Language of document : ECLI:EU:C:2018:439

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

YVES BOT

apresentadas em 14 de junho de 2018 (1)

Processo C171/17

Comissão Europeia

contra

Hungria

«Incumprimento de Estado — Artigo 49.o TFUE — Liberdade de estabelecimento — Artigo 56.o TFUE — Livre prestação de serviços — Diretiva 2006/123/CE — Artigos 15.o e 16.o — Restrições — Justificação — Necessidade — Proporcionalidade — Sistema nacional de pagamento móvel — Direito exclusivo — Monopólio — Serviço de interesse económico geral»






1.        Pela presente ação, a Comissão Europeia pede que o Tribunal de Justiça declare que, ao ter introduzido e mantido em vigor o sistema nacional de pagamento móvel, regulado pela nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló 2011. évi CC. törvény (Lei CC de 2011, relativa ao sistema nacional de pagamento móvel) (2) e pelo 356/2012. (XII. 13.) Korm. rendelet a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény végrehajtásáról (Decreto governamental n.o 356/2012, que dá execução à Lei CC de 2011) (3), de 13 de dezembro de 2012, a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força, a título principal, do artigo 15.o, n.o 2, alínea d), e do artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno (4), e, a título subsidiário, dos artigos 49.o e 56.o TFUE.

2.        Nas presentes conclusões, exporemos as razões por que consideramos que a presente ação por incumprimento deve ser julgada procedente.

I.      Quadro jurídico

A.      Direito da União

1.      Direito primário

3.        Nos termos do artigo 49.o, primeiro parágrafo, TFUE:

«No âmbito das disposições seguintes, são proibidas as restrições à liberdade de estabelecimento dos nacionais de um Estado‑Membro no território de outro Estado‑Membro. Esta proibição abrangerá igualmente as restrições à constituição de agências, sucursais ou filiais pelos nacionais de um Estado‑Membro estabelecidos no território de outro Estado‑Membro.»

4.        O artigo 56.o, primeiro parágrafo, TFUE dispõe:

«No âmbito das disposições seguintes, as restrições à livre prestação de serviços na União [Europeia] serão proibidas em relação aos nacionais dos Estados‑Membros estabelecidos num Estado‑Membro que não seja o do destinatário da prestação.»

2.      Diretiva «Serviços»

5.        Os considerandos 8, 17 e 70 da Diretiva «Serviços» indicam:

«(8)      Importa que as disposições da presente diretiva relativas à liberdade de estabelecimento e à livre circulação de serviços sejam aplicáveis apenas na medida em que as atividades em causa estejam abertas à concorrência e, por conseguinte, não obriguem os Estados‑Membros a liberalizar serviços de interesse económico geral [(a seguir “SIEG”)] ou a privatizar entidades públicas que prestem tais serviços ou a abolir os monopólios existentes noutras atividades ou em determinados serviços de distribuição.

[…]

(17)      A presente diretiva só abrange os serviços prestados mediante contrapartida económica. Os serviços de interesse geral não se encontram abrangidos pela definição do artigo 50.o [CE (atual artigo 57.o TFUE)] e, assim, não são incluídos no âmbito de aplicação da presente diretiva. Os [SIEG] são serviços prestados mediante contrapartida económica, pelo que se encontram abrangidos pelo âmbito da presente diretiva. Contudo, certos [SIEG], como os que podem existir no setor dos transportes, são excluídos do âmbito de aplicação da presente diretiva, e alguns outros [SIEG], por exemplo, na área dos serviços postais, são objeto de uma exceção às disposições em matéria de liberdade de prestação de serviços estabelecidas na presente diretiva. A presente diretiva não diz respeito ao financiamento de [SIEG] nem se aplica aos regimes de auxílios concedidos pelos Estados‑Membros, em particular nos domínios da assistência social, respeitando as normas comunitárias em matéria de concorrência. A presente diretiva não se refere ao seguimento do Livro Branco da Comissão sobre os serviços de interesse geral.

[…]

(70)      Para os efeitos da presente diretiva, e sem prejuízo do artigo 16.o [CE (atual artigo 14.o TFUE)], os serviços apenas podem ser considerados [SIEG] se forem prestados no cumprimento de uma missão específica de interesse público cujo desempenho tenha sido confiado ao prestador pelo Estado‑Membro em questão. Esta missão deverá ser desempenhada através de um ou mais atos, de forma determinada pelo Estado‑Membro em questão, e especificar a natureza precisa da referida missão específica.»

6.        O artigo 1.o, n.os 2 e 3, desta diretiva dispõe:

«2.      A presente diretiva não tem por objeto a liberalização dos [SIEG] reservados a entidades públicas ou privadas, nem a privatização de entidades públicas prestadoras de serviços.

3.      A presente diretiva não tem por objeto a abolição dos monopólios de prestação de serviços nem os auxílios concedidos pelos Estados‑Membros, que são abrangidos pelas regras comunitárias em matéria de concorrência.

A presente diretiva não afeta a liberdade de os Estados‑Membros definirem, em conformidade com a legislação comunitária, o que entendem por [SIEG], o modo como esses serviços devem ser organizados e financiados, em conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais, e as obrigações específicas a que devem estar sujeitos.»

7.        A secção 2, intitulada «Requisitos proibidos ou sujeitos a avaliação», do capítulo III da Diretiva «Serviços», relativo à «[l]iberdade de estabelecimento dos prestadores», é composta pelos artigos 14.o e 15.o O artigo 14.o desta diretiva é relativo aos «[r]equisitos proibidos», enquanto o artigo 15.o da referida diretiva, relativo aos «[r]equisitos sujeitos a avaliação», dispõe:

«1.      Os Estados‑Membros devem verificar se os respetivos sistemas jurídicos estabelecem algum dos requisitos referidos no n.o 2 e devem assegurar que esses requisitos sejam compatíveis com as condições referidas no n.o 3. Os Estados‑Membros devem adaptar as respetivas disposições legislativas, regulamentares ou administrativas de forma a torná‑las compatíveis com as referidas condições.

2.      Os Estados‑Membros devem verificar se os respetivos sistemas jurídicos condicionam o acesso a uma atividade de serviços ou o seu exercício ao cumprimento de algum dos seguintes requisitos não discriminatórios:

[…]

d)      Requisitos, excluindo os referentes a questões abrangidas pela Diretiva 2005/36/CE [(5)] ou os previstos noutros instrumentos comunitários, que restringem a determinados prestadores o acesso à atividade de serviço em causa em razão da natureza específica da atividade;

[…]

3.      Os Estados‑Membros devem verificar se os requisitos referidos no n.o 2 observam as condições seguintes:

a)      Não discriminação: os requisitos não podem ser direta ou indiretamente discriminatórios em razão da nacionalidade ou, tratando‑se de sociedades, do local da sede;

b)      Necessidade: os requisitos têm que ser justificados por uma razão imperiosa de interesse geral;

c)      Proporcionalidade: os requisitos têm que ser adequados para garantir a consecução do objetivo prosseguido, não podendo ir além do necessário para atingir este objetivo e não podendo ser possível obter o mesmo resultado através de outras medidas menos restritivas.

[…]»

8.        Figurando no capítulo IV da Diretiva «Serviços», intitulado «Livre circulação de serviços», o artigo 16.o refere‑se à «[l]iberdade de prestação dos serviços». Enuncia, no seu n.o 1:

«Os Estados‑Membros devem respeitar o direito de os prestadores prestarem serviços num Estado‑Membro diferente daquele em que se encontram estabelecidos.

