Causa C‑673/13 P
Commissione europea
contro
Stichting Greenpeace Nederland
e
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe)
«Impugnazione – Accesso ai documenti delle istituzioni – Regolamento (CE) n. 1049/2001 – Ambiente – Convenzione di Aarhus – Regolamento (CE) n. 1367/2006 – Articolo 6, paragrafo 1 – Rischio di pregiudizio per gli interessi commerciali di una persona fisica o giuridica – Nozione di “informazioni riguardanti emissioni nell’ambiente” – Documenti relativi alla procedura di autorizzazione di una sostanza attiva contenuta in prodotti fitosanitari – Sostanza attiva glifosato»
Massime – Sentenza della Corte (Quinta Sezione) del 23 novembre 2016
1. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Domanda di accesso riguardante informazioni ambientali – Regolamento n. 1367/2006 – Informazioni attinenti a emissioni nell’ambiente – Nozione – Interpretazione estensiva
(Regolamenti del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1049/2001, artt. 1 e 4, e n. 1367/2006, 15° considerando e art. 6, § 1)
2. Accordi internazionali – Accordi della Comunità – Convenzione sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale (Convenzione di Aarhus) – Guida per l’applicazione di tale convenzione – Forza vincolante – Insussistenza
(Convenzione di Aarhus; decisione del Consiglio 2005/370)
3. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Domanda di accesso riguardante informazioni ambientali – Regolamento n. 1367/2006 – Informazioni attinenti a emissioni nell’ambiente – Nozione – Limitazione alle emissioni provenienti da determinati impianti industriali – Inammissibilità
[Convenzione di Aarhus, artt. 1 e 4, § 4, comma 1, d); regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1367/2006, artt. 2, § 1, d), ii), e 6, § 1]
4. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Domanda di accesso riguardante informazioni ambientali – Regolamento n. 1367/2006 – Informazioni attinenti a emissioni nell’ambiente – Nozione – Informazioni riguardanti emissioni effettive o prevedibili nell’ambiente – Inclusione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1367/2006, art. 6, § 1)
5. Istituzioni dell’Unione europea – Diritto di accesso del pubblico ai documenti – Domanda di accesso riguardante informazioni ambientali – Regolamento n. 1367/2006 – Informazioni attinenti a emissioni nell’ambiente – Nozione – Sufficienza di un nesso diretto tra le informazioni e le emissioni cui si fa riferimento – Inammissibilità
[Convenzione di Aarhus, art. 4, § 4, comma 1, d); regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1367/2006, considerando 2 e art. 6, § 1]
1. La nozione di informazioni riguardanti emissioni nell’ambiente ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, primo periodo, del regolamento n. 1367/2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della Convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, non può essere interpretata restrittivamente. Infatti, il regolamento n. 1049/2001, relativo all’accesso del pubblico ai documenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione, mira, come emerge dal suo considerando 4 e dal suo articolo 1, a conferire al pubblico un diritto di accesso ai documenti delle istituzioni che sia il più ampio possibile. Del pari, il regolamento n. 1367/2006, come prevede il suo articolo 1, è volto a garantire la più ampia possibile disponibilità e diffusione sistematica delle informazioni ambientali in possesso delle istituzioni e degli organi dell’Unione.
Pertanto, solo nella misura in cui deroghino al principio dell’accesso più ampio possibile ai documenti delle istituzioni, le eccezioni a detto principio, in particolare quelle previste all’articolo 4 del regolamento n. 1049/2001, devono essere interpretate ed applicate restrittivamente. La necessità di tale interpretazione restrittiva è confermata, inoltre, dal considerando 15 del regolamento n. 1367/2006. Per contro, nell’istituire una presunzione secondo cui si ritiene che la divulgazione delle informazioni riguardanti emissioni nell’ambiente, ad eccezione di quelle relative alle indagini, presenti un interesse pubblico prevalente rispetto all’interesse concernente la tutela degli interessi commerciali di una determinata persona fisica o giuridica, cosicché la tutela di tali interessi commerciali non può essere opposta alla divulgazione di dette informazioni, l’articolo 6, paragrafo 1, primo periodo, del regolamento n. 1367/2006 deroga certamente alla norma in materia di ponderazione degli interessi prevista all’articolo 4, paragrafo 2, del regolamento n. 1049/2001. Tuttavia, lo stesso articolo 6, paragrafo 1, primo periodo, consente, in tal modo, un’attuazione concreta del principio dell’accesso più ampio possibile alle informazioni in possesso delle istituzioni e degli organi dell’Unione, ragion per cui non può giustificarsi un’interpretazione restrittiva di tale disposizione.
