SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
MANUELA CAMPOSA SANCHEZ‑BORDONE,
predstavljeni 12. septembra 2017(1)
Zadeva C‑537/16
Garlsson Real Estate SA, v likvidaciji,
Stefano Ricucci,
Magiste International SA
proti
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija))
„Listina Evropske unije o temeljnih pravicah – Direktiva 2003/6/ES – Dejanja tržne manipulacije – Nacionalna zakonodaja, ki določa upravno in kazensko sankcijo za ista ravnanja – Kršitev načela ne bis in idem“
1. V sklepnih predlogih v zadevi Menci,(2) predstavljenih hkrati s temi, analiziram, v kolikšnem obsegu se načelo ne bis in idem uporabi, če zakonodaja nekaterih držav članic dopušča kumulacijo upravnih in kazenskih sankcij za kaznovanje neplačila DDV. Na isto vprašanje se nanaša tudi ta predlog za sprejetje predhodne odločbe, čeprav spadajo dvojno kaznovana dejanja v tem primeru na področje „zlorabe trga“, ki zajema zlorabo notranje informacije in tržno manipulacijo.
2. Harmonizacija upravnih sankcij je bila na tem področju izvedena z Direktivo 2003/6/ES,(3) ki je bila potem razveljavljena z Uredbo (EU) št. 596/2014.(4) Ta je v celoti harmonizirala sistem upravnih sankcij, medtem ko je Direktiva 2014/57/EU(5) prav tako harmonizirala, čeprav samo delno, tudi kazenske sankcije, ki jih države članice naložijo za ta dejanja.(6)
I. Pravni okvir
A. Evropska konvencija o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin iz leta 1950 (v nadaljevanju: EKČP)
3. Protokol št. 7 h EKČP, podpisan 22. novembra 1984 v Strasbourgu (v nadaljevanju: Protokol št. 7), v členu 4 ureja „pravico, da nisi dvakrat sojen ali kaznovan za isto kaznivo dejanje“, in sicer tako:
„1. Pravosodni organi iste države ne smejo nikogar ne kazensko preganjati ne kaznovati za kaznivo dejanje, za katero je bil na podlagi zakona in v skladu s kazenskim postopkom te države s pravnomočno sodbo že oproščen ali obsojen.
2. Določbe prejšnjega odstavka ne preprečujejo obnove kazenskega postopka na podlagi zakona in skladno s kazenskim postopkom prizadete države, če obstajajo dokazi o novih ali na novo odkritih dejstvih ali pa če je v prejšnjih postopkih prišlo do bistvene napake, ki bi lahko vplivala na izid sojenja.
3. Določila tega člena se ne smejo derogirati s sklicevanjem na 15. člen Konvencije.“
B. Pravo Unije
1. Listina o temeljnih pravicah
4. Člen 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) določa:
„Nihče ne sme biti ponovno v kazenskem postopku ali kaznovan zaradi kaznivega dejanja, za katero je bil v Uniji v skladu z zakonom s pravnomočno sodbo že oproščen ali obsojen.“
5. Člen 52 opredeljuje obseg pravic in načel, priznanih z Listino, ter njihovo razlago:
„1. Kakršno koli omejevanje uresničevanja pravic in svoboščin, ki jih priznava ta listina, mora biti predpisano z zakonom in spoštovati bistveno vsebino teh pravic in svoboščin. Ob upoštevanju načela sorazmernosti so omejitve dovoljene samo, če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.
[…]
3. Kolikor ta listina vsebuje pravice, ki ustrezajo pravicam, zagotovljenim z Evropsko konvencijo o varstvu človekovih pravic in temeljnih svoboščin, sta vsebina in obseg teh pravic enaka kot vsebina in obseg pravic, ki ju določa navedena konvencija. Ta določba ne preprečuje širšega varstva po pravu Unije.
4. Kolikor so v tej listini priznane temeljne pravice, kot izhajajo iz skupnih ustavnih tradicij držav članic, je treba te pravice razlagati skladno s temi tradicijami.
[…]
6. Nacionalne zakonodaje in običaji se morajo v celoti upoštevati v skladu s to listino.
[…]“
2. Sekundarno pravo na področju zlorabe trga
a) Direktiva 2003/6
6. V uvodni izjavi 38 je navedeno:
„Za zagotovitev zadostnega okvira Skupnosti proti tržnim zlorabam bo treba vsako kršitev prepovedi ali zahtev, določenih v skladu s to direktivo, takoj odkriti in sankcionirati. Zato bi morale biti sankcije dovolj odvračilne in sorazmerne teži kršitve in ustvarjenem dobičku in bi se morale uporabljati dosledno.“
7. Člen 5 določa:
„Države članice prepovejo vsem osebam, da izvajajo tržno manipulacijo.“
8. Člen 14(1) določa:
„Države članice brez vpliva na pravico držav članic do izrekanja kazenskih sankcij in v skladu s svojim nacionalnim pravom zagotovijo, da se lahko izrečejo ustrezne upravne ukrepe ali upravne kazni proti odgovornim osebam, če se ne uskladi z določbami, sprejetimi za izvajanje te direktive. Države članice poskrbijo, da so ti ukrepi učinkoviti, sorazmerni in odvračajoči.“
b) Uredba št. 596/2014
9. V njeni uvodni izjavi 71 je navedeno:
„[…] treba [bi bilo] določiti tudi sklop upravnih kazni in drugih upravnih ukrepov, da se zagotovi skupen pristop v državah članicah in okrepi njihov odvračilni učinek. Pristojni organ bi moral imeti možnost trajno prepovedati opravljanje funkcij upravljanja v investicijskih podjetjih. Sankcije, naložene v posameznih primerih, bi bilo treba, kadar je ustrezno, določiti z upoštevanjem dejavnikov, kot so povrnitev vseh ugotovljenih finančnih koristi, resnost in trajanje kršitve, morebitne o[b]teževalne ali olajševalne okoliščine in potreba po odvračilnem učinku denarnih kaznih, ter bi morale po potrebi vključevati znižanje za sodelovanje s pristojnim organom. Dejanski znesek upravnih denarnih kazni, naloženih v posameznem primeru, lahko doseže najvišjo raven, določeno v tej uredbi, ali višjo raven, določeno v nacionalnem pravu, za zelo hude kršitve, medtem ko se denarne kazni, ki so znatno nižje od najvišje ravni, lahko uporabijo za manjše kršitve ali v primeru poravnave. […] Ta uredba ne omejuje možnosti držav članic, da določijo višje upravne kazni ali druge upravne ukrepe.“
