MANUEL CAMPOS SÁNCHEZ‑BORDONA
FŐTANÁCSNOK INDÍTVÁNYA
Az ismertetés napja: 2017. szeptember 12.(1)
C‑537/16. sz. ügy
Garlsson Real Estate SA, felszámolás alatt,
Stefano Ricucci,
Magiste International SA
kontra
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)
(a Corte suprema di cassazione [semmítőszék, Olaszország] által benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem)
„Az Európai Unió Alapjogi Chartája – 2003/6/EK irányelv – Piaci manipuláció elkövetési magatartásai – Ugyanazon tényállás tekintetében közigazgatási szankciót és büntetőjogi szankciót is előíró nemzeti szabályozás – A ne bis in idem elv megsértése”
1. A Menci ügyre vonatkozó indítványban,(2) amelyet a jelen indítvánnyal párhuzamosan kell tanulmányozni, azt elemzem, hogy a ne bis in idem elvét milyen mértékben kell alkalmazni, ha bizonyos tagállamok jogszabályai lehetővé teszik a közigazgatási és büntetőjogi szankciók halmozódását a héafizetés elmulasztásának szankcionálása érdekében. A jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem ugyanezt a kérdést tárgyalja, jóllehet ebben az esetben a kétszeresen büntetett magatartások a „piaci visszaélések” területéhez tartoznak, amely magában foglalja a bennfentes kereskedelmet és a piacok manipulációját.
2. A közigazgatási szankciók e területen történő harmonizációját a 2003/6/EK irányelv(3) végezte el, amelyet később az 596/2014/EU rendelet(4) hatályon kívül helyezett. Ez utóbbi teljes mértékben harmonizálta a közigazgatási szankciókra vonatkozó szabályozást, míg a 2014/57/EU irányelv,(5) bár csak részlegesen, de a tagállamok által e magatartásokra alkalmazható büntetőjogi szankciókat is harmonizálta.(6)
I. Jogi háttér
A. Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló, 1950. évi európai egyezmény (a továbbiakban: EJEE)
3. Az EJEE mellékletét képező, 1984. november 22‑én Strasbourgban aláírt hetedik kiegészítő jegyzőkönyv (a továbbiakban: hetedik kiegészítő jegyzőkönyv) 4. cikke az alábbiak szerint szabályozza a „kétszeres eljárás alá vonás vagy büntetés tilalmát”:
„(1) Ha valakit egy állam büntetőtörvényének és büntetőeljárási törvényének megfelelően egy bűncselekmény kapcsán már jogerősen felmentettek vagy elítéltek, e személlyel szemben ugyanennek az államnak az igazságszolgáltatási szervei ugyanezen bűncselekmény miatt büntetőeljárást nem folytathatnak, és vele szemben büntetést nem szabhatnak ki.
(2) Az előző bekezdés rendelkezései nem képezik akadályát annak, hogy az adott állam büntetőtörvényeinek és büntetőeljárási törvényeinek megfelelően az eljárást újból megindítsák, ha új, vagy újólag feltárt tények, vagy az eljárás alapvető hibái természetüknél fogva kihatással vannak a meghozott ítéletre.
(3) A jelen cikk rendelkezéseitől az Egyezmény 15. cikkére hivatkozással nem lehet eltérni.”
B. Az uniós jog
1. Az Alapjogi Charta
4. Az Európai Unió Alapjogi Chartájának (a továbbiakban: Charta) 50. cikke szerint:
„Senki sem vonható büntetőeljárás alá és nem büntethető olyan bűncselekményért, amely miatt az Unióban a törvénynek megfelelően már jogerősen felmentették vagy elítélték.”
5. Az 52. cikk meghatározza a Chartában foglalt jogok és elvek hatályát és értelmezését:
„(1) Az e Chartában elismert jogok és szabadságok gyakorlása csak a törvény által, és e jogok lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Az arányosság elvére figyelemmel, korlátozásukra csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.
[…]
(3) Amennyiben e Charta olyan jogokat tartalmaz, amelyek megfelelnek az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló európai egyezményben biztosított jogoknak, akkor e jogok tartalmát és terjedelmét azonosnak kell tekinteni azokéval, amelyek az említett egyezményben szerepelnek. Ez a rendelkezés nem akadályozza meg azt, hogy az Unió joga kiterjedtebb védelmet nyújtson.
(4) Amennyiben e Charta a tagállamok közös alkotmányos hagyományaiból eredő alapvető jogokat ismer el, akkor ezeket a jogokat e hagyományokkal összhangban kell értelmezni.
[…]
(6) A nemzeti jogszabályokat és gyakorlatot az ebben a Chartában meghatározottak szerint teljes mértékben figyelembe kell venni.
[…]”
2. A piaci visszaélés területére vonatkozó másodlagos jog
a) A 2003/6 irányelv
6. A (38) preambulumbekezdés szerint:
„Annak biztosítása érdekében, hogy a piaci visszaélés elleni közösségi keretrendszer megfelelő legyen, az ezen irányelv alapján megállapított tilalmak és előírások megsértését azonnal fel kell deríteni és szankcionálni kell. E célból a szankcióknak kellő visszatartó erővel kell rendelkezniük, arányban kell állniuk a jogsértés súlyosságával és a szerzett előnyökkel, valamint a szankciókat következetesen kell alkalmazni.”
7. Az 5. cikk kimondja, hogy:
„A tagállamok mindenkinek megtiltják a piaci manipulációt.”
8. A 14. cikk (1) bekezdése értelmében:
„A tagállamok – a büntetőjogi szankciók alkalmazásához való joguk sérelme nélkül – nemzeti jogukkal összhangban biztosítják, hogy az ezen irányelv végrehajtása során elfogadott rendelkezések megsértéséért felelős személyek ellen megfelelő közigazgatási intézkedésre, illetve közigazgatási szankció alkalmazására kerüljön sor. A tagállamok biztosítják, hogy ezen intézkedéseket hatékonyak, arányosak és visszatartó erejűek legyenek.”
b) Az 596/2014 rendelet
9. A (71) preambulumbekezdés értelmében:
„[…] közigazgatási szankciókat és egyéb adminisztratív intézkedéseket kell előírni az egységes tagállami megközelítés, valamint az intézkedések nagyobb elrettentő hatása érdekében. Az illetékes hatóságok számára lehetőséget kell adni arra, hogy megtiltsák a vezetői feladatok ellátását befektetési vállalkozásokban. A rendkívüli esetekben alkalmazott szankciók megállapításakor adott esetben figyelembe kell venni az olyan körülményeket, mint a bizonyított pénzügyi haszon visszaszolgáltatása, a jogsértés súlyosságát és időtartamát, a súlyosbító és enyhítő körülményeket, valamint azt, hogy a bírságoknak elrettentő hatásúnak kell lenniük, de adott esetben engedményt kell biztosítani az illetékes hatóságokkal való együttműködés fejében. A rendkívüli esetben kiszabandó közigazgatási bírság aktuális mértéke elérheti az e rendelet szerinti maximális szintet vagy a nemzeti jogszabályokban előírt, ennél magasabb szintet a rendkívül súlyos jogsértésekre, ugyanakkor a maximális szintnél jóval alacsonyabb mértékű bírság alkalmazható a kisebb jogsértések vagy elszámolás esetében. E rendelet nem korlátozza a tagállamok azon lehetőségét, hogy súlyosabb szankciókat vagy adminisztratív intézkedéseket írjanak elő.”
