na podlagi katerih je bil uveden postopek iz člena 7 PEU, predmet nadzora na podlagi člena 263 PDEU in ali lahko člen 269 PDEU tako ali drugače vpliva na navedeno splošno trditev (A). Nato se bom vrnil k vsebinski presoji zadeve, pri čemer se bom osredotočil zlasti na prvi in tretji tožbeni razlog: kako je treba vzdržane glasove poslancev EP upoštevati za ugotavljanje, ali je izpodbijana resolucija dosegla dvotretjinsko večino oddanih glasov, ki jo določa člen 354 PDEU? (B) Ker menim, da razlaga upoštevnih pravil in ravnanje Parlamenta v zvezi s tem v okviru obravnavane zadeve nista v ničemer napačna, predlagam, da se tožba zavrže kot nedopustna.
A. Dopustnost
1. Trditve strank
a) Tožeča stranka
24. V skladu z navedbami tožeče stranke je lahko izpodbijana resolucija predmet nadzora na podlagi člena 263 PDEU, saj ima pomembne pravne in politične učinke s treh vidikov. Prvič, ne le, da izpodbijana resolucija zadevno državo članico stigmatizira, temveč odpira tudi možnost, da Svet v zvezi z navedeno državo članico sprejme ugotovitev na podlagi člena 7(1) PEU. Drugič, resolucija pomeni samodejno izgubo statusa varne izvorne države v azilnih zadevah. Tretjič, vpliva na izvrševanje instrumentov sodelovanja med državami članicami, kot je evropski nalog za prijetje.
25. Poleg tega tožeča stranka meni, da izpodbijana resolucija določa dokončno stališče Parlamenta. Poznejša vključitev Parlamenta v potek postopka na podlagi člena 7 PEU – s soglasjem Svetu, da poda ugotovitev – je drugačna od njegovega prvotnega predloga. Zadeva drug akt, ki ga sprejme druga institucija ter ki ima drugačno vsebino in predmet. Postopka na podlagi člena 7 PEU ni mogoče primerjati z zakonodajnim postopkom. Izpodbijana resolucija tako ni podobna zakonodajnim predlogom Komisije. Postopek na podlagi člena 7 PEU je enoten postopek za uvedbo sankcij, v katerem imajo vsi koraki pravne učinke, tudi če ni prišlo do naslednjega koraka. Še zdaleč ni gotovo, ali bi bilo mogoče nezakonitost, ugotovljeno v izpodbijani resoluciji, odpraviti pozneje, saj ni nobenega zagotovila, da bo Svet odločitev o tem nazadnje sprejel.
26. Po mnenju tožeče stranke ničnostna tožba zoper izpodbijano resolucijo ni nedopustna na podlagi člena 269 PDEU. Navedena določba se uporablja le za pravne akte, navedene v njem. Zato se za izpodbijano resolucijo ne uporablja. Člen 269 PDEU vsebuje izjemo od splošnih pravil, ki veljajo za sodne postopke, in ga je zato treba razlagati ozko. Navedeno določbo bi bilo treba razlagati z vidika ustavnih sprememb, ki jih je prinesla Lizbonska pogodba, ki je pristojnost Sodišča razširila na vsa področja prava EU. Na vsaki stopnji postopka na podlagi člena 7 PEU je treba spoštovati vse upoštevne določbe prava EU. Tako člena 269 PDEU ni mogoče razlagati tako, da je Parlament izvzet iz sodnega nadzora nad izpodbijano resolucijo, zlasti v okviru postopka, katerega cilj je zaščititi vladavino prava, vsaj glede pravil o pristojnosti in postopkih.
b) Tožena stranka
27. V skladu z navedbami tožene stranke je ničnostna tožba zoper izpodbijano resolucijo nedopustna. Trdi, da se v obravnavani zadevi uporablja člen 269 PDEU, ki je glede na člen 263 PDEU, torej lex generalis, lex specialis. Člen 269 PDEU je ena od številnih drugih določb, ki omejujejo pristojnost Sodišča na posebnih področjih. Je v nasprotju s sodnim nadzorom Sodišča nad izpodbijano resolucijo. Avtorji Pogodb niso nameravali ustvariti širokega področja uporabe sodnega nadzora za akte, za katere velja postopek na podlagi člena 7 PEU.
28. Postopek na podlagi člena 7 PEU pomeni izredno politično varovalo, ki je večinoma izvzeto iz pristojnosti Sodišča. Med različnimi akti, ki se lahko sprejmejo na podlagi člena 7 PEU, je lahko predmet sodnega nadzora na podlagi člena 269 PDEU le ugotovitev Evropskega sveta ali Sveta. Natančneje, nelogično bi bilo imeti celovit sodni nadzor nad pripravljalnimi akti na podlagi člena 263 PDEU, medtem ko so ugotovitve predmet omejenega nadzora na podlagi člena 269 PDEU. To pomeni, da bi torej politična razprava, ki bi morala potekati znotraj Sveta, potekala v sodni dvorani. Sodišče lahko preuči domnevne zagrešene postopkovne nepravilnosti med sprejemanjem akta, kot je izpodbijana resolucija, vendar šele pozneje med sodnim nadzorom nad ugotovitvijo Sveta ali Evropskega sveta.
29. Če bi Sodišče zavzelo drugačen pristop, pa tožena stranka še vedno meni, da izpodbijana resolucija zaradi neobstoja pravnih učinkov ni izpodbojna. Prvič, resolucija ne spreminja pravnega položaja tožeče stranke. Svet lahko prosto odloča o tem, ali bo sledil predlogu Parlamenta ali ne. Drugič, tudi če bi izpodbijana resolucija vplivala na možnost madžarskih državljanov, da zaprosijo za azil v drugi državi članici, to ne določa vsebine končne odločitve, ki bi jo navedena država članica sprejela v zvezi s tem. Vsekakor je izpodbijana resolucija neizpodbojen vmesni ukrep. Ne vsebuje končnega stališča Parlamenta, saj mora ta ugotovitev Sveta v skladu s členom 7 PEU odobriti na poznejši stopnji postopka. Primerljiva je s predlogi Komisije v okviru rednega zakonodajnega postopka.
c) Intervenientka
30. Intervenientka meni, da je predlog za sodni nadzor nad izpodbijano resolucijo na podlagi člena 263 PDEU dopusten. Navedeni akt ni pripravljalni akt za ugotovitev Sveta v skladu s členom 7(1). Tako se na postopkovne nepravilnosti, ki so domnevno nastale pri sprejemanju izpodbijane resolucije, pozneje ni mogoče sklicevati v podporo trditvam, da je Svet kršil postopkovne zahteve s svojo ugotovitvijo na podlagi člena 7(1) PEU. Obrazloženega predloga Parlamenta na podlagi člena 7(1) PEU ni mogoče enačiti s predlogi Komisije v okviru zakonodajnega postopka. V okviru zadnjenavedenega postopka predlog Komisije omejuje diskrecijsko pravico Sveta. To pa ne drži za obrazložene predloge Parlamenta na podlagi člena 7 PEU. Avtonomno naravo obrazloženih predlogov potrjuje dejstvo, da je Parlament vključen tudi v poznejšo stopnjo postopka.
31. Možnost, da postane izpodbijana resolucija predmet sodnega nadzora na podlagi člena 263 PDEU, ni v nasprotju niti z zgodovinsko niti s teleološko razlago člena 269 PDEU. Za razliko od nekdanjega člena 46 PEU člen 269 PDEU ne omejuje pristojnosti Sodišča na izčrpen seznam aktov. Cilj člena 269 PDEU je omejevanje sodnega nadzora le na politično pomembne diskrecijske akte, kot so ugotovitve, ki se nanašajo na člen 7(1) PEU. Drugi akti, sprejeti na podlagi člena 7 PEU, se tako lahko preverjajo na podlagi člena 263 PDEU.
32. Obrazloženi predlogi glede na svoje pomembne politične in pravne učinke ne morejo biti izvzeti iz sodnega nadzora, vsaj glede spoštovanja postopkovnih pravil. Časovna neomejenost negativnih učinkov obrazloženih predlogov prav tako utemeljuje sodni nadzor. Če bi bili obrazloženi predlogi izvzeti iz sodnega nadzora na podlagi člena 263 PDEU, potem niti drugi akti, kot so sklepi Sveta, sprejeti na podlagi člena 7(3) PEU, ki povzročijo mirovanje pravic države članice, ne bi bili predmet nadzora. Cilj postopka na podlagi člena 7 PEU, ki države članice spodbuja k spoštovanju vrednot Unije, bi bil v celoti ogrožen, če bi lahko sami ukrepi, katerih namen je doseči navedeni cilj, ogrozili pravice posameznikov, vključno s tistimi, ki izhajajo iz državljanstva EU.