10. V uvodni izjavi 72 je navedeno:
„Čeprav imajo države članice možnost, da določijo pravila za upravne kazni kot tudi kazenske sankcije za iste kršitve, se od njih ne bi smelo zahtevati, da določijo pravila za upravne kazni za kršitve te uredbe, za katere že velja nacionalno kazensko pravo, do 3. julija 2016. V skladu z nacionalnim pravom države članice niso dolžne naložiti upravnih kazni in kazenskih sankcij za isto kršitev, vendar to lahko storijo, če to dovoljuje nacionalno pravo. Vendar dejstvo, da se za kršitve te uredbe ali Direktive 2014/57/EU namesto upravnih kazni ohranijo kazenske sankcije, ne bi smelo zmanjšati ali drugače vplivati na možnost pristojnih organov, da za namene te uredbe sodelujejo s pristojnimi organi v drugih državah članicah ter imajo dostop do njihovih informacij in z njimi pravočasno izmenjujejo informacije, tudi po predložitvi zadevnih primerov kršitve na pristojne sodne organe za kazenski pregon.“
11. V uvodni izjavi 77 je navedeno:
„Ta uredba spoštuje temeljne pravice in načela, priznane v Listini Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina). Zato bi bilo treba to uredbo razlagati in uporabljati v skladu s temi pravicami in načeli. […]“
12. Člen 15 določa:
„Oseba ne sme izvajati ali poskušati izvajati tržne manipulacije.“
13. Člen 12 določa ravnanja, ki pomenijo tržno manipulacijo, tako.
„1. Za namene te uredbe tržna manipulacija zajema naslednje dejavnosti:
(a) sklenitev posla, oddaja naročila za trgovanje ali drugo ravnanje, ki:
(i) daje ali bi lahko dajalo napačne ali zavajajoče signale glede ponudbe finančnega instrumenta, povpraševanja po njem ali njegove cene, ponudbe povezane blagovne promptne pogodbe, povpraševanja po njej ali njene cene, ali finančnega produkta na dražbi na podlagi pravic do emisije, ali
(ii) zagotavlja ali bi lahko zagotavljalo nenormalno ali umetno raven cene enega ali več finančnih instrumentov, povezane blagovne promptne pogodbe ali finančnega produkta na dražbi na podlagi pravic do emisije;
[…]
(b) sklenitev posla, oddaja naročila za trgovanje ali druga dejavnost ali ravnanje, ki vpliva ali bi lahko vplivalo na ceno enega ali več finančnih instrumentov ali povezane blagovne promptne pogodbe ali finančnega produkta na dražbi na podlagi pravic do emisije, pri čemer se uporabljajo navidezna sredstva ali kakršna koli druga oblika zavajanja ali zvijače;
(c) razširjanje informacij prek sredstev javnega obveščanja, vključno z internetom, ali katerih koli drugih sredstev, ki daje ali bi lahko dajalo napačne ali zavajajoče znake glede ponudbe finančnega instrumenta, povpraševanja po njem ali njegove cene, ponudbe povezane blagovne promptne pogodbe ali finančnega produkta na dražbi na podlagi pravic do emisije, povpraševanja po njima ali njuni ceni ali zagotavlja ali bi lahko zagotavljalo nenormalno ali umetno raven cene enega ali več finančnih instrumentov ali povezane blagovne promptne pogodbe ali finančnega produkta na dražbi na podlagi pravic do emisije, vključno z razširjanjem govoric, kadar je oseba, ki jih je razširjala, vedela ali bi morala vedeti, da so bile informacije napačne ali zavajajoče;
(d) posredovanje napačnih ali zavajajočih informacij ali zagotavljanje napačnih ali zavajajočih vhodnih podatkov v zvezi z referenčnim merilom, kadar je oseba, ki jih je posredovala, vedela ali bi morala vedeti, da so bile informacije napačne ali zavajajoče, ali katero koli drugo ravnanje, s katerim se manipulira izračun referenčnega merila.“
14. Člen 30 določa upravne sankcije in druge upravne ukrepe tako:
„1. Brez poseganja v kakršne koli kazenske sankcije in v nadzorna pooblastila pristojnih organov na podlagi člena 23 države članice v skladu z nacionalnim pravom zagotovijo, da so pristojni organi pooblaščeni za sprejemanje ustreznih upravnih kazni in drugih upravnih ukrepov vsaj za naslednje kršitve:
(a) kršitve členov 14 in 15, člena 16(1) in (2), člena 17(1), (2), (4), (5) in (8), člena 18(1) do (6), člena 19(1), (2), (3), (5), (6), (7) in (11) ter člena 20(1), in
(b) nesodelovanje ali neskladno ravnanje v preiskavi, inšpekcijskem pregledu ali zahtevi iz člena 23(2).
Države članice se do 3. julija 2016 lahko odločijo, da ne bodo določile pravil za upravne kazni iz prvega pododstavka za kršitve iz točke (a) ali (b) navedenega pododstavka, za katere v njihovem nacionalnem pravu že veljajo kazenske sankcije. V tem primeru države članice obvestijo Komisijo in ESMA o zadevnih delih kazenskega prava.
Države članice Komisiji in ESMA do 3. julija 2016 predložijo podrobno obvestilo o pravilih iz prvega in drugega pododstavka. Komisijo in ESMA nemudoma uradno obvestijo o vseh poznejših spremembah teh pravil.
2. Države članice v skladu z nacionalnim pravom zagotovijo, da so pristojni organi pooblaščeni, da naložijo vsaj naslednje upravne kazni in sprejmejo vsaj naslednje upravne ukrepe v primeru kršitev iz točke (a) prvega pododstavka odstavka 1:
[…]“.
c) Direktiva 2014/57
15. V uvodnih izjavah 22, 23 in 27 je navedeno:
„(22) Na podlagi obveznosti iz te direktive določene kazni za fizične osebe in sankcije za pravne osebe države članice niso izvzete iz obveznosti, da v nacionalnem pravu določijo upravne kazni in druge ukrepe za kršitvena dejanja, določena v Uredbi (EU) št. 596/2014, razen če se države članice odločijo, da v skladu z Uredbo (EU) št. 596/2014 v svojem nacionalnem pravu določijo le kazenske sankcije za takšne kršitve.