10. A (72) preambulumbekezdés így szól:
„Jóllehet semmi sem gátolja a tagállamokat abban, hogy szabályokat írjanak elő a közigazgatási és büntetőjogi szankciók tekintetében ugyanazon jogsértésekre, a tagállamok 2016. július 3‑ig nem kötelesek szabályokat előírni a közigazgatási szankciók tekintetében az e rendelet megsértésének olyan eseteiben, amelyekről a nemzeti büntetőjog már rendelkezik. A nemzeti jogszabályokkal összhangban, a tagállamok nem kötelesek mind közigazgatási, mind büntetőjogi szankciókat előírni egyazon jogsértésre vonatkozóan, mindazonáltal megtehetik, ha a nemzeti jogszabályok ezt számukra lehetővé teszik. Az e rendelet vagy a 2014/57/EU irányelv megsértése esetén közigazgatási szankciók helyett alkalmazandó büntetőjogi szankciók fenntartása azonban nem csökkentheti, illetve másképpen sem befolyásolhatja az illetékes hatóságok képességét arra, hogy kellő időben együttműködjenek más tagállamok illetékes hatóságaival, illetve velük kellő időben információcserét folytassanak e rendelet alkalmazása céljából, akár azt követően is, hogy az adott jogsértést büntetőeljárás lefolytatása céljából az illetékes igazságügyi hatósághoz utalták.”
11. A (77) preambulumbekezdés szerint:
„Ez a rendelet tiszteletben tartja az alapvető jogokat, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartájában (a Charta) elismert elveket. Ennek megfelelően e rendeletet e jogokkal és elvekkel összhangban kell értelmezni és alkalmazni. […]”
12. A 15. cikk előírja, hogy:
„Tilos a piaci manipuláció és a piaci manipuláció kísérlete.”
13. A 12. cikk az alábbiak szerint határozza meg a piaci manipulációt megvalósító magatartásokat:
„(1) E rendelet alkalmazásában a piaci manipuláció az alábbi tevékenységeket foglalja magában:
a) olyan ügylet kötése, vételi vagy eladási megbízás adása, vagy olyan egyéb magatartás, amely:
i. hamis vagy félrevezető jelzéseket ad, vagy valószínűsíthetően adhat valamely pénzügyi eszköz, kapcsolódó azonnali árutőzsdei ügylet vagy kibocsátási egységeken alapuló aukciós termék kínálata, kereslete vagy ára tekintetében; vagy
ii. a szokásostól eltérő vagy mesterséges szinten rögzíti, vagy valószínűsíthetően rögzítheti egy vagy több pénzügyi eszköz, kapcsolódó azonnali árutőzsdei ügylet vagy kibocsátási egységeken alapuló aukciós termék árát;
[…]
b) olyan ügylet kötése, vételi vagy eladási megbízás adása, vagy olyan egyéb tevékenység vagy magatartás, amely egy vagy több pénzügyi eszköz, kapcsolódó azonnali árutőzsdei ügylet, vagy kibocsátási egységeken alapuló aukciós termék árát érinti vagy valószínűleg érintheti, és amelynek során fiktív eszközhöz vagy a megtévesztés vagy félrevezetés egyéb formájához folyamodnak;
c) olyan információk terjesztése az internetet is magában foglaló tömegtájékoztatásban, vagy bármilyen más eszközzel, amelyek valamely pénzügyi eszköz, kapcsolódó azonnali árutőzsdei ügylet, vagy kibocsátási egységeken alapuló aukciós termék kínálata, kereslete vagy ára tekintetében hamis vagy félrevezető jelzéseket adnak vagy valószínűsíthetően adhatnak, vagy a szokásostól eltérő vagy mesterséges szinten rögzítik, vagy valószínűsíthetően rögzíthetik egy vagy több pénzügyi eszköz, kapcsolódó azonnali árutőzsdei ügylet, vagy kibocsátási egységeken alapuló aukciós termék árát, beleértve híresztelések terjesztését, ha a terjesztő személy tudta, vagy tudnia kellett volna, hogy az információ hamis vagy félrevezető;
d) valamely referenciaértékre vonatkozóan hamis vagy félrevezető információk továbbítása, vagy hamis vagy félrevezető adatok közlése, ha az információt továbbító vagy az adatokat közlő személy tudta, vagy tudnia kellett volna, hogy az információk vagy az adatok hamisak vagy félrevezetőek, továbbá valamely referenciaérték kiszámításának manipulálására irányuló bármely magatartás.”
14. A 30. cikk az alábbiak szerint szabályozza a közigazgatási szankciókat és közigazgatási intézkedéseket:
„(1) A büntetőjogi szankciók és az illetékes hatóságok 23. cikk szerinti felügyeleti hatáskörének sérelme nélkül a tagállamok a nemzeti joggal összhangban hatáskört biztosítanak az illetékes hatóságok számára a megfelelő közigazgatási szankciók és közigazgatási intézkedések meghozatalához legalább az alábbi jogsértések esetére:
a) a 14. és 15. cikkben, a 16. cikk (1) és (2) bekezdésében, a 17. cikk (1), (2), (4), (5) és (8) bekezdésében, a 18. cikk (1)–(6) bekezdésében, a 19. cikk (1), (2), (3), (5), (6), (7) és (11) bekezdésében és a 20. cikk (1) bekezdésében foglalt jogsértések; továbbá
b) a 23. cikk (2) bekezdésében említett vizsgálatban, nyomozásban vagy kérelem teljesítésében való együttműködés hiánya vagy ezek elvégzésének elmulasztása.
A tagállamok 2016. július 3‑ig határozhatnak úgy, hogy nem állapítanak meg közigazgatási szankciókra vonatkozó szabályokat az első albekezdésben foglaltak szerint, ha az említett albekezdés a) és b) pontjában említett jogsértések nemzeti jogukban már büntetőjogi szankciók hatálya alá tartoznak. Ha a tagállamok így döntenek, részletesen tájékoztatják a Bizottságot és az EÉPH‑t az adott büntetőjoguk idevágó részeiről.
A tagállamok az első és második albekezdésben említett szabályokról 2016. július 3‑ig részletesen tájékoztatják a Bizottságot és az EÉPH‑t. A tagállamok az említett szabályok későbbi módosításairól haladéktalanul értesítik a Bizottságot és az ESMA‑t.
(2) Az (1) bekezdés első albekezdése a) pontjában említett jogsértések esetében a tagállamok a nemzeti joggal összhangban hatáskört biztosítanak az illetékes hatóságok számára legalább az alábbi közigazgatási szankciók kiszabásához, illetve közigazgatási intézkedések meghozatalához:
[…].”
c) A 2014/57 irányelv
15. A (22), (23) és (27) preambulumbekezdés alapján:
„(22) Az ezen irányelv szerinti, a természetes személyekkel és a jogi személyekkel szembeni szankcióknak a nemzeti jogukban való kiszabására vonatkozó kötelezettségek nem mentesítik a tagállamokat azon kötelezettség alól, hogy nemzeti jogukban közigazgatási szankciókat és egyéb intézkedéseket írjanak elő az 596/2014/EU rendeletben meghatározott jogsértésekre vonatkozóan, kivéve, ha a tagállamok az 596/2014/EU rendelettel összhangban úgy határoznak, hogy az ilyen jogsértések tekintetében kizárólag büntetőjogi szankciókat írnak elő nemzeti jogukban.
