ΑΠΟΦΑΣΗ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟΥ (έκτο τμήμα)
της 24ης Μαρτίου 2011 (*)
«ΕΓΤΠΕ – Τμήμα Εγγυήσεων – Δαπάνες αποκλειόμενες από την κοινοτική χρηματοδότηση – Κοινή οργάνωση αγοράς στον τομέα της ζάχαρης – Άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού (ΕΚ) 1663/95 και άρθρο 11, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού (ΕΚ) 885/2006 – Εκτίμηση του κινδύνου οικονομικής ζημίας για το ΕΓΤΠΕ – Αρχή της αναλογικότητας»
Στην υπόθεση T‑184/09,
Ελληνική Δημοκρατία, εκπροσωπούμενη από τους Β. Κοντόλαιμο, Ε. Λευθεριώτου και Β. Καρρά,
προσφεύγουσα,
κατά
Ευρωπαϊκής Επιτροπής, εκπροσωπούμενης από τους F. Jimeno Fernández και A. Μαρκουλλή,
καθής,
με αντικείμενο την ακύρωση της αποφάσεως 2009/253/ΕΚ της Επιτροπής, της 19ης Μαρτίου 2009, περί εξαιρέσεως από την κοινοτική χρηματοδότηση ορισμένων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), τμήμα Εγγυήσεων, και στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) (ΕΕ L 75, σ. 15), κατά το μέρος που αποκλείει ορισμένες δαπάνες στις οποίες προέβη η Ελληνική Δημοκρατία στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα της ζάχαρης,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (έκτο τμήμα),
συγκείμενο από τους E. Moavero Milanesi, πρόεδρο, N. Wahl (εισηγητή) και S. Soldevila Fragoso, δικαστές,
γραμματέας: Σ. Σπυροπούλου, υπάλληλος διοικήσεως,
έχοντας υπόψη την έγγραφη διαδικασία και κατόπιν της επ’ ακροατηρίου συζητήσεως της 18ης Νοεμβρίου 2010,
εκδίδει την ακόλουθη
Απόφαση
Το νομικό πλαίσιο
Γενική κανονιστική ρύθμιση περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής
1 Ο κανονισμός (ΕΚ) 1258/1999 του Συμβουλίου, της 17ης Μαΐου 1999, περί χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 160, σ. 103), διέπει τις δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν από την 1η Ιανουαρίου 2000 έως τις 16 Οκτωβρίου 2006 στο πλαίσιο χρηματοδοτήσεως της κοινής γεωργικής πολιτικής.
2 Το άρθρο 1, παράγραφος 2, στοιχεία α΄ και β΄, του κανονισμού 1258/1999 προβλέπει ότι το τμήμα Εγγυήσεων του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ) χρηματοδοτεί τις επιστροφές κατά την εξαγωγή προς τρίτες χώρες και τις παρεμβάσεις για τη σταθεροποίηση των γεωργικών αγορών στο μέτρο που, σύμφωνα με το άρθρο 2 του εν λόγω κανονισμού, χορηγούνται σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως των γεωργικών αγορών.
3 Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 4, του ίδιου κανονισμού, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή αποφασίζει την απόρριψη αιτήματος κοινοτικής χρηματοδοτήσεως για δαπάνες οι οποίες, κατά τη διαπίστωσή της, δεν πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες. Η διάταξη αυτή προβλέπει επίσης τη διαδικασία που προηγείται της εκδόσεως αποφάσεως περί απορρίψεως αιτήματος κοινοτικής χρηματοδοτήσεως για ορισμένες δαπάνες.
4 Το άρθρο 8 του εν λόγω κανονισμού ορίζει ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν, σύμφωνα με τις νομοθετικές, κανονιστικές και διοικητικές τους διατάξεις, τα αναγκαία μέτρα προκειμένου να εξακριβώνουν το υποστατό και τη νομιμότητα των χρηματοδοτούμενων από το ΕΓΤΠΕ πράξεων, να προλαμβάνουν και να διώκουν τις παρατυπίες και να ανακτούν τα απολεσθέντα λόγω παρατυπιών ή αμελειών ποσά.
5 Βάσει του άρθρου 9, παράγραφος 2, του κανονισμού 1258/1999, η Επιτροπή δύναται να ελέγχει τη συμμόρφωση της διοικητικής πρακτικής προς τους κοινοτικούς κανόνες, την ύπαρξη των αναγκαίων δικαιολογητικών εγγράφων και τη συμφωνία τους με τις χρηματοδοτούμενες από το ΕΓΤΠΕ πράξεις, καθώς και τους όρους υπό τους οποίους διενεργούνται και ελέγχονται οι πράξεις που χρηματοδοτούνται από το ΕΓΤΠΕ.
6 Το άρθρο 8 του κανονισμού (ΕΚ) 1663/95 της Επιτροπής, της 7ης Ιουλίου 1995, για τη θέσπιση λεπτομερειών εφαρμογής του κανονισμού (ΕΟΚ) 729/70 του Συμβουλίου όσον αφορά τη διαδικασία για την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ, τμήμα Εγγυήσεων (ΕΕ L 158, σ. 6), όπως τροποποιήθηκε, μεταξύ άλλων, με τον κανονισμό (ΕΚ) 2245/1999 της Επιτροπής, της 22ας Οκτωβρίου 1999 (ΕΕ L 273, σ. 5), καθορίζει τη διαδικασία που πρέπει να ακολουθείται σε περίπτωση κατά την οποία, μετά τη διεξαγωγή έρευνας, η Επιτροπή εκτιμήσει ότι ορισμένες δαπάνες δεν πραγματοποιήθηκαν σύμφωνα με τους κοινοτικούς κανόνες. Η διαδικασία αυτή κινείται με ανακοίνωση απευθυνόμενη στο οικείο κράτος μέλος. Η Επιτροπή καθορίζει τα διορθωτικά μέτρα που πρέπει να ληφθούν. Μετά το πέρας της δίμηνης προθεσμίας για απάντηση που τάσσεται στο κράτος μέλος, η Επιτροπή οργανώνει διάλογο, μετά τον οποίο ανακοινώνει τα συμπεράσματά της προσδιορίζοντας ποιες δαπάνες προτίθεται να εξαιρέσει από τη χρηματοδότηση. Σε περίπτωση μη συμφωνίας, η Επιτροπή ενημερώνει το κράτος μέλος περί της δυνατότητας κινήσεως διαδικασίας συμβιβασμού.
7 Μετά την έκδοση του κανονισμού (ΕΚ) 1290/2005 του Συμβουλίου, της 21ης Ιουνίου 2005, για τη χρηματοδότηση της κοινής γεωργικής πολιτικής (ΕΕ L 209, σ. 1), εφαρμοστέου από 1ης Ιανουαρίου 2007, ο κανονισμός 1663/95 καταργήθηκε και αντικαταστάθηκε από τον κανονισμό (ΕΚ) 885/2006 της Επιτροπής, της 21ης Ιουνίου 2006, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) 1290/2005 του Συμβουλίου σχετικά με τη διαπίστευση των οργανισμών πληρωμών και άλλων οργανισμών και την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΕ και του ΕΓΤΑΑ (ΕΕ L 171, σ. 90). Από 16ης Οκτωβρίου 2006, οι διατάξεις του άρθρου 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95 αντικαταστάθηκαν επομένως από τις αντίστοιχες διατάξεις του άρθρου 11, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 885/2006.
8 Οι κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή των κατ’ αποκοπή διορθώσεων καθορίστηκαν με το έγγραφο VI/5330/97 της Επιτροπής, της 23ης Δεκεμβρίου 1997, που τιτλοφορείται «Υπολογισμός των οικονομικών συνεπειών κατά την κατάρτιση της αποφάσεως σχετικά με την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ – Τομέας Εγγυήσεων». Όταν τα στοιχεία που προκύπτουν από την έρευνα δεν παρέχουν τη δυνατότητα εκτιμήσεως των απωλειών της Κοινότητας, μπορεί να γίνει κατ’ αποκοπή διόρθωση με βάση μια γενική εκτίμηση των σχετικών ζημιών, με στατιστικές μεθόδους ή με σύγκριση προς άλλα εξακριβώσιμα στοιχεία. Το ποσοστό της διορθώσεως ανέρχεται, καταρχήν, σε 2 %, 5 %, 10 % ή 25 % των δηλωθεισών δαπανών, ανάλογα με το μέγεθος του κινδύνου ζημίας.