(23) Področje uporabe te direktive je opredeljeno tako, da dopolnjuje in zagotavlja učinkovito izvajanje Uredbe (EU) št. 596/2014. Medtem ko bi bilo treba kršitvena dejanja kaznovati na podlagi te direktive, kadar so storjena namerno vsaj v resnih primerih, sankcije za kršitve Uredbe (EU) št. 596/2014 ne določajo [zahtevajo], da je treba dokazati namero ali da morajo biti opredeljena kot resna. Države članice bi morale pri uporabi nacionalnega prava za prenos te direktive zagotoviti, da uvedba kazenskih sankcij za kršitvena dejanja v skladu s to direktivo in upravnih kazni v skladu z Uredbo (EU) št. 596/2014 ne vodi v kršenje načela ne bis in idem.
[…]
(27) Ta direktiva spoštuje temeljne pravice in upošteva načela, priznana z Listino Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljnjem besedilu: Listina), kakor so priznani v PEU. Zlasti bi bilo treba pri njeni uporabi ustrezno upoštevati pravico, […] da se za isto kaznivo dejanje kazensko ne preganja ali kaznuje dvakrat (člen 50).“
16. Člen 5 določa:
„1. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se tržna manipulacija iz odstavka 2 šteje za kaznivo dejanje vsaj v hudih primerih in kadar je storjena naklepno.
2. V tej direktivi tržna manipulacija zajema naslednje dejavnosti:
(a) sklenitev posla, oddajo naročila za trgovanje ali katero koli drugo ravnanje, ki:
(i) daje napačne ali zavajajoče signale glede ponudbe finančnega instrumenta, povpraševanja po njem ali njegove cene ali ponudbe povezane blagovne promptne pogodbe, povpraševanja po njej ali njene cene, ali
(ii) zagotavlja nenormalno ali umetno raven cen enega ali več finančnih instrumentov ali povezanih blagovnih promptnih pogodb,
[…]
(b) sklenitev posla, oddajo naročila za trgovanje ali katero koli drugo dejavnost ali ravnanje, ki vpliva na ceno enega ali več finančnih instrumentov ali povezane blagovne promptne pogodbe, pri čemer se uporabljajo navidezna sredstva ali druge oblike zavajanja ali zvijače;
(c) razširjanje informacij prek medijev, vključno z internetom, ali s katerimi koli drugimi sredstvi, ki dajejo napačne ali zavajajoče signale glede ponudbe finančnega instrumenta ali povezane blagovne promptne pogodbe, povpraševanja po njiju ali njune cene oziroma ki zagotavljajo nenormalno ali umetno raven cene enega ali več finančnih instrumentov ali povezanih blagovnih promptnih pogodb, kadar te osebe s tem razširjanjem pridobijo korist ali dobiček zase ali za drugo osebo, ali
(d) posredovanje lažnih ali zavajajočih informacij ali zagotavljanje lažnih ali zavajajočih vhodnih podatkov ali katero koli ravnanje, s katerim se manipulira izračun referenčnega merila.“
17. Člen 7 določa:
„1. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se kršitvena dejanja iz členov 3 do 6 kaznujejo z učinkovitimi, sorazmernimi in odvračilnimi kazenskimi sankcijami.
2. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se kršitvena dejanja iz členov 3 in 5 kaznujejo z najvišjo zaporno kaznijo najmanj štirih let.
3. Države članice sprejmejo potrebne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da se kršitveno dejanje iz člena 4 kaznuje z najvišjo zaporno kaznijo najmanj dveh let.“
C. Italijansko pravo
18. Decreto legislativo n. 58/1998, Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria (enotno besedilo določb s področja finančnega posredovanja, v nadaljevanju: TUF) v členu 185(1) in (2) določa:
„1. Kdor razširja napačne novice ali izvaja lažne posle ali uporablja druga navidezna sredstva, katerih dejanski namen je občutno spremeniti ceno finančnih instrumentov, se kaznuje z zaporom od enega do šestih let in z denarno kaznijo od 20.000 EUR do 5 milijonov EUR.
2. Sodišče lahko denarno kazen zviša na njen trikratnik ali na desetkratnik dohodka ali dobička, ustvarjenega s kaznivim ravnanjem, če se denarna kazen izkaže za nezadostno, čeprav je bil določen najvišji znesek, pri tem pa upošteva pomen kršitvenega ravnanja, osebne lastnosti storilca kršitve ali obseg pridobljenega dohodka ali dobička.“
19. Člen 187b(1) TUF(7) določa:
„Brez poseganja v kazenske sankcije v primeru kaznivega dejanja se z globo v višini od 100.000 EUR do 25 milijonov EUR kaznuje vsakdo, ki prek medijev, vključno s spletom, ali s katerim koli drugim sredstvom razširja napačne ali zavajajoče informacije, govorice ali novice, v katerih so ali so lahko napačne ali zavajajoče navedbe v zvezi s finančnimi instrumenti.“
20. Člen 187b(3)(c) TUF določa, da se brez poseganja v kazenske sankcije, kadar ima ravnanje vse znake kaznivega dejanja, naložijo iste globe vsakomur, ki sklepa „posle ali naročila za trgovanje, kjer se uporabljajo navidezna sredstva ali kakršna koli druga oblika zavajanja ali zvijače“.