2. Analiza
a) Izhodišče: celoten sistem pravnih sredstev
33. V skladu z ustaljeno sodno prakso Evropska unija temelji na vladavini prava in v njej se nadzoruje skladnost vseh aktov njenih institucij zlasti s Pogodbama, splošnimi pravnimi načeli in temeljnimi pravicami.(7) V ta namen je bil v PDEU določen zaključen sistem pravnih sredstev in postopkov, ki je namenjen zagotavljanju nadzora nad zakonitostjo aktov Unije, ta nadzor pa je zaupan sodiščem Unije.(8)
34. Seveda pa je tak zaključen sistem pravnih sredstev na voljo vsaki tožeči stranki ne glede na to, ali gre za posameznika, institucijo ali državo članico. Tudi države članice se lahko torej za lastno korist sklicujejo na načelo učinkovitega sodnega varstva.(9) Poleg tega na podlagi drugega odstavka člena 263 PDEU državi članici kot privilegirani tožeči stranki ni treba dokazovati neposrednega in posamičnega nanašanja. Vse, kar mora država članica dokazati za to, da bo njena tožba na podlagi člena 263 PDEU dopustna, je načeloma to, da naj bi akt – v obravnavani zadevi akt Parlamenta – imel pravne učinke za tretje osebe. Država članica lahko torej izpodbija akt EU, tudi če navedeni akt nima posebnih pravnih učinkov za navedeno državo članico.(10)
35. Obstoj zaključenega sistema pravnih sredstev ima pomembne posledice. Od uveljavitve Lizbonske pogodbe je Sodišče samodejno pristojno v zvezi z vsemi akti, ki jih sprejmejo institucije EU, vsaj tistimi, ki naj bi imeli pravne učinke. Iz tega sledi, da Sodišče ni pristojno le, kadar Pogodbi izrecno določata izjeme. Na primer, prvi odstavek člena 275 PDEU in člen 276 PDEU določata take izjeme v zvezi s skupno zunanjo in varnostno politiko oziroma v zvezi z ukrepi javnega reda, ki se izvajajo v državah članicah.
36. Vendar je tudi v navedenih okoliščinah Sodišče vztrajalo pri dejstvu, da je s členom 19 PEU Sodišču podeljena splošna pristojnost za zagotovitev upoštevanja prava pri razlagi in uporabi Pogodb. V skladu s tem je treba vsako odstopanje od navedenega pravila razlagati ozko.(11)
37. Skratka, na podlagi Lizbonske pogodbe je privzeto pravilo brezkompromisno preprosto: Sodišče je pristojno za vse akte EU, razen če Pogodbi njegovo pristojnost jasno in izrecno izključujeta. Poleg tega je treba vsako tako izrecno izključitev razlagati ozko.
b) Člen 7 PEU in akti, sprejeti v okviru tega člena
38. Člen 7 PEU, prvotno oštevilčen kot člen F.1 PEU, je bil uveljavljen z Amsterdamsko pogodbo leta 1997. Člen 7(1) PEU pomeni začetno fazo postopka v primeru obstoja očitnega tveganja, da bi država članica lahko huje kršila skupne vrednote iz člena 2 PEU. Člen 7(2) PEU ureja naslednjo fazo, v kateri se lahko ugotovi, da ena od držav članic huje in vztrajno krši vrednote iz člena 2 PEU. Člen 7(3) PEU na koncu določa naložitev sankcij zadevni državi članici.
39. Za vsako od navedenih faz člen 7 PEU določa, da zadevna(-e) institucija(‑e) sprejme(-jo) številne pravne akte. Prvič, člen 7(1) PEU se začne uresničevati z obrazloženim predlogom, ki ga predložijo ena tretjina držav članic, Evropski parlament ali Komisija, ki Svet pozovejo k ukrepanju. Drugič, Svet lahko nato na zadevno državo članico naslovi priporočila. Tretjič, Svet lahko ob soglasju Parlamenta ugotovi obstoj očitnega tveganja, da bi država članica lahko huje kršila vrednote iz člena 2 PEU.
40. Člen 7(2) PEU večinoma sledi istemu vzorcu (čeprav z nekaterimi manjšimi razlikami), vendar pa vodi do ugotovitve, da kršitev že obstaja. Evropski svet lahko na predlog ene tretjine držav članic ali Evropske komisije ugotovi, da ena od držav članic huje in vztrajno krši vrednote iz člena 2 PEU. Parlament mora dati svoje soglasje, zadevna država članica pa je pozvana k predložitvi pripomb.
41. Nazadnje, člen 7(3) PEU je mogoče razumeti kot konec predhodnih faz, in lahko na koncu omogoča sprejetje sklepa o mirovanju nekaterih pravic zadevne države članice, vključno z njenimi glasovalnimi pravicami. Člen 7(4) PEU navedeno dopolnjuje tako, da kot odgovor na spremembe okoliščin omogoča sprejetje naknadnega sklepa o spremembi ali preklicu ukrepov mirovanja.
42. Iz tega sledi, da lahko institucije na podlagi postopka iz člena 7 PEU poleg obrazloženih predlogov iz člena 7(1) PEU sprejmejo celo vrsto pravnih aktov, preden Svet morda na koncu sprejme sankcijske ukrepe na podlagi člena 7(3) PEU. Na prvi pogled je precej jasno, da postopek na podlagi člena 7 PEU ne bo niti hiter niti enostaven; vendar pa je struktura navedene določbe nekako logična. Zlasti posamezna zaporedna odločitev sledi danemu vzorcu, ki se odraža tudi v izbrani terminologiji.
c) Člen 269 PDEU: določba, ki izključuje pristojnost?
43. Kako člen 269 PDEU, ki je skupaj s členom 263 PDEU jedro obravnavane ničnostne tožbe, spada v zaključen sistem pravnih sredstev Unije v zvezi z zgoraj opisanim posebnim postopkom na podlagi člena 7 PEU? Ali gre, kot zatrjuje tožena stranka, za lex specialis, ki se uporablja v celotnem postopku na podlagi člena 7 PEU in izključuje nadzor nad katerim koli aktom, sprejetim v okviru navedenega postopka, razen nad akti, izrecno določenimi v členu 269 PDEU? Ali pa, kot zatrjujeta tožeča stranka in intervenientka, gre za izjemo od standardnih pravil, ki veljajo za sodne postopke, ki utemeljuje le posebno vrsto nadzora nad zadnjenavedenimi akti, ne da bi bila v nasprotju z drugimi akti, sprejetimi na podlagi člena 7 PEU?
44. Besedilo (1), zgodovinski okvir (2) ter predvsem sistem in logika (3) člena 269 PDEU so me pripeljali do zaključka, da navedena določba dejansko ni določba o izključitvi pristojnosti. V okviru sistema in logike za procesno upravičenje iz člena 263 PDEU, zlasti glede izključitve pripravljalnih aktov iz sodnega nadzora, je učinek člena 269 PDEU prej obraten: (čeprav dejansko omejeno) pristojnost v zvezi s posebnimi vrstami aktov (ugotovitve Evropskega Sveta in Sveta), ki bi lahko bili, če bi se uporabljala običajna pravila, izključeni, izrecno potrjuje in s tem dodeljuje Sodišču. Tako člen 269 PDEU ne ureja vložitve ničnostnih tožb – niti ji posledično ne nasprotuje – zoper druge akte na podlagi člena 7 PEU, to so tisti, ki niso navedeni v členu 269 PDEU, vključno z obrazloženim predlogom Parlamenta na podlagi člena 7(1) PEU. Za navedene akte se uporabljajo običajna pravila na podlagi člena 263 PDEU.
1) Besedilo
45. Besedilo člena 269 PDEU se nanaša na sodni nadzor „aktov, ki jih sprejmeta Evropski svet ali Svet na podlagi člena 7 [PEU]“. Poleg navedene institucionalne omejitve obsega je navedeni nadzor omejen še na dva druga načina: prvič, v zvezi z morebitno tožečo stranko (predloge za sodni nadzor lahko vloži le zadevna država članica) in, drugič, v zvezi z obsegom navedenega nadzora (omejen na postopkovna vprašanja, kolikor mora Sodišče preučiti le spoštovanje postopkovnih določb iz člena 7 PEU).
46. Kar zadeva natančen pozitiven obseg člena 269 PDEU, je ta glede na vrsto aktov, ki so na podlagi navedene določbe vključeni, ob prvem branju dokaj širok: „akt, ki ga sprejmeta Evropski svet ali Svet na podlagi člena 7 [PEU]“. Tako bi lahko člen 269 PDEU na podlagi prvega stavka navedene določbe vključeval kakršen koli akt obeh institucij, sprejet na podlagi postopka iz člena 7 PEU: ne le ugotovitve (na podlagi člena 7(1) in (2) PEU) in priporočila (na podlagi člena 7(1) PEU), temveč tudi akte, ki niso izrecno omenjeni v členu 7 PDEU in ki jih lahko sprejmeta bodisi Evropski svet bodisi Svet.
47. Vseeno pa – če se prvi in drugi stavek člena 269 PDEU bereta skupaj – postane precej jasno, da se člen 269 PDEU uporablja le za ugotovitve Evropskega sveta ali Sveta. Dejansko navedena določba v nadaljevanju zahteva, da mora predlog za sodni nadzor vložiti „ držav[a] članic[a], ki jo zadeva ugotovitev […], v enem mesecu od dneva take ugotovitve“.
48. Nasprotno pa, kar zadeva negativen obseg člena 269 PDEU, seveda v zvezi z njegovim besedilom, so drugi akti, morebiti sprejeti v skladu s členom 7 PEU, ki niso ugotovitve in ki jih sprejmejo institucije, ki nista Evropski svet ali Svet, preprosto izvzeti iz člena 269 PDEU. Tako člen 269 PDEU ne pove ničesar o aktih Evropskega parlamenta ali Komisije, ki so lahko sprejeti na podlagi člena 7 PDEU.
2) Zgodovinski okvir
49. Besedilo sedanjega člena 269 PDEU v veliki meri odraža izvirni člen III‑371 Pogodbe o Ustavi za Evropo. Vendar se zdi, da ni v pripravljalnih delih konvencije o navedeni določbi nobene konkretne razprave.(12)
50. Stranke so razpravljale o drugi zgodovinski vzporednici, na katero se je sklicevala zlasti tožena stranka, da bi navedla argument, v skladu s katerim naj bi sedanji člen 269 PDEU iz sodnega nadzora izključeval celotni postopek na podlagi člena 7 PEU. Zadeva namreč predhodnika člena 269 PDEU, nekdanji člen 46(e) PEU.
