DOMSTOLENS DOM (Store Afdeling)
20. marts 2018 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – direktiv 2003/6/EF – kursmanipulation – sanktioner – national lovgivning, der fastsætter en administrativ sanktion og en strafferetlig sanktion for samme forhold – Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder – artikel 50 – princippet ne bis in idem – den administrative sanktions strafferetlige karakter – spørgsmålet, om der er tale om samme lovovertrædelse – artikel 52, stk. 1 – begrænsninger af princippet ne bis in idem – betingelser«
I sag C-537/16,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien) ved afgørelse af 20. september 2016, indgået til Domstolen den 24. oktober 2016, i sagen
Garlsson Real Estate SA, under likvidation,
Stefano Ricucci,
Magiste International SA
mod
Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob)
har
DOMSTOLEN (Store Afdeling),
sammensat af præsidenten, K. Lenaerts, vicepræsidenten, A. Tizzano, afdelingsformændene R. Silva de Lapuerta, M. Ilešič, T. von Danwitz (refererende dommer), A. Rosas og E. Levits samt dommerne E. Juhász, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev, S. Rodin, F. Biltgen, K. Jürimäe, C. Lycourgos og E. Regan,
generaladvokat: M. Campos Sánchez-Bordona,
justitssekretær: fuldmægtig R. Schiano,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 30. maj 2017,
efter at der er afgivet indlæg af:
– Garlsson Real Estate SA, under likvidation, Stefano Ricucci og Magiste International SA ved avvocato M. Canfora,
– Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (Consob) ved avvocati A. Valente, S. Providenti og P. Palmisano,
– den italienske regering ved G. Palmieri, som befuldmægtiget, bistået af avvocati dello Stato G. Galluzzo og P. Gentili,
– den tyske regering ved T. Henze og D. Klebs, som befuldmægtigede,
– den polske regering ved B. Majczyna, som befuldmægtiget,
– Europa-Kommissionen ved V. Di Bucci, R. Troosters og T. Scharf, som befuldmægtigede,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse i retsmødet den 12. september 2017,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder (herefter »chartret«), sammenholdt med artikel 4 i tillægsprotokol nr. 7 til den europæiske konvention til beskyttelse af menneskerettigheder og grundlæggende frihedsrettigheder, undertegnet i Rom den 4. november 1950 (herefter »EMRK«).
2 Anmodningen er blevet indgivet under en tvist mellem Garlsson Real Estate SA, under likvidation, Stefano Ricucci og Magiste International SA, på den ene side, og Commissione Nazionale per le Società e la Borsa (det nationale børstilsyn, Italien) (herefter »Consob«), på den anden side, vedrørende lovligheden af en administrativ bøde, som de førstnævnte var blevet pålagt på grund af overtrædelser af lovgivningen om kursmanipulation.
Retsforskrifter
EMRK
3 Artikel 4 i tillægsprotokol nr. 7 til EMRK med overskriften »Ret til ikke at blive retsforfulgt eller straffet to gange« bestemmer følgende:
»1. Under én og samme stats jurisdiktion skal ingen i en straffesag på ny kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken han allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i overensstemmelse med denne stats lovgivning og strafferetspleje.
2. Bestemmelserne i foregående stykke forhindrer ikke genoptagelse af sagen i overensstemmelse med vedkommende stats lovgivning og strafferetspleje, såfremt der foreligger bevis for nye eller nyopdagede kendsgerninger, eller såfremt der i den tidligere rettergang er begået en grundlæggende fejl, som kunne påvirke sagens udfald.
3. Der kan ikke ske fravigelse fra denne artikel i medfør af artikel 15 i konventionen.«
EU-retten
4 Det følger af artikel 5 i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2003/6/EF af 28. januar 2003 om insiderhandel og kursmanipulation (markedsmisbrug) (EUT 2003, L 96, s. 16), at medlemsstaterne forbyder enhver at foretage kursmanipulation. Adfærd, der udgør kursmanipulation, er fastsat ved samme direktivs artikel 1, nr. 2).
5 Dette direktivs artikel 14, stk. 1, har følgende ordlyd:
»Med forbehold af medlemsstaternes ret til at pålægge strafferetlige sanktioner sikrer medlemsstaterne i henhold til national ret, at der kan træffes passende administrative foranstaltninger eller pålægges administrative sanktioner over for de ansvarlige personer i de tilfælde, hvor de bestemmelser, der er vedtaget i henhold til dette direktiv, ikke er blevet overholdt. Medlemsstaterne sikrer, at disse foranstaltninger er effektive, rimelige og præventive.«
Italiensk ret
6 Artikel 185 i decreto legislativo n. 58 – Testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, ai sensi degli articoli 8 e 21 della legge 6 febbraio 1996, n. 52 (lovdekret nr. 58 om den konsoliderede lovtekst vedrørende bestemmelserne om finansiel formidling som omhandlet i artikel 8 og 21 i lov nr. 52 af 6.2.1996) af 24. februar 1998 (almindeligt tillæg til GURI nr. 71 af 26.3.1998), som ændret ved legge n. 62 – Disposizioni per l’adempimento di obblighi derivanti dall’appartenenza dell’Italia alle Comunità europee. Legge comunitaria 2004 (lov nr. 62 om bestemmelser om opfyldelsen af de forpligtelser, der følger af Italiens tilhørsforhold til De Europæiske Fællesskaber. Lov om gennemførelse af fællesskabsbestemmelser 2004) af 18. april 2005 (almindeligt tillæg til GURI nr. 76 af 27.4.2005) (herefter »TUF«) med overskriften »Misbrug af intern viden« bestemmer:
»1. Enhver, der udbreder urigtige oplysninger eller iværksætter simulerede transaktioner eller andre fingerede planer, der konkret kan bevirke en markant ændring i kursen på finansielle instrumenter, idømmes fængsel på mellem ét og seks år samt en bøde på mellem 20 000 EUR og 5 000 000 EUR.