21. Člen 187k(1) TUF določa:
„Upravni ugotovitveni postopek in postopek z ugovorom, določena v členu 187f, se ne smeta prekiniti zaradi še nekončanega kazenskega postopka, katerega predmet so ista dejanja oziroma dejanja, od ugotovitve katerih je odvisna zadevna odločitev.“
22. Člen 187l(1) TUF določa:
„Kadar je bila za isto ravnanje storilcu kaznivega dejanja ali pravni osebi naložena globa v smislu člena 187f, […] se izterja le tisti del denarne kazni in denarne sankcije, naložene zaradi kaznivega dejanja, ki presega globo, ki jo je izterjal upravni organ.“
23. Člen 649 („Prepoved drugega postopka“) codice di procedura penale (zakonik o kazenskem postopku) določa:
„Zoper obtoženega, ki je bil oproščen ali obsojen s pravnomočno sodbo ali sklepom, se ne sme sprožiti nov kazenski postopek zaradi istega dejanja, razen če se to glede na pravno kvalifikacijo, stopnjo resnosti ali okoliščine šteje za drugačno, brez poseganja v člena 69(2) in 345.“
II. Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
24. Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (nacionalna komisija za trg vrednostnih papirjev; v nadaljevanju: Consob) je 9. septembra 2007 Stefanu Ricucciju in dvema družbama, katerih direktor je bil (Magiste International SA in Garlsson Real Estate SA), kot solidarnima dolžnicama naložila globo v višini 10.200.000 EUR. Dejanja, ki se mu pripisujejo in ki jih je storil leta 2005, so bila opredeljena kot tržna manipulacija v skladu s členoma 187b(3)(c) in 187d(1)(a) TUF.
25. S. Ricucci in obe družbi so upravno sankcijo izpodbijali pred Corte di appello di Roma (pritožbeno sodišče v Rimu, Italija), ki je s sodbo z dne 2. januarja 2009 globo znižalo na 5.000.000 EUR.
26. Vse zadevne stranke so zoper to sodbo vložile kasacijsko pritožbo pri Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija). Natančneje, S. Ricucci je v svoji kasacijski pritožbi kot pomemben podatek navedel, da je že bil obsojen za ista dejanja s pravnomočno kazensko sodbo z dne 10. decembra 2008, ki jo je izdalo Tribunale di Roma (sodišče v Rimu, Italija).
27. Vzporedno je bil namreč proti S. Ricucciju uveden kazenski postopek zaradi istih dejanj,(8) ki so bila sankcionirana v upravnem postopku. Kazenski postopek se je končal s sodbo, izdano na podlagi sporazuma o priznanju krivde, z dne 10. decembra 2008, s katero je Tribunale di Roma (sodišče v Rimu) S. Ricucciju naložilo kazen zapora štiri leta in šest mesecev, skrajšano na tri leta na podlagi izbranega postopka, ter več stranskih kazni.(9) Pozneje je bila izvršitev kazni odpuščena zaradi pomilostitve, podeljene v skladu z zakonom št. 241/06.
28. (Kazenska) sodba z dne 10. decembra 2008 je postala pravnomočna 11. septembra 2009, ko je Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) zavrnilo zoper njo vloženo kasacijsko pritožbo.
29. Med odločanjem o kasacijski pritožbi, ki je bila vložena zoper sodbo z dne 2. januarja 2009, je Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) zadevo predložilo Corte costituzionale (ustavno sodišče, Italija), da bi to presodilo ustavnost člena 187b(1) TUF.
30. Corte costituzionale (ustavno sodišče) pa je s sodbo št. 102 z dne 12. maja 2016 odločilo, da vprašanje ustavnosti ni dopustno.(10) Na podlagi te odločbe predložitveno sodišče v svoji predložitveni odločbi pojasnjuje, da to, da ni nacionalnih predpisov, ki bi načelo ne bis in idem razširili na razmerja med kazenskimi sankcijami in upravnimi sankcijami, ki imajo kazensko naravo, očitno ni v skladu z načeli prava Unije. Dvotirni sistem in torej možnost kumulacije kazenske in upravne sankcije, ki sta naloženi v različnih postopkih, naj na podlagi nadnacionalnih načel ne bi bil dopusten, kadar ima upravna sankcija kazensko naravo.
31. Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče) zato meni, da lahko nadaljevanje in končanje upravnega postopka po kazenski sodbi proti S. Ricucciju pomeni kršitev načela ne bis in idem, določenega v členu 50 Listine, glede na sodbo Sodišča z dne 26. februarja 2013, Åkerberg Fransson,(11) in sodno prakso ESČP (sodbe z dne 4. marca 2014, Grande Stevens in drugi proti Italiji (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010); z dne 20. maja 2014, Nykänen proti Finski (CE:ECHR:2014:0520JUD001182811); z dne 27. novembra 2014, Lucky Dev proti Švedski (CE:ECHR:2014:1127JUD000735610); in z dne 10. februarja 2009, Zolotukhin proti Rusiji (CE:ECHR:2009:0210JUD001493903)).
32. V teh okoliščinah je Sodišču predložilo ti vprašanji za predhodno odločanje:
„1. Ali člen 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah, če se razlaga glede na člen 4 Protokola št. 7 k EKČP, z njim povezano sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice in nacionalno zakonodajo, nasprotuje možnosti, da se vodi upravni postopek, katerega predmet je dejanje (protipravno ravnanje tržne manipulacije), za katero je bila ista oseba pravnomočno kazensko obsojena?
2. Ali lahko nacionalno sodišče neposredno uporabi načela Unije v zvezi z načelom ne bis in idem na podlagi člena 50 Listine, če se razlaga glede na člen 4 Protokola št. 7 k EKČP, z njim povezano sodno prakso Evropskega sodišča za človekove pravice in nacionalno zakonodajo?“
33. Consob, italijanska, nemška in češka vlada ter Komisija so predložile pisna stališča.
34. Obravnave 30. maja 2017, na kateri so se skupaj obravnavale še zadeva Menci (C‑524/15) in združeni zadevi Di Puma (C‑596/16) in Consob (C‑597/16), so se udeležili zastopnik S. Ricuccija, italijanska in nemška vlada ter Komisija.
III. Analiza vprašanj za predhodno odločanje
35. Preden predlagam odgovor na obe vprašanji za predhodno odločanje, menim, da je treba podati dve pojasnili. Prvič, ni dvoma, da se v tej zadevi uporabi člen 50 Listine, saj je italijanska država nacionalno zakonodajo o zlorabi trga, na podlagi katere so bile naložene sporne sankcije, sprejela zaradi prenosa Direktive 2003/6 v svoje nacionalno pravo.