O Estado‑Membro em que o serviço é prestado deve assegurar o livre acesso e exercício da atividade no setor dos serviços no seu território.

Os Estados‑Membros não devem condicionar o acesso ou o exercício de atividades no setor dos serviços no seu território ao cumprimento de qualquer requisito que não respeite os seguintes princípios:

a)      Não discriminação: o requisito não pode ser direta ou indiretamente discriminatório em razão da nacionalidade ou, no que respeita às pessoas coletivas, em razão do Estado‑Membro em que estão estabelecidas;

b)      Necessidade: o requisito tem que ser justificado por razões de ordem pública, de segurança pública, de saúde pública ou de proteção do ambiente;

c)      Proporcionalidade: o requisito tem que ser adequado para garantir a consecução do objetivo prosseguido, não podendo ir além do necessário para o atingir.

[…]»

B.      Direito húngaro

1.      Lei CC de 2011

9.        A Lei CC de 2011 alterou o quadro jurídico dos serviços de pagamento móvel com efeitos a 1 de abril de 2013, mas com efeito obrigatório apenas a partir de 2 de julho de 2014.

10.      O artigo 1.o, alínea d), desta lei dispõe:

«Para efeitos da presente lei, entende‑se por

[…]

d)      Sistema de pagamento móvel: qualquer sistema em que o cliente adquire o serviço por intermédio de um sistema de comercialização eletrónica acessível sem ligação a um ponto fixo, por meio de um dispositivo de telecomunicações, digital ou de outra ferramenta informática.»

11.      O artigo 2.o da referida lei enuncia:

«É considerado um serviço objeto de comercialização centralizada e móvel

a)      O serviço público de estacionamento em conformidade com a lei da közúti közlekedésről slózó 1988. évi I. törvény (Lei I de 1988, relativa à circulação rodoviária, a seguir “Lei sobre a Circulação Rodoviária”);

b)      A colocação à disposição da rede rodoviária para efeitos de circulação em contrapartida de uma taxa de utilização ou de uma portagem;

c)      O serviço de transporte de passageiros prestado por um prestador maioritariamente controlado pelo Estado ou por uma administração local, sob a forma de serviço público;

[…]

d)      Qualquer serviço não incluído nas categorias enumeradas nas alíneas a) a c), supra, prestado por um organismo maioritariamente controlado pelo Estado ou por uma administração local, sob a forma de serviço público.»

12.      O artigo 3.o da mesma lei prevê:

«1.      O prestador de serviços terá de assegurar a comercialização do serviço que é objeto de comercialização centralizada e móvel — com exceção do serviço referido no artigo 2.o, alínea d) — através de um sistema de pagamento móvel.

2.      O prestador cumpre a obrigação que lhe incumbe por força do n.o 1

a)      Detido a 100% pelo Estado; ou

b)      Detido a 100% pelo próprio organismo controlado a 100% pelo Estado, através do sistema nacional uniforme (a seguir “sistema nacional de pagamento móvel”), explorado pelo organismo designado pelo Governo (a seguir “organismo nacional de pagamento móvel”).

3.      Se o prestador comercializar o serviço referido no artigo 2.o, alínea d), através de um sistema de pagamento móvel, só pode proceder a essa comercialização recorrendo ao sistema nacional de pagamento móvel.

4.      A exploração do sistema nacional de pagamento móvel é um serviço público relativamente ao qual o ministro responsável pela informática e o organismo nacional de pagamento móvel celebram um acordo de serviço público.

5.      A exploração do sistema nacional de pagamento móvel é uma atividade económica exclusiva do Estado, que o organismo nacional de pagamento móvel realiza sem que seja celebrado um contrato de concessão.

[…]»

2.      Decreto governamental n.o 356/2012

13.      O artigo 8.o do Decreto governamental n.o 356/2012, que entrou em vigor em 1 de abril de 2013, dispõe:

«1.      Salvo disposição em contrário, a taxa a pagar pelo cliente como remuneração pelo produto de pagamento móvel corresponde à taxa que o cliente teria de pagar se tivesse adquirido o serviço sem ser através do sistema nacional de pagamento móvel. O prestador de serviços pode promover a aquisição da prestação como produto de pagamento móvel, através de descontos.

2.      Além da taxa para o produto de pagamento móvel, em conformidade com o n.o 1, o cliente paga ao organismo nacional de pagamento móvel uma taxa de conforto, no montante abaixo indicado, para os serviços especificados:

a)      50 forints [húngaros (HUF) (cerca de 0,16 euro)] por transação, no âmbito da comercialização do serviço público de estacionamento,

b)      50 [HUF] [(cerca de 0,16 euro)] por transação, no âmbito da comercialização do direito de utilização referido no artigo 33.o/A da Lei […] sobre a Circulação Rodoviária,

[…]

3.      O organismo nacional de pagamento móvel fatura a taxa de conforto — se a compra do serviço objeto de comercialização centralizada e móvel obtiver êxito — ao cliente, juntamente com a taxa correspondente ao serviço que é objeto de comercialização centralizada e móvel.

[…]»

14.      O artigo 24.o/A, n.o 1, do referido decreto prevê:

«Além da taxa para o produto de pagamento móvel, em conformidade com o artigo 8.o, n.o 1, o revendedor pagará ao organismo nacional de pagamento móvel uma taxa de conforto, no montante abaixo indicado, para os serviços especificados:

a)      40 [HUF] [(cerca de 0,13 euro)] por transação, no âmbito da comercialização do serviço público de estacionamento,

b)      0 [HUF] por transação, no âmbito da comercialização do direito de utilização de estradas, em conformidade com o artigo 33.o/A da Lei […] sobre a Circulação Rodoviária,

c)      0 [HUF] por transação, no âmbito da comercialização do direito de utilização de estradas de acordo com a lei relativa às portagens,

d)      0 [HUF] por transação, no âmbito da comercialização de um título de transporte público,

e)      75 [HUF] [(cerca de 0,24 euro)] por transação, no âmbito dos serviços referidos no artigo 2.o, alínea d), da [Lei CC de 2011].»

15.      O artigo 31.o do mesmo decreto é relativo à taxa de revenda. O seu n.o 1 tem a seguinte redação:

«A taxa de revenda é calculada com base no montante sem IVA da taxa a pagar pelo cliente, em conformidade com o artigo 8.o, n.o 1, e fixada em:

a)      10%, no âmbito da comercialização do serviço público de estacionamento,

b)      5%, no âmbito da comercialização do direito de utilização de estradas, em conformidade com o artigo 33.o/A da Lei […] sobre a Circulação Rodoviária,

c)      5%, no âmbito da comercialização de um título de transporte,

d)      5%, no âmbito da comercialização do direito de utilização de estradas de acordo com a lei relativa às portagens.»

II.    Procedimento précontencioso

16.      Na sequência de uma queixa, a Comissão deu início, em 14 de dezembro de 2012, a um processo EU Pilot (6) sobre a criação do sistema nacional de pagamento móvel na Hungria. Neste contexto, a Comissão comunicou a este Estado‑Membro um pedido de informações.