(23) Ezen irányelv hatálya olyan módon került meghatározásra, hogy kiegészítse az 596/2014/EU rendeletet és biztosítsa annak hatékony végrehajtását. Miközben a bűncselekményeknek, amennyiben szándékosan követik el őket és legalább a súlyos esetekben, ezen irányelv szerint büntethetőnek kell lenniük, az 596/2014/EU rendelet megsértéséért járó szankciók kiszabásához nem szükséges a szándék bizonyítása, vagy az, hogy a jogsértések súlyosnak minősüljenek. Az ezen irányelvet átültető nemzeti jog alkalmazása során a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy a bűncselekmények tekintetében büntetőjogi szankcióknak az ezen irányelvvel összhangban való kiszabása, valamint közigazgatási szankcióknak az 596/2014/EU rendelettel összhangban való kiszabása ne eredményezze a kétszeres büntetés tilalma elvének megsértését.
[…]
(27) Ez az irányelv tiszteletben tartja az alapvető jogokat, és betartja az Európai Unió Alapjogi Chartájában (a Charta) elismert elveket, amint azokat az EUSZ rögzíti. Különösen, az irányelvet […] bűncselekmények kétszeres eljárás alá vonása és a kétszeres büntetés tilalmával (50. cikk) összhangban kell alkalmazni.”
16. Az 5. cikk szerint:
„(1) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a (2) bekezdésben említett piaci manipuláció szándékos elkövetés esetén legalább a súlyos esetekben bűncselekménynek minősüljön.
(2) Ezen irányelv alkalmazásában a piaci manipuláció az alábbi tevékenységeket foglalja magában:
a) olyan ügylet kötése, vételi vagy eladási megbízás adása, vagy olyan egyéb magatartás, amely:
i. hamis vagy félrevezető jelzéseket ad egy pénzügyi eszköz kínálata, kereslete vagy ára, vagy egy kapcsolódó azonnali árutőzsdei ügylet tekintetében; vagy
ii. egy vagy több pénzügyi eszköz vagy egy kapcsolódó azonnali árutőzsdei ügylet árát a szokásostól eltérő vagy mesterséges szinten rögzíti;
[…]
b) olyan ügylet megkötése, vételi vagy eladási megbízás adása vagy olyan egyéb tevékenység vagy magatartás, amely egy vagy több pénzügyi eszköz vagy kapcsolódó azonnali árutőzsdei ügylet árát érinti, és amelynek során fiktív eszközhöz vagy a megtévesztés vagy félrevezetés egyéb formájához folyamodnak;
c) olyan információk terjesztése a médián, többek között az interneten keresztül, vagy bármely egyéb módon, amelyek hamis vagy félrevezető jelzéseket adnak pénzügyi eszközök kínálata, kereslete vagy ára, vagy kapcsolódó azonnali árutőzsdei ügylet tekintetében, illetve egy vagy több pénzügyi eszköz vagy egy kapcsolódó azonnali árutőzsdei ügylet árát a szokásostól eltérő vagy mesterséges szinten rögzítik, amennyiben az információt terjesztő személyek – saját maguk vagy más személyek számára – előnyre vagy haszonra tesznek szert az adott információ terjesztéséből; vagy
d) hamis vagy félrevezető információk továbbítása, hamis vagy félrevezető adatok közlése, illetve egy referenciaérték kiszámítását manipuláló bármely egyéb magatartás.”
17. A 7. cikk szerint:
„(1) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a 3–6. cikkben említett bűncselekményeket hatékony, arányos és visszatartó erejű büntetőjogi szankciókkal sújtsák.
(2) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a 3. és 5. cikkben említett bűncselekmények szabadságvesztéssel legyenek büntetendők, amelynek felső határa legalább négy év.
(3) A tagállamok megteszik a szükséges intézkedéseket annak biztosítására, hogy a 4. cikkben említett bűncselekmények szabadságvesztéssel legyenek büntetendők, amelynek felső határa legalább két év.”
C. Az olasz jog
18. A Decreto Legislativo n.º 58/1998, Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (a pénzügyi közvetítésre vonatkozó rendelkezések egységes szövegéről szóló 58/1998. sz. törvényerejű rendelet; a továbbiakban: TUF) 185. cikkének (1) és (2) bekezdésében a következőképpen rendelkezik:
„(1) Egy évtől hat évig terjedő szabadságvesztéssel és 20 000 EUR‑tól 5 millió EUR‑ig terjedő pénzbüntetéssel kell büntetni azt, aki hamis híreket terjeszt vagy színlelt műveleteket vagy más olyan színlelt cselekedetet hajt végre, amely az adott helyzetben alkalmas arra, hogy a pénzügyi eszközök árának jelentős változását idézze elő.
(2) A bíróság akár az összeg háromszorosára vagy a jogsértésből származó termék, illetve haszon tízszeresének megfelelő összegre emelheti a pénzbüntetést, ha az a legmagasabb összeg alkalmazása esetén sem tűnik elegendőnek, figyelemmel a jogsértő magatartás súlyára, a jogsértés elkövetőjének személyes tulajdonságaira vagy a szerzett bevétel, illetve haszon jelentőségére.”
19. A TUF 187 ter cikkének (1) bekezdése(7) úgy rendelkezik, hogy:
„Nem érintve a büntetőjogi szankciókat, ha a tényállás bűncselekményt valósít meg, 100 000 EUR‑tól 25 millió EUR összegig terjedő pénzbírsággal büntetendő, aki olyan hamis vagy félrevezető információkat, híreszteléseket, híreket terjeszt az internetet is magában foglaló tömegtájékoztatásban vagy bármilyen más eszközzel, amelyek pénzügyi eszközök tekintetében hamis vagy félrevezető jelzéseket adnak vagy valószínűsíthetően adhatnak.”
20. A TUF 187 ter cikke (3) bekezdésének c) pontja, nem érintve a büntetőjogi szankciókat, ha a tényállás bűncselekményt valósít meg, úgy rendelkezik, hogy ugyanazt a pénzbírságot kell alkalmazni arra, aki „olyan ügyletet, illetve vételi vagy eladási megbízást teljesít, amelyben fiktív eszközökhöz vagy bármilyen más formájú megtévesztéshez, manipulációhoz folyamodnak”.
21. A TUF 187 duodecies cikke (1) bekezdésének értelmében:
„A megállapításra irányuló közigazgatási eljárás és a 187 septies cikk szerinti közigazgatási peres eljárás nem függeszthető fel azon folyamatban lévő büntetőeljárás időtartamára, amelynek tárgya ugyanazon vagy olyan tényállás, amelynek megállapításától függ a vonatkozó döntés meghozatala.”
22. A TUF 187 terdecies cikkének (1) bekezdése pontosítja:
„Amennyiben ugyanazon tényállás miatt az elkövetővel vagy a szervvel szemben a 187 septies cikk szerint pénzbírságot szabtak ki, […] a pénzbüntetés és a bűncselekmény elkövetéséből eredő pénzbírság behajtásának a közigazgatási szerv által beszedett összeget meghaladó részre kell korlátozódnia.”
