РЕШЕНИЕ НА СЪДА (голям състав)
13 ноември 2007 година(*)
„Обществени поръчки — Членове 43 ЕО и 49 ЕО — Директива 92/50 ЕИО — Възлагане на обществена поръчка на ирландската пощенска служба An Post без предварително публикуване на обявление — Прозрачност — Сигурен трансграничен интерес“
По дело C‑507/03
с предмет иск за установяване на неизпълнение на задължения, предявен на основание член 226 ЕО на 1 декември 2003 г.,
Комисия на Европейските общности, за която се явяват г‑н X. Lewis и г‑н K. Wiedner, в качеството на представители, подпомагани от г‑н J. Flynn, QC, със съдебен адрес в Люксембург,
ищец,
срещу
Ирландия, за която се явява г‑н D. O’Hagan, в качеството на представител, подпомаган от г‑н E. Regan и г‑н B. O’Moore, SC, както и от г‑н C. O’Toole, barrister, със съдебен адрес в Люксембург,
ответник,
подкрепяна от:
Кралство Дания, за което се явяват г‑н J. Molde и г‑н A. Jacobsen, в качеството на представители,
Френска република, за която се явяват г‑н G. de Bergues, г‑н D. Petrausch и г‑жа S. Ramet, в качеството на представители,
Кралство Нидерландия, за което се явяват г‑жа H. G. Sevenster, г‑жа C. Wissels и г‑н P. van Ginneken, в качеството на представители,
Република Финландия, за която се явява г‑жа A. Guimaraes-Purokoski, в качеството на представител,
встъпили страни,
СЪДЪТ (голям състав),
състоящ се от: г‑н V. Skouris, председател, г‑н P. Jann, г‑н C. W. A. Timmermans, г‑н A. Rosas, г‑н G. Arestis и г‑н U. Lõhmus, председатели на състави, г‑н J. N. Cunha Rodrigues, г‑жа R. Silva de Lapuerta, г‑н J. Makarczyk (докладчик), г‑н A. Borg Barthet, г‑н M. Ilešič, г‑н J. Malenovský и г‑н J. Klučka, съдии
генерален адвокат: г‑жа C. Stix-Hackl,
секретар: г‑жа K. Sztranc-Sławiczek, администратор,
предвид изложеното в писмената фаза на производството и в съдебното заседание от 4 април 2006 г.,
след като изслуша заключението на генералния адвокат, представено в съдебното заседание от 14 септември 2006 г.,
постанови настоящото
Решение
1 С исковата си молба Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че като решава да повери доставката на услуги, състоящи се в изплащане на социални помощи, на An Post без предварително обявяване, Ирландия не е изпълнила задълженията си, произтичащи за нея от член 43 ЕО и член 49 ЕО, както и от общите принципи на общностното право, свързани с доставката на такива услуги.
Правна уредба
2 От двадесето съображение от Директива 92/50/EИО на Съвета от 18 юни 1992 година относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за услуги (OВ L 209, стр. 1, Специално издание на български език, 2007 г., глава 6, том 2, стр. 50), следва, че:
„[…] за да се преустановят практиките на ограничаване на конкуренцията по принцип и в частност на участието в обществените поръчки на граждани на други държави-членки, е необходимо да се подобри достъпът на доставчиците на услуги до процедурите за възлагане на обществени поръчки“ [неофициален превод].
3 Съгласно член 3, параграф 2 от Директива 92/50:
„[в]ъзлагащите органи следят да няма дискриминация между различните доставчици на услуги“ [неофициален превод].
4 Директива 92/50 определя в дял ІІ „две нива“ на прилагане. Съгласно член 8 от нея поръчките, които имат за предмет услуги, включени в приложение І А към тази директива, се възлагат в съответствие с разпоредбите на дялове от ІІІ до VІ от Директивата, т.е. на членове от 11 до 37. Съгласно член 9 от посочената директива обаче „[п]оръчките, които имат за предмет услуги, включени в приложение І Б, се възлагат в съответствие с разпоредбите на членове 14 и 16“ [неофициален превод].