51. Na podlagi Pogodbe iz Nice je člen 46(e) PEU določal: „Določbe [Pogodb], ki se nanašajo na pristojnost Sodišča Evropskih skupnosti in na izvajanje te pristojnosti, se uporabljajo samo za […] čisto postopkovne določbe člena 7 [PEU], pri čemer Sodišče odloča na zahtevo zadevne države članice v enem mesecu od dneva ugotovitve Sveta, ki jo predvideva navedeni člen.“
52. Drži, da je besedilo navedenega člena nekoliko podobno besedilu člena 269 PDEU. Obe določbi omejujeta sodni nadzor na postopkovne določbe člena 7 PEU. Obe določbi zahtevata, da se navedeni nadzor izvaja na zahtevo zadevne države članice v enem mesecu od dneva ugotovitve. Vendar nadaljnjih podobnosti ni.
53. Prvič, na besedilni ravni je edina jasna značilnost, ki izhaja iz vsebine nekdanjega člena 46(e) PEU, ta, da bi lahko v okviru člena 7 PEU Sodišče svojo pristojnost (torej zlasti svojo pristojnost za izvajanje sodnega nadzora in razglasitev ničnosti na podlagi predhodnika člena 263 PDEU) izvajalo le v zvezi s čisto postopkovnimi določbami iz člena 7 PEU. Torej, materialno področje uporabe nekdanjega člena 46(e) PEU ni bilo popolnoma jasno, saj ni bilo natančno navedeno, za katere akte točno se bo uporabljal, in ali lahko akti, ki niso ugotovitve, spadajo v navedeno določbo (in so predmet vrste nadzora, ki jo ta predvideva). Nasprotno pa, kot je navedeno zgoraj,(13) področje uporabe člena 269 PDEU ni le ožje, temveč tudi jasnejše kot področje uporabe nekdanjega člena 46(e) PEU. Za razliko od zadnjenavedenega člen 269 PDEU ne pove ničesar o morebitnem nadzoru (ali nenadzoru) drugih vrst aktov, sprejetih v okviru člena 7 PEU, na drugi podlagi pristojnosti, kot je člen 263 PDEU.
54. Drugič, logične podlage, na kateri je temeljil nekdanji člen 46 PEU kot celota, ki je bil prvotno vstavljen v Maastrichtsko pogodbo skupaj z ustanovitvijo Evropske unije(14), v Lizbonski pogodbi ni. Ta člen je bil tesno povezan s „stebrno strukturo“: določal je pristojnost Sodišča in jo omejil v zvezi z medvladnimi zadevami, ki jih je pred tem urejala Pogodba o Evropski uniji, s čimer je za pristojnost Sodišča določal številne izjeme.(15) Tedaj je posebna narava Evropske unije – za razliko od Evropske skupnosti – zahtevala omejeno pristojnost Sodišča v zadevah, kot je postopek na podlagi člena 7 PEU, ki niso spadale v steber Skupnosti.
55. Uveljavitev Lizbonske pogodbe je povzročila premik paradigme, zaradi česar je postala vsaka razprava o morebitnih besedilnih podobnostih med sedanjim členom 269 PDEU in nekdanjim členom 46(e) PEU nepotrebna. Člena 269 PDEU ni mogoče preprosto šteti zgolj za naslednika nekdanjega člena 46(e) PEU, ki bi prevzel njegovo področje uporabe, namen in duha, saj ni več nobenih podlag, na katerih je temeljil nekdanji člen 46 PEU. Torej ni več splošne določbe, ki bi vsebovala seznam različnih področij, na katerih Sodišče ni pristojno za stebrno strukturo. Namesto tega je bilo z Lizbonsko pogodbo uvedeno pravilo splošne pristojnosti, za katero se uporabljajo le posebne in konkretno naštete izjeme.(16)
56. Če povzamem, trditev, ki temelji na nekdanjem členu 46 PEU in tem, kar je bilo prej področje uporabe vzporedne izjeme, ima komajda kakšno težo. Če že, potem bi lahko dejansko šlo za trditev na podlagi nasprotja, zagotovo pa ne na podlagi analogije.
3) Sistem
57. Obstajajo sistemske trditve, ki pojasnjujejo, zakaj člena 269 PDEU ni mogoče razlagati tako, da kar koli izključuje iz pristojnosti Sodišča. Navedena določba precej pozitivno podeljuje pristojnost tako, da izrecno izključuje nekaj.
58. Prvič, člen 269 PDEU ni umeščen med izjeme od pristojnosti Sodišča v šestem delu, naslov I, poglavje I, oddelek 5, PDEU poleg členov 274, 275 in 276 PDEU. Člen 269 PDEU je med določbami, ki pristojnost podeljujejo Sodišču: je za členom 268 PDEU (ki Sodišču podeljuje pristojnost v zvezi z nepogodbeno odgovornostjo Unije) in pred členom 270 PDEU (ki Sodišču podeljuje pristojnost v sporih med Unijo in njenimi uslužbenci).
59. Drugič, ta sistemska umestitev je prav tako potrjena, če se upošteva uporabljeni jezik. Drugače kot pri besedilu, ki se uporablja pri pravih izjemah („Sodišče […] ni pristojno“ v členu 275 PDEU ali členu 276 PDEU), je člen 269 PDEU določba, ki pristojnost podeljuje v trdilni obliki („Sodišče […] je pristojno“).(17)
60. Tretjič in najpomembneje, ob tem se postavlja naslednje vprašanje: zakaj je bilo torej treba pozitivno dodeliti ali – bolje – potrditi pristojnost v zvezi z ugotovitvami Sveta ali Evropskega sveta, sprejetimi na podlagi člena 7(1) ali (2) PEU, hkrati pa navedeno pristojnost omejiti glede njenega obsega?
61. Menim, da je bila ta izrecna potrditev potrebna prav zaradi bolj tradicionalne sodne prakse v zvezi s procesnim upravičenjem in z dostopom do sodnega nadzora na podlagi člena 263 PDEU. Na podlagi navedene sodne prakse(18) bi se lahko ugotovitve na podlagi člena 7(1) ali (2) PEU štele za pripravljalne ukrepe za končni sklep o mirovanju na podlagi člena 7(3) PEU. Na navedeni podlagi bi jih bilo mogoče šteti za izključene iz sodnega nadzora. Da bi se torej odpravila vsaka taka negotovost, toliko bolj na občutljivem političnem področju, na katerem bi Sodišče samodejno želelo zavzeti nekoliko bolj zadržano stališče pri izvajanju svojega nadzora,(19) bi bilo zelo smiselno jasno določiti omejen nadzor nad akti, ki so bili izbrani kot tisti, ki morajo vsekakor biti predmet sodnega nadzora.
62. Če se člen 269 PDEU presoja s takega sistemskega vidika, je dejansko vrsta lex specialis, vendar zelo drugačna od tiste, ki jo je predlagala tožena stranka. Dejansko ne gre in logično ne more iti za neposredno, splošno izključitev sodnega nadzora nad katerimi koli akti, ki niso izrecno omenjeni v njem, vendar so kljub temu sprejeti na podlagi člena 7 PEU. Gre za posebno potrditev ali dodelitev pristojnosti glede na posebne vrste aktov, omenjenih v navedenem členu 269 PDEU, za katere je obstajala verjetnost, da bodo izključeni. Navedeno pa seveda pomeni tudi, da aktov, ki niso izrecno omenjeni v navedeni določbi, ta določba ne ureja in spadajo na področje uporabe splošnih pravil iz člena 263 PDEU.
4) Splošna logika
63. Obstaja dodatna, omembe vredna sistemska trditev. Ta zadeva (ne)logične posledice, do katerih bi pripeljala razlaga, ki jo je predlagala tožena stranka.
64. Predpostavimo, da ima tožena stranka prav in da bi bilo treba vsebino člena 269 PDEU v nasprotju z njegovim besedilom, okvirom in sistemsko logiko razlagati tako, da v bistvu pomeni, da „Sodišče ni pristojno za nadzor nad akti, izdanimi v skladu s členom 7 PEU, razen za nadzor nad ugotovitvami, ki jih podata Evropski svet ali Svet“. Naslednje logično vprašanje, ki se postavlja, je, kaj je potem s sodnim nadzorom nad morebitnimi sklepi Sveta o mirovanju na podlagi člena 7(3) PEU?
65. Na obravnavi je tožena stranka potrdila, da bi bili po njenem mnenju akti, ki so bili sprejeti v skladu s členom 7 PEU in ki niso ugotovitve, izvzeti iz sodnega nadzora, vključno z ugotovitvami o sankcijah, ki jih Svet sprejme na podlagi člena 7(3) PEU. Tožena stranka je v bistvu zatrjevala, da če lahko zadevna država članica na podlagi člena 269 PDEU izpodbija ugotovitve, vključno z ugotovitvijo Evropskega sveta na podlagi člena 7(2) PEU, bi bilo treba vsako morebitno nezakonitost ugotoviti v navedeni fazi. Če Sodišče ugotovitev na podlagi člena 7(2) PEU razglasi za nično, se sklep o mirovanju na podlagi člena 7(3) PEU ne more sprejeti. Če ugotovitev ni razglašena za nično, bo zagotavljala trdno pravno podlago za sklep o mirovanju na podlagi člena 7(3) PEU, kar bo v bistvu le politična odločitev, ki je ni mogoče izpodbijati.