2. I tilfælde, hvor bøden – henset til betydningen af den ulovlige adfærd, gerningsmandens personlige kvalifikationer og størrelsen af det provenu eller den gevinst, der er opnået – er utilstrækkelig, selv om maksimumsbeløbet er anvendt, kan retten forhøje bøden til et beløb, som er tre gange højere end [det fastsatte beløb], eller til et beløb, som er ti gange højere end det provenu eller den gevinst, der er opnået ved overtrædelsen.«
7 TUF’s artikel 187b med overskriften »kursmanipulation« har følgende ordlyd:
»1. Med forbehold for strafferetlige sanktioner i tilfælde, hvor forholdet udgør en lovovertrædelse, idømmes enhver, der udbreder oplysninger, rygter og urigtige eller vildledende nyheder gennem medierne, herunder internettet, eller ved andre metoder, der giver eller kan give urigtige eller vildledende signaler om finansielle instrumenter, en administrativ bøde på mellem 20 000 EUR og 5 000 000 EUR.
[…]
3. Uden at det berører strafferetlige sanktioner i tilfælde, hvor forholdet udgør en lovovertrædelse, straffes med den administrative bøde, der er omhandlet i stk. 1, enhver, der udfører:
[…]
c) transaktioner eller handelsordrer, hvorved der benyttes fingerede planer eller alle andre former for bedrag eller påfund:
[…]
5. De administrative bøder, der er foreskrevet i de foregående stykker, forhøjes til et beløb, som er tre gange højere end [det fastsatte beløb], eller til et beløb, som er ti gange højere end det provenu eller den gevinst, der er opnået ved overtrædelsen, når sanktionerne – henset til gerningsmandens personlige kvalifikationer og størrelsen af det provenu eller den gevinst, der er opnået – er utilstrækkelige, selv om maksimumsbeløbet er anvendt.
[…]«
8 Artikel 187i med overskriften »Forholdet til retsvæsnet« bestemmer:
»1. Såfremt anklagemyndigheden bliver bekendt med en af de handlinger, der er nævnt i kapitel II, underretter han straks formanden for [Consob].
2. Formanden for [Consob] fremsender ved en begrundet rapport den dokumentation, som er indsamlet under udøvelsen af kontrolvirksomhed, til anklagemyndigheden, så snart der er fundet indicier for, at der foreligger en overtrædelse. Fremsendelsen af dokumenter til anklagemyndigheden skal ske senest ved afslutningen af den kontrolvirksomhed, hvorved de overtrædelser, der er omhandlet i kapitel III i dette afsnit, blev fastslået.
3. [Consob] og retten samarbejder, herunder gennem udveksling af oplysninger, med henblik på at lette fastslåelsen af de tilsidesættelser, der er omhandlet i dette afsnit, herunder når disse tilsidesættelser ikke udgør en overtrædelse. […]«
9 TUF’s artikel 187k, stk. 1, med overskriften »Forhold mellem straffesagen, den administrative procedure og indsigelsesproceduren« bestemmer:
»Den administrative kontrolprocedure og indsigelsesproceduren […] kan ikke udsættes som følge af en verserende straffesag vedrørende det eller de samme forhold eller vedrørende forhold, hvis fastlæggelse er afgørende for den pågældende afgørelse.«
10 TUF’s artikel 187l med overskriften »Fuldbyrdelse af bødestraffe og bøder i straffesager« er affattet således:
»Når en administrativ bøde er blevet pålagt lovovertræderen eller den lovovertrædende organisation […] for samme forhold […], er fuldbyrdelsen af bødestraffen eller bøden som følge af straffelovovertrædelsen begrænset til den del, der overstiger det af den administrative myndighed opkrævede beløb.«
Tvisten i hovedsagen og de præjudicielle spørgsmål
11 Ved afgørelse af 9. september 2007 pålagde Consob Stefano Ricucci, Magiste International og Garlsson Real Estate en administrativ bøde på 10,2 mio. EUR, idet de hæfter solidarisk for betalingen af det pågældende beløb.
12 Ifølge denne afgørelse har Stefano Ricucci i løbet af den i hovedsagen omhandlede periode foretaget manipulationer, der sigtede mod at henlede offentlighedens opmærksomhed på værdipapirer i RCS MediaGroup SpA og dermed at støtte kursen på disse værdipapirer i personligt øjemed. Consob konstaterede, at denne adfærd havde ført til en unormal udvikling af disse værdipapirer, og at de derfor udgjorde kursmanipulation som defineret i TUF’s artikel 187b, stk. 3, litra c).