5 Член 14 от Директива 92/50 излага правилата, свързани с техническите спецификации, които трябва да бъдат включени в договорните документи.
6 Член 16 от тази директива има следното съдържание:
„1. Възлагащите органи, които са възложили обществена поръчка или са организирали конкурс, изпращат съобщение за резултата от процедурата за възлагането на Службата за официални публикации на Европейските общности.
[…]
3. При обществени поръчки за услуги, изброени в приложение I Б, възлагащите органи посочват в съобщението дали приемат публикуването им.
4. При спазване на процедурата, предвидена в член 40, параграф 3, Комисията изготвя правилата за съставяне на периодичните отчети, въз основа на съобщенията, посочени в параграф 3, и за публикуването на тези отчети.
[…]“ [неофициален превод].
7 Член 43 от тази директива предвижда:
„Най-късно три години след изтичане на дадения на държавите-членки срок за съобразяване с настоящата директива, Комисията преразглежда, в тясно сътрудничество с комитетите, посочени в член 40, параграфи 1 и 2, прилагането на настоящата директива, включително нейното въздействие върху предоставянето на услугите, изброени в приложение І А, и разпоредбите, свързани с техническите норми. Тя оценява по-специално перспективите за прилагане на директивата изцяло по отношение на другите услуги, изброени в приложение І Б и въздействието на услугите, предоставени със собствени средства, за реалното отваряне на пазарите в тази област. Тя прави необходимите предложения за съответно приспособяване на настоящата директива.“ [неофициален превод]
8 Приложение I Б към същата директива изброява поредица от категории услуги.
Обстоятелства в основата на иска и досъдебна процедура
9 На 4 декември 1992 г. ирландският министър по социалните въпроси, без да е открил процедура по възлагане, сключва с An Post договор, по силата на който ползващите социални помощи могат да изтеглят в пощенските станции сумите, които им се полагат.
10 Този първоначален договор се отнася за периода между 1 януари 1992 г. и 31 декември 1996 г. През май 1997 г. той е продължен до 31 декември 1999 г. През май 1999 г. ирландските власти одобряват ново продължаване на договора за периода от 1 януари 2000 г. до 31 декември 2002 г.
11 По повод на подадена жалба през октомври 1999 г. Комисията започва кореспонденция с Ирландия.
12 След намесата на Комисията и в очакване на отговор на повдигнатите от тази институция въпроси, Ирландия официално не продължава сключения с An Post договор. За да не бъде прекъснато плащането на социални помощи, An Post продължава да предоставя въпросните услуги ad hoc.
13 Според Комисията в рамките на предвидената в член 226 ЕО процедура Ирландия не дава никакво разрешение на поставените проблеми. Всъщност с оглед на отговорите, дадени от тази държава-членка на нейното официално уведомително писмо от 26 юни 2002 г. и на мотивираното ѝ становище от 17 декември 2002 г. Комисията приема, че сключването на нов договор с An Post без взимане на мерки за предварително обявяване противоречи на разпоредбите на Договора за ЕО и поради това предявява настоящия иск.
По иска
Доводи на страните
14 Комисията смята, че Ирландия не е спазила членове 43 ЕО и 49 ЕО, както и общите принципи на прозрачност, равенство и недопускане на дискриминация. В исковата си молба тя твърди, че тези разпоредби са задължителни за държавите-членки, наред със задълженията, предвидени в членове 14 и 16 от Директива 92/50.
15 Тя основава анализа си на няколко акта на Съда, които според нея показват, че може да се прави позоваване на първичното право едновременно с позоваването на задълженията, предвидени в дадена директива (Решение от 7 декември 2000 г. по дело Telaustria и Telefonadress, C‑324/98, Recueil, стp. I‑10745, Определение от 3 декември 2001 г. по дело Vestergaard, C‑59/00, Recueil, стp. I‑9505 и Решение от 18 юни 2002 г. по дело HI, C‑92/00, Recueil, стp. I‑5553).