17.      As autoridades húngaras responderam a este pedido em 22 de fevereiro de 2013.

18.      Entendendo que esta resposta era insuficiente e considerando que, ao adotar o artigo 3.o, n.os 2 a 5, da Lei CC de 2011, a Hungria não cumpriu as suas obrigações nos termos dos artigos 15.o e 16.o da Diretiva «Serviços» e dos artigos 49.o e 56.o TFUE, a Comissão, em 21 de novembro de 2013, enviou uma notificação para cumprir a esse Estado‑Membro.

19.      A Hungria respondeu por carta de 22 de janeiro de 2014. Em substância, alegou, quanto à qualificação de «SIEG», que os Estados‑Membros dispõem de uma ampla margem de manobra na definição dos SIEG, que a Comissão não pode pôr em causa a não ser em caso de erro manifesto. O sistema nacional de pagamento móvel é um SIEG porque apresenta características específicas relativamente às atividades económicas normais, é acessível a todos e as forças do mercado, só por si, não conseguiam prestar este serviço de forma satisfatória. Além disso, a Hungria alegou que, graças a uma normalização que permite a uniformização, a individualização e a interoperabilidade, cumpre os requisitos em matéria de sistemas de pagamento móvel, que foram definidos pela Comissão no seu Livro Verde intitulado «Para um mercado europeu integrado dos pagamentos por cartão, por Internet e por telemóvel» (7). Além disso, a Hungria alegou ter subtraído os serviços oferecidos pela plataforma do jogo da concorrência, no interesse geral, e não por razões económicas. O pagamento móvel no lugar de estacionamento é o único meio de pagamento que permite um cálculo da tarifa correspondente à duração efetiva de estacionamento. A Hungria acrescentou que os prestadores privados que ofereciam anteriormente este serviço não sofreram nenhuma perda que devesse ser compensada pelo referido Estado‑Membro, na medida em que poderiam explorar, como revendedores, a plataforma e a infraestrutura implementadas. Além disso, só através de uma plataforma central, nacional e com base num direito exclusivo é que seria possível prestar um serviço uniforme e garantido aos clientes. Por último, segundo a Hungria, o sistema nacional de pagamento móvel funciona como um monopólio que presta serviços que não estão abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva «Serviços», nos termos do seu artigo 1.o, n.o 3.

20.      Em 11 de julho de 2014, a Comissão emitiu um parecer fundamentado no qual manteve a posição expressa na carta de notificação para cumprir. A Hungria respondeu ao parecer fundamentado por carta datada de 19 de setembro de 2014, reiterando, em substância, as observações que tinha formulado na sua carta de 22 de janeiro de 2014.

21.      Considerando‑se insatisfeita com estas respostas, a Comissão, por petição de 5 de abril de 2017, intentou a presente ação.

III. Pedidos das partes

22.      A Comissão conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

–        a título principal, declarar que o sistema nacional de pagamento móvel introduzido e mantido em vigor na Hungria, regulado pela Lei CC de 2011 e pelo Decreto governamental n.o 356/2012, que cria um monopólio ao conceder direitos exclusivos à Nemzeti Mobilfizetési Zrt. e entrava a entrada no mercado grossista dos pagamentos móveis, anteriormente aberto à concorrência, é contrário ao artigo 15.o, n.o 2, alínea d), e ao artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva «Serviços»;

–        a título subsidiário, declarar que o sistema nacional de pagamento móvel introduzido e mantido em vigor pela Hungria, regulado pela Lei CC de 2011 e pelo Decreto governamental n.o 356/2012, que cria um monopólio ao conceder direitos exclusivos à Nemzeti Mobilfizetési e entrava a entrada no mercado grossista dos pagamentos móveis, anteriormente aberto à concorrência, é contrário aos artigos 49.o e 56.o TFUE;

–        condenar a Hungria nas despesas.

23.      A Hungria conclui pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:

–        julgar a ação improcedente;

–        condenar a Comissão nas despesas.

IV.    Ação

A.      Principais argumentos das partes

1.      Comissão

24.      A título de introdução, a Comissão expõe as alterações relativas ao serviço de pagamento móvel ocorridas na sequência da Lei CC de 2011.

25.      Assim, em primeiro lugar, esclarece que, a partir de 1 de julho de 2014, a Nemzeti Mobilfizetési — que é integralmente detida pela Magyar Fejlesztési Bank e, através dela, pelo Estado húngaro — assegura a exploração do sistema nacional de pagamento móvel, cuja utilização é obrigatória para o estacionamento público, o acesso à rede rodoviária para efeitos de circulação, o transporte de pessoas por uma empresa estatal e os outros serviços propostos por um organismo estatal. A este respeito, a Comissão precisa que, embora o pagamento móvel só seja possível para os dois primeiros domínios, o procedimento diz respeito a estes quatro domínios.

26.      Em segundo lugar, a Comissão indica que, no que respeita ao estacionamento público, antes de 1 de julho de 2014, o utilizador do estacionamento podia comprar diretamente o serviço ao prestador de pagamento móvel ou ao seu revendedor, que, em seguida, repercutia o pagamento no explorador do estacionamento com quem tinha celebrado um contrato. Com a entrada em vigor da Lei CC de 2011 e do Decreto governamental n.o 356/2012, os exploradores de estacionamento foram obrigados a celebrar um contrato com a Nemzeti Mobilfizetési, que vendia serviços de estacionamento móvel quer aos utilizadores finais quer a intermediários dos revendedores, em troca das taxas fixadas neste decreto. A este respeito, a Comissão salienta que os prestadores de pagamento móvel ativos tiveram de modificar os seus sistemas para se tornarem revendedores da Nemzeti Mobilfizetési. Quanto ao acesso à rede rodoviária para efeitos de circulação, a Comissão salienta que, na Hungria, algumas estradas só poderiam ser utilizadas se o utilizador tivesse adquirido um direito de utilização através do sistema de HU‑GO ou sob a forma de uma vinheta eletrónica, denominada «e‑matrica», e que, a partir de 1 de julho de 2014, o direito de utilização só poderia ser adquirido diretamente à Nemzeti Mobilfizetési ou aos seus parceiros revendedores.

27.      Daí resulta, segundo a Comissão, que a Lei CC de 2011 criou um monopólio nacional dos serviços de pagamento móvel, na medida em que a Nemzeti Mobilfizetési goza do direito exclusivo de celebrar contratos com os exploradores de estacionamento e de vender o direito de utilização da estrada.

28.      Quanto aos fundamentos invocados em apoio da sua ação, a Comissão alega, a título principal, que a Diretiva «Serviços» é aplicável e que a regulamentação húngara é contrária ao artigo 15.o, n.o 2, alínea d), e ao artigo 16.o, n.o 1, da mesma. A título subsidiário, no caso de os serviços em questão serem excluídos do âmbito de aplicação desta diretiva, a Comissão alega que a regulamentação húngara não cumpre os requisitos consagrados nos artigos 49.o e 56.o TFUE.

29.      Em especial, quanto à argumentação da Hungria segundo a qual o sistema nacional de pagamento móvel é um SIEG não abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva «Serviços», a Comissão observa, antes de mais, que o artigo 1.o, n.os 2 e 3, dessa diretiva, conjugado com o seu considerando 8, limita a aplicação da referida diretiva aos SIEG e aos monopólios já existentes, enquanto a Lei CC de 2011 concedeu um direito exclusivo à Nemzeti Mobilfizetési após a entrada em vigor da Diretiva «Serviços».