66. Menim, da je taka razlaga nesprejemljiva.
67. Prvič, še enkrat bi bilo treba spomniti, da je Evropska unija zveza, „ki temelji na pravu, saj se ne države članice ne institucije ne morejo izogniti nadzoru skladnosti svojih aktov s temeljno ustavno listino, Pogodbo“.(20) Člen 7 PEU določa postopek, ki je posebej namenjen temu, da države članice spoštujejo vladavino prava. Sodno varstvo je eno najpomembnejših načel vladavine prava. Kot je nedavno spomnilo Sodišče, je na podlagi člena 2 PEU sam obstoj učinkovitega sodnega nadzora, namenjenega zagotovitvi spoštovanja določb prava Unije, neločljivo povezan z obstojem pravne države.(21) Navedena strukturna trditev je v okviru člena 7(3) PEU še posebno pomembna.
68. Drugič, na podlagi razlage člena 269 PDEU, kot jo je predlagala tožena stranka, bi bilo omejen sodni nadzor nelogično zahtevati za ugotovitve, ki bi jih bilo mogoče šteti za pripravljalne akte za mirovanje pravic, končni akt (na primer sam sklep o mirovanju) pa izvzeti iz vsakršnega nadzora. Poleg tega, v nasprotju s predhodnimi fazami postopka na podlagi člena 7 PEU Pogodba (politično) diskrecijsko pravico Sveta dejansko izrecno omejuje prav v navedeni konkretni fazi: pri sprejemanju svojega sklepa o mirovanju (in dejanski izbiri v zvezi s tem, katere pravice izhajajo iz uporabe Pogodb, poleg glasovalnih pravic v Svetu) „Svet upošteva morebitne posledice takšnega mirovanja na pravice in obveznosti fizičnih in pravnih oseb“.
69. Torej v fazah, v katerih ima Svet na prvi pogled neomejeno politično diskrecijsko pravico, bi njegove odločitve lahko bile predmet nadzora. Toda če se potem diskrecijska pravica Sveta omeji in začne imeti dejanski vpliv, ne bi bilo nobenega nadzora. To bi celotno (običajno uporabljeno) logiko sodnega nadzora postavilo na glavo: (dejansko v bistvu politični) pripravljalni akti (v obliki ugotovitev) bi bili predmet sodnega nadzora, končnih (po vsebini morda bolj pravnih) odločitev, ki lahko dejansko očitno „vplivajo“ na tretje osebe in so predmet nekaterih vsebinskih meril, ki presegajo politične preudarke, pa ne bi bilo mogoče nadzorovati.
70. Tretjič, precej jasno je, da bi bili sklepi na podlagi člena 7(3) PEU končni pravni akti, ki imajo lahko pravne učinke ne le za zadevno državo članico, temveč tudi za tretje osebe, posameznike, na katere se navedena določba izrecno nanaša. Člen 7(3) PEU pušča Svetu široko polje proste presoje za odločanje o tem, katere pravice držav članic bodo mirovale, kako naj se to izvede in v kolikšnem obsegu. Ponavljam, ne da bi se predpostavljala način niti mogoč obseg izvrševanja takega posamično začetega nadzora, bi dejansko bilo precej čudno, če bi bili na primer zamrznitev sredstev in drugi omejevalni ukrepi zoper posameznika predmet nadzora na podlagi drugega odstavka člena 275 PDEU, sklepi na podlagi člena 7(3) PEU, ki bi lahko na koncu ustvarili enako ali še bolj negativne pravne učinke za posameznike, pa ne bi mogli biti predmet nadzora.
71. Vsekakor se strinjam, kot je zatrjevala tožena stranka na obravnavi, da se obravnavana zadeva ne nanaša na dopustnost sodnega nadzora nad sklepom o mirovanju na podlagi člena 7(3) PEU. Vendar pa navedeni vidik pomaga pojasniti, da je splošno stališče tožene stranke v zvezi s predlagano razlago člena 269 PDEU neutemeljeno. V zvezi s tem morata odločitev o aktih, sprejetih na podlagi člena 7(1) PEU pred ugotovitvijo na podlagi navedene določbe, in tudi o vseh nadaljnjih aktih, sprejetih po ugotovitvi na podlagi člena 7(2) PDEU, ter splošna logika člena 7 PEU zagotavljati vsaj do neke mere skladno celoto.
72. Iz tega razloga mora za odnos med členom 269 in členom 263 PDEU veljati ista logika, ki mora torej veljati tudi za člen 7 PEU kot celoto. Za tako ugotovitev ni treba narediti nobenih tako drznih korakov, kot je določitev novih pravnih sredstev, kot gre sklepati iz sodbe v zadevi Les Verts/Parlament(22), na katero sta se tožeča stranka in intervenientka ves čas sklicevali. V obravnavani zadevi zadostuje, da pri dostopu do nadzora, ki ga je zagovarjala tožena stranka, preprosto ne podležemo logiki delitve, kar bi dejansko pomenilo delitev člena 7 PEU v smislu dostopa do sodnega nadzora na nepovezane elemente, ki jih urejajo najrazličnejša pravila ali – bolje – za katere ne veljajo nobena pravila.
5) Vmesni sklep: Člen 269 PDEU kot določba, ki podeljuje (posebno vrsto) pristojnost(-i)
73. Ob upoštevanju besedilne, zgodovinske, sistematične in logične razlage menim, da člen 269 PDEU pojasnjuje in ureja pristojnost Sodišča le v zvezi z sodnim nadzorom nad ugotovitvami. Za vse druge akte, sprejete na podlagi člena 7 PEU, ki niso izrecno omenjeni v členu 269 PDEU, velja sistem običajnega sodnega nadzora, in sicer člen 263 PDEU, in jih je treba presojati v skladu s tem.
74. Pred tako presojo v posebnem okviru obravnavanega obrazloženega predloga na podlagi člena 7(1) PEU bi rad zaključil s številnimi splošnimi vidiki v zvezi s tem, zakaj tak zaključek po vsej verjetnosti ne bo povzročil, da bi bilo Sodišče nenadoma preplavljeno z zadevami, ki so v bistvu politične, s čimer bi se vsak postopek na podlagi člena 7 PEU dejansko ustavil.
75. Prvič, na podlagi člena 263 PDEU se bodo številni „drugi akti“, ki v členu 269 PDEU niso našteti, šteli za pripravljalne akte v smislu klasične sodne prakse na podlagi člena 263 PDEU. Navedeni akti bodo zato vsi skupaj izvzeti iz sodnega nadzora.
76. Drugič, da bi se lahko navedeni akti izpodbijali, če ne gre seveda le za pripravljalne akte, bo morala vsaka neprivilegirana tožena stranka na podlagi člena 263 PDEU dokazati, da se navedeni akti neposredno in posamično nanašajo nanjo. Precej težko si je predstavljati, da bodo posamezne tožeče stranke izpolnjevale navedena merila, zlasti merilo o neposrednem nanašanju, glede drugih sklepov, ki niso morebitni končni sklepi o mirovanju v skladu s členom 7(3) PEU.
77. Tretjič, ni nujno, da sodni nadzor pomeni poglobljeni nadzor. To ne velja le za štiri razloge, naštete v členu 263, drugi odstavek, PDEU, ki razmejujejo morebiten doseg tožbe, temveč tudi za posebno, politično naravo člena 7 PEU. Dejansko je treba institucijam Unije priznati široko polje proste presoje, kadar sprejemajo ukrepe na področjih, na katerih se od njih zahtevajo zlasti politične odločitve in kompleksne presoje.(23)
78. Če povzamem, zgornji preudarki so me pripeljali do ugotovitve, da je zelo malo verjetno, da bi se – kot posledica tu predlagane razlage razmerja med členoma 263 in 269 PDEU – uresničila domnevna nevarnost, torej da bi se razprava, ki je po svojem bistvu politična, iz dvoran Sveta prestavila v sodno dvorano ter tako ovirala gladek potek in učinkovitost postopka na podlagi člena 7 PEU kot celote.
d) Sodni nadzor nad obrazloženimi predlogi v smislu člena 7(1) PEU na podlagi člena 263 PDEU
79. Pri izpodbijani resoluciji gre za obrazloženi predlog v smislu člena 7(1) PEU, ki ga je tožena stranka sprejela 12. septembra 2018. Z navedenim predlogom je bila sprožena začetna faza člena 7 PEU, s čimer je bilo potencialno omogočeno, da Svet poda ugotovitev na podlagi člena 7(1) PEU, ki bi potrjevala obstoj očitnega tveganja za hudo kršitev vrednot Unije. Vendar na dan vložitve zadevne ničnostne tožbe, po mojem vedenju pa tudi na dan predstavitve teh sklepnih predlogov, Svet nikakor ni ukrepal na podlagi tega obrazloženega predloga.
80. Obrazloženi predlog iz člena 7(1) PEU spada v začetno fazo na podlagi člena 7 PEU. To pomeni, da je več faz oddaljen od sprejetja sklepa o mirovanju na podlagi člena 7(3) PEU oziroma se umešča celo pred ugotovitev na podlagi člena 7(1) PEU. Ali se zato obrazloženi predlog na podlagi člena 7(1) PEU ne bi moral šteti za zgolj predhodni akt, ki ne more biti predmet sodnega nadzora na podlagi člena 263 PDEU?
81. Menim, da ne gre za to. Obrazloženi predlog na podlagi člena 7(1) PEU ni niti zgolj pripravljalni akt niti ni brez (lastnih, samostojnih) pravnih učinkov. Ne le da gre za dokončno izoblikovano stališče Parlamenta (i), ampak tudi pozneje morebitnih primanjkljajev v okviru navedenega postopka ni več mogoče odpraviti (ii). Predvsem pa, ne le da se z obrazloženim predlogom zgolj želijo ustvarjati (samostojni) pravni učinki (za tretje osebe) v smislu prvega odstavka člena 263 PDEU, temveč se ti z njim dejansko in jasno ustvarjajo (iii).