9 Το παράρτημα 2 του εγγράφου VI/5330/97, το οποίο φέρει τον τίτλο «Δημοσιονομικές συνέπειες των διενεργούμενων από τα κράτη μέλη πλημμελών ελέγχων, στο πλαίσιο της εκκαθαρίσεως λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ – τμήμα Εγγυήσεων», διακρίνει δύο κατηγορίες ελέγχων, τους βασικούς και τους επικουρικούς:
«Βασικοί έλεγχοι είναι οι φυσικοί και διοικητικοί έλεγχοι που απαιτούνται για την επαλήθευση ουσιαστικών στοιχείων, ιδίως την ύπαρξη του υποκειμένου του αιτήματος, την ποσότητα και τις ποιοτικές προϋποθέσεις, συμπεριλαμβανομένης της τήρησης των προθεσμιών, των απαιτήσεων συγκομιδής, των περιόδων παρακράτησης, κ.λπ. Οι έλεγχοι αυτοί πραγματοποιούνται επί τόπου και με διασταύρωση με ανεξάρτητα στοιχεία, όπως κτηματολόγια.
Επικουρικοί έλεγχοι είναι οι διοικητικές αυτές ενέργειες που απαιτούνται για την ορθή διεκπεραίωση των αιτημάτων, όπως η επαλήθευση της τήρησης των προθεσμιών για την υποβολή τους, τον εντοπισμό πολλαπλών αιτήσεων για το ίδιο αντικείμενο, ανάλυση κινδύνου, εφαρμογή των κυρώσεων και κατάλληλη επίβλεψη των διαδικασιών.»
10 Στο παράρτημα 2 του εγγράφου VI/5330/97 αναφέρονται, σχετικά με τα ποσοστά διορθώσεως, τα εξής:
«Όταν ένας ή περισσότεροι από τους βασικούς ελέγχους δεν εφαρμόζονται ή εφαρμόζονται ελλιπώς ή με περιορισμένη συχνότητα, ώστε να μην επαρκούν για τον προσδιορισμό της επιλεξιμότητας του αιτήματος ή για την πρόληψη παρατυπιών, δικαιολογείται ποσοστό διορθώσεως 10%, καθώς εύλογα συμπεραίνεται ότι υπάρχει υψηλός κίνδυνος εκτεταμένων απωλειών για το ταμείο.
Όταν εφαρμόζονται όλοι οι βασικοί έλεγχοι, αλλά όχι στον αριθμό, συχνότητα ή βάθος που απαιτείται από τους κανονισμούς, τότε αιτιολογείται ένα ποσοστό διόρθωσης 5 %, καθώς εύλογα συνεπάγεται ότι οι έλεγχοι αυτοί δεν παρέχουν το αναμενόμενο επίπεδο εξασφάλισης της κανονικότητας των πληρωμών και υπάρχει σημαντικός κίνδυνος για το ταμείο.
[…]
Το ποσοστό της διόρθωσης εφαρμόζεται στο μέρος αυτό της δαπάνης που εκτίθεται σε κινδύνους. Όταν οι ελλείψεις προκύπτουν από αδυναμία του κράτους μέλους να εφαρμόσει το κατάλληλο σύστημα ελέγχου, τότε η διόρθωση εφαρμόζεται στο σύνολο της δαπάνης που αφορά το εν λόγω μέτρο. Εάν συνάγεται ότι η παράλειψη περιορίζεται στη μη εφαρμογή, σε κάποια νομαρχία ή σε κάποια περιφέρεια, του συστήματος ελέγχου που θέσπισε το κράτος μέλος, η διόρθωση επιβάλλεται στις δαπάνες που διαχειρίστηκαν η οικεία νομαρχία ή η οικεία περιφέρεια.»
Ειδική κανονιστική ρύθμιση περί του καθεστώτος ποσοστώσεων και του καθεστώτος των επιστροφών κατά την εξαγωγή στον τομέα της ζάχαρης
11 Ο κανονισμός (ΕΚ) 1260/2001 του Συμβουλίου, της 19ης Ιουνίου 2001, για την κοινή οργάνωση των αγορών στον τομέα της ζάχαρης (ΕΕ L 178, σ. 1), που είχε εφαρμογή στις περιόδους εμπορίας 2001/2002 έως 2005/2006, προέβλεπε, μεταξύ άλλων, για τη ρύθμιση της παραγωγής και της εισαγωγής ζάχαρης και την πρόβλεψη μηχανισμών σταθεροποιήσεως της αγοράς με σκοπό τη διασφάλιση της διαθέσεως της κοινοτικής παραγωγής, καθεστώς ποσοστώσεων παραγωγής, καθώς και σύστημα στήριξης των τιμών και των επιστροφών κατά την εξαγωγή.
12 Κατά τα άρθρα 10 και 11 του κανονισμού 1260/2001, η κοινοτική παραγωγή ζάχαρης στηρίζεται στην εφαρμογή συστήματος ποσοστώσεων. Το σύστημα αυτό περιλαμβάνει τον καθορισμό, για κάθε μια από τις περιοχές παραγωγής της Κοινότητας, ποσοτήτων παραγωγής που τα κράτη μέλη οφείλουν να κατανείμουν, υπό τη μορφή ποσοστώσεων παραγωγής –ποσόστωση A και ποσόστωση B–, μεταξύ των διαφόρων επιχειρήσεων παραγωγής που είναι εγκατεστημένες στο έδαφός τους. Οι ποσότητες αυτές αντιστοιχούν σε ετήσια περίοδο εμπορίας που αρχίζει την 1η Ιουλίου του έτους και λήγει στις 30 Ιουνίου του επομένου έτους. Η ζάχαρη που παράγει μια επιχείρηση στο πλαίσιο των ποσοστώσεων A και B ονομάζεται αντιστοίχως «ζάχαρη A» και «ζάχαρη B». Κάθε ποσότητα ζάχαρης που παράγεται επιπλέον των ποσοστώσεων A και B ονομάζεται «ζάχαρη Γ».
13 Το άρθρο 4 του κανονισμού (ΕΚ) 314/2002 της Επιτροπής, της 20ής Φεβρουαρίου 2002, για τη θέσπιση των λεπτομερειών εφαρμογής του καθεστώτος των ποσοστώσεων στον τομέα της ζάχαρης (ΕΕ L 50, σ. 40), όπως τροποποιήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 1140/2003 της Επιτροπής, της 27ης Ιουνίου 2003 (ΕΕ L 160, σ. 33), έχει ως εξής:
«1. Για κάθε περίοδο εμπορίας, καταρτίζονται κοινοτικό ισοζύγιο εφοδιασμού ζάχαρης, ισογλυκόζης και σιροπιού ινουλίνης καθώς και ισοζύγιο εφοδιασμού ζάχαρης ανά κράτος μέλος. Τα ισοζύγια αυτά ενοποιούνται στο τέλος της επομένης περιόδου εμπορίας.
2. Τα κράτη μέλη καθορίζουν και ανακοινώνουν στην Επιτροπή, πριν από την 1η Μαρτίου, την προσωρινή παραγωγή ζάχαρης και σιροπιού ινουλίνης της τρέχουσας περιόδου για κάθε επιχείρηση που βρίσκεται στο έδαφός τους. Η παραγωγή ζάχαρης κατανέμεται ανά μήνα.
[…]
3. Πριν από την 1η Ιουνίου, τα κράτη μέλη ανακοινώνουν στην Επιτροπή τις εκτάσεις και παραγωγές αφενός τεύτλων που προορίζονται για την παραγωγή, αντίστοιχα, ζάχαρης, αλκοόλης ή άλλων προϊόντων και αφετέρου κιχωρίων προοριζόμενων για την παραγωγή σιροπιού ινουλίνης, της τρέχουσας περιόδου και, βάσει προβλέψεων, της επομένης περιόδου.