13 Stefano Ricucci, Magiste International og Garlsson Real Estate anlagde sag ved Corte d’appello di Roma (appelretten i Rom, Italien) til prøvelse af den administrative bøde, der er omtvistet i hovedsagen. Ved dom af 2. januar 2009 gav retten dem delvist medhold i søgsmålet, idet den nedsatte den administrative bøde til 5 mio. EUR. Alle de berørte parter i hovedsagen iværksatte kassationsanke til prøvelse af dommen ved Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol, Italien).
14 Den adfærd, der er beskrevet i denne doms præmis 12, gav ligeledes anledning til en straffesag mod Stefano Ricucci, som førte til, at han blev domfældt ved dom om udenretlig aftale afsagt af Tribunale di Roma (retten i Rom, Italien) den 10. december 2008 og idømt en fængselsstraf på fire år og seks måneder på grundlag af TUF’s artikel 185. Straffen blev siden nedsat til tre år og bortfaldt efterfølgende ved amnesti. Denne dom har fået retskraft.
15 I denne forbindelse har den forelæggende ret anført, at i italiensk ret finder princippet ne bis in idem ikke anvendelse på forholdet mellem strafferetlige sanktioner og administrative sanktioner.
16 Retten er imidlertid i tvivl om, hvorvidt den i hovedsagen omhandlede procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder efter dommen afsagt af Tribunale di Roma (retten i Rom) den 10. december 2008 er forenelig med chartrets artikel 50, sammenholdt med artikel 4 i tillægsprotokol nr. 7 til EMRK.
17 Den forelæggende ret er således af den opfattelse, at selv om denne dom efter italiensk ret skal sidestilles med domfældelse ved straffedom, er den i hovedsagen omhandlede administrative bøde, som blev pålagt i henhold til TUF’s artikel 187b, af strafferetlig karakter som omhandlet i artikel 4 i tillægsprotokol nr. 7 til EMRK, som fortolket af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol i dom af 4. marts 2014, Grande Stevens m.fl. mod Italien (CE:ECHR:2014:0304JUD001864010). Den forelæggende ret har bemærket, at den adfærd, der foreholdes Stefano Ricucci under denne administrative procedure, er den samme som den, der lå til grund for pålæggelsen af den strafferetlige sanktion.
18 Henset til, at anvendelsen af TUF’s artikel 187b på tvisten i hovedsagen rejser spørgsmål vedrørende forfatningsmæssigheden af denne bestemmelse, har den forelæggende ret forelagt spørgsmålet for Corte costituzionale (forfatningsdomstol, Italien).
19 Ved dom af 12. maj 2016 afviste Corte costituzionale (forfatningsdomstol) spørgsmålet om forfatningsmæssighed med den begrundelse, at den forelæggende ret ikke på forhånd havde afklaret forholdet mellem princippet ne bis in idem, der er fastsat i artikel 4 i tillægsprotokol nr. 7 til EMRK, som fortolket af Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol, og det samme princip, således som det finder anvendelse inden for rammerne af markedsmisbrug i henhold til EU-retten. Endvidere opstår der et spørgsmål om, hvorvidt princippet ne bis in idem, som er sikret ved EU-retten, finder direkte anvendelse på en medlemsstats interne retsorden.
20 På denne baggrund har Corte suprema di cassazione (kassationsdomstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er bestemmelsen i [chartrets] artikel 50 […], fortolket i lyset af artikel 4 i tillægsprotokol nr. 7 til EMRK, praksis herom fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og national lovgivning, til hinder for at indlede en [administrativ procedure], som vedrører et forhold (ulovlig adfærd i form af kursmanipulation), for hvilket den samme person allerede er blevet domfældt ved en endelig [straffe]dom?
2) Kan den nationale ret anvende de EU-retlige principper direkte med hensyn til princippet ne bis in idem på grundlag af chartrets artikel 50, fortolket i lyset af artikel 4 i tillægsprotokol nr. 7 til EMRK, praksis herom fra Den Europæiske Menneskerettighedsdomstol og national lovgivning?«
Om de præjudicielle spørgsmål
Det første spørgsmål
21 Med sit første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om chartrets artikel 50, sammenholdt med artikel 4 i tillægsprotokol nr. 7 til EMRK, skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der tillader fortsættelsen af en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder over for en person som følge af ulovlig adfærd i form af kursmanipulation, for hvilken den samme person allerede er blevet domfældt ved en endelig straffedom.
22 Indledningsvis bemærkes, at i henhold til artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6, sammenholdt med dette direktivs artikel 5, skal medlemsstaterne med forbehold af deres ret til at pålægge strafferetlige sanktioner sikre, at der kan træffes administrative foranstaltninger eller pålægges administrative sanktioner, som er effektive, rimelige og præventive, mod personer, der er ansvarlige for kursmanipulation.