1) Dokončno izoblikovano stališče Parlamenta
82. V skladu z ustaljeno sodno prakso je lahko akt – v primeru aktov ali odločitev, sprejetih na podlagi postopka, ki vključuje več faz – predmet nadzora le, če določa dokončno stališče institucije, ki ga je sprejela.(24) Medtem ko tožeča stranka in intervenientka menita, da je to tako, pa tožena stranka meni nasprotno. Po njenem mnenju je izpodbijana resolucija primerljiva z zakonodajnim predlogom Komisije.
83. S toženo stranko se ne strinjam.
84. Najprej je treba priznati, da se navedena sodna praksa pretežno nanaša na zadeve v zvezi z zapletenimi upravnimi postopki, zlasti gospodarskimi, ki vključujejo tehnično presojo, in sicer na strani Komisije. Zato ni na prvi pogled očitno, da bi se ista pravila uporabljala za zakonodajne – in a fortifori ustavne – postopke. Toda ker se je na to sodno prakso sklicevalo in o njej nadalje razpravljalo na obravnavi, bi bilo morda mogoče kot izhodišče in splošno pravilo, ki se uporablja za vse vrste postopkov, sprejeti, da je akt lahko predmet sodnega nadzora le, kadar določa dokončno stališče institucije, ki ga je sprejela.(25)
85. Na formalni ravni bi izpodbijana resolucija lahko spominjala na enega od zakonodajnih predlogov Komisije, ki niso predmet sodnega nadzora, vsaj ne v skladu z zatrjevanjem Splošnega sodišča.(26) Priloga k izpodbijani resoluciji dejansko vsebuje osnutek „Predloga sklepa Sveta o ugotovitvi očitnega tveganja, da bi lahko Madžarska huje kršila temeljne vrednote Unije, v skladu s členom 7(1) Pogodbe o Evropski uniji“.
86. Vendar se tu podobnost z zakonodajnim predlogom Komisije konča. Prvič, ni treba, da so obrazloženi predlogi v obliki izpodbijane resolucije s celovitim osnutkom ugotovitve Sveta v njeni prilogi. Preprosto bi lahko bili v obliki resolucije brez kakršnega koli priloženega osnutka, temveč z zgolj obrazložitvijo(27): besedilo člena 7(1) PEU zahteva obrazloženi predlog, in ne nujno osnutka ugotovitve.
87. Drugič in bolj v strukturnem smislu, izpodbijana resolucija preprosto ni primerljiva z zakonodajnim predlogom Komisije. Drži, da člen 7 PEU določa postopek za uvedbo sankcij ustavne narave zoper posamezno državo članico. Ta je zelo drugačen od splošnega zakonodajnega postopka, katerega cilj je oblikovati politike.(28) Še pomembneje, jasno je, da zakonodajni predlogi Komisije ne določajo dokončnega stališča Komisije. Prav na podlagi takih predlogov namreč poteka celotna zakonodajna razprava med več institucijami, vključno s Komisijo.
88. Obrazloženi predlog v skladu s členom 7(1) PEU je popolnoma drugačen. Ni vabilo k pogajanjem, k skupnemu razmisleku o besedilu in njegovih posameznih določbah, kar je značilno za splošno znano izmenjavo v zakonodajnem postopku. Obrazloženi predlog na podlagi člena 7(1) PEU odraža končno stališče njegovega avtorja: metaforično taktirko v večfaznem postopku na podlagi člena 7 PEU si podajajo institucije med seboj. Gre za končno (in zato nepreklicno) stališče enega od akterjev v štafetnem teku. Postopek je sprožen (in ne le začasno).
89. Vendar je Parlament – v nasprotju z obrazloženim predlogom Komisije na podlagi člena 7(1) PDEU, kjer Komisija v nadaljnje faze postopka ni vključena, vsaj ne izrecno – na podlagi člena 7(1) in (2) PEU zaprošen za soglasje k morebitnim ugotovitvam.
90. Menim, da zahteva po naknadnem soglasju ne spremeni ničesar v zvezi z dokončnostjo obrazloženega predloga Parlamenta. Predvsem Parlament z nobenim od soglasij ni zaprošen, naj ponovno premisli o svojem obrazloženem predlogu, če je tega dejansko izdal. Predmeta obeh aktov se razlikujeta: medtem ko se obrazloženi predlog nanaša na začetek uresničevanja člena 7(1) PEU, se zahtevano soglasje nanaša na predvideno vsebino ugotovitve Sveta in na ugotovitev zadnjenavedenega o očitnem tveganju, da bi država članica lahko huje kršila vrednote Unije, ali o obstoju te kršitve.
91. Poleg tega je Parlament v skladu s členom 7(1) PEU le eden od treh mogočih akterjev, ki lahko s sprejetjem obrazloženega predloga začnejo postopek na podlagi člena 7 PEU. Tako je mogoče razumno sklepati, da bi obrazloženi predlog na podlagi člena 7(1) PEU moral imeti enako vrednost ne glede na to, kateri organ ga je sprejel. Tako dejstvo, da ima eden od treh organov, ki lahko sprožijo ta postopek, nadaljnjo vlogo s podelitvijo svojega soglasja, ne bi smelo imeti nobenega vpliva. Nekoliko neobičajno bi bilo, če bi dokaj postransko dejstvo, da je bil v obravnavani zadevi Parlament, in ne Komisija ali ena tretjina držav članic, tisti, ki je začel postopek, primerjali z očitno namero pripravljavca Pogodb, da se Parlamentu v celotnem postopku dodeli posebno mesto, da bi končno prišel do popolnega nasprotja z nameravanim: namesto da bi se vloga Parlamenta v postopku povečala, bi se dejansko zmanjšala. Vendar bi do tega prišlo, če bi se zatrjevalo, da ima obrazloženi predlog Parlamenta nekakšno „manjšo vrednost“ ali pa da je „manj dokončen“ od predloga Komisije ali tretjine držav članic in da ga je mogoče s soglasjem, ki se zahteva od navedene institucije v zvezi z drugačnim predlogom, sprejetim pozneje v navedenem postopku, posredno ponovno preučiti ali celo preklicati.
92. Poleg tega za zadnjenavedeno zagotovo ne gre: denimo, hipotetično, da bi moral Parlament izdati obrazloženi predlog na podlagi člena 7(1) PEU, s katerim se Svet poziva, naj ugotovi obstoj očitnega tveganja, da bi država članica lahko storila hujšo kršitev. Toda ko bi bil pozneje na podlagi iste določbe zaprošen za soglasje, ga – iz kakršnega koli razloga – ne bi podal: morda se ne bi strinjal z besedilom predlagane ugotovitve; morda po pridobitvi nadaljnjih informacij ali pa morda tudi po tem, ko je Svet zaslišal državo članico, ne bi bil več prepričan o tem, da obstaja dejansko obstaja tveganje; ali pa bi večina v Parlamentu morda menila, da niz priporočil, ki jih je predlagal Svet, zadostuje, da se obstoječe razmere popravijo. V vsakem od teh primerov in morda tudi v drugih primerih se odpira vprašanje, ali bi zavrnitev soglasja imela kakšne posledice za dokončnost predhodno izdanega obrazloženega predloga. Ali bi pomenila, da je predhodno stališče Parlamenta „manj dokončno“? Menim, da ne.
93. Iz tega sledi, da Parlament s sprejetjem obrazloženega predloga v smislu člena 7(1) PEU zavzame dokončno stališče v zvezi s sprožitvijo postopka na podlagi člena 7 PEU.
2) Ali je to stališče mogoče odpraviti pozneje?
94. Prav tako v skladu z ustaljeno sodno prakso zoper vmesni akt ni mogoče vložiti tožbe niti takrat, ko bi se bilo na nezakonitost tega akta mogoče sklicevati v utemeljitev tožbe zoper končno odločbo, v zvezi s katero vmesni akt predstavlja pripravljalni akt. V tem primeru bi tožba zoper odločbo, s katero se postopek konča, zagotavljala zadostno sodno varstvo. Če pa zadnji pogoj ni izpolnjen, je treba šteti, da ima vmesni akt – ne glede na to, ali izraža začasno mnenje zadevne institucije – samostojne pravne učinke, zato mora biti zoper ta akt mogoča ničnostna tožba.(29)
95. Ta sodna praksa, ki se uporablja tudi za (gospodarske) upravne postopke, deluje kot notranja izjema od položaja, opisanega v prehodnih pododdelkih teh sklepnih predlogov. Odpira poti za sodni nadzor nad akti, ki ne določajo dokončnega stališča, vendar imajo še vedno samostojne pravne učinke. Ker sem v predhodni točki trdil, da izpodbijana resolucija določa dokončno stališče Parlamenta in zato ni zgolj pripravljalni akt, to vprašanje obravnavam le zaradi celovitosti, ker sta ga predlagali in o njem razpravljali stranki.
96. V okviru večfaznega ustavnega postopka, kot je postopek na podlagi člena 7 PEU, se morda dejansko – vsaj na splošno in abstraktno – za izpodbijanje kakršne koli predhodne nepravilnosti, storjene pri izvajanju navedenega postopka, zdi razumno počakati do sprejetja odločbe, s katero se navedeni postopek konča.
97. Toda ob podrobnejšem pregledu postane taka trditev v obravnavani zadevi nesprejemljiva.
98. Prvič, za začetek si je težko predstavljati, kako bi se lahko nezakonitosti pripisale različnim ustavnim akterjem, v tem primeru vlagale pritožbe pri Evropskem svetu ali Svetu zaradi postopkovnih nepravilnosti, ki naj bi jih domnevno storil Parlament, ko je sprejel obrazloženi predlog na podlagi člena 7(1) PEU, nato pa zahtevala razglasitev ničnosti na primer sklepa Sveta o mirovanju na podlagi člena 7(3) PEU zaradi navedene predhodne nepravilnosti Parlamenta. To zgolj poudarja dejstvo, da bi lahko morda „celostni“ pristop k sodnemu nadzoru dobro deloval za bolj zapletene postopke znotraj iste institucije ali znotraj iste vrste institucij, kot so najrazličnejše posamezne odločbe javne uprave, ki verižno privedejo do ene same končne celovite odločbe. Vendar navedene logike preprosto ni mogoče uporabiti za niz ločenih in glede na svojo naravo različnih odločb različnih ustavnih akterjev.