36. Področje uporabe Listine, kar zadeva ukrepe držav članic, je namreč opredeljeno v njenem členu 51(1), v skladu s katerim se določbe te listine uporabljajo za države članice samo, ko izvajajo pravo Unije. Temeljne pravice, ki jih zagotavlja Listina, je treba spoštovati pri uporabi nacionalnih predpisov, ki odražajo predpise Unije oziroma temeljijo na teh predpisih.(12) Nasprotno pa Sodišče ni pristojno za odločanje o pravnem položaju, ki ga navedeno področje ne obsega, določbe Listine pa ne morejo biti podlaga za tako pristojnost.(13)
37. Drugo pojasnilo se nanaša na odločitev italijanskega zakonodajalca leta 2005, da uvede sistem dvojnih postopkov in sankcij (upravnih in kazenskih) za kaznovanje dejanj zlorabe trga na podlagi Direktive 2003/6.
38. Kot je pojasnilo predložitveno sodišče, ima ta dvotirni sistem, upravni in kazenski (doppio binario sanzionatorio), nekatere značilnosti, zaradi katerih je težko združljiv z načelom ne bis in idem iz člena 50 Listine. Če bi bil tak sistem uveden z Direktivo 2003/6, bi bilo treba razmisliti o morebitni ničnosti te direktive, ravno zaradi morebitne kršitve člena 50 Listine.
39. Vendar menim, da Direktiva 2003/6 ne sili držav članic k uporabi dvotirnega sistema, upravnega in kazenskega, za kaznovanje tovrstnih nezakonitih ravnanj. Zato nisem mnenja, da ta Direktiva ni združljiva s členom 50 Listine.(14)
40. Zdaj, ko sem to pojasnil, bom najprej analiziral zakonodajo Unije o zlorabi trga z vidika ne bis in idem, nato pa bom na kratko pojasnil domet člena 50 Listine. Nazadnje bom predlagal odgovora na vprašanji predložitvenega sodišča.
A. Zakonodaja EU o zlorabi trga in načelo ne bis in idem
41. Direktiva 2003/6 prepoveduje zlorabo trga z namenom zaščititi integriteto finančnih trgov in povečati zaupanje vlagateljev. Ti morajo imeti zagotovilo, da so postavljeni v enakopraven položaj in zaščiteni pred nezakonito uporabo notranjih informacij.(15)
42. Člen 14(1) Direktive 2003/6 zahteva od držav članic, da kaznujejo ta nezakonita ravnanja s sankcijami, ki so dovolj odvračilne, učinkovite in sorazmerne.(16) Čeprav jih ne obvezuje, da morajo biti te sankcije zoper tiste, ki trgujejo na podlagi notranjih informacij, nujno kazenske, pa tega niti ne prepoveduje. Poleg tega Sodišče meni, da se „lahko glede na značilnosti zadevnih kršitev in stopnjo strogosti sankcij, ki so zanje zagrožene, te sankcije v okviru EKČP štejejo za kazenske sankcije“.(17)
43. Direktiva 2003/6 ne omenja niti načela ne bis in idem niti nujnosti, da je treba pod vplivom tega načela opredeliti razmerja med upravnim kaznovanjem in kazenskim pregonom zlorabe trga. Iz njenega molka pa ni mogoče sklepati, da podpira dvotirni sistem za kaznovanje teh ravnanj. Direktiva daje državam precej svobode, da določijo razmerje med temi upravnimi in kazenskimi sankcijami, in jim ne preprečuje, da bi predvidele mehanizme za zagotovitev spoštovanja načela ne bis in idem, da bi se preprečilo podvajanje postopkov in sankcij.
44. Sekundarno pravo Unije na področju zlorabe trga je bilo temeljito spremenjeno s sprejetjem Uredbe št. 596/2014 (ki je nadomestila Direktivo 2003/6) in Direktive 2014/57, ki harmonizira kazenske sankcije, ki jih države članice naložijo za tovrstna dejanja. Čeprav ju v tej zadevi ni mogoče uporabiti s časovnega vidika, kakor sem že pojasnil, je mogoče iz obeh izpeljati koristna spoznanja za to zadevo.
45. Kar zadeva upravni postopek, je Uredba št. 596/2014 precej okrepila pooblastila nacionalnih organov za nadzor, preiskovanje in sankcioniranje. Natančneje, njen člen 30(2) pooblašča države članice, da naložijo še posebej težke upravne sankcije in sprejmejo upravne ukrepe.(18)
46. Kljub formalni opredelitvi so nekatere od teh sankcij, ki so po imenu upravne, po vsebini kazenske v skladu z merili Engel iz sodne prakse ESČP,(19) ki jih je Sodišče sprejelo v svojih sodbah Bonda(20) in Åkerberg Fransson(21). Kot sem že navedel, je Sodišče v sodbi Spector Photo Group in Van Raemdock priznalo, da je mogoče tovrstne sankcije opredeliti kot kazenske zaradi teže in narave kršitev, ki naj bi jih kaznovale.(22)
47. Ravno ta okoliščina (da imajo nekatere upravne sankcije, določene v Uredbi št. 596/2014, dejansko kazensko naravo) predstavlja z vidika načela ne bis in idem težavo za združljivost teh upravnih sankcij s kazenskimi sankcijami, ki jih je mogoče naložiti za ista dejanja zlorabe trga v skladu z Direktivo 2014/57.
48. V zvezi s tem Uredba št. 596/2014 ne navede nič izrecnega. Vendar se lahko države članice v skladu z njenim členom 30(1), drugi pododstavek, do 3. julija 2016 odločijo, da ne bodo določile pravil za upravne sankcije za kršitve, za katere v njihovem nacionalnem pravu že obstajajo kazenske sankcije. V tem primeru morajo države članice o zadevnih določbah kazenskega prava obvestiti Komisijo in Evropski organ za vrednostne papirje in trge.(23)
49. Direktiva 2014/57 pa drugače od Uredbe št. 596/2014 izrecno omenja načelo ne bis in idem v svojih uvodnih izjavah 23 in 27, ki sta citirani zgoraj.(24) Opozarja, da uvedba kazenskih sankcij (v skladu s to direktivo) in upravnih sankcij (v skladu z Uredbo št. 596/2014) „ne vodi v kršitev načela ne bis in idem“.