23 Ifølge oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen blev TUF’s artikel 187b vedtaget med henblik på gennemførelse i italiensk ret af disse bestemmelser i direktiv 2003/6. Den i hovedsagen omhandlede administrative procedure og den administrative bøde, der er foreskrevet i artikel 187b, og som Stefano Ricucci er blevet pålagt, udgør således en gennemførelse af EU-retten som omhandlet i chartrets artikel 51, stk. 1. Følgelig skal de navnlig overholde den grundlæggende ret til ikke at blive retsforfulgt eller straffet to gange for samme lovovertrædelse, som er sikret ved chartrets artikel 50.
24 I øvrigt bemærkes, at selv om de grundlæggende rettigheder, som er anerkendt i EMRK, udgør generelle principper i EU-retten, således som det bekræftes af artikel 6, stk. 3, TEU, og selv om chartrets artikel 52, stk. 3, bestemmer, at de af chartrets rettigheder, som svarer til dem, der er sikret ved EMRK, har samme betydning og omfang som i nævnte konvention, udgør EMRK ikke et retligt instrument, der er formelt integreret i Den Europæiske Unions retsorden, idet Unionen ikke har tiltrådt den (dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 44, og af 15.2.2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 45 og den deri nævnte retspraksis).
25 Det fremgår af forklaringerne ad chartrets artikel 52, at denne artikels stk. 3 skal sikre den nødvendige sammenhæng mellem chartret og EMRK, »dog uden at dette berører EU-rettens og Den Europæiske Unions Domstols autonomi« (dom af 15.2.2016, N., C-601/15 PPU, EU:C:2016:84, præmis 47, og af 14.9.2017, K., C-18/16, EU:C:2017:680, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
26 Behandlingen af det forelagte spørgsmål skal således foretages i lyset af de grundlæggende rettigheder, der er garanteret ved chartret, og særligt chartrets artikel 50 (jf. i denne retning dom af 5.4.2017, Orsi og Baldetti, C-217/15 og C-350/15, EU:C:2017:264, præmis 15 og den deri nævnte retspraksis).
27 Chartrets artikel 50 fastsætter, at »[i]ngen […] i en straffesag på ny [skal] kunne stilles for en domstol eller dømmes for en lovovertrædelse, for hvilken den pågældende allerede er blevet endeligt frikendt eller domfældt i en af Unionens medlemsstater i overensstemmelse med lovgivningen«. Princippet ne bis in idem er således til hinder for en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig karakter som omhandlet i denne bestemmelse for de samme forhold og mod samme person (jf. i denne retning dom af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 34).
Retsforfølgelsens og sanktionernes strafferetlige karakter
28 For så vidt angår vurderingen af den strafferetlige karakter af retsforfølgelse og sanktioner, såsom de i hovedsagen omhandlede, bemærkes, at ifølge Domstolens praksis er tre kriterier relevante. Det første kriterium er den retlige kvalificering af lovovertrædelsen i national ret, det andet kriterium er selve lovovertrædelsens art, og det tredje kriterium er karakteren og strengheden af den sanktion, som den pågældende risikerer at blive pålagt (jf. i denne retning dom af 5.6.2012, Bonda, C-489/10, EU:C:2012:319, præmis 37, og af 26.2.2013, Åkerberg Fransson, C-617/10, EU:C:2013:105, præmis 35).
29 Selv om det tilkommer den forelæggende ret ud fra disse kriterier at vurdere, om retsforfølgelsen og de strafferetlige og administrative sanktioner, som er omhandlet i hovedsagen, har en strafferetlig karakter som omhandlet i chartrets artikel 50, kan Domstolen inden for rammerne af en præjudiciel forelæggelse imidlertid give nærmere oplysninger med henblik på at vejlede den nationale ret i dens fortolkning (jf. i denne retning dom af 5.6.2014, Mahdi, C-146/14 PPU, EU:C:2014:1320, præmis 79 og den deri nævnte retspraksis).
30 I den foreliggende sag skal det indledningsvis præciseres, at i lyset af de kriterier, der er nævnt i denne doms præmis 28, er der ikke tvivl om, at den i hovedsagen omhandlede strafferetlige forfølgning og den i denne doms præmis 14 nævnte fængselsstraf, som Stefano Ricucci har været genstand for, skal kvalificeres som strafferetlige. Spørgsmålet er imidlertid, om den administrative bøde og den administrative procedure, der er omtvistet i hovedsagen, er af strafferetlig karakter som omhandlet i chartrets artikel 50.
31 For så vidt angår det første kriterium nævnt i denne doms præmis 28 fremgår det i denne henseende af de sagsakter, som Domstolen har til rådighed, at national ret kvalificerer den procedure, der førte til pålæggelsen af sidstnævnte sanktion, som en administrativ procedure.
32 Anvendelsen af chartrets artikel 50 er imidlertid ikke begrænset til retsforfølgelse og sanktioner, der kvalificeres som »strafferetlige« i national ret, men kan – uafhængigt af en sådan kvalificering – udvides til retsforfølgelse og sanktioner, der skal anses for at være af strafferetlig karakter på grundlag af de to andre kriterier, der er omhandlet i præmis 28.