16 Ирландия оспорва анализа на Комисията и поддържа, че когато общностният законодател приема изрични разпоредби, уреждащи специфични области, тези разпоредби не трябва да бъдат пренебрегвани, незачитани или оставяни без приложение поради прилагането на общите правила. Всъщност специалните разпоредби трябвало да имат предимство пред общите. Следователно с действията си Комисията целяла да разшири задълженията на държавите-членки в областта на обществените поръчки за услуги.
17 Ирландия се позовава освен това на бездействието на Комисията във връзка със законодателната дейност по тези въпроси, независимо че последната е направила няколко допитвания за изменение на Директива 92/50 и че след нейното приемане са приети няколко изменения на същата. Подходът на Комисията нарушавал общите принципи на оправданите правни очаквания и на правната сигурност.
18 Комисията отхвърля тези доводи, като изхожда от принципа, че вторичното право има второстепенен характер по отношение на първичното право. Каквото и да е изменение на Директива 92/50 не би имало никакво значение за задълженията на Ирландия
19 Кралство Дания, Френска Република, Кралство Нидерландия и Република Финландия са встъпили в подкрепа на Ирландия.
20 Според кралство Нидерландия възлагащите органи са длъжни да спазват задължението за прозрачност само в ограничена степен. За Кралство Дания и за Република Финландия има разлика между текстовете на различни езици на посочените от Комисията съдебни решения, която позволява да бъде ограничено действието им. Според Френска Република ограничаването на задълженията на държавите-членки се потвърждава с Директива 2004/18/EО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координирането на процедурите за възлагане на обществени поръчки за строителство, услуги и доставки (OВ L 134, стp. 114; Специално издание на български език, глава 6, том 8, стр. 116 и поправка, ОВ L 182, стр. 182), която запазва разграничението, направено с Директива 92/50.
Съображения на Съда
21 Като начало е важно да се отбележи, че нито една от страните не оспорва, че в случая съответната поръчка наистина попада в приложното поле на Директива 92/50 и че разглежданите услуги за изплащане на социални помощи са от категорията на неприоритетните услуги, посочени в приложение I Б към нея.
22 Според член 9 от Директива 92/50 „[п]оръчките, които имат за предмет услуги, включени в приложение I Б, се възлагат в съответствие с членове 14 и 16.“
23 Тези конкретни разпоредби, съдържащи се в членове 14 и 16 от Директива 92/50, задължават възлагащите органи съответно да определят техническите спецификации, чрез препращане към националните стандарти, транспониращи европейски стандарти, които трябва да бъдат включени в общите или в договорните документи, присъщи за всяка обществена поръчка, и да изпратят на Службата за официални публикации на Европейските общности съобщение за резултатите от процедурата за възлагане на обществена поръчка.
24 От систематичното тълкуване на членове 9, 14 и 16 от Директива 92/50 следва, че когато поръчките се отнасят до услуги по приложение І Б, както в разглеждания случай, възлагащите органи са длъжни само да изпълнят задълженията за определяне на техническите спецификации чрез препращане към национални стандарти, транспониращи европейски стандарти, които трябва да бъдат включени в общите или в договорните документи, присъщи за всяка обществена поръчка, и да изпратят на Службата за официални публикации на Европейските общности съобщение с описание на резултатите от процедурата за възлагане на тези поръчки. Другите процедурни правила, предвидени в тази директива обаче, а именно тези относно задълженията за създаване на условия за конкуриране чрез предварително обявяване, не се прилагат за посочените поръчки.
25 Наистина, когато става въпрос за услугите по приложение І Б към Директива 92/50 и стига да бъде извършено последващо оценяване, за което споменава член 43 от тази директива, общностният законодател изхожда от презумпцията, че свързаните с такива услуги поръчки нямат, a priori, поради своя специфичен характер, трансгранично значение, което да оправдае възлагането им да става след процедура с покана за представяне на оферти, за която се предполага, че ще даде възможност на предприятия от други държави-членки да се запознаят с обявлението за обществена поръчка и да участват с предложения. Поради това Директива 92/50 се ограничава, за тази категория услуги, с въвеждането на задължение за обявяване ex post.