23. A codice di procedura penale (a büntetőeljárásról szóló törvénykönyv) 649. cikke („A kétszeres eljárás alá vonás tilalma”) előírja, hogy:
„A jogerős büntetőítélettel vagy büntető végzéssel elítélt vagy felmentett vádlott ellen nem indítható ugyanazon cselekmény miatt újabb büntetőeljárás, még akkor sem, ha a cselekmény jogi minősítésének, súlyosságának vagy egyéb körülményeinek a megítélése megváltozott, ami nem érinti a 69. cikk (2) bekezdésében és a 345. cikkben foglaltakat.”
II. A nemzeti jogvita és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
24. A Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (nemzeti tőzsde‑ és értékpapír felügyeleti bizottság, a továbbiakban: Consob) 2007. szeptember 9‑én 10 200 000 euró összegű pénzbírságot szabott ki Stefano Ricuccival és az igazgatása alatt álló, egyetemlegesen felelős két társasággal (Magiste International SA és Garlsson Real Estate SA) szemben. A 2005‑ben megvalósult, megállapított tényállást piaci manipulációnak minősítették a TUF 187 ter cikk (3) bekezdésének c) pontja és a 187 quinquies cikk (1) bekezdésének a) pontja alapján.
25. S. Ricucci és a két társaság a Corte di appello di Roma (római fellebbviteli bíróság, Olaszország) előtt megfellebbezték a közigazgatási bírságot, e bíróság 2009. január 2‑i ítéletével azt 5 000 000 euró összegre csökkentette.
26. Ezen ítélettel szemben valamennyi érintett fél felülvizsgálati kérelmet terjesztett a Corte suprema di cassazione (semmítőszék, Olaszország) elé. S. Ricucci felülvizsgálati kérelmében jelentős tényként konkrétan arra hivatkozott, hogy ugyanazon tényállás miatt a Tribunale di Roma (római bíróság, Olaszország) már elítélte a 2008. december 10‑i jogerős büntetőítéletében.
27. Ezen eljárással egyidejűleg ugyanis S. Ricuccival szemben ugyanazon, közigazgatási bírsággal szankcionált tényállás miatt(8) büntetőeljárást indítottak. A büntetőeljárás 2008. december 10‑én vádalku nyomán hozott ítélettel zárult, amelyben a Tribunale di Roma (római bíróság) S. Riccucival szemben 4 év és 6 hónap szabadságvesztés‑büntetést szabott ki, amelyet a választott eljárás miatt 3 évre csökkentettek, továbbá különböző mellékbüntetéseket szabott ki vele szemben.(9) Az elítélt büntetését a 241/06. sz. törvény értelmében kegyelem révén elengedték.
28. A 2008. december 10‑i (büntető)ítélet 2009. szeptember 11‑én vált jogerőssé azáltal, hogy a Corte suprema di cassazione (semmítőszék) elutasította az ítélet ellen benyújtott felülvizsgálati kérelmet.
29. A Corte suprema di cassazione (semmítőszék) a 2009. január 2‑i ítélettel szemben előterjesztett felülvizsgálati kérelem elbírálása során az ügyet megküldte a Corte costituzionale (Alkotmánybíróság, Olaszország) részére, hogy az döntsön a TUF 187 ter cikke (1) bekezdésének alkotmányellenessége tárgyában.
30. A Corte costituzionale (Alkotmánybíróság) 2016. május 12‑én hozott 102. sz. ítéletében azonban az alkotmányossági kérdést elfogadhatatlannak minősítette.(10) E határozat alapján a kérdést előterjesztő bíróság végzésében előadja, hogy a ne bis in idem elvének a büntetőjogi szankció és a büntető jellegű közigazgatási szankció közötti kapcsolatra történő kiterjesztését előíró szabályok hiánya a nemzeti jogban nem egyeztethető össze az uniós elvekkel. A nemzetek feletti elvek alapján nem fogadható el a kétszeres eljárás előírása, és így a különböző eljárásokban alkalmazott büntetőjogi és közigazgatási szankció halmozott alkalmazása sem, amennyiben ez utóbbi büntető jelleggel bír.
31. A Corte suprema di cassazione (semmítőszék) úgy véli tehát, hogy az S. Ricuccival szembeni büntetőítélet meghozatalát követő, jelen közigazgatási eljárás lefolytatása és az ügy elbírálása a Charta 50. cikke által szabályozott ne bis in idem elvének megsértését jelenti a Bíróság 2013. február 26‑i Åkerberg Fransson ítélete(11) és az EJEB ítélkezési gyakorlata (2014. március 4‑i Grande Stevens és társai kontra Olaszország ítélet [CE:ECHR:2014:0304JUD001864010]; 2014. május 20‑i Nykänen kontra Finnország ítélet [CE:ECHR:2014:0520JUD001182811]; 2014. november 27‑i Lucky Dev kontra Svédország ítélet [CE:ECHR:2014:1127JUD000735610]; 2009. február 10‑i Zolotukhin kontra Oroszország ítélet [CE:ECHR:2009:0210JUD001493903]) értelmében.
32. Ilyen körülmények között [az alapügyben eljáró bíróság], a következő kérdéseket terjeszti a Bíróság elé előzetes döntéshozatalra:
„1) Ellentétes‑e az Európai Unió Alapjogi Chartájának az EJEE 7. jegyzőkönyve 4. cikke, az Emberi Jogok Európai Bíróságának vonatkozó ítélkezési gyakorlata és a nemzeti szabályozás fényében értelmezett 50. cikkében foglalt előírással annak lehetősége, hogy olyan tényállás (a piaci visszaélés jogellenes magatartása) miatt, amellyel kapcsolatban ugyanazon személlyel szemben már jogerős büntetőítéletet hoztak, közigazgatási eljárást folytassanak le?
2) Alkalmazhatja‑e közvetlenül a nemzeti bíróság az uniós elveket a ne bis in idem elvével összefüggésben az Európai Unió Alapjogi Chartájának az EJEE 7. jegyzőkönyve 4. cikke, az Emberi Jogok Európai Bíróságának vonatkozó ítélkezési gyakorlata és a nemzeti szabályozás fényében értelmezett 50. cikke alapján?”
33. A Consob, az olasz, a német és a cseh kormány, valamint a Bizottság nyújtott be írásbeli észrevételeket.
34. A 2017. május 30‑i tárgyaláson, amelyet a Menci ügyben (C‑524/15), valamint a Di Puma (C‑596/16) és Consob (C‑597/16) egyesített ügyekben együtt tartottak meg, S. Ricucci képviselője, az olasz és a német kormány, továbbá a Bizottság vett részt.
III. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések elemzése
35. Mielőtt javaslatot tennék az előzetes döntéshozatalra előterjesztett két kérdésre adandó válaszra, célszerűnek tartok két pontosítást tenni. Az első szerint kétségtelen, hogy a Charta 50. cikke alkalmazandó a jelen ügyre, mivel a piaci visszaélésre vonatkozó nemzeti szabályozást, amelynek alapján a szóban forgó szankciókat kiszabták, az olasz állam a 2003/6 irányelvnek a nemzeti jogba történő átültetése céljából fogadta el.