33 Hvad angår det andet kriterium vedrørende selve lovovertrædelsens art skal det undersøges, om den omhandlede sanktion bl.a. har et repressivt formål (jf. dom af 5.6.2012, Bonda, C-489/10, EU:C:2012:319, præmis 39). Det følger heraf, at en sanktion, som har et repressivt formål, er af strafferetlig karakter som omhandlet i chartrets artikel 50, og at den omstændighed, at sanktionen ligeledes forfølger et præventivt formål, ikke i sig selv kan fratage den sin karakter af strafferetlig sanktion. Som generaladvokaten har anført i punkt 64 i forslaget til afgørelse, følger det af selve de strafferetlige sanktioners natur, at de både tilsigter at straffe og at forebygge ulovlig adfærd. En foranstaltning, der blot kompenserer for skader forårsaget af den pågældende lovovertrædelse, er derimod ikke af strafferetlig karakter.
34 I det foreliggende tilfælde bestemmer TUF’s artikel 187b, at enhver, der har udøvet kursmanipulation, idømmes en administrativ bøde på mellem 20 000 EUR og 5 000 000 EUR, idet denne sanktion under visse omstændigheder, som det fremgår af artiklens stk. 5, kan forhøjes til et beløb, som er tre gange højere end det fastsatte beløb, eller til et beløb, som er ti gange højere end det provenu eller den gevinst, der er opnået ved overtrædelsen. Den italienske regering har i øvrigt præciseret i sine indlæg for Domstolen, at anvendelsen af denne sanktion altid indebærer konfiskation af det provenu eller den gevinst, der er opnået ved overtrædelsen, og de aktiver, der er anvendt ved begåelsen heraf. Det fremgår således, at denne sanktion ikke alene har til formål at kompensere for skader, der er forvoldt ved lovovertrædelsen, men at den også forfølger et repressivt formål – hvilket i øvrigt er i overensstemmelse med den forelæggende rets vurdering – og derfor er af strafferetlig karakter.
35 Hvad angår det tredje kriterium bemærkes, at en administrativ bøde, som kan være op til ti gange højere end det provenu eller den gevinst, der er opnået ved kursmanipulationen, er særdeles streng, hvilket kan støtte det synspunkt, at denne sanktion har strafferetlig karakter som omhandlet i chartrets artikel 50, hvilket det imidlertid tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
Spørgsmålet, om der er tale om samme lovovertrædelse
36 Det følger af selve ordlyden af chartrets artikel 50, at bestemmelsen forbyder, at den samme person retsforfølges eller straffes mere end en gang for den samme lovovertrædelse (jf. i denne retning dom af 5.4.2017, Orso og Baldetti, C-217/15 og C-350/15, EU:C:2017:264, præmis 18). Som den forelæggende ret har anført i sin anmodning om præjudiciel afgørelse, vedrører de forskellige retsforfølgelser og sanktioner af strafferetlig karakter, der er omhandlet i hovedsagen, den samme person, nemlig Stefano Ricucci.
37 I henhold til Domstolens praksis er det relevante kriterium ved fastlæggelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, kriteriet om, at de faktiske handlinger, når disse forstås som en helhed af konkrete omstændigheder, der er indbyrdes uadskilleligt forbundne, som har ført til frifindelse eller endelig domfældelse af den pågældende person, er identiske (jf. analogt dom af 18.7.2007, Kraaijenbrink, C-367/05, EU:C:2007:444, præmis 26 og den deri nævnte retspraksis, og af 16.11.2010, Mantello, C-261/09, EU:C:2010:683, præmis 39 og 40). Chartrets artikel 50 forbyder således pålæggelse, for de samme forhold, af flere sanktioner af strafferetlig karakter efter forskellige procedurer, der er gennemført med henblik herpå.
38 Desuden er den retlige kvalificering i national ret af de faktiske omstændigheder og den retlige interesse, der beskyttes, ikke relevant for afgørelsen af, om der er tale om samme lovovertrædelse, for så vidt som rækkevidden af beskyttelsen i chartrets artikel 50 ikke kan variere fra den ene medlemsstat til den anden.
39 I den foreliggende sag har den forelæggende ret anført, at det er den samme adfærd – som består i manipulationer med henblik på at tiltrække offentlighedens opmærksomhed på RCS MediaGroup – som Stefano Ricucci blev foreholdt såvel i den straffesag, som førte til hans domfældelse ved en endelig straffedom, som i proceduren med henblik på pålæggelse af administrative bøder af strafferetlig karakter, der er omhandlet i hovedsagen.
40 Hvis det forholder sig således, sådan som Consob har gjort gældende i sine skriftlige bemærkninger, at pålæggelsen af en strafferetlig sanktion som følge af en straffesag som den i hovedsagen omhandlede i modsætning til den pågældende administrative bøde af strafferetlig karakter kræver et subjektivt element, skal det bemærkes, at den omstændighed, at pålæggelsen af den pågældende strafferetlige sanktion afhænger af et yderligere væsentligt element i forhold til den administrative bøde af strafferetlig karakter, ikke i sig selv kan rejse tvivl ved, at de pågældende faktiske omstændigheder er identiske. Med forbehold af den nationale rets efterprøvelse forekommer den administrative sanktion af strafferetlig karakter og den straffesag, der er omhandlet i hovedsagen, således at vedrøre samme lovovertrædelse.