30.      Em seguida, a Comissão salienta que os serviços em causa não podem ser qualificados de «SIEG». Referindo‑se à sua Comunicação relativa à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais da União Europeia à compensação concedida pela prestação de [SIEG] (8), a Comissão recorda que uma atividade já prestada ou que o pode ser de forma satisfatória por empresas que operam em condições normais de mercado não pode ser oportunamente acompanhada de obrigações específicas de serviço público. Ora, os serviços de pagamento móvel em causa eram prestados de forma satisfatória por empresas que operavam em condições normais de mercado. Além disso, segundo a Comissão, os serviços em causa não são essenciais para os cidadãos. A este propósito, acrescenta, no entanto, que, mesmo se os serviços fossem qualificados de «SIEG», a Diretiva «Serviços» seria aplicável, como confirmam as inúmeras garantias e exceções previstas pela diretiva a favor dos SIEG.

31.      Por último, quanto à aplicabilidade das regras do Tratado FUE, a Comissão salienta que os serviços em causa são prestados em troca de uma contrapartida e que dizem respeito à atividade anteriormente exercida na Hungria por empresas comerciais. Por conseguinte, esta atividade é uma atividade económica sujeita às regras do referido Tratado.

32.      No que se refere à natureza restritiva da legislação húngara relativa ao sistema nacional de pagamento móvel, a Comissão considera que a Lei CC de 2011 e o Decreto governamental n.o 356/2012 têm um efeito restritivo, na medida em que a exploração do sistema nacional de pagamento móvel se tornou um monopólio estatal e os prestadores de pagamento móvel e telefonia móvel já só podem exercer as suas atividades enquanto revendedores. Segundo a Comissão, essas disposições entravam o acesso ao mercado grossista dos pagamentos móveis, independentemente das modalidades de prestação dos serviços.

33.      Por conseguinte, por um lado, a Comissão alega, no que diz respeito à liberdade de estabelecimento, que o sistema nacional de pagamento móvel constitui um requisito na aceção do artigo 15.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva «Serviços» e uma restrição na aceção do artigo 49.o TFUE, porque os direitos exclusivos concedidos à Nemzeti Mobilfizetési entravam a entrada das empresas, húngaras e estrangeiras no mercado grossista dos pagamento móveis, que anteriormente estava aberto à concorrência.

34.      Por outro lado, considerou, no que respeita à livre prestação de serviços, que o sistema nacional de pagamento móvel é contrário ao artigo 16.o da Diretiva «Serviços» e ao artigo 56.o TFUE, uma vez que os direitos exclusivos atribuídos à Nemzeti Mobilfizetési restringem a prestação de serviços transfronteiriços.

35.      Quanto às justificações apresentadas pela Hungria, nomeadamente a proteção dos consumidores e dos destinatários de serviços, a lealdade das transações comerciais e a luta contra a fraude, a Comissão não contesta que podem ser consideradas razões imperiosas de interesse geral na aceção da jurisprudência do Tribunal de Justiça e do artigo 4.o, n.o 8, da Diretiva «Serviços». No entanto, tais razões imperiosas de interesse geral não são suscetíveis de justificar as restrições decorrentes da Lei CC de 2011 e do Decreto governamental n.o 356/2012, por não serem necessárias nem proporcionadas.

36.      Assim, por um lado, a Comissão sustenta que a forma insatisfatória do funcionamento anterior do mercado, em matéria de estacionamento público e do acesso à rede rodoviária para efeitos de circulação, não está provada, de modo que a intervenção do Estado húngaro não pode ser considerada necessária. A este respeito, mesmo admitindo que a normalização possa apresentar algumas vantagens para a extensão dos serviços de pagamento móvel, a Comissão sustenta que a criação de um monopólio de Estado não era a única nem a melhor maneira de alcançar este objetivo.

37.      Por outro lado, a Comissão salienta que outras medidas menos restritivas teriam sido capazes de resolver as dificuldades relativas ao funcionamento do mercado, invocadas pela Hungria, de modo que a intervenção no mercado era desproporcionada. Em especial, a Comissão sustenta que a normalização e a interoperabilidade poderiam ser alcançadas por via legislativa, preservando ao mesmo tempo a estrutura existente de mercado, e que não era necessário dotar o novo organismo pertencente ao Estado de direitos exclusivos. Acrescenta que teria sido possível criar um monopólio temporário ou instituir um sistema de concessões para a exploração da plataforma do sistema nacional de pagamento móvel.

38.      Além disso, a Comissão considera que a Hungria comete um erro manifesto de apreciação ao considerar que o serviço em causa constitui um SIEG. Com efeito, a definição de SIEG e os direitos específicos a ele relativos não podem ir além da satisfação da necessidade da sociedade de se remediarem as insuficiências concretas resultantes do funcionamento normal do mercado. Ora, a missão confiada à Nemzeti Mobilfizetési não pode ser qualificada de «missão especial» que os operadores no mercado não tenham assumido, uma vez que, antes da introdução do sistema nacional de pagamento móvel, já existia um sistema que abrangia a maior parte do país e que teria muito provavelmente continuado a desenvolver‑se.

39.      Por último, a Comissão alega que o efeito restritivo e a natureza desproporcionada da introdução do novo sistema de pagamento móvel são ilustrados pela não indemnização dos antigos operadores e, em especial, pela importância do caráter irrecuperável dos investimentos efetuados na plataforma e o desaparecimento das relações contratuais anteriores, nomeadamente com os exploradores de estacionamentos.

2.      Hungria

40.      A título preliminar, a Hungria sublinha que a política da concorrência se destina a maximizar o bem‑estar dos consumidores e que a introdução e a manutenção do sistema nacional de pagamento móvel aumentaram o bem‑estar destes últimos, uma vez que o serviço público de estacionamento é menos oneroso e acessível em todo o território nacional. Salienta, em seguida, que a concorrência se deslocou do mercado grossista para o mercado retalhista, onde se intensificou consideravelmente. Por último, a Hungria refere que a estrutura de mercado instituída antes de 1 de julho de 2014 não permitia o desenvolvimento da concorrência, uma vez que a EME Zrt., o maior operador grossista da época, estava em situação de monopólio. Ora, o interesse desse operador no mercado a montante foi entrar em contacto com as únicas entidades locais que para ele fossem lucrativas. Quanto ao mercado a jusante, a Hungria alega que, dada a estrutura de integração vertical da EME, este operador não tinha nenhum interesse no desenvolvimento da rede de revendedores, pois estes podiam fazer‑lhe concorrência.

41.      A Hungria defende que nem a Diretiva «Serviços» nem os artigos 49.o e 56.o TFUE são aplicáveis no caso em apreço.

42.      Em primeiro lugar, a Hungria, depois de ter recordado que, nos termos do artigo 106.o, n.o 2, TFUE, do artigo 1.o do Protocolo (n.o 26) relativo aos serviços de interesse geral (9), anexo aos Tratados, e do artigo 1.o, n.o 3, da Diretiva «Serviços», a definição das atividades que podem ser qualificadas de «SIEG» é da competência dos Estados‑Membros, alega que a exploração do sistema nacional de pagamento móvel é um SIEG. A este respeito, a Hungria salienta que, segundo a comunicação da Comissão intitulada «Enquadramento da União Europeia aplicável aos auxílios estatais sob a forma de compensação de serviço público» (10), a qualificação de «SIEG» está subordinada à reunião de um conjunto de condições, a saber, que o serviço deve ter características específicas em relação às outras atividades económicas e ser acessível a todo o público e que as forças do mercado não ofereçam, por si só, uma prestação que satisfaça estes serviços.