36. A Charta hatályát ugyanis a tagállamok eljárását illetően az 51. cikk (1) bekezdése határozza meg, amely szerint a Charta rendelkezéseinek címzettjei a tagállamok, annyiban, amennyiben az Unió jogát hajtják végre. A Charta által biztosított alapvető jogokat tiszteletben kell tartani azon belső szabályok alkalmazása során, amelyek egyúttal uniós szabályokat tartalmaznak, vagy amelyeknek alapját azok képezik.(12) Ezzel szemben a Bíróság nem rendelkezik hatáskörrel az uniós jog hatályán kívül álló jogi tényállás elbírálására, és a Charta rendelkezései pedig önmagukban nem alapozhatják meg e hatáskört.(13)
37. A második pontosítás az olasz jogalkotó azon döntésével kapcsolatos, hogy 2005‑ben bevezette a kétszeres (közigazgatási és büntető) eljárások és szankciók rendszerét a piaci visszaélés magatartásainak visszaszorítása céljából a 2003/6 irányelv alapján.
38. E – közigazgatási és büntetőjogi – kétutas rendszer (doppio binario sanzionatorio) olyan jellemzőkkel rendelkezik, amelyek miatt nehezen egyeztethető össze a Charta 50. cikke szerinti ne bis in idem elvével, amint azt a kérdést előterjesztő bíróság kifejti. Ha e rendszert a 2003/6 irányelv vezette volna be, fel kellett volna vetni esetleges semmisségét, éppen a Charta 50. cikkének feltehető megsértése miatt.
39. Véleményem szerint ugyanakkor a 2003/6 irányelv nem kényszeríti a tagállamokra a kétutas – közigazgatási és a büntetőjogi – rendszer alkalmazását az ilyen jellegű jogellenes magatartások visszaszorítása céljából. Ezért nem tekintem úgy, hogy a szóban forgó irányelv ne lenne összeegyeztethető a Charta 50. cikkével.(14)
40. E pontosításokat követően először a piaci visszaélésre vonatkozó uniós szabályozást elemzem a ne bis in idem elvének szempontjából, ezt követően pedig összefoglalóan értelmezem a Charta 50. cikkének hatályát. Végül javaslatot teszek az alapügyben eljáró bíróság két kérdésére adandó válaszokra.
A. Az Európai Unió piaci visszaélésekre vonatkozó szabályozása és a ne bis in idem elve
41. A 2003/6 irányelv tiltja a piaci visszaélésre irányuló tevékenységeket a pénzügyi piacok integritásának megőrzése és a befektetők bizalmának megerősítése céljából. E befektetők számára biztosítani kell, hogy egyenlő feltételek mellett végezzék tevékenységüket és a bennfentes információkkal való visszaéléssel szemben védelemben részesüljenek.(15)
42. A 2003/6 irányelv 14. cikkének (1) bekezdése megköveteli, hogy a tagállamok e jogellenes magatartásokat kellően visszatartó erejű, hatékony és arányos szankciókkal büntessék.(16) Jóllehet nem kötelezi a tagállamokat, hogy a bennfentes kereskedelem elkövetőivel szembeni szankciók szükségszerűen büntető jellegűek legyenek, de nem is tiltja azt. A Bíróság szerint emellett „a szóban forgó jogsértések jellegére és az általuk adott esetben kiváltott szankció súlyosságának fokára tekintettel e szankciók az egyezmény alkalmazásának szempontjából büntetőjogi szankcióknak minősülhetnek”.(17)
43. A 2003/6 irányelv nem említi a ne bis in idem elvét, sem – ennek hatására – a piaci visszaélés magatartásainak közigazgatási szankcionálása és a büntetőjog eszközeivel való üldözése közötti kapcsolatok meghatározásának szükségességét. Hallgatásából azonban nem lehet az e magatartások büntetése tekintetében alkalmazott kétutas rendszer bevezetésének támogatására következtetni. Az irányelv nagy szabadságot ad a tagállamoknak a közigazgatási és büntetőjogi szankciók közötti kapcsolat kialakítására, és nem állít akadályt az elé, hogy a tagállamok olyan eljárásokat írjanak elő a ne bis in idem elvének tiszteletben tartásának biztosítására, amelyekkel elkerülhető az eljárások és szankciók megkettőződése.
44. A piaci visszaélésekre vonatkozó másodlagos uniós jog jelentősen megújult a 2003/6 rendeletet felváltó 596/2014 rendelet és a 2014/57 irányelv elfogadásával, amely harmonizálja a tagállamok által az ilyen jellegű magatartásokra alkalmazandó büntetőjogi szankciókat. Jóllehet e jogszabályok a jelen ügyre nem alkalmazhatók az általam már kifejtett időbeli indokok miatt, mindkét jogszabályból az ügy szempontjából hasznos tanulságok vonhatók le.
45. A közigazgatási eljárást illetően az 596/2014 rendelet jelentősen megerősíti a nemzeti hatóságok felügyeleti, vizsgálati és szankcionáló jogkörét. A 30. cikke (2) bekezdésében konkrétan felhatalmazza a tagállamokat különösen súlyos közigazgatási szankciók és intézkedések meghozatalára(18).
46. Néhány, alaki minősítésük ellenére, névlegesen közigazgatási szankció anyagi jogi szempontból büntetőjogi jellegűnek minősül az EJEB ítélkezési gyakorlata szerinti Engel‑kritériumok alapján,(19) amelyeket a Bíróság a Bonda ítéletben(20) és az Åkerberg Fransson ítéletben(21) átvett. Amint azt már előrebocsátottam, a Bíróság a Spector Photo Group és Van Raemdock ítéletben elismerte, hogy az ilyen jellegű szankciók büntetőjogi szankcióknak minősülhetnek a súlyukra és a visszaszorítani kívánt jogsértések jellegére tekintettel.(22)
47. Éppen e körülmény (amely szerint az 596/2014 rendeletben foglalt némely közigazgatási szankció valójában büntetőjogi jelleggel rendelkezik) folytán vetődik fel az a kérdés, hogy e szankciók a ne bis in idem elve szempontjából összeegyeztethetők‑e a 2014/57 irányelv alapján a piaci visszaélés magatartásaira alkalmazandó büntetőjogi szankciókkal.
48. Az 596/2014 rendelet kifejezett rendelkezést nem állapít meg e tekintetben. A 30. cikke (1) bekezdésének második mondata azonban biztosítja a lehetőséget a tagállamok számára, hogy 2016. július 3‑ig határozhatnak úgy, hogy nem állapítanak meg közigazgatási szankciókra vonatkozó szabályokat, ha a jogsértések nemzeti jogukban már büntetőjogi szankciók hatálya alá tartoznak. Ilyen esetben, tájékoztatniuk kell a Bizottságot és az Európai Értékpapír‑piaci Hatóságot büntetőjoguk idevágó rendelkezéseiről.(23)
49. A 2014/57 irányelv, az 596/2014 rendelettől eltérően, a fent idézett (23) és (27) preambulumbekezdésében(24) kifejezetten hivatkozik a ne bis in idem elvére. Kötelező jelleggel figyelmeztet arra, hogy a büntetőjogi szankcióknak (az ezen irányelvvel összhangban való) kiszabása, valamint közigazgatási szankcióknak (az 596/2014/EU rendelettel összhangban való) kiszabása nem eredményezheti a kétszeres büntetés tilalma elvének megsértését.