41 Under disse omstændigheder fremgår det, at den nationale lovgivning, der er omhandlet i hovedsagen, gør det muligt at fortsætte en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder af strafferetlig karakter som omhandlet i chartrets artikel 50 over for en person, såsom Stefano Ricucci, som følge af ulovlig adfærd i form af kursmanipulation, for hvilken han allerede er blevet domfældt ved en endelig straffedom. En sådan kumulation af retsforfølgelse og sanktioner udgør en begrænsning af den rettighed, der er sikret ved denne artikel 50.
Berettigelsen af begrænsningen af den rettighed, der er sikret ved chartrets artikel 50
42 Det bemærkes, at Domstolen i sin dom af 27. maj 2014, Spasic (C-129/14 PPU, EU:C:2014:586, præmis 55 og 56), har fastslået, at en begrænsning af princippet ne bis in idem, der er sikret ved chartrets artikel 50, kan være berettiget på grundlag af chartrets artikel 52, stk. 1.
43 I henhold til chartrets artikel 52, stk. 1, første punktum, skal enhver begrænsning i udøvelsen af de rettigheder og friheder, der anerkendes ved dette charter, være fastlagt i lovgivningen og respektere disse rettigheders og friheders væsentligste indhold. Det fremgår af andet punktum i nævnte stykke, at der under iagttagelse af proportionalitetsprincippet kun kan indføres begrænsninger af disse rettigheder og friheder, såfremt disse er nødvendige og faktisk opfylder mål af almen interesse, der er anerkendt af Unionen, eller et behov for beskyttelse af andres rettigheder og friheder.
44 I den foreliggende sag er det ubestridt, at muligheden for at kumulere retsforfølgelse og strafferetlige sanktioner samt retsforfølgelse og administrative sanktioner af strafferetlig karakter er fastsat ved lov.
45 Endvidere er en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede i overensstemmelse med det væsentlige indhold af chartrets artikel 50, da denne lovgivning alene tillader en sådan kumulation af retsforfølgelse og sanktioner, når visse betingelser, som er udtømmende opregnet, er opfyldt, hvorved det sikres, at den rettighed, der er sikret ved chartrets artikel 50, ikke som sådan tilsidesættes.
46 Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt den begrænsning af princippet ne bis in idem, der følger af en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, opfylder et mål af almen interesse, bemærkes, at det fremgår af de sagsakter, der er forelagt Domstolen, at denne lovgivning har til formål at beskytte EU’s finansielle markeders integritet og den offentlige tillid til finansielle instrumenter. Henset til den betydning, som Domstolens praksis tillægger bekæmpelsen af overtrædelser af forbuddet mod kursmanipulation for at opfylde dette mål (jf. i denne retning dom af 23.12.2009, Spector Photo Group og Van Raemdonck, C-45/08, EU:C:2009:806, præmis 37 og 42), kan en kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig karakter være berettiget, når denne retsforfølgelse og disse sanktioner, med henblik på at nå et sådant mål, tager sigte på komplementære mål, som i givet fald vedrører forskellige aspekter af den samme omhandlede ulovlige adfærd, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
47 I forbindelse med overtrædelser forbundet med kursmanipulation bemærkes i denne henseende, at det forekommer legitimt, at en medlemsstat ønsker dels at modvirke og straffe enhver overtrædelse, uanset om denne er forsætlig eller ej, af forbuddet mod kursmanipulation ved at pålægge administrative sanktioner, som i givet fald fastlægges som et fast beløb, dels at modvirke og straffe alvorlige overtrædelser af dette forbud, som er særligt skadelige for samfundet, og som berettiger vedtagelsen af strengere strafferetlige sanktioner.
48 Hvad angår overholdelsen af proportionalitetsprincippet bemærkes, at dette princip kræver, at kumulation af retsforfølgelse og sanktioner fastsat i en national lovgivning, såsom den i hovedsagen omhandlede, ikke må overskride grænserne for, hvad der er egnet til og nødvendigt for gennemførelsen af de formål, der lovligt tilsigtes med denne lovgivning, hvilket forudsætter, at der, såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal vælges den mindst bebyrdende foranstaltning, og at de byrder, som pålægges, ikke må være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede formål (jf. i denne retning dom af 25.2.2010, Müller Fleisch, C-562/08, EU:C:2010:93, præmis 43, af 9.3.2010, ERG m.fl., C-379/08 og C-380/08, EU:C:2010:127, præmis 86, og af 19.10.2016, EL-EM-2001, C-501/14, EU:C:2016:777, præmis 37 og 39 og den deri nævnte retspraksis).
49 Det bemærkes, at i henhold til artikel 14, stk. 1, i direktiv 2003/6, sammenholdt med dette direktivs artikel 5, kan medlemsstaterne frit vælge, hvilke sanktioner der skal finde anvendelse over for personer, der er ansvarlige for kursmanipulation (jf. i denne retning dom af 23.12.2009, Spector Photo Group og Van Raemdonck, C-45/08, EU:C:2009:806, præmis 71 og 72). I mangel af harmonisering af EU-lovgivningen på dette område har medlemsstaterne således ret til såvel at fastsætte en ordning, hvorefter overtrædelser af forbuddet mod kursmanipulation alene kan gøres til genstand for retsforfølgelse og sanktioner én gang, som en ordning, der tillader kumulation af retsforfølgelse og sanktioner. Under disse omstændigheder kan der ikke rejses tvivl ved forholdsmæssigheden af en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede alene af den grund, at den pågældende medlemsstat har valgt at give mulighed for en sådan kumulation, idet medlemsstaten ellers ville blive frataget denne valgfrihed.