4. Τα κράτη μέλη καθορίζουν και ανακοινώνουν στην Επιτροπή, πριν από τις 5 Σεπτεμβρίου τις οριστικές παραγωγές Α, Β και Γ αντιστοίχως, ζάχαρης, ισογλυκόζης και σιροπιού ινουλίνης της προηγούμενης περιόδου, για κάθε επιχείρηση που βρίσκεται στο έδαφός τους. Η συνολική παραγωγή ζάχαρης κατανέμεται ανά μήνα.
5. Όταν παραστεί ανάγκη να τροποποιηθεί η οριστική παραγωγή ζάχαρης με βάση τις ανακοινωθείσες πληροφορίες που αναφέρονται στην παράγραφο 4, η διαφορά που προκύπτει λαμβάνεται υπόψη κατά τον καθορισμό της οριστικής παραγωγής της περιόδου εμπορίας κατά τη διάρκεια της οποίας διαπιστώθηκε η διαφορά αυτή.
6. Πριν την 1η Μαρτίου κάθε έτους, τα κράτη μέλη ανακοινώνουν στην Επιτροπή την κατανομή ανά επιχείρηση των χορηγήσεων ποσοστώσεως Α και Β ζάχαρης, ισογλυκόζης και σιροπιού ινουλίνης, για την τρέχουσα περίοδο.»
14 Το άρθρο 10 του κανονισμού 314/2002 προβλέπει ότι τα κράτη μέλη λαμβάνουν όλα τα απαιτούμενα μέτρα για την καθιέρωση των ελέγχων που είναι αναγκαίοι για τη διαπίστωση της παραγωγής των προϊόντων που αναφέρονται στον εν λόγω κανονισμό.
15 Ο κανονισμός 314/2002 καταργήθηκε με τον κανονισμό (ΕΚ) 952/2006 της Επιτροπής, της 29ης Ιουνίου 2006, σχετικά με τις λεπτομέρειες εφαρμογής του κανονισμού (ΕΚ) 318/2006 του Συμβουλίου, όσον αφορά τη διαχείριση της εσωτερικής αγοράς και του καθεστώτος ποσοστώσεων (ΕΕ L 178, σ. 39). Ο τελευταίος κανονισμός εντάσσεται στο πλαίσιο της πραγματοποιηθείσας κατά τη διάρκεια του 2006 μεταρρυθμίσεως της κοινής οργάνωσης αγορών στον τομέα της ζάχαρης, για την οποία το Συμβούλιο της Ευρωπαϊκής Ένωσης εξέδωσε, μεταξύ άλλων, τον κανονισμό (ΕΚ) 318/2006, της 20ής Φεβρουαρίου 2006, για την κοινή οργάνωση των αγορών στον τομέα της ζάχαρης (ΕΕ L 58, σ. 1).
Ιστορικό της διαφοράς
16 Κατά τον βάσει του άρθρου 9, παράγραφος 2, του κανονισμού 1258/1999 έλεγχο που πραγματοποιήθηκε από 23 έως 27 Μαΐου 2005 με στοιχεία αναφοράς EX/2005/03/GR, οι υπηρεσίες της Επιτροπής διαπίστωσαν ότι, από το 2001, οι ελληνικές αρχές είχαν παραλείψει να εφαρμόσουν συστήματα ελέγχου της παραγωγής και αποθεματοποιήσεως ζάχαρης, τα οποία να συνάδουν προς την κοινοτική νομοθεσία που διέπει τις λεπτομέρειες εφαρμογής του καθεστώτος ποσοστώσεων στον τομέα της ζάχαρης.
17 Με επιστολή της 19ης Οκτωβρίου 2005, που τροποποιήθηκε με επιστολή της 8ης Δεκεμβρίου 2005, η Επιτροπή, δυνάμει του άρθρου 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95, ενημέρωσε την Ελληνική Δημοκρατία ότι οι έλεγχοι αυτοί είχαν καταδείξει σοβαρές παραλείψεις όσον αφορά ορισμένους βασικούς ελέγχους. Στην εν λόγω επιστολή αναφερόταν, ειδικότερα, ότι από το 2001 και κατά παράβαση του άρθρου 4 του κανονισμού 314/2002, οι ελληνικές αρχές δεν είχαν πραγματοποιήσει κανένα έλεγχο όσον αφορά τόσο την παραγωγή ζάχαρης όσο και τα αποθέματα στα εργοστάσια της Ελληνικής Βιομηχανίας Ζάχαρης ΑΕ (στο εξής: ΕΒΖ), που ήταν ο μοναδικός παραγωγός ζάχαρης στην Ελλάδα.
18 Στις 21 Δεκεμβρίου 2005, οι αρμόδιες ελληνικές αρχές κοινοποίησαν τις παρατηρήσεις τους επί των διαπιστώσεων της Επιτροπής.
19 Με έγγραφο της 7ης Μαρτίου 2006, η Επιτροπή κάλεσε τις ελληνικές αρχές σε διάλογο.
20 Σύνοψη των θεμάτων που συζητήθηκαν κατά τη σύσκεψη που πραγματοποιήθηκε στις 7 Απριλίου 2006 κοινοποιήθηκε στην Ελληνική Δημοκρατία με έγγραφο της 27ης Φεβρουαρίου 2007.
21 Στις 30 Απριλίου 2007, οι ελληνικές αρχές διαβίβασαν στην Επιτροπή τα σχόλιά τους επί της συνόψεως αυτής.
22 Με έγγραφο της 2ας Ιουλίου 2008, η Επιτροπή, δυνάμει του άρθρου 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 885/2006, κοινοποίησε την τελική της θέση.
23 Η Ελληνική Δημοκρατία δεν υπέβαλε αίτημα για υποβολή της υποθέσεως στο όργανο συμβιβασμού.
24 Με την απόφαση 2009/253/ΕΚ, της 19ης Μαρτίου 2009, περί εξαιρέσεως από την κοινοτική χρηματοδότηση ορισμένων δαπανών που πραγματοποιήθηκαν από τα κράτη μέλη στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Προσανατολισμού και Εγγυήσεων (ΕΓΤΠΕ), τμήμα Εγγυήσεων, και στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Γεωργικού Ταμείου Εγγυήσεων (ΕΓΤΕ) (ΕΕ L 75, σ. 15) (στο εξής: προσβαλλόμενη απόφαση), η Επιτροπή αποφάσισε να εφαρμόσει κατ’ αποκοπή δημοσιονομική διόρθωση ύψους 10 % επί του συνόλου των δαπανών για τις εξαγωγικές επιστροφές στη ζάχαρη, περιλαμβανομένης της ζάχαρης που περιέχεται σε προϊόντα εκτός παραρτήματος Ι της Συνθήκης ΕΚ, οι οποίες πραγματοποιήθηκαν μεταξύ 22 Οκτωβρίου 2003 και 30 Νοεμβρίου 2005. Το συνολικό ποσό της διορθώσεως αυτής ανέρχεται σε 1 283 427,72 ευρώ. Οι λόγοι για τους οποίους η Επιτροπή εφάρμοσε την εν λόγω διόρθωση εκτίθενται στο σημείο 2.3.1 της Συνοπτικής Εκθέσεως AGRI-64177-2008 της 6ης Ιανουαρίου 2009, σχετικά με τα αποτελέσματα των ελέγχων που πραγματοποίησε η Επιτροπή στο πλαίσιο της διαδικασίας εκκαθαρίσεως ως προς τη συμμόρφωση, σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 4, του κανονισμού 1258/1999 και το άρθρο 31 του κανονισμού 1290/2005 (στο εξής: Συνοπτική Έκθεση).
Διαδικασία και αιτήματα των διαδίκων
25 Με δικόγραφο που κατέθεσε στη Γραμματεία του Πρωτοδικείου [νυν Γενικού Δικαστηρίου] στις 14 Μαΐου 2009, η Ελληνική Δημοκρατία άσκησε την υπό κρίση προσφυγή.
26 Κατόπιν εκθέσεως του εισηγητή δικαστή, το Γενικό Δικαστήριο (έκτο τμήμα) αποφάσισε να προχωρήσει στην προφορική διαδικασία. Οι διάδικοι αγόρευσαν και απάντησαν στις ερωτήσεις που έθεσε το Γενικό Δικαστήριο κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 18ης Νοεμβρίου 2010.