50. Kétségtelen azonban, hogy e kifejezett hivatkozások ellenére a 2014/57 irányelv rendelkezései semmilyen egyedi eljárást nem állapítanak meg annak elősegítése céljából, hogy a büntetőjogi és közigazgatási szankciók halmozódása ne sértse a ne bis in idem elvét. Az említett irányelvnek a belső szabályokba történő átültetése során a tagállamoknak kell biztosítaniuk az ugyanazon tényállás miatti kétszeres büntetés elkerülését.
51. Mindenesetre, a kétszeres – közigazgatási és büntetőjogi – eljárás fenntartása esetén, a piaci visszaélés magatartásainak visszaszorítása céljából szükséges, hogy a nemzeti jogok olyan eljárásjogi eszközöket írjanak elő, amelyek alkalmasak a kétszeres eljárás megakadályozására és annak biztosítására, hogy valamely személyt ugyanazon cselekmények miatt csak egyszer vonjanak eljárás alá és csak egyszer szabjanak ki vele szemben szankciót.(25)
B. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett első kérdés: a Charta 50. cikke szerinti ne bis in idem elvének alkalmazása büntetőeljárások és közigazgatási eljárások megkettőzése esetén a piaci manipuláció magatartásai tekintetében
52. A Menci ügyre vonatkozó indítványban részletesen kifejtettem az alábbiakkal kapcsolatos észrevételeimet:
– A Charta 50. cikkének az adójogi és büntetőjogi szankciók halmozódása tekintetében történő alkalmazása a Bíróság ítélkezési gyakorlata alapján, különösen a 2013. február 26‑i Åkerberg Fransson ítélet(26) és egyéb korábbi ítéletek(27) alapján.
– Az EJEB‑nek a ne bis in idem elvére vonatkozó ítélkezési gyakorlata, mind a tényállás azonosságát, mind a szankcionáló eljárások ismétlődését illetően.(28)
– Az EJEB 2016. november 15‑i A és B kontra Norvégia ítéletének(29) az uniós jogra gyakorolt hatása.(30)
– Az 52. cikk (1) bekezdésének első mondata szerinti eljárási mód vizsgálatának lehetősége az ugyanazon jogsértésre vonatkozó kétszeres eljárás alá vonás vagy büntetés tilalmának korlátozása céljából.(31)
53. Úgy vélem, hogy ezek az észrevételek mutatis mutandis kiterjeszthetők azon védelem terjedelmének értelmezésére, amelyet a Charta 50. cikke biztosít a piaci manipulációnak minősített ugyanazon cselekmény tekintetében indult büntetőjogi és közigazgatási eljárások és kiszabott szankciók halmozódásával szemben. Utalok tehát ezekre.
54. A kérdést előterjesztő bíróság az előzetes döntéshozatalra utalt első kérdésével azt kívánja megtudni, hogy a Charta 50. cikke lehetővé teszi‑e, hogy a piaci manipulációt megvalósító jogellenes magatartás elkövetőjének szankcionálása céljából közigazgatási eljárást folytassanak le, ha az adott személyt ugyanazon magatartás miatt jogerős büntetőítéletben már elmarasztalták.
55. A Charta 50. cikke szerinti ne bis in idem elvének alkalmazása négy feltétel együttes fennállását követeli meg: 1) az eljárás vagy szankció alá vont személy azonossága, 2) az elbírált tényállás azonossága (idem), 3) a szankcionáló eljárások megkettőződése (bis), és 4) a két határozat egyikének jogerős jellege.
56. Az alapügyben eljáró bíróságnak nincsenek kétségei sem az eljárás alá vont személy azonosságát, sem pedig a büntetőítélet jogerős jellegét illetően. Az előzetes döntéshozatalra utaló végzés és a felek által nyújtott további információk szerint S. Ricuccit büntetőeljárás és közigazgatási eljárás keretében kétszeres eljárás alá vonták és kétszeres szankciót szabtak ki vele szemben. Amint azt már kifejtettem, a 2008. december 10‑i ítéletével a Tribunale di Roma (római bíróság) ítélte szabadságvesztésre,(32) amely ítélet 2009. szeptember 11‑én vált jogerőssé. A közigazgatási szankciót (10 200 000 euró összegű bírságot, amelyet később a felére csökkentettek) a Consob szabta ki vele szemben, és ennek végrehajtása a Corte suprema di casazzione (semmítőszék) előtt folyamatban lévő jogorvoslati eljárástól függ, amelynek során felvetődött az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés.
57. A kérdést előterjesztő bíróság kétségei tehát a ne bis in idem elvének másik két elemére összpontosulnak, azaz a tényállás azonosságára (idem) és a szankcionáló eljárások megismétlődésére (bis).
1. A tényállások azonossága (idem)
58. Amint azt a Menci ügyre vonatkozó indítványban előadom,(33) a Bíróság ítélkezési gyakorlata, különösen a Schengeni Egyezmény 54. cikkére vonatkozóan, csakúgy, mint az EJEB ítélkezési gyakorlata, a Zolotukhin kontra Oroszország ítéletet(34) követően, megegyezik annak megállapításában, hogy a kétszeres büntetés tilalma ugyanazon történeti tényállásra (idem factum) vonatkozik, és magában foglalja az egymáshoz elválaszthatatlanul kötődő konkrét körülmények együttesét, függetlenül e tényállás jogi minősítésétől és a védett jogi tárgytól (idem crimen).
59. A Bíróságnak, véleményem szerint, a Charta 50. cikkét ezzel összhangban kell alkalmaznia. Nem tartom szükségesnek elmélyedni e kérdésben,(35) mert a jelen ügyben szinte nem kétséges, hogy megegyeznek azon tényállások, amelyek miatt S. Ricuccival szemben kétszer szabtak ki szankciót. Egyik, észrevételeket előterjesztő fél sem vitatta ezt, és az alapügyben eljáró bíróság végzésében is ezt állapítja meg, kifejezett hivatkozással az EJEB Zolotukhin kontra Oroszország ítéletére,(36) valamint Grande Stevens és társai kontra Olaszország ítéletére.(37)
60. Ezenkívül, a Bizottság írásbeli észrevételeiben javasoltak szerint, az idem crimen kritérium alkalmazása az idem factum helyett a jelen ügyben ugyanarra az eredményre vezetne, mivel a TUF 187 ter cikke és 185. cikke által védett jogi tárgy, azaz a pénzügyi piacok integritása, megegyezik.
2. A szankcionáló eljárások ismétlődése (bis)
61. A Charta 50. cikke sérülne, ha a jogerős büntetőítélet mellett ugyanazon személyt (a Consob által lefolytatotthoz hasonló) szankcionáló eljárás alá vonhatnák, amelynek keretében olyan szankciók alkalmazhatók, amelyek bár alakilag közigazgatási jellegűnek tűnnek, valójában igazi büntetések.