43.      A Comissão não contestou que a segunda condição está preenchida. Quanto à primeira condição, os serviços de pagamento móvel estão associados à utilização de serviços públicos em relação aos quais cabe ao Estado assegurar que os utilizadores possam aceder a eles de maneira uniforme, confortável, imediata e a preços acessíveis, independentemente do local de utilização. Assim, o sistema nacional de pagamento móvel foi criado por razões de interesse geral, e não à luz de considerações económicas, e não constitui um serviço «de conforto», mas, pelo contrário, a única opção tendo em conta os interesses dos utilizadores, na medida em que este meio de pagamento permite o cálculo do montante da tarifa correspondente à duração efetiva do estacionamento.

44.      Por último, a Hungria argumenta que o sistema anterior não permitia um funcionamento satisfatório do mercado, pelo que a terceira condição está preenchida. Assim, dado que os operadores presentes no mercado não podem criar uma plataforma de pagamento móvel e não têm interesse em fazê‑lo, o sistema nacional de pagamento móvel visa colmatar as lacunas do funcionamento anterior do mercado através da criação de uma cobertura de todo o território nacional e da gestão da plataforma técnica pelo Estado húngaro da forma mais otimizada em termos de custos e mais uniforme possível.

45.      Em segundo lugar, a Hungria defende que a Diretiva «Serviços» não é aplicável no caso em apreço na medida em que se limita a prever que não obriga os Estados‑Membros a liberalizar os SIEG. Além disso, a presente diretiva não obriga os Estados‑Membros a liberalizar os SIEG «existentes», e o seu artigo 1.o, n.o 3, não trata da abolição dos monopólios de serviços.

46.      A Hungria mantém, por conseguinte, a sua posição segundo a qual, em conformidade com o artigo 1.o, n.o 2, da Diretiva «Serviços», os serviços em questão não são abrangidos pelo seu âmbito de aplicação.

47.      Todavia, mesmo supondo que a Diretiva «Serviços» seja aplicável, a Hungria alega que, dado que o sistema nacional de pagamento móvel constitui um SIEG, não há que ter em conta, em conformidade com o artigo 15.o, n.o 4, desta diretiva, o artigo 15.o, n.o 2, alínea d), da referida diretiva, uma vez que a sua aplicação constitui um obstáculo ao cumprimento da missão que foi confiada a este sistema nacional.

48.      Em terceiro lugar, no tocante à violação dos artigos 49.o e 56.o TFUE, a Hungria alega que estas disposições não se aplicam aos serviços em causa, porque, por um lado, o artigo 106.o, n.o 2, TFUE se opõe a que as disposições do Tratado, quer se trate das regras de concorrência quer das regras relativas ao mercado interno, sejam aplicáveis aos SIEG se entravarem o cumprimento, de direito ou de facto, da missão particular que foi confiada às empresas em causa e, por outro lado, sendo o sistema de pagamento móvel um monopólio de Estado, deve o mesmo ser apreciado à luz do artigo 37.o TFUE, e não à luz de outras disposições deste Tratado.

49.      Todavia, supondo que os artigos 49.o e 56.o TFUE sejam aplicáveis aos serviços em causa, a Hungria sustenta que estas disposições não foram violadas.

50.      Antes de mais, a Hungria alega que as regras relativas ao sistema nacional de pagamento móvel não são discriminatórias, uma vez que a Lei CC de 2011 e o Decreto governamental n.o 356/2012 se aplicam a todos os prestadores que se encontram em situações comparáveis.

51.      Em seguida, a Hungria sublinha que os fundamentos que apresentou como justificação do sistema nacional de pagamento móvel, especialmente a proteção dos consumidores e a lealdade das transações comerciais ou a luta contra a fraude, são considerados pelo Tribunal de Justiça como razões imperiosas de interesse geral.

52.      Por último, a instituição e a manutenção do sistema nacional de pagamento móvel, são necessárias e proporcionadas. Assim, a Hungria alega que, anteriormente a estas reformas, o mercado não funcionava de forma satisfatória devido à falta de cobertura da totalidade do território nacional, à falta de interoperabilidade e à falta de exploração sob a forma de plataforma. Segundo a Hungria, no sistema anterior, a EME não tinha interesse em desenvolver o mercado de revenda, dada a sua estrutura de integração vertical, ou em alargar o círculo dos contratos celebrados com as autoridades locais. Pelo contrário, o sistema nacional de pagamento móvel garante uma cobertura e uma interoperabilidade total, estimula a concorrência e permite uma prestação de serviços satisfatória devido ao seu funcionamento sob a forma de plataforma aberta, acessível aos prestadores de pagamento móvel através de uma interface uniforme e normalizada. Em especial, a Hungria afirma que, agora, o utilizador pode escolher livremente entre todos os prestadores de serviços de pagamento móvel de estacionamento o que lhe apresentar a proposta mais vantajosa e beneficiar do estacionamento móvel em todo o território nacional, passando pelo seu prestador habitual. Além disso, o sistema nacional de pagamento móvel, segundo a Hungria, garante uma cobertura total de serviços aos prestadores de pagamento móvel, bem como às entidades locais. Por último, a Hungria considera que este sistema permitiu reduzir as barreiras à entrada para todos os operadores, diminuindo os seus custos de backoffice e de desenvolvimento.

53.      Quanto ao argumento da Comissão segundo o qual os sistemas fragmentados, anteriores à instituição do sistema nacional de pagamento móvel, poderiam ter sido integrados através do mecanismo das obrigações instituídas pela regulamentação, da cooperação ou da concorrência no mercado, a Hungria observa que esse argumento não é sustentado por nenhum exemplo concreto. Além disso, dado que o serviço em causa é da competência das entidades locais, teria sido necessário recorrer a procedimentos de adjudicação de contratos públicos. Por isso, o sistema de pagamento móvel dos estacionamentos foi instituído unicamente nos locais onde o prestador podia esperar receitas significativas. Não houve, portanto, cobertura da totalidade do território nacional e diferentes prestadores obtiveram contratos de diferentes entidades locais, o que causou uma falta total de interoperabilidade.

54.      Quanto ao argumento da Comissão relativo à possibilidade de implementar a integração através da cooperação entre os operadores e um acesso obrigatório ao sistema existente da EME, a Hungria considera que não é realista porque o acesso obrigatório teria sido possível se esta sociedade tivesse funcionado como plataforma.

B.      Apreciação

1.      Quanto à qualificação de «SIEG»

55.      A fim de facilitar a análise das alegações formuladas pela Comissão, parece‑nos necessário determinar previamente se os serviços de pagamento móvel em causa constituem ou não um SIEG.

56.      Com efeito, embora o facto de um serviço ser qualificado de «SIEG» não obste à aplicabilidade da Diretiva «Serviços», dado que o Tribunal de Justiça considerou que uma atividade de serviços, mesmo qualificada de «SIEG», está abrangida pelo âmbito de aplicação desta diretiva (11), a qualificação de «SIEG» é fundamental, uma vez que, se os serviços em causa forem qualificados de «SIEG», deveriam ser aplicadas certas derrogações específicas previstas na Diretiva «Serviços». Assim, no que respeita à liberdade de estabelecimento, o artigo 15.o, n.o 4, desta diretiva prevê que os n.os 1, 2 e 3 desta disposição apenas se aplicam na medida em que a sua aplicação não obste ao desempenho, de direito ou de facto, da missão específica cometida aos SIEG. Quanto à livre prestação de serviços, o artigo 17.o, n.o 1, da referida diretiva dispõe que o seu artigo 16.o não se aplica aos SIEG prestados noutro Estado‑Membro.