(v. punti 51-54)
2. V. il testo della decisione.
(v. punto 59)
3. Non si ravvisa alcun elemento nel regolamento n. 1367/2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della Convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, che consenta di ritenere che la nozione di emissioni nell’ambiente ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, primo periodo, di tale regolamento debba limitarsi alle emissioni provenienti da determinati impianti industriali, quali fabbriche o centrali. Tale limitazione non può dedursi nemmeno dalla Convenzione di Aarhus, di cui si deve tener conto ai fini dell’interpretazione del regolamento n. 1367/2006, dal momento che detto regolamento, come prevede il suo articolo 1, mira a contribuire all’esecuzione degli obblighi derivanti da detta Convenzione stabilendo norme dirette ad applicare alle istituzioni e agli organi dell’Unione le disposizioni della Convenzione medesima. Inoltre, una limitazione della nozione di emissioni nell’ambiente ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, primo periodo, del regolamento n. 1367/2006 a quelle provenienti da determinati impianti industriali, quali fabbriche e centrali, sarebbe in contrasto con l’obiettivo di garantire la più ampia possibile divulgazione delle informazioni ambientali perseguito da tale regolamento.
Infine, una limitazione del genere non trova fondamento nemmeno nell’articolo 2, paragrafo 1, lettera d), ii), del regolamento n. 1367/2006. È pur vero che tale disposizione, la quale elenca i fattori che possono rientrare nella nozione di informazione ambientale, sembra, prima facie, distinguere la nozione di emissioni da quelle di scarichi e di rilasci nell’ambiente. Tuttavia, da un lato, una distinzione tra le suddette nozioni è estranea alla Convenzione di Aarhus, la quale si limita a prevedere, all’articolo 4, paragrafo 4, primo comma, lettera d), che la tutela del segreto commerciale e industriale non possa essere opposta alla divulgazione di informazioni sulle emissioni rilevanti ai fini della tutela dell’ambiente. Dall’altro, una distinzione del genere è priva di pertinenza rispetto all’obiettivo di divulgazione delle informazioni ambientali perseguito dal regolamento n. 1367/2006 e risulterebbe artificiale. Inoltre, tali nozioni si sovrappongono ampiamente, come testimonia l’utilizzo dell’espressione «altri rilasci» all’articolo 2, paragrafo 1, lettera d), ii), di tale regolamento, da cui risulta che anche le emissioni e gli scarichi costituiscono rilasci nell’ambiente.
(v. punti 60, 61, 63, 65-68)
4. La nozione di informazioni riguardanti emissioni nell’ambiente ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, primo periodo, del regolamento n. 1367/2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della Convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale, non può limitarsi unicamente alle informazioni attinenti alle emissioni effettivamente liberate nell’ambiente durante l’applicazione del prodotto fitosanitario o della sostanza attiva di cui trattasi sulle piante o sul suolo, le quali dipendono in particolare dalle quantità di prodotto utilizzate di fatto dagli agricoltori nonché dalla composizione esatta del prodotto finale commercializzato.