50. Vendar je res, da kljub tem izrecnim opozorilom v normativnem delu Direktive 2014/57 ni določen noben posebni mehanizem za preprečevanje, da bi se s kumulacijo kazenskih in upravnih sankcij kršilo načelo ne bis in idem. Države članice morajo ob prenosu Direktive v svoje nacionalne predpise zagotoviti, da ne pride do dvojnega kaznovanja istih dejanj.
51. Če se obdrži dvotirni sistem, upravni in kazenski, za kaznovanje dejanj zlorabe trga, je vsekakor nujno, da se v nacionalnem pravu določijo primerni postopkovni instrumenti za preprečitev podvajanja postopkov in zagotovitev, da se za ista dejanja oseba preganja in kaznuje samo enkrat.(25)
B. Prvo vprašanje za predhodno odločanje: uporaba načela ne bis in idem iz člena 50 Listine za podvajanje kazenskega in upravnega postopka za dejanja zlorabe trga
52. V sklepnih predlogih Menci sem obširno predstavil svoje razmišljanje glede:
– uporabe člena 50 Listine za kumulacijo davčnih in kazenskih sankcij glede na sodno prakso Sodišča, zlasti sodbo z dne 26. februarja 2013, Åkerberg Fransson,(26) in ostale prejšnje sodbe.(27)
– sodne prakse ESČP o ne bis in idem, tako v zvezi z identičnostjo dejanj kot ponavljanjem kaznovalnih postopkov.(28)
– vpliva sodbe ESČP z dne 15. novembra 2016, A in B proti Norveški,(29) na pravo Unije.(30)
– možnosti uporabe člena 52(1), prvi stavek, Listine za omejitev pravice, da se za isto kaznivo dejanje kazensko ne preganja ali kaznuje dvakrat.(31)
53. Menim, da je te premisleke mogoče mutatis mutandis uporabiti za razlago obsega varstva, zagotovljenega s členom 50 Listine, v zvezi s podvajanjem postopkov in sankcij, kazenskih in upravnih, za isto dejanje zlorabe trga. Zato napotujem na te premisleke.
54. S prvim vprašanjem za predhodno odločanje želi predložitveno sodišče izvedeti, ali člen 50 Listine dopušča, da se izvede upravni postopek za kaznovanje storilca nezakonitega dejanja zlorabe trga, če je bil za to dejanje že pravnomočno kazensko obsojen.
55. Za uporabo načela ne bis in idem, določenega v členu 50 Listine, morajo biti izpolnjeni štirje pogoji: (1) identičnost preganjane ali kaznovane osebe, (2) identičnost presojanih dejanj (idem), (3) podvajanje kaznovalnih postopkov (bis) in (4) pravnomočnost ene od obeh odločb.
56. Predložitveno sodišče ne dvomi o identičnosti preganjane osebe niti o pravnomočnosti kazenske obsodbe. Glede na podatke iz predložitvene odločbe in ostalih informacij, ki so jih predložile stranke, je bil S. Ricucci dvojno preganjan in dvojno kaznovan, in sicer v okviru kazenskega in upravnega postopka. Kot sem že pojasnil, mu je zaporno kazen(32) naložilo Tribunale di Roma (sodišče v Rimu) s sodbo z dne 10. decembra 2008, ki je postala pravnomočna 11. septembra 2009. Upravno sankcijo (globa v višini 10.200.000 EUR, nato zmanjšana na polovico) mu je naložila Consob, zoper njo pa je bila vložena kasacijska pritožba pri Corte suprema di casazzione (vrhovno kasacijsko sodišče), o kateri to še ni odločilo in med obravnavo katere se je zastavilo vprašanje za predhodno odločanje.
57. Dvomi predložitvenega sodišča se torej osredotočajo na druga dva elementa načela ne bis in idem, in sicer identičnost dejanj (idem) in podvajanje postopkov (bis).
1. Identičnost dejanj (idem)
58. Kot sem pojasnil v sklepnih predlogih Menci,(33) se sodna praksa Sodišča, zlasti tista, ki se nanaša na člen 54 Konvencije o izvajanju Schengenskega sporazuma, in tudi sodna praksa ESČP po sodbi Zolotukhin proti Rusiji,(34) ujemata v presoji, da se prepoved dvojnega kaznovanja nanaša na ista materialna dejstva (idem factum), ki se jih razume kot skupek konkretnih okoliščin, ki so neločljivo medsebojno povezane, ne glede na njihovo pravno kvalifikacijo ali pravno zavarovano dobrino (idem crimen).
59. Menim, da bi Sodišče moralo pri uporabi člena 50 Listine slediti tej usmeritvi. V to točko se mi ne zdi potrebno poglabljati,(35) saj v tej zadevi ni večjih dvomov, da so dejanja, za katera se S. Ricucci kaznuje dvakrat, ista. Nobena od strank, ki so predložile stališča, tega ne izpodbija, predložitveno sodišče pa v svoji predložitveni odločbi meni, da je tako, pri tem pa se izrecno sklicuje na sodbi ESČP v zadevah Zolotukhin proti Rusiji(36) in Grande Stevens in drugi proti Italiji.(37)
60. Poleg tega, kot Komisija predlaga v svojem pisnem stališču, bi uporaba merila idem crimen namesto idem factum v tej zadevi pripeljala do istega rezultata, saj je pravno zavarovana dobrina v členih 187b in 185 enaka, in sicer gre za integriteto finančnih trgov.
2. Podvajanje kaznovalnih postopkov (bis)
61. Šlo bi za kršitev člena 50 Listine, če bi se proti isti osebi, potem ko bi bila pravnomočno kazensko obsojena, vodil še kaznovalni postopek (kot so postopki, ki jih vodi Consob), po koncu katerega se ji lahko naložijo sankcije, ki so, čeprav se formalno kažejo kot upravne, dejansko prave kazenske sankcije.