62. Amint azt a Menci ügyre vonatkozó indítványban jeleztem,(38) a Bíróság a Charta 50. cikkének keretében az úgynevezett Engel‑kritériumokat alkalmazta annak meghatározását szolgáló paraméterekként, hogy az alapvetően közigazgatási jellegű eljárás vagy szankció mely esetben rendelkezik büntetőjogi jelleggel.(39)
63. Az első Engel‑kritérium (a jogsértés belső jog szerinti jogi minősítése) a jelen ügyben kevésbé releváns, mivel az olasz jog a Consob eljárásait és szankcióit közigazgatásinak minősíti. Ez azonban nem zárja ki a másik két kritérium alapján történő utólagos vizsgálatukat.(40)
64. A második Engel‑kritérium a jogsértés jogi jellegére vonatkozik. A névlegesen közigazgatási jogsértés valójában büntetőjogi jellegű, ha számos olyan tényező jellemzi (többek között, hogy az előírt büntetés a megtorlás és a megelőzés céljait szolgálja és nem a vagyoni kár megtérítésére korlátozódik, valamint olyan jogi tárgyak védelmére irányul, amelyek védelmét szokásosan büntetőjogi szabályok biztosítják), amelyekre a Menci ügyre vonatkozó indítványban hivatkoztam.(41)
65. A kérdést előterjesztő bíróság szerint, a jogsértés természetére tekintettel, a Consob által szankcionált közigazgatási jogsértések anyagi jogi szempontból büntetőjogi jellegűek a második Engel‑kritérium alapján, amely megállapítással egyetértek. Az ezek révén védett javak (TUF 187 ter cikke) megegyeznek azokkal, amelyeket az azonos elnevezésű büntetőjogi tényállások védelmeznek (TUF 185. cikke). Az egyiknek és a másiknak is az a célja, hogy védelmezze a pénzügyi piacok integritását és a nyilvánosságnak az ügyletek biztonságába vetett bizalmát. Azon ténynek, hogy szankcionálási jogkört biztosítottak a Consob számára az ilyen jellegű jogsértések visszaszorítása érdekében, megelőző célja (a lehetséges jogsértőket elrettenteni a piaci visszaélés jogellenes magatartásának elkövetésétől) és megtorló célja is van (az ilyen típusú tényállást megvalósító személyek szankcionálása és a visszaesés elkerülése).(42)
66. A harmadik Engel‑kritérium a szankció természetét és súlyának mértékét veszi figyelembe, amelyet olyan kritériumokkal összefüggésben kell értékelni, amelyekre szintén hivatkoztam a Menci ügyre vonatkozó indítványban.(43) A Consob által kiszabható szankciók változatosságára, és különösen az általa kiróható bírságok magas összegére (a jelen ügyben 10 200 000 euró) tekintettel, a kérdést előterjesztő bíróság elismeri, hogy egyértelműen büntetőjogi színezetű szankciókról van szó.
67. A szankciók súlyának mértékét, amint azt az alapügyben eljáró bíróság szintén megjegyzi, azzal összefüggésben kell értékelni, hogy azok a priori kiróhatók az érintett személlyel szemben, és nem pedig a végén kiszabott vagy végrehajtott szankció alapján: a büntetés esetleges későbbi csökkentése, vagy a végrehajtás kegyelem révén történő elmaradása (ez történt a jelen ügyben) nem bír jelentőséggel.(44)
68. Az Engel‑kritériumok alapjogvitára történő alkalmazása a kérdést előterjesztő bíróság feladata, amely kedvezőbb helyzetben van annak értékeléséhez, hogy az általa megítélt közigazgatási szankció tényleg büntetőjogi jelleggel rendelkezik‑e. A jelen ügyben a kérdést előterjesztő bíróság rámutat, hogy a Consob által S. Ricuccival szemben kiszabott szankció büntetőjogi jelleggel rendelkezik.
69. Ezen előfeltevés alapján, a legegységesebb következtetés szerint, a piaci visszaélésre vonatkozó olasz szabályozás lehetővé teszi ugyanazon jogellenes magatartás közigazgatási (de anyagi jogi szempontból büntetőjogi) és büntetőjogi, kétszeres megtorlását, a tényállást megvalósító elkövető kétszeres eljárás alá vonását és kétszeres szankcionálását elkerülő egyértelmű eljárásjogi mechanizmus meghatározása nélkül. Ebből a szempontból sérti a Charta 50. cikke által védett ne bis in idem elvét.
70. E következtetéssel szemben két kifogást nyújtottak be. Az első kiemeli, hogy a szankcionáló közigazgatási eljárás és a büntetőeljárás között kellően szoros anyagi jogi és időbeli kapcsolat áll fenn, az EJEB A és B kontra Norvégia ítélete(45) értelmében véve, amely alapján azok összeegyeztethetők a Charta 50. cikkével.
71. Nem támogatom ezt az érvelést a Menci ügyre vonatkozó indítványban részletesen kifejtett okok miatt.(46) Ismét hangsúlyozom, hogy a Bíróságnak nem kell csatlakoznia a Charta 50. cikke szerinti ne bis in idem elve megszorító értelmezéséhez, elutasítva az EJEB hetedik kiegészítő jegyzőkönyv 4. cikkére vonatkozó ítélkezési gyakorlatának változása által kijelölt irány követését. Ellenkezőleg, feladata e jog magasabb szintű védelme a Charta 50. cikkével kapcsolatban mostanáig hozott ítéletekkel összhangban.(47)
72. A második kifogás szerint a doppio binario sanzionatoriót a hatékony, arányos és visszatartó erejű szankciók biztosításának szükségessége indokolja a piaci visszaélés magatartására adott válaszként. Ezt követeli meg a 2003/6 irányelv 14. cikkének (1) bekezdése. Az olasz, német és lengyel kormány, a Consobhoz hasonlóan, szóbeli észrevételeiben azt állítja, hogy a szankciók e jellemzői lehetővé teszik a Charta 50. cikke hatályának korlátozását, amely által a kétszeres – büntetőjogi és közigazgatási – megtorlás hatékonyabb küzdelmet biztosít a piaci visszaélés magatartásaival szemben.
73. A Bizottsághoz hasonlóan úgy vélem, hogy a szankciók hatékony érvényesülésének követelménye nem jelenti a Charta 50. cikke szerinti ne bis in idem elvének korlátozását. A hatékony, arányos, és visszatartó erejű szankciók alkalmazásának kötelezettsége általános jelleggel terheli a tagállamokat, és függetlenül attól, hogy a piaci visszaélések szankcionálásához kétutas (büntetőjogi és közigazgatási) rendszert vagy egyutas (büntetőjogi) rendszert vezetnek be. Bármelyik rendszert választják, a szankciókra vonatkozó szabályozásnak hatékonynak kell lennie, és feltétlenül tiszteletben kell tartania a Charta 50. cikke által biztosított ne bis in idem elvét.
74. Ahogy a Menci ügyre vonatkozó indítványban kifejtettem,(48) csak a Charta 52. cikkének (1) bekezdése szerinti horizontális záradék teszi lehetővé annak mérlegelését, hogy a piaci visszaélésekkel szembeni szankciók hatékony érvényesülése „általános érdekű célkitűzésnek” minősíthető‑e, amely igazolhatja a Charta 50. cikkétől való eltéréseket.(49)
75. A Charta 52. cikke (1) bekezdésének első mondatában foglalt horizontális záradék szerint a ne bis in idem elve a törvény által és ezen elv lényeges tartalmának tiszteletben tartásával korlátozható. Ugyanezen bekezdés második mondata szerint az arányosság elvére figyelemmel, a ne bis in idem elvének korlátozására csak akkor és annyiban kerülhet sor, ha és amennyiben az elengedhetetlen és ténylegesen az Unió által elismert általános érdekű célkitűzéseket vagy mások jogainak és szabadságainak védelmét szolgálja.(50)
76. Az alapvető jogok jogszerű korlátozásához szükséges négy elengedhetetlen feltételből az első és az utolsó a jelen ügyben nem jelent különösebb nehézséget. A nemzeti törvény meghatározza a kétszeres büntetés tilalmát, és ez megfelel az Unió joga által elismert általános érdekű célkitűzésnek (nevezetesen a pénzügyi piacok integritásának védelme).