Pertanto, rientrano altresì in detta nozione le informazioni sulle emissioni prevedibili del prodotto fitosanitario o della sostanza attiva in questione nell’ambiente, in condizioni normali o realistiche di utilizzo di tale prodotto o di tale sostanza, analoghe a quelle per le quali è stata concessa l’autorizzazione all’immissione in commercio e esistenti nella zona di prevista utilizzazione di tale prodotto o di tale sostanza. Infatti, sebbene l’immissione in commercio di un prodotto o di una sostanza non sia sufficiente, in generale, per considerare che tale prodotto o tale sostanza sarà necessariamente rilasciata nell’ambiente e che le informazioni corrispondenti riguardano emissioni nell’ambiente, la situazione è diversa laddove si tratti di un prodotto, come un prodotto fitosanitario, e di sostanze in esso contenute, che, nell’ambito di un utilizzo normale, siano destinati ad essere liberati nell’ambiente a motivo della loro stessa funzione. In tal caso, le emissioni prevedibili, in condizioni normali o realistiche di utilizzo, del prodotto di cui trattasi o delle sostanze in esso contenute nell’ambiente non sono ipotetiche e rientrano nella nozione di emissioni nell’ambiente ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, primo periodo, del regolamento n. 1367/2006.
(v. punti 73-75)
5. Non è sufficiente che un’informazione presenti un nesso sufficientemente diretto con le emissioni nell’ambiente per rientrare nella nozione di informazioni riguardanti emissioni nell’ambiente ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 1, primo periodo, del regolamento n. 1367/2006, sull’applicazione alle istituzioni e agli organi comunitari delle disposizioni della Convenzione di Aarhus sull’accesso alle informazioni, la partecipazione del pubblico ai processi decisionali e l’accesso alla giustizia in materia ambientale. Infatti, dal tenore di tale disposizione risulta che quest’ultima contempla le informazioni riguardanti emissioni nell’ambiente, vale a dire quelle concernenti o che sono relative a siffatte emissioni, e non le informazioni che presentano un nesso qualunque, diretto o indiretto, con le emissioni nell’ambiente. Tale interpretazione è confermata dall’articolo 4, paragrafo 4, primo comma, lettera d), della Convenzione di Aarhus, che fa riferimento alle informazioni sulle emissioni.
Alla luce dell’obiettivo perseguito dall’articolo 6, paragrafo 1, primo periodo, del regolamento n. 1367/2006, consistente nel garantire, in linea di principio, un accesso alle informazioni riguardanti emissioni nell’ambiente, tale nozione dev’essere intesa nel senso che comprende, in particolare, i dati che consentono al pubblico di conoscere ciò che è effettivamente rilasciato nell’ambiente oppure ciò che sarà prevedibilmente rilasciato in condizioni normali o realistiche di utilizzo del prodotto o della sostanza in questione, analoghe a quelle per le quali è stata concessa l’autorizzazione all’immissione in commercio di tale prodotto o di tale sostanza e esistenti nella zona di prevista utilizzazione di detto prodotto o di detta sostanza. Pertanto, detta nozione dev’essere interpretata nel senso che comprende, in particolare, le indicazioni relative alla natura, alla composizione, alla quantità, alla data e al luogo delle emissioni effettive o prevedibili, in siffatte condizioni, di detto prodotto o di detta sostanza.
Occorre altresì includere nella nozione di informazioni riguardanti emissioni nell’ambiente le informazioni che consentono al pubblico di controllare se sia corretta la valutazione delle emissioni effettive o prevedibili, sulla cui base l’autorità competente ha autorizzato il prodotto o la sostanza in questione, nonché i dati relativi agli effetti di tali emissioni sull’ambiente. Infatti, dal considerando 2 del regolamento n. 1367/2006 risulta sostanzialmente che l’accesso alle informazioni ambientali garantito da tale regolamento mira, in particolare, a favorire una partecipazione pubblica più efficace al processo decisionale, in modo da accrescere la responsabilità degli organi competenti nell’ambito del processo decisionale, al fine di sensibilizzare l’opinione pubblica e di ottenerne il sostegno nei confronti delle decisioni adottate. Orbene, per assicurarsi che le decisioni adottate dalle autorità competenti in materia ambientale siano fondate e per poter partecipare efficacemente al processo decisionale in materia ambientale, il pubblico deve aver accesso alle informazioni che gli consentano di verificare se le emissioni siano state correttamente valutate e deve poter ragionevolmente comprendere il modo in cui l’ambiente rischia di subire gli effetti di dette emissioni.
(v. punti 78-80, 82)