99. Drugič, ni takoj jasno, kaj „odločba, s katero se postopek konča“ dejansko je v okviru člena 7 PEU. Na eni strani, če se člen 7 PEU gleda kot celota, bi lahko bila odločba, s katero se postopek, začet na podlagi obrazloženega predloga, konča, ugotovitev, sprejeta na podlagi člena 7(1) ali (2) PEU, kot je predlagala tožena stranka (notranji krog). Na drugi strani pa bi to lahko bila – kar bi bilo morda še bolj smiselno – tudi dokončna odločba o odreditvi sankcij na podlagi člena 7(3) PEU (zunanji krog)(30). Poleg tega se bo intenzivnost sodnega nadzora glede na to, katera od teh je opredeljena kot odločba, s katero se postopek konča, po vsej verjetnosti razlikovala. Če zadevna „odločba“ pomeni ugotovitev na podlagi členov 7(1) ali (2) PEU, bi se dejansko uporabljal člen 269 PDEU, s katerim bi se začel nadzor, določen v navedeni določbi. Nasprotno pa bi se, če bi šlo za odločbo, sprejeto na podlagi člena 7(3) PEU, izvajal nadzor na podlagi člena 263 PEU.
100. Tretjič in morda najpomembneje, morda „odločbe, s katero se postopek konča“, nikoli ne bo, ne glede na upoštevno določbo. Člen 7(1) in (2) PEU – vsaj glede na njegovo besedilo – od Sveta ne zahteva ukrepanja kot odgovora na obrazloženi predlog. Prav tako ne določa, da bodo učinki obrazloženega predloga ugasnili po razumnem roku, če se nič ne zgodi. Vendar je iz sodne prakse Sodišča jasno, da zahteva po pravni varnosti pomeni, da morajo institucije Unije svoje pristojnosti izvajati v razumnem roku.(31) Vsekakor ne bom stopil na minsko polje glede vprašanja, ali bi morda lahko obstajala pravna obveznost Sveta, da sprejme ugotovitev v razumnem roku (ali pa to izrecno zavrne), in ali morda taka obveznost izhaja iz načela lojalnega sodelovanja.(32)
101. Za namene teh sklepnih predlogov zadostuje preprosto opozorilo, da bi bilo nedvomno kafkovsko, če bi se dostop do sodnega nadzora pogojeval s tem, da bo morda nekega dne obstajala končna odločba neznane narave, medtem pa bo obrazloženi predlog ostal veljaven za nedoločen čas. Tak scenarij bi težko ustrezal opisu prava Unije, v katerem „[je] [o]bstoj učinkovitega sodnega nadzora, namenjenega zagotovitvi spoštovanja določb prava Unije, […] neločljivo povezan z obstojem pravne države“.(33)
102. Zato moram skleniti, da učinkovito sodno varstvo zahteva, da so na podlagi člena 263 PDEU obrazloženi predlogi lahko predmet nadzora, če imajo (samostojne) pravne učinke, kar je vprašanje, ki se ga bom končno lotil zdaj.
3) (Samostojni) pravni učinki
103. Menim, da je bil s spornim obrazloženim predlogom v obravnavani zadevi sprožen postopek na podlagi člena 7 PEU in ima ta predlog s tega vidika analize že pravne učinke ali pa je bilo zagotovo namenjeno, da jih bo imel. Toda za namen zahteve iz prvega odstavka člena 263 PDEU ima izpodbijana resolucija kot obrazloženi predlog v smislu člena 7(1) PEU najmanj dve nadaljnji vrsti pravnih učinkov.
104. Prvič, v skladu s točko (b) edinega člena Protokola št. 24 o azilu za državljane držav članic Evropske unije, ki je bil uveden z Amsterdamsko pogodbo, če je bil sprožen postopek iz člena 7(1) PEU in dokler Svet ne odloči glede države članice, katere državljan je prosilec, se država članica ne more več obravnavati kot varna izvorna država glede na druge države članice za vse pravne in praktične namene, povezane s prošnjami za azil. Zato se lahko prošnja za azil, ki jo vloži državljan navedene države članice, nato v drugi državi članici EU vsebinsko upošteva.
105. Nedvomno ima taka posledica (zavezujoč) pravni učinek obrazloženega predloga ne le za zadevno državo članico, temveč tudi za vse druge države članice, institucije EU in državljane navedene države. Če se sproži Protokol št. 24, država članica dejansko izgubi status varne države glede na druge države članice (in morebiti enako glede na tretje države). Na ta rezultat nikakor ne vpliva možnost Sveta, da sam zavzame stališče do obrazloženega predloga.
106. Seveda bi se bilo mogoče vprašati, ali je bilo ustrezno, da je bil v obrazloženem predlogu, ki sproži člen 7(1) PEU, že zajema tako daljnosežen učinek. Morda bi kdo lahko poskušal celo zmanjšati pomen tako imenovanega Protokola Aznar s trditvijo, da je bil sprejet v drugih časih in za drugačne namene.
107. Menim, da bi bilo tako zmanjšanje pomena neprimerno za sodišče glede na zelo jasno črko zakona. Namen snovalcev navedenega protokola, ki ima enako pravo veljavnost kot Pogodbi,(34) je jasen. Navedeno določbo in njeno uporabo je zdaj veljavno sprožilo sprejetje obrazloženega predloga Parlamenta.
108. Poleg tega se mi zdi trditev tožene stranke, s katero ta v bistvu zatrjuje, da s sprožitvijo Protokola št. 24 morda posameznikom ne bodo podeljene nobene neposredno izvršljive pravice ali da bodo javni organi in druge države članice še vedno imeli diskrecijsko pravico, da na koncu prosilcem z Madžarske zagotovijo mednarodno zaščito ali ne, neupoštevna.
109. Menim, da taka trditev zamenjuje procesno upravičenje posameznikov (in zlasti pogoj neposrednega nanašanja) z interesi države članice. Prvič, država članica je privilegirana tožeča stranka. Ni ji treba vzpostaviti neposrednega nanašanja. Drugič, tudi če bi morala, quod non, bi se to nanašalo na navedeno državo, ne na njene državljane ali upravne organe drugih držav. V obravnavani zadevi ni dvoma glede nanašanja na Madžarsko, saj se ji jemlje status varne države, kar jasno pomeni, da se lahko prošnje za mednarodno zaščito, ki jih vložijo njeni državljani v drugih državah članicah, vsebinsko obravnavajo. Ali bo prošnja na koncu uspešna ali ne, je nekaj popolnoma drugega. Če uporabimo analogijo iz sveta državnih obveznic: to je enako, kot da bi bonitetno oceno države čez noč spremenili iz AAA v B in nato zatrjevali, da se navedeno zmanjšanje na državo ne nanaša, saj imajo nekateri njeni državljani še vedno nekaj denarja. Navedena trditev bi lahko v tehničnem smislu sicer držala, vendar je glede na predmet pritožbe tudi neupoštevna.
110. Drugič, druga vrsta pravnega učinka, ki jo imajo obrazloženi predlogi na podlagi člena 7(1) PEU, izhaja iz sodne prakse Sodišča. Obstoj obrazloženega predloga lahko dejansko vpliva na vzajemno zaupanje in priznavanje na področju svobode, varnosti in pravice, zlasti v okviru izvrševanja evropskih nalogov za prijetje, vendar tak vpliv zagotovo ni omejen na navedeno področje prava.
111. Sodišče je v sodbi LM(35) presodilo, da lahko v primerih, kadar obstaja resnična nevarnost, da bo kršena temeljna pravica do poštenega sojenja zaradi sistemskih ali splošnih pomanjkljivosti v zvezi z neodvisnostjo sodne oblasti v odreditveni državi članici, izvršilni organ na podlagi presoje vsakega primera posebej zavrne predajo osebe, če obstajajo resni in utemeljeni razlogi za prepričanje, da za navedeno osebo v primeru predaje tej zadnjenavedeni državi obstaja taka nevarnost. Pri sprejemanju take ugotovitve lahko izvršilni organ tako ravna, če „razpolaga z elementi – kakršni so tisti iz obrazloženega predloga Komisije, sprejetega na podlagi člena 7(1) PEU – ki kažejo na obstoj resnične nevarnosti, da bo kršena temeljna pravica do poštenega sojenja“.(36)
112. Seveda pa kakršna koli odločitev o zavrnitvi izvršitve evropskega naloga za prijetje ne bo samodejna. Obrazloženi predlog je le eden od dokumentov, ki jih lahko nacionalno sodišče upošteva pri lastni presoji.(37) V točki 61 sodbe LM je kljub temu poudarjeno, da je obrazloženi predlog na podlagi člena 7(1) PEU zelo upošteven dokument.(38) Dejansko drži, da je se je sodba LM nanašala na obrazloženi predlog, ki ga je sprejela Komisija. Vendar menim, da je bila ta trditev navedena le v dejanskem okviru navedene sodbe. Tega seveda ne razumem kot namen izpostavitve obrazloženega predloga Komisije v škodo tistih, ki bi jih morda sprejela druga dva akterja, določena v členu 7(1) PEU.(39)
113. Tako dejansko ni samodejnih posledic, povezanih z obstojem obrazloženega predloga na tem področju. Kljub temu pa je težko zatrjevati, da nekaj, kar lahko v avtoritativnem izreku Sodišča velja kot podlaga za zanikanje vzajemnega zaupanja in prekinitev vzajemnega priznavanja, nima nobenih pravnih učinkov. Ali je nedvomno pravni dokument, ne le golo dejstvo, ki se lahko pravno uporablja za nadomeščanje ključnih obveznosti primarnega in sekundarnega prava držav članic v skladu s pravom EU, brez vsakih pravnih učinkov?