50 Når dette er sagt, skal det bemærkes, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som fastsætter en sådan mulighed for kumulation, er egnet til at nå det mål, der er omhandlet i denne doms præmis 46.
51 Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er strengt nødvendig, skal den for det første fastsætte klare og præcise regler, der sætter borgerne i stand til at forudse, hvilke handlinger og undladelser der kan gøres til genstand for en sådan kumulation af retsforfølgelse og sanktioner.
52 I det foreliggende tilfælde bemærkes, at som det fremgår af de for Domstolen fremlagte sagsakter, fastlægger den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning, særligt TUF’s artikel 187b, de betingelser, hvorunder udbredelse af urigtige oplysninger og iværksættelse af simulerede transaktioner, der kan give urigtige eller vildledende signaler om finansielle instrumenter, kan give anledning til pålæggelse af en administrativ bøde af strafferetlig karakter. I overensstemmelse med denne artikel 187b og på de betingelser, der er omhandlet i TUF’s artikel 185, kan en sådan adfærd ligeledes, hvis den konkret kan bevirke en markant ændring i kursen på finansielle instrumenter, give anledning til en fængselsstraf og en strafferetlig bøde.
53 Med forbehold af den forelæggende rets efterprøvelse synes den i hovedsagen omhandlede nationale lovgivning således klart og præcist at fastlægge, under hvilke omstændigheder kursmanipulation kan gøres til genstand for kumulation af retsforfølgelse og sanktioner af strafferetlig karakter.
54 For det andet skal en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede sikre, at de byrder, der følger af en sådan kumulation for de berørte personer, er begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt for at nå det mål, der er omhandlet i denne doms præmis 46.
55 Hvad for det første angår kumulationen af procedurerne af strafferetlig karakter, der, som det fremgår af sagsakterne, gennemføres uafhængigt af hinanden, indebærer det krav, der er nævnt i den foregående præmis, at der findes regler, som sikrer koordinering for at nedsætte den yderligere byrde, der er forbundet med en sådan kumulation for de berørte personer, til det strengt nødvendige.
56 For det andet skal kumulation af sanktioner af strafferetlig karakter ledsages af bestemmelser, der skal sikre, at strengheden af alle de pålagte sanktioner svarer til den pågældende overtrædelses grovhed, idet et sådant krav ikke blot følger af chartrets artikel 52, stk. 1, men også af princippet om straffes proportionalitet i chartrets artikel 49, stk. 3. Disse regler bør omfatte en forpligtelse for de kompetente myndigheder i tilfælde af indførelsen af en yderligere sanktion til at sikre, at strengheden af alle de pålagte sanktioner ikke overstiger den fastslåede overtrædelses grovhed.
57 I det foreliggende tilfælde er det ganske vist korrekt, at den forpligtelse til samarbejde og koordinering mellem anklagemyndigheden og Consob, der er fastsat i artikel TUF’s artikel 187i, kan mindske den byrde, som kumulationen af en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder af strafferetlig karakter og en straffesag som følge af ulovlig adfærd i form af kursmanipulation medfører for den pågældende person. Det bør dog fremhæves, at i de tilfælde, hvor der er blevet afsagt straffedom i medfør af TUF’s artikel 185 ved afslutningen af en straffesag, vil en fortsættelse af proceduren med henblik på pålæggelse af administrative bøder af strafferetlig karakter gå ud over, hvad der er strengt nødvendigt for at nå de mål, der er anført i denne doms præmis 46, for så vidt som denne straffedom er egnet til at straffe den begåede overtrædelse på en effektiv, rimelig og præventiv måde.
58 I denne henseende fremgår det af de oplysninger, som er indeholdt i sagsakterne og opsummeret i denne doms præmis 52, at kursmanipulation, som kan være genstand for en straffedom i medfør af TUF’s artikel 185, skal være af en vis grovhed, og at de straffe, som kan pålægges i henhold til denne bestemmelse, omfatter fængselsstraf og en strafferetlig bøde efter en skala, der svarer til den, som er fastsat for administrative bøder af strafferetlig karakter som omhandlet i TUF’s artikel 187b.
59 Under disse omstændigheder fremgår det, at fortsættelsen af en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder af strafferetlig karakter i medfør af ovennævnte artikel 187b ville gå ud over, hvad der er strengt nødvendigt for at nå det mål, der er omhandlet i denne doms præmis 46, for så vidt som den endelige straffedom – henset til den skade, som samfundet er forvoldt ved den begåede overtrædelse – er egnet til at straffe denne overtrædelse på en effektiv, rimelig og præventiv måde, hvilket det tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
60 Det skal tilføjes, at for så vidt angår den kumulation af sanktioner, der er tilladt i henhold til den i hovedsagen omhandlede lovgivning, synes denne lovgivning alene at fastsætte i TUF’s artikel 187l, at hvis der for de samme forhold er pålagt en strafferetlig bøde og en administrativ bøde af strafferetlig karakter, er inddrivelsen af den førstnævnte bøde begrænset til den del, der overstiger størrelsen af sidstnævnte bøde. For så vidt som artikel 187l kun synes at tage sigte på kumulation af strafferetlige bøder og ikke kumulation af en administrativ bøde af strafferetlig karakter og en fængselsstraf, fremgår det, at denne bestemmelse ikke sikrer, at strengheden af alle pålagte sanktioner er begrænset til, hvad der er strengt nødvendigt i forhold til af den pågældende overtrædelses grovhed.