57.      Para o efeito, no que respeita aos critérios à luz dos quais há que determinar se os serviços de pagamento móvel em causa constituem ou não um SIEG, entendemos que há que aplicar, no caso em apreço, os critérios desenvolvidos pela jurisprudência em matéria de auxílios estatais, embora a qualificação de «SIEG» se coloque na perspetiva das liberdades de circulação e, em especial, da Diretiva «Serviços» (12).

58.      Se, no contexto desta diretiva, a jurisprudência ainda não é necessariamente abundante, os critérios aplicados não diferem dos referidos pelo Tribunal de Justiça em matéria de auxílios estatais (13).

59.      Além disso, não se justifica o recurso a critérios diferentes.

60.      Com efeito, a qualificação de «SIEG» não pode ser apreciada de maneira diferente consoante sejam aplicáveis regras em matéria de auxílios estatais, regras em matéria de livre circulação ou a Diretiva «Serviços», porque, em última análise, o conceito de «SIEG» é único.

61.      Esta análise é igualmente corroborada pela circunstância de que os termos usados no artigo 15.o, n.o 4, da Diretiva «Serviços», segundo os quais os n.os 1, 2 e 3 desta disposição apenas se aplicam à legislação no domínio dos SIEG na medida em que a aplicação desses números não obste ao desempenho, de direito ou de facto, da missão específica que lhes foi cometida, são precisamente os do artigo 106.o, n.o 2, TFUE.

62.      Para efeitos de determinar se, como alega a Hungria, os serviços em causa podem ser qualificados de «SIEG», há que recordar que os Estados‑Membros dispõem de um amplo poder de apreciação para definir o que consideram ser um SIEG e que o controlo na matéria se limita a verificar que não cometem um erro manifesto ao qualificar um serviço de «SIEG» (14). No entanto, cabe aos Estados‑Membros garantir que a missão dos SIEG satisfaz certos critérios mínimos comuns a qualquer missão desta natureza e demonstrar que esses critérios são cumpridos no caso concreto (15).

63.      Entre estes critérios figura a existência de um ato de autoridade pública que investe os operadores em causa de uma missão de SIEG e define de maneira clara e transparente a natureza exata da obrigação de serviço público atribuída, bem como o caráter universal e obrigatório dessa missão (16) e, em especial, o requisito segundo o qual os SIEG devem ser prestados no interesse de toda a sociedade e em benefício de todos os utilizadores (17).

64.      Compete igualmente aos Estados‑Membros especificar as razões por que consideram que o serviço em questão, devido à sua natureza específica, deve ser qualificado de «SIEG» e distinguido de outras atividades económicas (18).

65.      Por último, resulta da jurisprudência que os Estados‑Membros podem confiar a um operador uma missão de SIEG em razão das deficiências do mercado. Contudo, essa iniciativa é enquadrada, uma vez que, como foi repetidamente indicado pela Comissão, «não seria adequado associar obrigações específicas de serviço público a uma atividade cuja prestação está já assegurada, ou pode ser assegurada de forma satisfatória e em condições, tais como o preço, características qualitativas objetivas, continuidade e acesso ao serviço, conformes ao interesse público tal como definido pelo Estado, por empresas que desenvolvem a suas atividades em condições normais de mercado» (19).

66.      No caso em apreço, a Hungria sustenta que os serviços em causa apresentam características específicas em relação às de outras atividades económicas. Em especial, a Hungria afirma que os serviços de pagamento móvel que são objeto do presente processo estão ligados à utilização de serviços públicos aos quais o Estado deve garantir o acesso de maneira uniforme, confortável, imediata e a preços acessíveis, independentemente do local de utilização. Acrescenta que as forças do mercado não ofereciam uma prestação satisfatória desses serviços e que o sistema nacional de pagamento móvel visa colmatar as deficiências do funcionamento anterior do mercado.

67.      Esta argumentação não nos convence.

68.      No que se refere ao caráter de interesse geral dos serviços em causa, pensamos que o conceito de «SIEG» não pode ser estático, sendo definido, fundamentalmente, em função de uma série de parâmetros, como as necessidades dos cidadãos, próprias de cada Estado‑Membro, ou as evoluções técnicas e comerciais. O Tribunal de Justiça reconheceu, assim, a qualificação de «SIEG» a serviços tão diversos como a distribuição de água (20), gás (21) e eletricidade (22), o transporte em ambulância (23), a recolha e distribuição do correio em todo o território nacional (24) ou ainda a gestão das rotas aéreas não rentáveis (25).

69.      Por conseguinte, tendo em conta o amplo poder de apreciação de que dispõem os Estados‑Membros para definir o que consideram ser SIEG, o simples facto de os serviços em causa serem serviços ligados às novas tecnologias não pode, em nosso entender, impedir que possam ser qualificados de «SIEG». É certo que não se pode negar que determinados setores, como os serviços fornecidos anteriormente por uma empresa que dispõe de um direito exclusivo, se prestam mais facilmente à qualificação de «SIEG», mas isso não significa que, a contrario, determinados serviços não possam, pela sua própria natureza, ser qualificados de «SIEG». Além disso, mesmo que o mercado dos serviços de pagamento móvel esteja intimamente ligado às novas tecnologias, nada permite pensar que não se destina a satisfazer uma necessidade da sociedade e que não constitui um interesse público que o Estado deve salvaguardar, pois estas necessidades não são só diferentes, mas sobretudo evolutivas.

70.      Todavia, para além da natureza dos serviços de pagamento móvel, pensamos que estes serviços não podem ser qualificados de «SIEG» no caso em apreço.

71.      Assim, o argumento da Hungria segundo o qual os serviços de pagamento móvel em causa estão indissociavelmente ligados ao serviço público de estacionamento demonstra, em nosso entender, que, no que se refere aos serviços de pagamento móvel, não se pode claramente determinar se comportam em si mesmos uma dimensão de interesse geral ou se é apenas indiretamente, através do serviço público de estacionamento, que estão abrangidos pelo conceito de «SIEG». Por outras palavras, não basta, na nossa opinião, que uma atividade de serviço esteja ligada a um serviço público para poder ser qualificada de «SIEG».

72.      Esta análise não é posta em causa pelos argumentos da Hungria destinados a demonstrar que, contrariamente ao que a Comissão alega, os serviços de pagamento móvel não são serviços de conforto. Apesar de concordarmos com a Hungria em que o facto de a própria legislação húngara qualificar a prestação em causa como «prestação de conforto» não permite tirar conclusões sobre a questão de saber se a prestação correspondente é ou não um SIEG, entendemos, tal como a Comissão, que esta prestação não é indispensável para os cidadãos, representando apenas uma alternativa ao pagamento em espécie. A este respeito, contrariamente ao que alega a Hungria, o pagamento móvel das tarifas de estacionamento não é necessariamente o único modo de pagamento que permite o cálculo do montante da tarifa correspondente à duração efetiva de estacionamento. Com efeito, embora seja verdade que um sistema de pagamento ex ante, através de parquímetro, não permite calcular o montante da tarifa em função da duração efetiva do estacionamento, um sistema de pagamento ex post através de um sistema de bilhética permite esse cálculo.