114. Menim, da je taka trditev nesprejemljiva. Dejansko se v pragmatičnem smislu pomen takih avtoritativnih trditev, ki prihajajo z evropske ravni, skorajda ne bi smel podcenjevati. Malo verjetno je, da bi kazensko sodstvo v državi članici, običajno prvostopenjsko kazensko sodišče, pristojno za obravnavanje zahtev za predajo, bodisi bilo zmožno izvajati celoten spekter nadzora nad kakovostjo vladavine prava v drugi državi članici bodisi se čutilo pristojno za njegovo izvajanje. Torej, če so taki akterji izrecno pozvani, naj upoštevajo trditve evropskih institucij, potem pozneje, ko gre za zavzemanje za take izreke in sprejemanje nujnih posledic tega na ravni EU, kar vključuje omogočanje razumnega dostopa do sodišča,(40) pooblastilo, ki je prej začelo pravno učinkovati, ne more kar nenadoma izginiti v „megli zanikanja vsakršnega vedenja“, če spomnim na naslov enega od „Dosjejev X“.
115. Tako ima Madžarska očiten interes za vložitev tožbe zoper izpodbijano resolucijo. Z navedeno resolucijo se namreč ne zgolj sproža člen 7(1) PEU, ki Svetu podeljuje pooblastilo za ugotavljanje obstoja očitnega tveganja, da bi država članica lahko huje kršila vrednote Unije. Prav tako vsebuje samostojne pravne posledice za navedeno državo članico.
116. Ničnostna tožba, ki jo je tožeča stranka vložila zoper izpodbijano resolucijo na podlagi člena 263 PDEU, je zato dopustna.
B. Vsebinska presoja
117. Tožeča stranka je navedla štiri tožbene razloge zoper utemeljenost izpodbijane resolucije. Najprej bom (skupaj) obravnaval dva tožbena razloga, s katerima se v bistvu zatrjuje, da bi morala tožena stranka pri štetju oddanih glasov upoštevati vzdržane glasove, da bi ugotovila, ali je bila dosežena potrebna večina. Nato se bom na kratko posvetil drugima dvema tožbenima razlogoma.
1. Prvi in tretji tožbeni razlog
a) Trditve strank
118. V prvem tožbenem razlogu tožeča stranka meni, da izpodbijana resolucija ne bi bila sprejeta, če bi se pravilno upoštevali vzdržani glasovi. Člen 178(3) Poslovnika določa, da je treba upoštevati le glasove za in proti, s pridržkom, uvedenim leta 2016, „razen kadar je s Pogodbo določena posebna večina“. Člen 354 PDEU, ki se uporablja za akte, ki jih Parlament sprejme na podlagi člena 7 PEU, za tako posebno večino določa dve tretjini oddanih glasov in večino poslancev EP. Razlaga navedenega člena 178(3) v skladu s členom 354 PDEU zahteva upoštevanje vzdržanih glasov kot del sistema štetja.
119. V skladu z zatrjevanjem tožene stranke neupoštevanje vzdržanih glasov ne pomeni niti kršitve člena 354 PDEU niti kršitve člena 178(3) Poslovnika. Skupščine po svetu imajo različna pravila v zvezi z upoštevanjem vzdržanih glasov. V skladu s členom 232 PDEU lahko Parlament odloča o svoji organizaciji in delovanju. Ker člen 354 PDEU konkretno ne določa, kako je treba obravnavati vzdržane glasove, o tem odloča Parlament. V zvezi s tem je bila že od nekdaj ustaljena praksa Parlamenta, da se vzdržani glasovi ne upoštevajo. Cilj revizije Poslovnika iz leta 2016 ni bil določiti izjemo od splošnega pravila, na podlagi katerega se vzdržani glasovi ne upoštevajo.
120. V skladu z zatrjevanjem intervenientke je treba četrti odstavek člena 354 PDEU ob upoštevanju prvega odstavka člena 354 PDEU razlagati tako, da določa obveznost upoštevanja vzdržanih glasov. Ker zadnjenavedena določba izrecno določa, da vzdržani glasovi znotraj Sveta ali Evropskega parlamenta ne preprečujejo sprejetja sklepa, neobstoj takega pridržka na podlagi četrtega odstavka člena 354 PDEU kaže na to, da je treba vzdržane glasove upoštevati.
121. Tožeča stranka v svojem tretjem tožbenem razlogu zatrjuje, da zaradi neupoštevanja vzdržanih glasov poslanci EP niso mogli opravljati svoje funkcije predstavnikov ljudstva, s čimer sta bili med poslanci EP kršeni načeli demokracije in enakega obravnavanja. Poslanci EP bi morali biti zmožni izražati svoja politična mnenja na veliko različnih načinov. Poleg tega poslanci EP niso bili ustrezno obveščeni o načinih glasovanja, saj je bila navedena informacija poslana po e-pošti le dan in pol pred glasovanjem.
122. V skladu z zatrjevanjem tožene stranke bi bilo treba navedeni tretji tožbeni razlog šteti za očitno neutemeljen. Dejstvo, da vzdržani glasovi niso bili upoštevani, ne pomeni neenakega obravnavanja poslancev EP. Vsi poslanci EP imajo enako pravico do glasovanja v skladu s svojimi političnimi mnenji in ob popolnem zavedanju vpliva, ki ga bo imela njihova vrsta glasu na končni izid. Poleg tega so se lahko v obravnavani zadevi poslanci EP informirano odločali, saj so pred glasovanjem natančno vedeli, kako se bodo glasovi šteli.
b) Analiza
123. Medtem ko v prvem tožbenem razlogu tožeča stranka zatrjuje, da izpodbijana odločitev krši člen 354 PDEU in člen 178(3) Poslovnika, pa je tretji tožbeni razlog usmerjen v kršitev načel demokracije in enakosti na podlagi člena 2 PEU oziroma člena 21 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina). Kljub temu oba tožbena razloga obravnavata isto bistveno vprašanje, in sicer ali je neupoštevanje vzdržanih glasov pri štetju glasov združljivo z različnimi določbami prava EU. Zato ju je najbolje presojati skupaj.
124. Člen 231 PDEU določa, da „[r]azen če Pogodbi ne določata drugače, Evropski parlament odloča z večino oddanih glasov“. Člen 7 PEU vsebuje izjemo od tega pravila. V skladu s členom 7(5) PEU „[so] [p]odrobnosti glasovanja, ki se za namene tega člena uporabljajo za Evropski parlament, Evropski svet in Svet, […] določene v členu 354 Pogodbe o delovanju Evropske unije“.
125. Četrti odstavek člena 354 PDEU določa, da „[z]a namene člena 7 Pogodbe o Evropski uniji odloča Evropski parlament z dvotretjinsko večino oddanih glasov, ki predstavljajo večino njegovih članov“. Iz tega sledi, da sta v skladu s členom 354 PDEU za sprejetje obrazloženih predlogov, s katerimi se Svet poziva, naj ukrepa v skladu s členom 7(1) PEU, potrebni dve vrsti večine: dvotretjinska večina oddanih glasov in večina njegovih članov.(41)
126. V obravnavani zadevi se obravnava le prva vrsta večine. Stranki v postopku se razhajata glede opredelitve „oddanih glasov“. Čeprav tožeča stranka in intervenientka menita, da bi „oddani glasovi“ morali vključevati vzdržane glasove, pa tožena stranka zatrjuje, da se navedeni koncept nanaša le na glasove v podporo predlogu ali proti njemu.
127. Menim, da ima tožena stranka v tem primeru prav.
128. Prvič, v vsakdanjem jeziku beseda „vzdržan“ izvira iz latinske besede abstinere, ki pomeni odvračati od ali držati stran od, zadrževati ali držati na razdalji oziroma odpovedati/vzdržati se. Podobno so v slovarju English Oxford vzdržani glasovi opredeljeni kot „odklonitev glasovanja bodisi v podporo predlogu ali proti njemu“. Tako oseba, ki se vzdrži glasovanja, ne želi, da se šteje, kot da je bodisi za predlog ali proti njemu. Preprosto želi (ali se vede, kot da želi), da je tam sploh ne bi bilo. Navedena oseba ne želi oddati glasu in zahteva, da je obravnavana, kot da sploh ni glasovala.
129. „Oddan glas“ sam po sebi pomeni, da je oseba dejavno izrazila svoje mnenje z glasovanjem tako, da je izbrala med več možnostmi. Ta izbira lahko nato poteka v obliki glasovanja v podporo ali proti nekomu ali nečemu, bodisi resoluciji, statutu ali poročilu.
130. Iz kombiniranega pomena izrazov „vzdržani glasovi“ in „oddani glasovi“ izhaja, da se ti glasovi običajno medsebojno izključujejo. Navedenega osnovnega logičnega sklepa ne izpodbijajo druga posebna pravila, oblikovana za druge namene, v katerih so morda poslanci EP pozivani, naj dejavno izrazijo, da se glasovanja vzdržujejo.(42) Vsakršno razlogovanje „po analogiji“ s temi posebnimi pravili za razlago splošnih pravil o glasovanju preprosto ni mogoče.