27 Η Ελληνική Δημοκρατία ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
– να ακυρώσει ή, επικουρικώς, να μεταρρυθμίσει την προσβαλλόμενη απόφαση, ώστε να μειωθεί σε 5 % το ποσοστό της δημοσιονομικής διορθώσεως ή, επικουρικότερα, να εφαρμόσει τη διόρθωση ύψους 10 % μόνον επί της ποσότητας που αντιστοιχεί στην εισαχθείσα από την ΕΒΖ ζάχαρη·
– να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
28 Η Επιτροπή ζητεί από το Γενικό Δικαστήριο:
– να απορρίψει την προσφυγή·
– να καταδικάσει την Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Σκεπτικό
29 Η Ελληνική Δημοκρατία προβάλλει τρεις λόγους ακυρώσεως. Ο πρώτος λόγος ακυρώσεως αντλείται από παράβαση των διαδικαστικών κανόνων που προβλέπει το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95. Με τον δεύτερο λόγο ακυρώσεως, η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή εκτίμησε εσφαλμένως τα πραγματικά περιστατικά, αθέτησε την υποχρέωσή της αιτιολογήσεως και υπερέβη τα όρια της διακριτικής της ευχέρειας όσον αφορά την εκτίμηση του κινδύνου ζημίας για το ΕΓΤΠΕ. Ο τρίτος λόγος ακυρώσεως αντλείται από παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας.
Επί του πρώτου λόγου ακυρώσεως, που αντλείται από παράβαση των ουσιωδών διαδικαστικών εγγυήσεων που προβλέπει το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95
Επιχειρήματα των διαδίκων
30 Η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι από το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95, όπως ερμηνεύθηκε από το Δικαστήριο και από το Γενικό Δικαστήριο, προκύπτει, αφενός, ότι οι διαπιστώσεις της Επιτροπής σχετικά με τις δαπάνες που πραγματοποιούνται στο πλαίσιο της κοινοτικής χρηματοδοτήσεως πρέπει να ανακοινώνονται στα οικεία κράτη μέλη και, αφετέρου, ότι οι αποφάσεις περί εκκαθαρίσεως των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ πρέπει να λαμβάνονται μετά από κατ’ αντιδικία διαδικασία, κατά τη διάρκεια της οποίας τα κράτη μέλη διαθέτουν όλες τις απαιτούμενες εγγυήσεις ώστε να εκθέσουν την άποψή τους.
31 Εν προκειμένω, όμως, το ζήτημα των εξαγωγικών επιστροφών για τη ζάχαρη που ενσωματώνεται σε προϊόντα εκτός παραρτήματος Ι της Συνθήκης ΕΚ, που είχε ως αποτέλεσμα την επιβολή συμπληρωματικής και αυτοτελούς δημοσιονομικής διορθώσεως ύψους 264 952,62 ευρώ, δεν ετέθη ούτε κατά τον διάλογο ούτε στην προηγουμένως ανταλλαγείσα μεταξύ Επιτροπής και ελληνικών αρχών αλληλογραφία. Επομένως, εθίγησαν τα δικαιώματα άμυνας της Ελληνικής Δημοκρατίας, η οποία δεν είχε τη δυνατότητα να διατυπώσει την άποψή της επί της διορθώσεως αυτής, ούτε να υπολογήσει το ενδεχόμενο ποσό της τελικής διορθώσεως, γεγονός που πρέπει να επιφέρει τη μερική ακύρωση της προσβαλλομένης αποφάσεως.
32 Ειδικότερα, στην επιστολή της Επιτροπής της 19ης Οκτωβρίου 2005, όπως τροποποιήθηκε με την επιστολή της 8ης Δεκεμβρίου 2005, που εκθέτει τα πορίσματα του ελέγχου, δεν γινόταν μνεία των προϊόντων εκτός παραρτήματος Ι της Συνθήκης ΕΚ.
33 Εξάλλου, από το έγγραφο της Επιτροπής της 27ης Φεβρουαρίου 2007, που αφορά τον διάλογο της 7ης Απριλίου 2006, προκύπτει ότι συζητήθηκε μόνον η επιβολή δημοσιονομικής διορθώσεως ύψους 938 830,50 ευρώ, που αντιστοιχούσε στο 10 % των επίμαχων δαπανών κατά τα οικονομικά έτη 2004 και 2005.
34 Η επιβολή «συμπληρωματικής διορθώσεως» ποσού 275 229,02 ευρώ για τις εξαγωγικές επιστροφές για τη ζάχαρη που καταβλήθηκαν κατά την εξαγωγή της ενσωματωθείσας σε προϊόντα εκτός παραρτήματος I της Συνθήκης ΕΚ ζάχαρης μνημονεύθηκε για πρώτη φορά στο έγγραφο συμβιβασμού της Επιτροπής της 2ας Ιουλίου 2008. Από το γράμμα του εγγράφου αυτού προκύπτει σαφώς ότι το ζήτημα των εξαγωγικών επιστροφών ζάχαρης που αφορούν προϊόντα εκτός παραρτήματος Ι της Συνθήκης ΕΚ ουδέποτε τέθηκε, τόσο κατά τον διάλογο όσο και στην ανταλλαγείσα μεταξύ ελληνικών αρχών και υπηρεσιών της Επιτροπής αλληλογραφία.
35 Η Ελληνική Δημοκρατία υπογραμμίζει ότι, αντιθέτως προς όσα αναφέρει η Επιτροπή, η εν λόγω διόρθωση ύψους 275 229,02 ευρώ, που αφορά προϊόντα εκτός παραρτήματος I της Συνθήκης ΕΚ, αντιστοιχεί σε αυτοτελείς και όχι συμπληρωματικές δαπάνες. Οι δαπάνες αυτές αφορούσαν άλλα προϊόντα, δηλαδή εμπορεύματα που έχουν προκύψει από την επεξεργασία και ενσωμάτωση πρωτογενών υλικών (συμπεριλαμβανομένης, μεταξύ άλλων, και της ζάχαρης). Επιπλέον, οι δικαιούχοι της εξαγωγικής επιστροφής από τα προϊόντα αυτά είναι διαφορετικοί από τους δικαιούχους εξαγωγικών επιστροφών που εμπορεύονται ακατέργαστη ζάχαρη. Εξάλλου, η καταβολή των εξαγωγικών επιστροφών που αντιστοιχεί σε καθένα από τα προϊόντα αυτά καταγράφεται «σε διαφορετικές θέσεις προϋπολογισμού», σύμφωνα με την επίσημη κοινοτική ονοματολογία. Υπό τις συνθήκες αυτές, οι ελληνικές αρχές δεν είχαν τη δυνατότητα να εκφράσουν τις απόψεις τους κατά τον διάλογο, ούτε να υπολογίσουν το ύψος των ενδεχομένων διορθώσεων, έστω και κατά προσέγγιση.
36 Εξάλλου, η Ελληνική Δημοκρατία εκτιμά ότι το προβληθέν από την Επιτροπή γεγονός ότι η ζάχαρη που ενσωματώθηκε σε προϊόντα εκτός παραρτήματος Ι της Συνθήκης ΕΚ μνημονεύθηκε στο πρόγραμμα της αποστολής ελέγχου, όπως αυτό περιγράφηκε στο έγγραφο της 19ης Οκτωβρίου 2005, δεν μπορεί να θεραπεύσει την παράβαση ουσιώδους τύπου που προκαλείται από την παράλειψη διεξαγωγής διαλόγου όσον αφορά την επιβολή αυτοτελούς δημοσιονομικής διορθώσεως για το προϊόν αυτό.
37 Τέλος, η Ελληνική Δημοκρατία φρονεί ότι η μη προσφυγή της στο όργανο συμβιβασμού δεν της στερεί το δικαίωμα να προβάλει, στο πλαίσιο προσφυγής ακυρώσεως, παράβαση του άρθρου 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95.