62. Kakor sem navedel v sklepnih predlogih Menci,(38) je Sodišče v okviru člena 50 Listine uporabilo tako imenovana merila Engel kot parametre za določitev, kdaj ima postopek ali sankcija, ki je načeloma upravna, kazensko naravo.(39)
63. Prvo merilo Engel (pravna kvalifikacija kršitve v nacionalnem pravu) v tem primeru ni prav pomembno, saj so v italijanskem pravu postopki in sankcije Consob opredeljeni kot upravni. Vendar to ne sme preprečiti njegove nadaljnje analize glede na drugi dve merili.(40)
64. Drugo merilo Engel se nanaša na pravno naravo kršitve. Kršitev, ki je po imenu prekršek, ima dejansko kazensko naravo, če je podana vrsta dejavnikov (med njimi, da je kazen za tako kršitev namenjena represiji in prevenciji, in ne samo povrnitvi premoženjske škode, in da varuje pravne dobrine, katerih varstvo se običajno zagotavlja s predpisi kazenskega prava), na katere sem se skliceval v sklepnih predlogih Menci.(41)
65. Predložitveno sodišče meni, da imajo prekrški, ki jih kaznuje Consob, glede na naravo protipravnega ravnanja po vsebini kazensko naravo v skladu z drugim merilom Engel, s čimer se strinjam. Dobrine, ki se varujejo z določitvijo dejanja kot prekrška (člen 187a TUF), so enake dobrinam, ki se varujejo z določitvijo dejanja kot kaznivega dejanja z enakim imenom (člen 185 TUF). Z enimi in drugimi se skuša varovati integriteta finančnih trgov in zaupanje javnosti v varnost transakcij. Namen podelitve kaznovalnega pooblastila Consob za kaznovanje tovrstnih kršitev je tako preventiven (odvrniti možne kršitelje od protipravnih ravnanj zlorabe trga) kot represiven (kaznovati tiste, ki so storili tovrstna dejanja, in preprečiti, da bi jih ponovili).(42)
66. Tretje merilo Engel se nanaša na naravo in težo sankcije ter se presoja glede na merila, ki sem jih prav tako omenil v sklepnih predlogih Menci.(43) Glede na raznolikost sankcij, ki jih Consob lahko naloži, in zlasti glede na visok znesek glob, ki jih lahko naloži (v tej zadevi 10.200.000 EUR), predložitveno sodišče priznava, da gre za sankcije, ki so očitno kazensko obarvane.
67. Težo sankcij je treba presojati (kot je prav tako navedlo predložitveno sodišče) glede na tisto, ki jo je zadevni osebi mogoče naložiti a priori, in ne glede na tisto, ki se na koncu naloži ali izvrši: morebitno naknadno znižanje kazni ali njena neizvršitev zaradi pomilostitve (to se je zgodilo v obravnavanem primeru) se ne upošteva.(44)
68. Uporaba meril Engel za spor o glavni stvari je v pristojnosti predložitvenega sodišča, ki je v boljšem položaju za presojo, ali upravna sankcija, o kateri odloča, dejansko ima kazensko naravo. V tej zadevi je predložitveno sodišče poudarilo, da ima upravna sankcija, ki jo je Consob naložila S. Ricucciju, kazensko naravo.
69. V skladu s to premiso je najbolj primerno sklepanje, da italijanski predpis o zlorabi trga dopušča dvojno, upravno (vendar v bistvu kazensko) in kazensko, kaznovanje istega nezakonitega ravnanja, ne da bi določil jasen postopkovni mehanizem, ki bi preprečeval dvojno opredelitev dejanja kot protipravnega ravnanja in dvojno kaznovanje storilca dejanj. V tem smislu krši načelo ne bis in idem, zaščiteno s členom 50 Listine.
70. Dva ugovora sta bila podana zoper to ugotovitev. Prvi ugovor poudarja, da med prekrškovnim postopkom in kazenskim postopkom obstaja dovolj tesna vsebinska in časovna povezanost v smislu sodbe ESČP A in B proti Norveški,(45) zaradi česar naj bi bila združljiva s členom 50 Listine.
71. Tega argumenta ne podpiram iz razlogov, ki sem jih podrobneje razložil v sklepnih predlogih Menci.(46) Naj ponovim, da Sodišče ne bi smelo sprejeti ozke razlage načela ne bis in idem iz člena 50 Listine in ne bi smelo slediti spremembi sodne prakse ESČP v zvezi s členom 4 Protokola št. 7. Nasprotno, ohraniti mora višjo raven varstva navedenega načela v skladu z do sedaj izdanimi sodbami v zvezi s členom 50 Listine.(47)
72. Drugi ugovor je, da naj bi bil doppio binario sanzionatorio upravičen z nujnostjo zagotoviti učinkovite, sorazmerne in odvračilne sankcije kot odgovor na dejanja zlorabe trga. Ta zahteva naj bi izhajala iz člena 14(1) Direktive 2003/6. Italijanska, nemška in poljska vlada ter Consob so v svojih ustnih navedbah trdile, da je zaradi teh značilnosti sankcij mogoče omejiti področje uporabe člena 50 Listine, tako da bi dvojno kaznovanje, kazensko in upravno, omogočilo učinkovitejši boj proti dejanjem zlorabe trga.
73. Tako kot Komisija menim, da zahteva po učinkovitosti sankcij ne pomeni omejitve načela ne bis in idem iz člena 50 Listine. Obveznost naložiti učinkovite, sorazmerne in odvračilne sankcije bremeni države na splošno in ne glede na to, ali za kaznovanje zlorabe trga sprejmejo dvotirni sistem (kazenski in upravni) ali enotirni (kazenski). Ne glede na izbrani mehanizem mora biti kaznovalni sistem učinkovit in vsekakor upoštevati načelo ne bis in idem, ki ga ščiti člen 50 Listine.
74. Kot sem razložil v sklepnih predlogih Menci,(48) bi lahko samo horizontalna klavzula iz člena 52(1) Listine dopuščala razmislek, ali je mogoče učinkovitost sankcij proti dejanjem zlorabe trga opredeliti kot „cilj splošnega interesa“, ki lahko upraviči izjeme od člena 50 Listine.(49)
75. V skladu s horizontalno klavzulo iz člena 52(1), prvi stavek, Listine mora biti omejitev načela ne bis in idem določena z zakonom in mora spoštovati njegovo bistveno vsebino. V skladu z drugim stavkom istega odstavka so ob upoštevanju načela sorazmernosti omejitve ne bis in idem dovoljene, samo če so potrebne in če dejansko ustrezajo ciljem splošnega interesa, ki jih priznava Unija, ali če so potrebne zaradi zaščite pravic in svoboščin drugih.(50)
76. Od štirih zahtev, ki morajo biti izpolnjene, da se upraviči omejitev temeljne pravice, prva in zadnja v tem primeru ne povzročata posebnih težav. Nacionalni zakon bi bil podlaga za dvojno opredelitev dejanja kot protipravnega ravnanja in ta bi bila v skladu s ciljem splošnega interesa, ki ga priznava pravo Unije (in sicer varstvo integritete finančnih trgov).