61 Det fremgår derfor, at en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede, som efter en straffedom, der er blevet endelig, på de betingelser, der er nævnt i den foregående præmis, tillader fortsættelsen af en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder af strafferetlig karakter, går ud over, hvad der er strengt nødvendigt for at nå de mål, der er nævnt i denne doms præmis 46, hvilket det imidlertid tilkommer den forelæggende ret at efterprøve.
62 Denne konklusion kan ikke drages i tvivl af den omstændighed, at den endelige bøde, der er pålagt i henhold til TUF’s artikel 185, i givet fald efterfølgende kan være bortfaldet som følge af amnesti, således som det synes at have været tilfældet i hovedsagen. Det følger således af chartrets artikel 50, at den beskyttelse, som gives ved princippet ne bis in idem, skal være til gavn for personer, som allerede er blevet frikendt eller domfældt ved en endelig straffedom, herunder følgelig personer, som ved en sådan dom er blevet pålagt en strafferetlig sanktion, som efterfølgende er bortfaldet som følge af amnesti. Derfor er en sådan omstændighed ikke relevant for vurderingen af, hvorvidt en national lovgivning som den i hovedsagen omhandlede er strengt nødvendig.
63 Henset til samtlige ovenstående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at chartrets artikel 50 skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der tillader fortsættelsen af en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder af strafferetlig karakter over for en person som følge af ulovlig adfærd i form af kursmanipulation, for hvilken den samme person allerede er blevet domfældt ved en endelig straffedom, for så vidt som denne straffedom – henset til den skade, som samfundet er forvoldt ved den begåede overtrædelse – er egnet til at straffe denne overtrædelse på en effektiv, rimelig og præventiv måde.
Det andet spørgsmål
64 Med sit andet spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om princippet ne bis in idem, der er sikret i chartrets artikel 50, tillægger borgerne en ret, som finder direkte anvendelse i et tilfælde som det i hovedsagen omhandlede.
65 Ifølge fast retspraksis skaber bestemmelser i den primære ret, der pålægger præcise og ubetingede forpligtelser, hvis anvendelse ikke kræver yderligere indgreb fra Unionen eller nationale myndigheder, umiddelbart rettigheder for borgerne (jf. i denne retning dom af 1.7.1969, Brachfeld og Chougol Diamond, 2/69 og 3/69, EU:C:1969:30, præmis 22 og 23, og af 20.9.2001, Banks, C-390/98, EU:C:2001:456, præmis 91).
66 Den rettighed, som artikel 50 tillægger borgerne, er ifølge ordlyden heraf, ikke forbundet med nogen betingelse og finder derfor direkte anvendelse i en tvist som den i hovedsagen omhandlede.
67 I denne henseende bemærkes, at Domstolen allerede har anerkendt den direkte virkning af chartrets artikel 50, idet den i præmis 45 i dom af 26. februar 2013, Åkerberg Fransson (C-617/10, EU:C:2013:105), fastslog, at ved undersøgelsen af national rets forenelighed med de rettigheder, der er sikret ved chartret, er en national ret, som inden for rammerne af sin kompetence skal anvende EU-rettens bestemmelser, forpligtet til at sikre den fulde virkning af disse regler og om fornødent af egen drift undlade at anvende enhver modstående bestemmelse i national lovgivning, endog en senere national bestemmelse, uden at den behøver at anmode om eller afvente en forudgående ophævelse af denne ad lovgivningsvejen eller ved ethvert andet forfatningsmæssigt middel.
68 Følgelig skal det andet spørgsmål besvares med, at princippet ne bis in idem, der er sikret i chartrets artikel 50, tillægger borgerne en ret, som finder direkte anvendelse i en tvist som den i hovedsagen omhandlede.
Sagsomkostninger
69 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Store Afdeling) for ret:
1) Artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder skal fortolkes således, at den er til hinder for en national lovgivning, der tillader fortsættelsen af en procedure med henblik på pålæggelse af administrative bøder af strafferetlig karakter over for en person som følge af ulovlig adfærd i form af kursmanipulation, for hvilken den samme person allerede er blevet domfældt ved en endelig straffedom, for så vidt som denne straffedom – henset til den skade, som samfundet er forvoldt ved den begåede overtrædelse – er egnet til at straffe denne overtrædelse på en effektiv, rimelig og præventiv måde.
2) Princippet ne bis in idem, der er sikret i artikel 50 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, tillægger borgerne en ret, som finder direkte anvendelse i en tvist som den i hovedsagen omhandlede.
Underskrifter