73.      Além disso, a Hungria sustenta que foi por razões de interesse geral, e não por considerações económicas, que retirou os serviços prestados do âmbito de aplicação das disposições regulamentares que os regiam até então. A este respeito, consideramos que, no que se refere aos serviços em causa, o novo sistema de pagamento móvel e as prerrogativas da Nemzeti Mobilfizetési podem suscitar dúvidas quanto à motivação das autoridades húngaras.

74.      Com efeito, por um lado, importa sublinhar que os conceitos de «direitos exclusivos» e de «SIEG» não se confundem, especialmente porque a concessão de um direito especial ou exclusivo a um operador apenas constitui o instrumento que permite a esse operador realizar uma missão de SIEG, podendo a atribuição desta missão consistir também numa obrigação imposta a uma multitude, ou mesmo a todos os operadores ativos num mesmo mercado (26). Assim, o facto de se conceder um direito exclusivo a um operador não significa necessariamente que esse operador esteja incumbido de uma missão de SIEG. Por outro lado, o novo sistema de pagamento móvel conduz à monopolização do mercado grossista, a saber, o mercado dos serviços prestados a outros revendedores prestadores de pagamento móvel através de contratos celebrados com os prestadores de serviços de estacionamento ou de outros serviços públicos, em benefício de uma entidade controlada pelo Estado, permitindo a esta entidade vender os serviços de estacionamento móvel quer diretamente aos utilizadores finais quer por intermédio dos revendedores, em troca das taxas estabelecidas no Decreto governamental n.o 356/2012.

75.      Esta dúvida é reforçada pelo facto de que o serviço de pagamento móvel era, como a Hungria admite, anteriormente prestado pelas forças do mercado.

76.      Ora, recorde‑se que a intervenção do Estado é, em matéria de SIEG, normalmente motivada por deficiências do mercado e que, por conseguinte, o serviço não pode ser qualificado de «SIEG» se a atividade for ou puder ser assegurada, de forma satisfatória, por empresas que exercem as suas atividades em condições normais de mercado.

77.      No caso em apreço, é pacífico que o mercado não era deficiente no sentido em que o serviço de pagamento móvel era proposto. Contudo, segundo a Hungria, o funcionamento do mercado não era satisfatório e o sistema nacional de pagamento móvel tinha por objetivo a instituição da cobertura de todo o território nacional e o bom funcionamento de um sistema uniforme e interoperável.

78.      A Comissão sustenta, pelo contrário, que o funcionamento anterior do mercado era satisfatório, embora reconhecendo que apresentava insuficiências quanto à ausência de plataforma uniforme normalizada e de interoperabilidade.

79.      A este respeito e neste contexto, consideramos que, para efeitos de demonstrar a existência de uma necessidade real de serviço público e a necessidade de obrigações de serviço público, não basta que o Estado‑Membro invoque o funcionamento insatisfatório do mercado, devendo também demonstrar que o serviço não pode ser prestado de forma satisfatória pelo mercado.

80.      Ora, sem que seja necessário determinar se, tendo em conta o seu próprio interesse comercial, os operadores anteriormente ativos no mercado, nomeadamente o antigo líder EME, teriam ou não prestado os serviços em causa nas mesmas condições que as definidas pela Hungria, entendemos que este Estado‑Membro não demonstrou que esse serviço não podia ser prestado de forma satisfatória pelo mercado.

81.      Assim, por um lado, consideramos que, tal como referiu a Comissão, não está excluído que, à semelhança da evolução noutros mercados, o desenvolvimento da concorrência entre plataformas conduza ao surgimento de serviços uniformes normalizados. Por outro lado, cremos que a normalização e a interoperabilidade também poderiam ter sido encorajadas e realizadas mediante intervenção legislativa ou regulamentar das autoridades húngaras, preservando ao mesmo tempo a estrutura concorrencial do mercado e, portanto, sem conceder direitos exclusivos a um operador controlado pelo Estado. Por conseguinte, apesar de reconhecermos que a concessão do direito exclusivo à Nemzeti Mobilfizetési permitiu a interoperabilidade e a normalização do mercado, porque, anteriormente, cada prestador de pagamento móvel utilizava o seu próprio sistema que não estava ligado aos outros sistemas, entendemos que a Hungria poderia ter chegado ao mesmo resultado, promovendo, por exemplo, o acesso dos concorrentes aos seus sistemas respetivos.

82.      Tendo em conta todas estas considerações, propomos ao Tribunal de Justiça que considere que os serviços em causa não constituem um SIEG.

2.      Quanto às alegações relativas à violação dos artigos 15.o e 16.o da Diretiva «Serviços»

83.      Para decidir sobre as alegações invocadas a título principal pela Comissão, importa, antes de mais, determinar se o sistema nacional de pagamento móvel constitui um «requisito» no sentido do artigo 15.o, n.o 2, alínea d), e do artigo 16.o, n.o 1, desta diretiva.

84.      Recorde‑se que a Lei CC de 2011 e o Decreto governamental n.o 356/2012 criaram um monopólio nacional dos serviços de pagamento móvel em que a Nemzeti Mobilfizetési goza de um direito exclusivo no que se refere à comercialização dos serviços de pagamento móvel.

85.      Daí resulta, em nossa opinião, que, por um lado, o sistema nacional de pagamento móvel constitui um «requisito» no sentido do artigo 15.o, n.o 2, alínea d), da Diretiva «Serviços», na medida em que os direitos exclusivos concedidos à Nemzeti Mobilfizetési têm por efeito reservar o acesso à atividade do serviço em causa a determinados prestadores.

86.      Por outro lado, o sistema nacional de pagamento móvel constitui um requisito no sentido do artigo 16.o, n.o 1, desta diretiva, na medida em que os direitos exclusivos e a exploração do sistema nacional de pagamento móvel sob a forma de monopólio estatal afetam necessariamente o acesso ao mercado grossista dos pagamentos móveis e a prestação de serviços transfronteiriços.

87.      Todavia, tais requisitos não são necessariamente contrários aos artigos 15.o e 16.o da Diretiva «Serviços».

88.      No que se refere ao artigo 15.o, n.o 2, alínea d), e n.o 3, da referida diretiva, resulta do mesmo que, quando normas jurídicas nacionais reservam o acesso à atividade de serviço em causa a determinados prestadores em razão da natureza específica da atividade, essa restrição deve ser não discriminatória, necessária e proporcionada. Convém, por conseguinte, verificar se a legislação húngara é justificada por razões imperiosas de interesse geral, adequadas a garantir a realização do objetivo de interesse geral que ela prossegue e não vai além do que é necessário para o atingir.

89.      No que se refere ao artigo 16.o, n.o 1, da referida diretiva, este também proíbe que os Estados‑Membros condicionem o acesso a uma atividade de serviços ou o respetivo exercício no seu território a requisitos discriminatórios, desnecessários, isto é, não justificados por razões de ordem pública, de segurança pública, de saúde pública ou de proteção do ambiente, e não proporcionados.

90.      A fim de justificar os requisitos decorrentes da Lei CC de 2011 e do Decreto governamental n.o 356/2012, a Hungria invoca a proteção dos consumidores, a lealdade das transações comerciais e a luta contra a fraude e a economia subterrânea.

91.      Ora, se esses motivos podem ser considerados razões imperiosas de interesse geral no sentido do artigo 15.o, n.o 3, da Diretiva «Serviços», importa, no entanto, observar que esses motivos não figuram entre os enumerados no artigo 16.o, n.o 1, desta diretiva.