77. Vendar dvomim, da se v teh okoliščinah spoštuje bistvena vsebina pravice, da se za isto kaznivo dejanje kazensko ne preganja ali kaznuje dvakrat. Vsekakor – in to je ključni dejavnik – se mi tu analizirana omejitev ne zdi potrebna v smislu člena 52(1) Listine.
78. Že to, da države članice za ta primer določajo različne rešitve, po mojem mnenju kaže na to, da ta omejitev ni potrebna. Če bi bilo v skladu s členom 52(1) Listine nujno, bi to veljalo za vse, in ne samo za nekatere od teh držav članic. So države članice, ki so uvedle enotirni sistem za pregon ravnanj zlorabe trga, in druge, ki so obdržale dvotirni sistem, vendar so določile postopkovne mehanizme („aiguillage“ v Franciji), ki preprečujejo kumulacijo sankcij.(51)
79. Odvračilnost sankcije je odvisna od njene teže: nedvomno so zaporne kazni (to je kazni, določene za kazniva dejanja) bolj odvračilne od denarnih sankcij (ki so značilne za upravni sistem). Sistem, ki brez podvajanja združi te zadnje za manj huda protipravna ravnanja in pridrži prve za hujša protipravna ravnanja, uresničuje namen preprečevanja množenja teh zlorab.
80. Kar zadeva učinkovitost, ne razumem, zakaj naj bi bilo ukrepanje upravnih organov nujno hitrejše od ukrepanja sodišč, kadar gre za sankcije, ki so po vsebini kazenske narave in zanje torej veljajo jamstva, ki so značilna za kaznovalno pravo. Naloga držav članic je, da uvedejo ukrepe (zakonodajne, upravne in sodne), ki bodo primerni za boj proti zlorabam trga, hkrati pa učinkoviti tako, da se bodo spoštovale pravice, zaščitene z Listino.
81. Če povzamem, če ima upravna sankcija vsebinsko gledano kazensko naravo, dvojno upravno in kazensko kaznovanje istih nezakonitih dejanj zlorabe trga, ne da bi bil določen postopkovni mehanizem, ki bi ga preprečeval, ne zagotavlja spoštovanja načela ne bis in idem, ki ga ščiti člen 50 Listine.
C. Drugo vprašanje za predhodno odločanje
82. Predložitveno sodišče želi vedeti, ali je mogoče člen 50 Listine neposredno uporabiti v primerih, kakršen je obravnavani, in ali državljanom podeljuje pravice, ki jih morajo nacionalna sodišča varovati.
83. Odgovor na to vprašanje je mogoče brez težav izpeljati iz sodne prakse Sodišča. Člen 50 Listine je jasna, natančna in brezpogojna določba, ki vsakomur neposredno podeljuje pravico, da se za isto dejanje kazensko ne preganja ali kaznuje dvakrat. Posamezniki se zato seveda lahko neposredno sklicujejo nanjo pred nacionalnimi sodišči, ki so jo dolžna varovati.
84. Poleg tega je člen 50 Listine v skladu s členom 6 PEU del primarnega prava Unije in ima kot tak prednost pred določbami sekundarnega prava Unije in predpisi držav članic.
85. V primeru kolizije med nacionalnim pravom in pravicami, zagotovljenimi z Listino, je nacionalno sodišče, katerega naloga je, da v okviru svoje pristojnosti uporabi določbe prava Unije, dolžno zagotoviti polni učinek teh določb. Torej mora, če bi bilo treba, po uradni dolžnosti odločiti, da ne bo uporabilo neskladne določbe nacionalne zakonodaje, vključno s poznejšo določbo, ne da bi moralo zahtevati ali čakati na predhodno odpravo te določbe po zakonodajni poti ali katerem drugem ustavnem postopku.(52)
86. Vsaka določba nacionalnega pravnega reda in vsaka zakonodajna, upravna ali sodna praksa, katere učinek bi bilo zmanjšanje učinkovitosti prava Unije s tem, da bi se sodišču, pristojnemu za uporabo tega prava, odrekla možnost, da ob tej uporabi stori vse potrebno, da se ne uporabijo nacionalne zakonske določbe, ki bi lahko ovirale polni učinek predpisov Unije, namreč ne bi bila v skladu z zahtevami, ki so neločljivo povezane z naravo prava Unije.(53)
87. V primeru določb, ki niso združljive z načelom ne bis in idem, zaščitenim s členom 50 Listine, bi moralo nacionalno sodišče ali pristojni upravni organi torej ustaviti postopke, ki še tečejo, brez negativnih posledic za zadevno osebo, ki ji je že bilo sojeno ali je bila kaznovana v drugem kazenskem postopku ali upravnem postopku, ki ima kazensko naravo.
IV. Predlog
88. Glede na zgornje razlogovanje Sodišču predlagam, naj na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je zastavilo Corte suprema di cassazione (vrhovno kasacijsko sodišče, Italija), odgovori:
1. Člen 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah ne dovoljuje dvojnega, upravnega in kazenskega, kaznovanja istega nezakonitega ravnanja zlorabe trga, če ima upravna sankcija, ki se naloži v skladu z nacionalno zakonodajo, v bistvu kazensko naravo, postopka zoper isto osebo in za ista dejanja pa se podvajata, ne da bi bil določen postopkovni mehanizem, ki bi preprečeval tako podvajanje.
2. Posameznik se lahko neposredno sklicuje na člen 50 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah pred nacionalnim sodiščem, ki je dolžno zagotavljati polni učinek načela ne bis in idem, pri tem pa mora po uradni dolžnosti odločiti, da po potrebi ne bo uporabilo nobene nasprotujoče določbe nacionalne zakonodaje.