38 Η Επιτροπή αμφισβητεί το σύνολο των αιτιάσεων που προβάλλει η Ελληνική Δημοκρατία.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
39 Από τη νομολογία του Δικαστηρίου προκύπτει ότι η τελική και αμετάκλητη απόφαση περί εκκαθαρίσεως των λογαριασμών πρέπει να λαμβάνεται μετά από ειδική κατ’ αντιδικία διαδικασία στο πλαίσιο της οποίας τα ενδιαφερόμενα κράτη μέλη πρέπει να απολαύουν όλων των απαιτούμενων εγγυήσεων προκειμένου να αναπτύξουν τις απόψεις τους (αποφάσεις της 29ης Ιανουαρίου 1998, C-61/95, Ελλάδα κατά Επιτροπής, Συλλογή 1998, σ. Ι-207, σκέψη 39, και της 14ης Δεκεμβρίου 2000, C‑245/97, Γερμανία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2000, σ. I‑11261, σκέψη 47).
40 Το άρθρο 8 του κανονισμού 1663/95, το οποίο καταργήθηκε στις 16 Οκτωβρίου και αντικαταστάθηκε από το άρθρο 11 του κανονισμού 885/2006, καθορίζει τα διάφορα στάδια που πρέπει να τηρούνται κατά τη διαδικασία για την εκκαθάριση των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ. Ειδικότερα, το άρθρο 8, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού αυτού διευκρινίζει το περιεχόμενο της πρώτης γραπτής ανακοινώσεως με την οποία η Επιτροπή κοινοποιεί το πόρισμα των ελέγχων της στα κράτη μέλη προτού τα καλέσει σε διάλογο. Κατά το γράμμα της διατάξεως αυτής, ως ίσχυε κατά τις πρώτες γραπτές ανακοινώσεις που πραγματοποιήθηκαν μετά τις 30 Οκτωβρίου 1999, οι εν λόγω ανακοινώσεις πρέπει να διευκρινίζουν τα πορίσματα των ελέγχων που διενήργησε η Επιτροπή στο οικείο κράτος μέλος και να καθορίζουν τα διορθωτικά μέτρα που πρέπει να ληφθούν ώστε να διασφαλιστεί η μελλοντική τήρηση των σχετικών κοινοτικών κανόνων. Σε ό,τι αφορά το άρθρο 8, παράγραφος 1, δεύτερο και τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 1663/95, τούτο προβλέπει ότι η Επιτροπή και το οικείο κράτος μέλος προβαίνουν σε διάλογο αναφορικά με τη βάση των δαπανών, των οποίων την εξαίρεση από τη χρηματοδότηση προτείνει η Επιτροπή, και προσπαθούν να καταλήξουν σε συμφωνία.
41 Στην υπό κρίση περίπτωση, με τα επιχειρήματα που προβάλλει η Ελληνική Δημοκρατία αμφισβητεί, ουσιαστικώς, την εκ μέρους της Επιτροπής τήρηση των διαδικαστικών απαιτήσεων που προβλέπει η διάταξη αυτή όσον αφορά τη ζάχαρη που περιέχεται σε προϊόντα εκτός παραρτήματος Ι της Συνθήκης ΕΚ, όχι μόνο στο επίπεδο της πρώτης ανακοινώσεως που μνημονεύεται στη διάταξη αυτή, αλλά επίσης στο στάδιο του διαλόγου. Επομένως, πρέπει να εξετασθεί, πρώτον, κατά πόσον η Επιτροπή προσδιόρισε επαρκώς στην πρώτη ανακοίνωση υπό την έννοια του άρθρου 8, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1663/95, ήτοι στην από 19 Οκτωβρίου 2005 επιστολή της, που τροποποιήθηκε με την από 8 Δεκεμβρίου 2005 επιστολή της, τα πορίσματα του ελέγχου EX/2005/03/GR και, εν τέλει, τις παραλείψεις στις οποίες στηρίχθηκε η κρίσιμη δημοσιονομική διόρθωση στον τομέα της ζάχαρης, και, δεύτερον, κατά πόσον πραγματοποιήθηκε διάλογος σχετικά με τη βάση των δαπανών των οποίων την εξαίρεση πρότεινε τελικώς η Επιτροπή.
42 Όσον αφορά το πρώτο σκέλος, δεν αμφισβητείται ότι, στην από 19 Οκτωβρίου 2005 επιστολή της, η Επιτροπή έκανε μνεία της διαπιστωθείσας κατά την αποστολή ελέγχου του Μαΐου 2005 απουσίας συστημάτων ελέγχου της παραγωγής και αποθεματοποιήσεως ζάχαρης, στο πλαίσιο του καθεστώτος ποσοστώσεων που εφαρμόζεται στον τομέα της ζάχαρης, χωρίς να είναι δυνατόν να συναχθεί οιαδήποτε διάκριση μεταξύ των διαφόρων κατηγοριών προϊόντων που εμπίπτουν στον τομέα αυτόν. Επιπλέον, στην επιστολή της 19ης Οκτωβρίου 2005 προσδιορίζεται σαφώς ότι ένα εκ των ζητημάτων που ετέθησαν κατά την αποστολή αυτή ήταν εκείνο της ζάχαρης που περιέχεται σε προϊόντα εκτός παραρτήματος Ι της Συνθήκης ΕΚ, ότι το συνολικό ποσό των επιστροφών για τα εν λόγω προϊόντα το 2004 ανήρχετο σε 1,6 εκατομμύρια ευρώ και ότι κατά την αποστολή ελέγχου έγινε μνεία ορισμένων ελέγχων σχετικών με τα προϊόντα εκτός παραρτήματος Ι της Συνθήκης ΕΚ (βλ. σημεία 1, 1.2, 5.2.1 και 9.1 του εν λόγω εγγράφου).
43 Προκύπτει, επομένως, ότι τα περιεχόμενα στην προαναφερθείσα επιστολή πορίσματα των ελέγχων, ήτοι η διαπίστωση σοβαρών παραλείψεων στους ελέγχους της παραγωγής και αποθεματοποιήσεως ζάχαρης, κατά παράβαση των διατάξεων του κανονισμού 314/2002, διατυπώθηκαν με ακρίβεια επαρκή ώστε να έχει η Ελληνική Δημοκρατία πλήρη γνώση περί των επιφυλάξεων της Επιτροπής σχετικά με τους συνολικούς ελέγχους που έπρεπε να διεξαχθούν στον τομέα της ζάχαρης, περιλαμβανομένης της ζάχαρης που ενσωματώνεται στα προϊόντα εκτός παραρτήματος Ι της Συνθήκης ΕΚ, οι οποίες δικαιολόγησαν την εφαρμογή της αμφισβητούμενης δημοσιονομικής διορθώσεως.
44 Αντιθέτως προς ό,τι υποστηρίζει η Ελληνική Δημοκρατία, δεν μπορεί να απαιτείται, στο εν λόγω στάδιο της διαδικασίας, να έχει η ενδιαφερόμενη κυβέρνηση πλήρη γνώση των οριστικών πορισμάτων των ελέγχων της Επιτροπής. Συγκεκριμένα, τα τελικά συμπεράσματα της Επιτροπής και η επακόλουθη εκτίμηση των δημοσιονομικών τους επιπτώσεων εξαρτώνται σε μεγάλο βαθμό από τις διευκρινίσεις που θα παράσχουν οι εθνικές αρχές στα αιτήματα παροχής πληροφοριών τα οποία υποβάλλει η Επιτροπή στην πρώτη της γραπτή ανακοίνωση.
45 Από τη νομολογία προκύπτει πράγματι ότι οι αποφάσεις περί εκκαθαρίσεως των λογαριασμών του ΕΓΤΠΕ λαμβάνονται κατόπιν διαδικασίας διεπόμενης από την αρχή της εκατέρωθεν ακροάσεως και, επομένως, τα αποτελέσματα των ελέγχων που περιλαμβάνονται στην πρώτη ανακοίνωση της Επιτροπής δεν είναι οριστικά και ενδέχεται να διευκρινιστούν και να επανεξεταστούν υπό το πρίσμα των απαντήσεων που παρέχει το κράτος μέλος κατά τη μεταγενέστερη διοικητική διαδικασία. Στο σημείο αυτό πρέπει να διευκρινιστεί ότι, μετά την τροποποίηση από τον κανονισμό 2245/1999, δεν απαιτείται πλέον να προβαίνει η Επιτροπή, στην ανακοίνωσή της δυνάμει του άρθρου 8, παράγραφος 1, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1663/95, σε εκτίμηση των δαπανών που θα αποκλειστούν (βλ., συναφώς, απόφαση του Δικαστηρίου της 7ης Οκτωβρίου 2004, C‑312/02, Σουηδία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2004, σ. I‑9247, σκέψη 14· αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 12ης Σεπτεμβρίου 2007, T‑243/05, Ελλάδα κατά Επιτροπής, Συλλογή 2007, σ. II‑3475, σκέψη 38, και της 9ης Απριλίου 2008, T‑364/04, Ελλάδα κατά Επιτροπής, μη δημοσιευθείσα στη Συλλογή, σκέψη 101).