92.      A este respeito, como já sustentámos (27), consideramos que o artigo 16.o da Diretiva «Serviços», relativo à livre prestação de serviços, efetuou uma harmonização exaustiva dos serviços abrangidos pelo seu âmbito de aplicação. Daqui decorre que a apreciação da conformidade da regulamentação húngara com o artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva «Serviços» se deve fazer à luz desta diretiva, e não à luz do direito primário, e que o recurso aos motivos não visados pelo artigo 16.o da diretiva, como certas razões imperiosas de interesse geral resultantes da jurisprudência, não é possível.

93.      Todavia, no caso em apreço, não é necessário determinar se a Hungria pode invocar motivos que não figuram entre aqueles a que se refere o artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva «Serviços».

94.      Com efeito, basta, em nossa opinião, observar que, mesmo à luz dos referidos objetivos, os requisitos em causa não preenchem, em todo o caso, a condição da proporcionalidade enunciada no artigo 15.o, n.o 3, e no artigo 16.o, n.o 1, alínea c), desta diretiva.

95.      Assim, medidas menos gravosas e menos restritivas da liberdade de estabelecimento e da livre prestação de serviços do que as que decorrem dos referidos requisitos permitiriam, supondo‑as conformes com o direito da União, alcançar os objetivos invocados pela Hungria.

96.      Resulta dos autos de que dispõe o Tribunal de Justiça e, em especial, das observações da Hungria que, durante a fase pré‑contenciosa, esta comunicou à Comissão que, mesmo que fosse de opinião de que o funcionamento do sistema nacional de pagamento móvel não violava a Diretiva «Serviços» nem o Tratado FUE, estava disposta a alterar o sistema de modo a instituir um sistema de concessões. Ora, é manifesto que tal sistema de concessões para a exploração da plataforma do sistema nacional de pagamento móvel permitiria o bom funcionamento desse sistema, preservando simultaneamente a concorrência e afetando menos a livre prestação de serviços e a liberdade de estabelecimento. Por conseguinte, consideramos que havia outras medidas menos gravosas que permitiam atingir o mesmo resultado e que os requisitos resultantes da legislação húngara ultrapassam o que é necessário para atingir os objetivos invocados por esse Estado‑Membro.

97.      Por conseguinte, em nosso entender, há que declarar que, com a introdução e a manutenção em vigor do sistema nacional de pagamento móvel, regulado pela Lei CC de 2011 e pelo seu Decreto governamental n.o 356/2012, que cria um monopólio ao conferir direitos exclusivos à Nemzeti Mobilfizetési e que entrava a entrada no mercado grossista dos pagamentos móveis, a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 15.o e 16.o da Diretiva «Serviços».

98.      Uma vez que propomos julgar procedentes as alegações da Comissão invocadas a título principal e relativas à violação dos artigos 15.o e 16.o da Diretiva «Serviços», não é necessário, em nossa opinião, examinar as alegações relativas à violação dos artigos 49.o e 56.o TFUE, que a referida instituição formulou a título subsidiário.

V.      Quanto às despesas

99.      Nos termos do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido. Tendo a Comissão pedido a condenação da Hungria e tendo esta sido vencida, há que condená‑la nas despesas.

VI.    Conclusão

100. À luz das considerações precedentes, propomos que o Tribunal de Justiça decida do seguinte modo:

1)      Ao ter introduzido e mantido em vigor o sistema nacional de pagamento móvel, regulado pela nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló 2011. évi CC. törvény (Lei CC de 2011, relativa ao sistema nacional de pagamento móvel) e pelo 356/2012. (XII. 13.) Korm. rendelet a nemzeti mobil fizetési rendszerről szóló törvény végrehajtásáról (Decreto governamental n.o 356/2012, que dá execução à Lei CC de 2011), de 13 de dezembro de 2012, a Hungria não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 15.o, n.o 2, alínea d), e do artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2006/123/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 12 de dezembro de 2006, relativa aos serviços no mercado interno.

2)      A Hungria é condenada nas despesas.


1      Língua original: francês.


2      Magyar Közlöny 2011/164, a seguir «Lei CC de 2011».


3      A seguir «Decreto governamental n.o 356/2012».


4      JO 2006, L 376, p. 36, a seguir «Diretiva “Serviços”».


5      Diretiva do Parlamento Europeu e do Conselho, de 7 de setembro de 2005, relativa ao reconhecimento das qualificações profissionais (JO 2005, L 255, p. 22).


6      Dossier EU Pilot n.o 4372/12/MARK.


7      COM(2011) 941 final.


8      JO 2012, C 8, p. 4.


9      JO 2016, C 202, p. 307.


10      JO 2012, C 8, p. 15.


11      V. Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, n.o 43).


12      A este respeito, observamos que tanto a Comissão como a Hungria referiram, quanto a este aspeto, a jurisprudência em matéria de auxílios estatais, bem como as comunicações da Comissão neste domínio.


13      Os critérios aplicados pelo Tribunal de Justiça, designadamente, nos n.os 41 e 42 do Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843), são clássicos e inscrevem‑se na corrente jurisprudencial anterior em matéria de auxílios estatais.


14      V. Acórdão de 12 de fevereiro de 2008, BUPA e o./Comissão (T‑289/03, EU:T:2008:29, n.os 166 a 169).


15      V. Acórdão de 12 de fevereiro de 2008, BUPA e o./Comissão (T‑289/03, EU:T:2008:29, n.o 172), e Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar no processo Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:472, n.o 61).


16      V. Acórdão de 23 de dezembro de 2015, Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:843, n.os 41 e 42).


17      V., neste sentido, Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar no processo Hiebler (C‑293/14, EU:C:2015:472, n.o 62).


18      V. Acórdãos de 10 de dezembro de 1991, Merci convenzionali porto di Genova (C‑179/90, EU:C:1991:464, n.o 27), e de 18 de junho de 1998, Corsica Ferries France (C‑266/96, EU:C:1998:306, n.o 45).


19      Comunicação da Comissão mencionada no n.o 30 das presentes conclusões (n.o 48). V., igualmente, Comunicação da Comissão «Orientações da UE relativas à aplicação das regras em matéria de auxílios estatais à implantação rápida de redes de banda larga» (JO 2013, C 25, p. 1, n.o 19).


20      Acórdão de 8 de novembro de 1983, IAZ International Belgium e o./Comissão (96/82 a 102/82, 104/82, 105/82, 108/82 e 110/82, EU:C:1983:310).


21      Acórdão de 23 de outubro de 1997, Comissão/França (C‑159/94, EU:C:1997:501).


22      Acórdão de 27 de abril de 1994, Almelo (C‑393/92, EU:C:1994:171).


23      Acórdão de 25 de outubro de 2001, Ambulanz Glöckner (C‑475/99, EU:C:2001:577).


24      Acórdão de 19 de maio de 1993, Corbeau (C‑320/91, EU:C:1993:198).


25      Acórdão de 11 de abril de 1989, Saeed Flugreisen e Silver Line Reisebüro (66/86, EU:C:1989:140).


26      V. Acórdão de 12 de fevereiro de 2008, BUPA e o./Comissão (T‑289/03, EU:T:2008:29, n.o 179).


27      V. as nossas Conclusões no processo Comissão/Hungria (C‑179/14, EU:C:2015:619, n.os 69 a 74).