77. Kétlem azonban, hogy ilyen körülmények között tiszteletben tartanák az ugyanazon jogsértésre vonatkozó kétszeres eljárás alá vonás vagy büntetés tilalmának alapvető tartalmát. Mindenesetre, és ez a kulcstényező, a jelenleg vizsgált korlátozás a Charta 52. cikke (1) bekezdésének értelmében véve szükségtelennek tűnik.
78. Az a tény, hogy a tagállami szabályozások eltérő megoldást nyújtanak erre a helyzetre, véleményem szerint, önmagában bizonyítja, hogy e korlátozás szükségtelen. Ha tényleg elengedhetetlen lenne a Charta 52. cikkének (1) bekezdése alapján, mindenki számára az lenne és nem csak bizonyos tagállamok tekintetében. Vannak olyan tagállamok, amelyek egyutas rendszert vezettek be a piaci visszaélés magatartásainak megtorlására, míg más tagállamok fenntartották a kétutas rendszert, de kialakítottak olyan eljárási mechanizmusokat (Franciaországban: „aiguillage”), amelyek megakadályozzák a szankciók halmozódását.(51)
79. Valamely szankció visszatartó ereje annak súlyától függ: kétségtelen, hogy a szabadságvesztésnek (azaz, amellyel a bűncselekményeket sújtják) nagyobb a visszatartó ereje, mint a pénzbírságnak (amely a közigazgatási rendszerre jellemző szankció). Olyan rendszer, amely duplikáció nélkül felváltva használja ez utóbbiakat az enyhébb jogsértésekre, az előbbieket pedig fenntartja a súlyosabb jogsértések esetére, tiszteletben tartja a visszaélések megsokszorozódásának megelőzésére irányuló célkitűzést.
80. A hatékony érvényesülést illetően nem látom, hogy ha anyagi jogi szempontból büntetőjogi szankciókról van szó, amelyekre éppen ezért a büntetőjogban biztosított garanciák irányadók, a közigazgatási szervek eljárásának miért kell – szükségszerűen – célravezetőbbnek lennie a bíróságok eljárásához képest. A tagállamoknak kell meghatározni azokat – a törvényi, közigazgatási és igazságügyi igazgatási – intézkedéseket, amelyek a piaci visszaélések elleni küzdelemhez megfelelőek, tényleges érvényesülésüket összehangolva a Charta által biztosított jogok tiszteletben tartásával.
81. Összefoglalva, ha a közigazgatási szankcionáló válasz anyagi jogi szempontból büntetőjogi jellegű, a piaci visszaélés ugyanazon jogellenes magatartására irányuló kétszeres – közigazgatási és büntetőjogi – megtorlás, az ennek elkerüléséhez szükséges eljárásjogi mechanizmus kialakítása nélkül, nem biztosítja a Charta 50. cikke által védelemben részesített ne bis in idem elvének tiszteletben tartását.
C. Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett második kérdés
82. Az alapügyben eljáró bíróság azt kívánja megtudni, hogy a jelen ügyhöz hasonló esetekben közvetlenül alkalmazható‑e a Charta 50. cikke, és biztosít‑e olyan jogokat az állampolgároknak, amelyeket a nemzeti bíróságoknak védelemben kell részesíteniük.
83. Az e kérdésre adandó válasz egyértelműen levezethető a Bíróság ítélkezési gyakorlatából. A Charta 50. cikke olyan egyértelmű, pontos és feltétel nélküli rendelkezés, amely minden személynek közvetlenül biztosítja az ugyanazon tényállással összefüggő, kétszeres eljárás alá vonás, illetve büntetés tilalmához való jogot. A magánszemélyek természetesen közvetlenül hivatkozhatnak e jogra a nemzeti bíróságok előtt, akik kötelesek azt védelemben részesíteni.
84. Ezen túlmenően a Charta 50. cikke az EUSZ 6. cikkel együtt az elsődleges uniós jog részét képezi, és mint ilyen, a másodlagos uniós joggal és a tagállamok szabályaival szemben elsőbbséget élvez.
85. A belső joga és a Charta által biztosított jogok közötti ellentét esetén az uniós jogi rendelkezéseket hatáskörének keretei között alkalmazni hivatott nemzeti bíróság köteles biztosítani e normák teljes érvényesülését. Szükség esetén tehát – saját hatáskörénél fogva – eltekinthet a nemzeti jogszabályok e normákkal ellentétes rendelkezéseinek alkalmazásától, akár utólagosan is, anélkül hogy kérelmeznie vagy várnia kellene azok jogalkotói vagy bármilyen egyéb alkotmányos úton történő megsemmisítésére.(52)
86. Az uniós jog természetében rejlő követelményekkel ennek megfelelően összeegyeztethetetlen valamely nemzeti jogrendszer minden olyan rendelkezése, illetve minden olyan jogalkotási, közigazgatási, vagy bírósági gyakorlat, amely csökkentené az uniós jog hatékony érvényesülését azáltal, hogy megfosztja az e jog alkalmazására hatáskörrel rendelkező bíróságot azon jogtól, hogy már az alkalmazás időpontjában minden szükséges lépést megtehessen annak érdekében, hogy az uniós normák teljes érvényesülésének esetleges akadályát képező nemzeti jogszabályi rendelkezések alkalmazását mellőzze.(53)
87. Olyan szabályok esetén, amelyek nem egyeztethetők össze a Charta 50. cikke szerinti ne bis in idem elvével, a nemzeti bíróságnak vagy a hatáskörrel rendelkező közigazgatási hatóságoknak tehát meg kell szüntetniük a folyamatban lévő eljárásokat azon érintett személyre irányuló hátrányos következmények nélkül, akit másik büntetőeljárásban vagy büntetőjogi jellegű közigazgatási eljárásban már elítéltek vagy szankcióval sújtottak.
IV. Végkövetkeztetés
88. A kifejtett indokok értelmében azt javaslom, hogy a Bíróság a Corte suprema di cassazione (semmítőszék, Olaszország) által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseket az alábbiak szerint válaszolja meg:
Az Európai Unió Alapjogi Chartájának 50. cikke:
„1) Nem teszi lehetővé a piaci visszaélés ugyanazon jogellenes magatartására irányuló kétszeres – közigazgatási és büntetőjogi – megtorlást, ha a nemzeti jogszabályok szerint e magatartásra alkalmazandó közigazgatási szankció anyagi jogi szempontból büntetőjogi jellegű, és ugyanazon személlyel szemben és azonos tényállás tekintetében az eljárások ismétlődése a halmozódást elkerülő eljárásjogi mechanizmus meghatározása nélkül kerül megállapításra.
2) A magánszemélyek e rendelkezésre közvetlenül hivatkozhatnak a nemzeti bíróságok előtt, amely bíróságoknak biztosítaniuk kell a ne bis in idem elvének teljes érvényesülését, szükség esetén hivatalból eltekintve a nemzeti jogszabályok e normával ellentétes rendelkezéseinek alkalmazásától.”