46 Όσον αφορά το δεύτερο σκέλος, δεν αμφισβητείται ότι η Επιτροπή διοργάνωσε διάλογο κατά τον οποίο συζητήθηκαν όλα τα επίμαχα σημεία. Το γεγονός ότι η Επιτροπή πρότεινε εν τέλει διαφορετική διόρθωση από εκείνη που αρχικώς σκόπευε να προτείνει δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συνιστά παράβαση υπό το πρίσμα της τηρήσεως των διαδικαστικών εγγυήσεων (βλ., συναφώς, απόφαση του Δικαστηρίου της 18ης Σεπτεμβρίου 2003, C‑346/00, Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής, Συλλογή 2003, σ. I‑9293, σκέψη 70).
47 Όπως έχει υπογραμμίσει το Δικαστήριο, από το γράμμα του άρθρου 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95, όπως τροποποιήθηκε από τον κανονισμό 2245/1999, προκύπτει ότι απόκειται στην Επιτροπή να κοινοποιήσει στο ενδιαφερόμενο κράτος μέλος την εκτίμηση των δαπανών τις οποίες προτίθεται να αποκλείσει από την κοινοτική χρηματοδότηση, αφού προηγουμένως του ανακοινώσει τα αποτελέσματα των ελέγχων που διενήργησε και ολοκληρώσει τον διάλογο με το εν λόγω κράτος μέλος. Συναφώς, είναι αβάσιμος ο ισχυρισμός κράτους μέλους ότι η Επιτροπή οφείλει να προβεί σε τέτοια κοινοποίηση πριν από τη διεξαγωγή οιουδήποτε διαλόγου, διότι, άλλως, συντρέχει προσβολή των δικαιωμάτων άμυνας. Πράγματι, όπως προκύπτει από την τρίτη αιτιολογική σκέψη του κανονισμού 2245/1999, η τροποποίηση της διαδικασίας κοινοποιήσεως υπαγορεύθηκε, ακριβώς, από λόγους αποτελεσματικότητας και επιείκειας. Ειδικότερα, κατά την εξέλιξη της διαδικασίας αυτής, όπως τροποποιήθηκε με τον εν λόγω κανονισμό, παρέχεται πλέον στην Επιτροπή η δυνατότητα να πληροφορηθεί τις παρατηρήσεις του ενδιαφερομένου κράτους μέλους επί των διαπιστωθεισών παρατυπιών και να τις λάβει, ενδεχομένως, υπόψη κατά τον καθορισμό του ύψους των δαπανών που σκοπεύει να αποκλείσει από την κοινοτική χρηματοδότηση (απόφαση του Δικαστηρίου της 11ης Οκτωβρίου 2007, C‑332/06 P, Ελλάδα κατά Επιτροπής, μη δημοσιευθείσα στη Συλλογή, σκέψεις 46 και 47).
48 Ως εκ τούτου, η Επιτροπή όφειλε να καθορίσει το ποσό που αποκλείεται από την κοινοτική χρηματοδότηση όχι κατά τον διάλογο με το κράτος μέλος, αλλά μόνον κατά το στάδιο της επίσημης ανακοινώσεως του άρθρου 8, παράγραφος 1, τρίτο εδάφιο, του κανονισμού 1663/95, δηλαδή μετά τον διάλογο (βλ., συναφώς, απόφαση του Πρωτοδικείου της 26ης Νοεμβρίου 2008, T‑263/06, Ελλάδα κατά Επιτροπής, μη δημοσιευθείσα στη Συλλογή, σκέψη 67 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
49 Στην προκειμένη περίπτωση, η Επιτροπή τήρησε την υποχρέωση αυτή καθόσον κοινοποίησε τα ποσά που αποκλείονται από την κοινοτική χρηματοδότηση στο από 2 Ιουλίου 2008 έγγραφό της, το οποίο συνιστά την προαναφερθείσα επίσημη ανακοίνωση. Όπως και η ίδια η Ελληνική Δημοκρατία επισήμανε, η επίσημη αυτή ανακοίνωση καθορίζει ρητώς, στο σημείο της 1.4, ότι «θα πρέπει να προβλεφθεί η επιβολή δημοσιονομικών διορθώσεων όχι μόνο για τις επιστροφές κατά την εξαγωγή ζάχαρης –όπως σημειώνεται μέχρι τώρα στην αλληλογραφία με τις ελληνικές αρχές– αλλά θα πρέπει επίσης να συμπεριληφθούν και οι επιστροφές που καταβλήθηκαν κατά την εξαγωγή ζάχαρης που ενσωματώθηκαν στα προϊόντα εκτός παραρτήματος Ι [της Συνθήκης ΕΚ]». Το σημείο 2 του εγγράφου αυτού, το οποίο αφορά ειδικώς τις δημοσιονομικές επιπτώσεις των παραλείψεων που διαπιστώθηκαν στην εφαρμογή ελέγχων της παραγωγής και αποθεματοποιήσεως ζάχαρης, αναφέρει ότι «στην εκτίμηση για τις δημοσιονομικές επιπτώσεις [που πραγματοποιήθηκε στο έγγραφο της 27ης Φεβρουαρίου 2007] δεν συμπεριλήφθηκαν οι δαπάνες που πραγματοποιήθηκαν στο πλαίσιο της ζάχαρης που χρησιμοποιήθηκε στα προϊόντα “εκτός παρατήματος Ι”, με αποτέλεσμα να επιβάλλεται η κοινοποίηση, με την παρούσα επιστολή, συμπληρωματικής διορθώσεως».
50 Η ερμηνεία αυτή δεν θίγει τα δικαιώματα άμυνας του οικείου κράτους μέλους δεδομένου ότι, όπως τόνισε η Επιτροπή, τούτο μπορούσε ακόμα να ζητήσει την κίνηση διαδικασίας συμβιβασμού (βλ., συναφώς, απόφαση της 12ης Σεπτεμβρίου 2007, Ελλάδα κατά Επιτροπής, σκέψη 45 ανωτέρω, σκέψη 44), κάτι που δεν έπραξε παρότι στο ίδιο το έγγραφο της 2ας Ιουλίου 2008 γινόταν μνεία της δυνατότητας αυτής.
51 Επιπλέον, εσφαλμένως διατείνεται η Ελληνική Δημοκρατία ότι οι επιστροφές κατά την εξαγωγή για τη ζάχαρη που διατίθεται αυτούσια στο εμπόριο και οι αντίστοιχες για τη ζάχαρη που προστίθεται στα προϊόντα εκτός παραρτήματος Ι της Συνθήκης ΕΚ δεν χρηματοδοτούνται βάσει της ίδιας θέσεως προϋπολογισμού και έχουν διαφορετικούς δικαιούχους. Στο πλαίσιο αυτό πρέπει να υπομνησθεί ότι ο έλεγχος EX/2005/03/GR και η διαδικασία εκκαθαρίσεως που ακολούθησε αφορούσαν την εφαρμογή και την αποτελεσματικότητα των ελέγχων στο πλαίσιο της κοινής οργανώσεως αγοράς στον τομέα της ζάχαρης στο σύνολό του, χωρίς να γίνεται σχετικώς διάκριση μεταξύ των ειδών προϊόντων ανάλογα με τις επίσημες ονοματολογίες ή μεταξύ των κατηγοριών των ενδεχόμενων τελικών δικαιούχων των επίμαχων επιστροφών κατά την εξαγωγή.