131. Drugič, v različici člena 178(3) Poslovnika, ki je veljala v času sprejetja izpodbijane resolucije, pri kateri gre za splošno določbo glede glasovanja, je bilo navedeno, da se pri ugotavljanju, ali je bilo besedilo sprejeto ali zavrnjeno, upoštevajo le glasovi za in proti, razen kadar je s Pogodbo določena posebna večina. Določba jasno načelno izključuje vzdržane glasove. Tako je Parlament izvrševal svoje pooblastilo za odločanje o svoji organizaciji in delovanju, kot mu to dejansko dovoljuje člen 232 PDEU.
132. Dejstvo, da je bil v revidirani različici Poslovnika leta 2016 v člen 178(3) dodan pridržek „razen kadar je s Pogodbo določena posebna večina“, ne spremeni ničesar v zvezi s tem. Besedilo v navedeni določbi je ostalo odprto, tako da preprosto vsebuje zakonodajno odprtost in napotilo na druge določbe.
133. Vendar nobena od določb primarnega prava, ki jih je predstavila tožeča stranka, ne pripelje do zaključka, da bi bilo treba člen 178(3) Poslovnika razlagati z vidika navedenih določb primarnega prava tako, da Parlament obvezujejo k upoštevanju vzdržanih glasov kot oddanih glasov za namene izračuna dvotretjinske večine oddanih glasov, ki je potrebna za sprejetje obrazloženega predloga na podlagi člena 7(1) PEU, kot je izpodbijana resolucija.
134. Ko je bilo na obravnavi postavljeno konkretno vprašanje o tem, se je tožeča stranka zgolj sklicevala na člen 354 PDEU. Dejansko navedena določba vsebuje posebno večino (dvotretjinsko večino oddanih glasov, ki predstavljajo večino poslancev EP), vendar ne vsebuje nobenih posebnih, odstopajočih pravil o načinu štetja „oddanih glasov“. Na tej stopnji postane razlogovanje tožeče stranke nekoliko ciklično, ujeto v navzkrižno sklicevanje med enakimi določbami, od katerih nobena ne določa ničesar drugačnega. Če povzamem, člen 178(3) Poslovnika je dal prostor za nekaj, kar se ni nikoli udejanjilo.
135. Tretjič, v nasprotju s tem, kar zatrjuje tožeča stranka, je težko razumeti, kako bi lahko poslance EP lastna in suverena odločitev, da se vzdržijo, onemogočila v njihovi vlogi predstavnikov ljudstva. Odločitev, da se vzdržijo, je bila navsezadnje njihova (politična) izbira. Poleg tega so sami vzdržani glasovi poslancev EP njihov način izražanja političnega mnenja. Tudi če se ne štejejo kot oddani glasovi, so običajno neposredno pomembni za izračun števila glasov, potrebnih za doseganje zadevne večine.(43) Pomembni so tudi glede politične legitimnosti. Običajno velja, da kolikor višja je stopnja vzdržanih glasov, manj legitimna je politična odločitev, tudi če je na koncu sprejeta.
136. Četrtič in nazadnje, posebno v zvezi s tretjim tožbenim razlogom tožeče stranke bi za načelo demokracije dejansko lahko dejali, da zakonito zahteva predvidljivost pravil, ki se uporabljajo za glasovanje. Poslanci EP se morajo pri glasovanju zavedati pravil, ki se uporabljajo za postopek glasovanja. Na primer, zagotovo bi morali pred glasovanjem vedeti, kakšna so njegova pravila.
137. Vendar v obravnavani zadevi ne vidim, kako navedene zahteve ne bi bile izpolnjene. Nesporno je, da so poslanci EP dan in pol pred glasovanjem bili seznanjeni z dejstvom, da se vzdržani glasovi ne bodo šteli za oddane glasove. Ne da bi želel načeti razpravo o tem, kaj je zadostno obdobje v politiki, pa gre zagotovo za pravočasno informacijo o tem, kako bo glasovanje dejansko izvedeno. Prav tako ne vidim nobenega razloga za to, da izbira sporočanja te informacije na e‑poštne naslove članov v 21. stoletju ne bi bila popolnoma ustrezna glede na naravo in namen navedene informacije.
138. Zato menim, da sta prvi in tretji tožbeni razlog neutemeljena.
2. Drugi tožbeni razlog
139. Tožeča stranka zatrjuje, da predsednik Evropskega parlamenta Odbora Parlamenta za ustavne zadeve (v nadaljevanju: odbor AFCO) ni zaprosil za mnenje o načinu razlage Poslovnika, zaradi česar je bila kršena pravna varnost, saj je bila pred glasovanjem in po njem razlaga navedenih pravil negotova. Ker se predsednik Parlamenta ni posvetoval z odborom AFCO glede metode glasovanja, ni izpolnil obveznosti odprave negotovosti. Posledično je bila možnost poslancev EP, da kot predstavniki ljudstva izvršujejo svoje pravice v zvezi z glasovanjem, resno spodkopana.
140. V skladu z zatrjevanjem tožene stranke bi bilo treba drugi tožbeni razlog šteti za očitno neutemeljen. Tožeča stranka ne zatrjuje kršitve pravne gotovosti. Nejasno je, ali drugi tožbeni razlog odpira vprašanje o neveljavnosti člena 178(3) Poslovnika v zvezi s pravno varnostjo ali o odločitvi predsednika, da se posvetuje s pravno službo, ne pa z odborom AFCO, ali pa o nespoštovanju obličnosti pri sprejetju resolucije. Vsekakor se predsedniku ni treba posvetovati z odborom AFCO glede razlage člena 178(3) Poslovnika.
141. Drugi tožbeni razlog je očitno neutemeljen.
142. Poslovnik Parlamenta ne vsebuje nobene obveznosti posvetovanja z odborom AFCO za razlago pravil o glasovanju v okoliščinah, kot so te v obravnavani zadevi. Člen 226(1) Poslovnika dejansko določa, da „[lahko] [v] primeru dvoma v zvezi z uporabo ali razlago tega poslovnika […] predsednik zadevo pošlje pristojnemu odboru v obravnavo“.(44) Posledično bi lahko glasovanje o izpodbijani resoluciji potekalo brez predhodne vključitve odbora AFCO pri razlagi.
143. Tako predsednik Parlamenta preprosto nima nobene obveznosti, da ravna tako, kot je to navedla tožeča stranka. Sklicevanje na načelo pravne varnosti v tem okviru ne spremeni tega zaključka. Poleg tega, kar zadeva zagotavljanje pravne varnosti, se je predsednik ne le posvetoval s pravno službo Parlamenta,(45) čeprav predsednik k temu ni bil zavezan, temveč so bili tudi vsi poslanci EP pred glasovanjem obveščeni o načinu štetja glasov.(46)
3. Četrti tožbeni razlog
144. V skladu z zatrjevanjem tožeče stranke so bila z izpodbijano resolucijo kršena načela lojalnega sodelovanja, dobre vere, pravne varnosti in legitimnih pričakovanj. Tožena stranka naj se pri pripravi svoje predlagane resolucije ne bi smela sklicevati na postopek zaradi neizpolnitve obveznosti zoper tožečo stranko, ki še vedno poteka oziroma ki ga je Komisija zaključila. Ker Komisija kot varuhinja Pogodb ni štela, da navedeni postopek utemeljuje uvedbo postopka na podlagi člena 7 PEU, naj se druga institucija EU ne bi mogla na zaključen postopek zaradi neizpolnitve obveznosti sklicevati kot na postopek, ki sproža postopek na podlagi člena 7 PEU.
145. Tožena stranka meni, da bi bilo treba navedeni tretji tožbeni razlog šteti za očitno neutemeljen. Pravna podlaga, ki omogoča zaključek, da nerešen ali zaključen postopek zaradi neizpolnitve obveznosti preprečuje uvedbo postopka na podlagi člena 7 PEU, ne obstaja. V skladu s členom 7(1) PEU ima Parlament diskrecijsko pravico, da odloči o tem, s katerimi dejstvi bo utemeljil svoje stališče.
146. Četrti tožbeni razlog je prav tako očitno neutemeljen.
147. Člen 7(1) PEU ne omejuje razlogov, na podlagi katerih se lahko sprejme obrazloženi predlog. Prav tako ni mogoče zatrjevati, da obstaja neka druga določba prava EU, vključno z obveznostjo lojalnega sodelovanja, ki kakor koli omejuje nabor virov, na katere bi obrazloženi predlog na podlagi člena 7(1) PEU smel napotovati. Ker mora navedeni predlog biti obrazložen, se mora Parlament sklicevati na objektivne elemente, ki nakazujejo na obstoj takega tveganja. Predhodne ugotovitve kršitev lahko nedvomno pomenijo take elemente in tako pripomorejo k sprožitvi postopka proti zadevni državi članici na podlagi člena 7 PEU le, kolikor navedene kršitve pomenijo nespoštovanje vrednot Unije. S sklicevanjem na postopek zaradi neizpolnitve obveznosti, bodisi da je ta postopek zaključen bodisi nerešen, z izpodbijano resolucijo torej niso bila kršena nobena načela, ki jih je predstavila tožeča stranka v svojem četrtem tožbenem razlogu.
V. Stroški
148. V skladu s členom 138(1) Poslovnika se plačilo stroškov naloži neuspeli stranki. Ker tožeča stranka s predlogi ni uspela, tožena stranka pa je priglasila stroške, se tožeči stranki naloži plačilo stroškov. Intervenientka v skladu s členom 140(1) Pravilnika sama krije svoje stroške.
VI. Sklep
149. Sodišču predlagam, naj:
– tožbo zavrne;
– Madžarski naloži plačilo stroškov in
– Poljski naloži plačilo lastnih stroškov.