52 Από το σύνολο των σκέψεων αυτών προκύπτει ότι, στην υπό κρίση περίπτωση, η Επιτροπή δεν παρέβη τις διαδικαστικές απαιτήσεις που απορρέουν από το άρθρο 8, παράγραφος 1, του κανονισμού 1663/95.
53 Επομένως, ο παρών λόγος ακυρώσεως πρέπει να απορριφθεί.
Επί του δεύτερου λόγου ακυρώσεως, που αντλείται από εσφαλμένη διαπίστωση των πραγματικών περιστατικών, καθώς και από παράβαση εκ μέρους της Επιτροπής της υποχρεώσεώς της αιτιολογήσεως και των ορίων της διακριτικής της ευχέρειας όσον αφορά την εκτίμηση του κινδύνου ζημίας για το ΕΓΤΠΕ
Επιχειρήματα των διαδίκων
54 Η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή υπερεκτίμησε τον οικονομικό κίνδυνο για το ΕΓΤΠΕ. Διευκρινίζει ότι ουδεμία παρατυπία διαπιστώθηκε, τόσο κατά την αποστολή ελέγχου που διεξήγαγε η Επιτροπή όσο και κατά τους σποραδικούς ελέγχους που πραγματοποίησαν οι κρατικές υπηρεσίες. Επιπλέον, ο επισημανθείς στη Συνοπτική Έκθεση κίνδυνος, ότι παραχθείσα ζάχαρη που όμως δεν είχε δηλωθεί μπορούσε να έχει εξαχθεί και να έχει ευνοηθεί από επιστροφές άλλων κρατών μελών, προϋποθέτει συνδυασμένες παραβάσεις των κανόνων ελέγχου από τα συγκεκριμένα κράτη. Ο κίνδυνος αυτός είναι υποθετικός, όπως αποδεικνύεται από την απουσία ενδείξεων περί διακινήσεως σερβικής ζάχαρης από την Ελλάδα προς άλλο κράτος μέλος.
55 Η Επιτροπή αμφισβητεί τις αιτιάσεις της Ελληνικής Δημοκρατίας.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
56 Καταρχάς, όσον αφορά την αιτίαση περί παραβάσεως της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως, κατά πάγια νομολογία, στο πλαίσιο της καταρτίσεως των αποφάσεων περί εκκαθαρίσεως των λογαριασμών, η αιτιολογία μιας αποφάσεως πρέπει να θεωρείται επαρκής εφόσον το κράτος-αποδέκτης συνεργάστηκε στενά κατά τη διαδικασία καταρτίσεως της αποφάσεως αυτής και είχε γνώση των λόγων για τους οποίους η Επιτροπή έκρινε ότι δεν έπρεπε να επιβαρύνει το ΕΓΤΠΕ με το επίμαχο ποσό (βλ. απόφαση του Δικαστηρίου της 14ης Απριλίου 2005, C‑335/03, Πορτογαλία κατά Επιτροπής, Συλλογή 2005, σ. Ι-2955, σκέψη 84 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία).
57 Στην υπό κρίση περίπτωση, από την εξέταση του πρώτου λόγου ακυρώσεως και των σχετικών προς το ζήτημα αυτό στοιχείων της δικογραφίας (βλ., ειδικότερα, την επιστολή της Επιτροπής της 19ης Οκτωβρίου 2005 και το έγγραφο της 2ας Ιουλίου 2008) προκύπτει ότι η Ελληνική Δημοκρατία έλαβε μέρος στη διαδικασία καταρτίσεως της προσβαλλομένης αποφάσεως, καθώς επίσης και ότι οι αμφιβολίες της Επιτροπής σχετικά με τον τρόπο εφαρμογής στην Ελλάδα του συστήματος ελέγχου της παραγωγής και αποθεματοποιήσεως ζάχαρης τέθηκαν υπόψη επανειλημμένως στις εθνικές αρχές, οι οποίες είχαν επομένως τη δυνατότητα να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους επί των προσαπτόμενων παρατυπιών (βλ., επίσης, τα έγγραφα των ελληνικών αρχών της 21ης Δεκεμβρίου 2005 και της 30ής Απριλίου 2007). Εξάλλου, οι αιτιάσεις της Επιτροπής εξετέθησαν στο σημείο 2.3.1 της Συνοπτικής Εκθέσεως κατά επαρκή τρόπο ώστε να είναι η Ελληνική Δημοκρατία εν γνώσει των λόγων για τους οποίους η Επιτροπή εξέδωσε την προσβαλλόμενη απόφαση.
58 Εκ των ανωτέρω προκύπτει ότι η αιτίαση περί παραβιάσεως της υποχρεώσεως αιτιολογήσεως δεν μπορεί να γίνει δεκτή.
59 Εν συνεχεία, σε ό,τι αφορά την εκτίμηση του κινδύνου οικονομικής ζημίας για το ΕΓΤΠΕ, πρέπει να υπομνησθεί ότι, στην υπό κρίση περίπτωση, δεν ήταν η διαπίστωση ψευδών δηλώσεων ή καταχρήσεων που οδήγησε την Επιτροπή να εφαρμόσει διόρθωση, αλλά η πλήρης απουσία συστημάτων ελέγχου των δεδομένων σχετικά με την παραγωγή και αποθεματοποίηση ζάχαρης σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 4 και 10 του κανονισμού 314/2002.
60 Όπως, όμως, προκύπτει από τη νομολογία, στην περίπτωση που ένας ή περισσότεροι βασικοί έλεγχοι δεν έχουν πραγματοποιηθεί ή έχουν πραγματοποιηθεί τόσο πλημμελώς ή τόσο σπανίως ώστε να είναι αναποτελεσματικοί ως προς τον καθορισμό του επιλέξιμου μιας αιτήσεως ή την αποτροπή παρατυπιών, η Επιτροπή μπορεί να συναγάγει το συμπέρασμα ότι υφίσταται υψηλός κίνδυνος σημαντικών ζημιών εις βάρος του ΕΓΤΠΕ (βλ., συναφώς, απόφαση του Δικαστηρίου της 27ης Οκτωβρίου 2005, C‑387/03, Ελλάδα κατά Επιτροπής, μη δημοσιευθείσα στη Συλλογή, σκέψη 105).
61 Θα πρέπει να σημειωθεί συναφώς ότι, στο πλαίσιο της διεπόμενης από την αρχή της εκατέρωθεν ακροάσεως διαδικασίας η οποία κατέληξε στην έκδοση της προσβαλλόμένης αποφάσεως, οι ελληνικές αρχές δεν αμφισβήτησαν το γεγονός ότι τα προαναφερθέντα συστήματα δεν είχαν εφαρμοσθεί από το 2002, αποδεχόμενες επιπλέον, στο έγγραφο που απέστειλαν στην Επιτροπή με ημερομηνία 30 Απριλίου 2007, ότι, λαμβανομένης υπόψη της ενάρξεως ισχύος της νέας νομοθεσίας στον τομέα της ζάχαρης κατόπιν, μεταξύ άλλων, της εκδόσεως του κανονισμού 318/2006, είχαν εκτιμήσει ότι δεν ήταν η κατάλληλη στιγμή για να συμμορφωθούν προς τις διατάξεις του παλιού καθεστώτος το οποίο διείπετο, μεταξύ άλλων, από τον κανονισμό 314/2002.
62 Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση, η Ελληνική Δημοκρατία, απαντώντας σε ερώτηση του Γενικού Δικαστηρίου, επιβεβαίωσε ότι δεν αμφισβητούσε την απουσία, κατά την κρίσιμη περίοδο, εφαρμογής συστημάτων ελέγχου της παραγωγής και αποθεματοποιήσεως ζάχαρης σύμφωνα με την εφαρμοστέα κοινοτική νομοθεσία. Διευκρίνισε εντούτοις ότι, όπως προέκυπτε από τα στοιχεία που εξέθετε στα δικόγραφά της, οι ελληνικές αρχές είχαν καθιερώσει ορισμένους διασυνοριακούς ελέγχους, λογιστικής ειδικότερα φύσεως, προκειμένου να διασφαλίσουν την ορθή εφαρμογή της κοινοτικής νομοθεσίας και, συνεπώς, είχαν αποτρέψει κάθε κίνδυνο οικονομικής ζημίας εις βάρος του ΕΓΤΠΕ.
63 Εντούτοις, επιβάλλεται η διαπίστωση ότι τα στοιχεία των οποίων γίνεται συναφώς επίκληση δεν είναι ικανά να αποδείξουν ότι κατά την κρίσιμη περίοδο υφίστατο ένα αξιόπιστο και λειτουργικό σύστημα ελέγχου της παραγωγής και αποθεματοποιήσεως ζάχαρης σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 4 και 10 του κανονισμού 314/2002. Συγκεκριμένα, η Ελληνική Δημοκρατία δεν κατόρθωσε να αποδείξει ότι τα δεδομένα που διαβίβασαν οι οικονομικοί φορείς του σχετικού τομέα είχαν αποτελέσει αντικείμενο ελέγχου εκ μέρους των αρμοδίων εθνικών αρχών προτού διαβιβασθούν στην Επιτροπή προκειμένου να καθορισθεί το ποσό των επιστροφών κατά την εξαγωγή της ζάχαρης.
64 Υπό τις συνθήκες αυτές, οι οποίες χαρακτηρίζονται από το γεγονός ότι οι ελληνικές αρχές παρέλειψαν να εφαρμόσουν βασικούς ελέγχους υπό την έννοια του εγγράφου VI/5330/97, αποδεικνύεται ότι υπήρχε οικονομικός κίνδυνος για το ΕΓΤΠΕ.
65 Συναφώς, πρέπει να υπομνησθεί ότι, υπό το πρίσμα του εγγράφου VI/5330/97, οσάκις η ακριβής αποτίμηση των ζημιών που υπέστη η Κοινότητα είναι ανέφικτη, η Επιτροπή διαθέτει τη δυνατότητα επιβολής κατ’ αποκοπή διορθώσεως (αποφάσεις του Δικαστηρίου Ηνωμένο Βασίλειο κατά Επιτροπής, σκέψη 46 ανωτέρω, σκέψη 53, και της 24ης Απριλίου 2008, C‑418/06 P, Βέλγιο κατά Επιτροπής, Συλλογή 2008, σ. I‑3047, σκέψη 136).
66 Στην υπό κρίση περίπτωση συνέβη αυτό ακριβώς. Εξάλλου, το ποσοστό κατ’ αποκοπή διορθώσεως 10 %, το οποίο εφάρμοσε η Επιτροπή, αντιστοιχεί προς αυτό που δύναται να εφαρμοσθεί βάσει του εγγράφου VI/5330/97 στην περίπτωση κατά την οποία, όπως εν προκειμένω, ένας ή περισσότεροι από τους βασικούς ελέγχους δεν εφαρμόσθηκαν ή εφαρμόσθηκαν ελλιπώς. Είναι πράγματι αναμφισβήτητο ότι η παράλειψη συμμορφώσεως προς τις υποχρεώσεις ελέγχου της παραγωγής και αποθεματοποιήσεως στον σχετικό τομέα συνεπάγεται τους κινδύνους που περιγράφονται στη Συνοπτική Έκθεση.
67 Συνεπώς, ο δεύτερος λόγος ακυρώσεως δεν μπορεί να γίνει δεκτός.
Επί του τρίτου λόγου ακυρώσεως, που αντλείται από παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας
Επιχειρήματα των διαδίκων
68 Η Ελληνική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η Επιτροπή εσφαλμένως έκρινε ότι ολόκληρη η ποσότητα της κατά την επίδικη χρονική περίοδο εισαχθείσης από τη Σερβία ζάχαρης εισήχθη από την ΕΒΖ. Ειδικότερα, από τις πληροφορίες που παρέσχε ο Ο.Π.Ε.Κ.Ε.Π.Ε. προκύπτει ότι, κατά την περίοδο αυτή, άλλες επιχειρήσεις είχαν εισαγάγει ζάχαρη από τη Σερβία. Η ποσότητα ζάχαρης που πράγματι εισήχθη από την ΕΒΖ ήταν επομένως μικρότερη από εκείνη που έλαβε υπόψη η Επιτροπή. Ο κίνδυνος για το ΕΓΤΠΕ τον οποίο προσδιόρισε η Επιτροπή ήταν, συνεπώς, μεγαλύτερος από ό,τι στην πραγματικότητα. Ως εκ τούτου, επιβάλλοντας δημοσιονομική διόρθωση 10 %, η Επιτροπή παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας. Κατά την άποψη της Ελληνικής Δημοκρατίας, το ποσοστό της δημοσιονομικής διορθώσεως πρέπει να μειωθεί σε 5 %, άλλως να υπολογισθεί η διόρθωση του 10 % μόνον επί του ποσού που αντιστοιχεί στην εισαχθείσα από την ΕΒΖ ποσότητα ζάχαρης κατά την κρίσιμη περίοδο.
69 Η Επιτροπή ζητεί την απόρριψη του λόγου ακυρώσεως.
Εκτίμηση του Γενικού Δικαστηρίου
70 Πρέπει να υπομνησθεί ότι η αρχή της αναλογικότητας απαιτεί οι πράξεις των θεσμικών οργάνων της Ευρωπαϊκής Ένωσης να μην υπερβαίνουν τα όρια του καταλλήλου και του αναγκαίου για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού (βλ., συναφώς, απόφαση του Δικαστηρίου της 17ης Μαΐου 1984, 15/83, Denkavit Nederland, Συλλογή 1984, σ. 2171, σκέψη 25· αποφάσεις του Πρωτοδικείου της 19ης Ιουνίου 1997, T‑260/94, Air Inter κατά Επιτροπής, Συλλογή 1997, σ. II‑997, σκέψη 144, και της 30ής Απριλίου 2009, T‑281/06, Επιτροπή κατά Ισπανίας, μη δημοσιευθείσα στη Συλλογή, σκέψη 64).
71 Κατά πάγια νομολογία, όμως, η Επιτροπή μπορεί να αρνηθεί την επιβάρυνση του ΕΓΤΠΕ με το σύνολο των δαπανών, αν διαπιστώσει ότι δεν υφίστανται επαρκείς μηχανισμοί ελέγχου (απόφαση του Δικαστηρίου της 18ης Μαΐου 2000, C-242/97, Βέλγιο κατά Επιτροπής, Συλλογή 2000, σ. Ι-3421, σκέψη 122).
72 Εκ των ανωτέρω συνάγεται ότι, επιβάλλοντας, στην υπό κρίση περίπτωση, κατ’ αποκοπή διόρθωση ύψους μόνον 10 % επί των δαπανών που δήλωσε η Ελληνική Δημοκρατία στο πλαίσιο της χρηματοδοτήσεως των ενισχύσεων στον τομέα της ζάχαρης, ενώ οι έλεγχοι που διεξήχθησαν από τις ελληνικές αρχές δεν τηρούσαν τις απαιτήσεις της κοινοτικής νομοθεσίας, η Επιτροπή δεν παραβίασε την αρχή της αναλογικότητας (βλ., συναφώς, απόφαση του Δικαστηρίου της 14ης Σεπτεμβρίου 1995, C‑49/94, Ιρλανδία κατά Επιτροπής, Συλλογή 1995, σ. Ι-2683, σκέψη 22).
73 Πρέπει επομένως να απορριφθεί ο τρίτος λόγος ακυρώσεως καθώς και η προσφυγή στο σύνολό της.
Επί των δικαστικών εξόδων
74 Κατά το άρθρο 87, παράγραφος 2, του Κανονισμού Διαδικασίας του Γενικού Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα. Δεδομένου ότι η Ελληνική Δημοκρατία ηττήθηκε, πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα, σύμφωνα με το αίτημα της Επιτροπής.
Για τους λόγους αυτούς,
ΤΟ ΓΕΝΙΚΟ ΔΙΚΑΣΤΗΡΙΟ (έκτο τμήμα)
αποφασίζει:
1) Απορρίπτει την προσφυγή.
2) Καταδικάζει την Ελληνική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
Moavero Milanesi | Wahl | Soldevila Fragoso |
Δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στο Λουξεμβούργο στις 24 Μαρτίου 2011.
(υπογραφές)