26 Независимо от това е безспорно, че възлагането на обществените поръчки остава подчинено на основните правила на общностното право, а именно на прогласените от Договора принципи относно правото на установяване и на свободно предоставяне на услуги (вж. в този смисъл Решение по дело HI, посочено по-горе, точка 42).
27 В тази насока според постоянната съдебна практика съгласуването на общностно равнище на процедурите за възлагане на обществени поръчки цели да премахне пречките за свободата на предоставяне на услуги и за свободното движение на стоки и следователно да защити интересите на стопанските субекти, установени в една държава-членка, които желаят да предлагат стоки или услуги на възлагащите органи, установени в друга държава-членка (вж. по-специално Решение от 3 октомври 2000 г. по дело University of Cambridge, C‑380/98, Recueil, стp. I‑8035, точка 16, Решение от 18 октомври 2001 г. по дело SIAC Construction, C‑19/00, Recueil, стp. I‑7725, точка 32 и Решение по дело HI, посочено по-горе, точка 43).
28 Всъщност Директива 92/50 има точно такава цел. Наистина, както се установява от двадесето съображение от нея, тя има за цел да премахне практиките, които ограничават конкуренцията по принцип, и в частност участието в обществените поръчки на гражданите на други държави-членки, като подобрява достъпа на доставчиците на услуги до процедурите за възлагане на обществени поръчки (вж. Решение по дело HI, посочено по-горе, точка 44).
29 От това следва, че режимът на съобщаване, въведен от общностния законодател за поръчките, отнасящи се до включени в приложение І Б услуги, не би могъл да се тълкува като пречка за прилагането на принципите, произтичащи от членове 43 ЕО и 49 ЕО, в случаите, когато такива поръчки все пак представляват сигурен трансграничен интерес.
30 Освен това, доколкото една поръчка, свързана с услуги по приложение І Б, представлява такъв интерес, възлагането на тази поръчка, при пълна липса на прозрачност, на предприятие, намиращо се в държавата-членка на възлагащия поръчката орган, представлява разлика в третирането във вреда на намиращи се в друга държава-членка предприятия, които биха имали интерес от тази поръчка (вж. в този смисъл Решение по дело Telaustria и Telefonadress, посочено по-горе, точки 60 и 61, както и Решение от 21 юли 2005 г. по дело Coname, C‑231/03, Recueil, стp. I‑7287, точка 17).
31 Освен ако не е оправдана от обективни обстоятелства, такава разлика в третирането, която, като изключва всички предприятия, намиращи се в друга държава-членка, действа основно в тяхна вреда, представлява забранена от членове 43 ЕО и 49 ЕО непряка дискриминация, основана на гражданството (Решение по дело Coname, посочено по-горе, точка 19 и цитираната съдебна практика).
32 При тези обстоятелства в тежест на Комисията е да докаже, че независимо от принадлежността на разглежданата поръчка към услугите, попадащи в приложение І Б на Директива 92/50, тази поръчка представлява сигурен интерес за предприятие, намиращо се в държава-членка, различна от тази, на която е подчинен съответният възлагащ орган, и че тъй като това предприятие не е имало достъп до подходящата информация преди възлагането на тази поръчка, не е могло да заяви интереса си към нея.
33 Действително според постоянната съдебна практика Комисията трябва да представи на Съда всички необходими доказателства, за да може той да провери наличието на неизпълнение на задължения, без да може да се основава на каквато и да е презумпция (вж. по-специално в този смисъл Решение от 6 ноември 2003 г. по дело Комисия/Обединено кралство, C‑434/01, Recueil, стp. I‑13239, точка 21, Решение от 29 април 2004 г. по дело Комисия/Португалия, C‑117/02, Recueil, стp. I‑5517, точка 80 и Решение от 26 април 2007 г. по дело Комисия/Италия, C‑135/05, Сборник, стр. I‑3475, точка 26), в случая презумпция, според която поръчка, която е свързана с услуги по приложение І Б към Директива 92/50 и се подчинява на правилата, посочени в точка 24 от настоящото решение, представлява непременно сигурен трансграничен интерес.
34 В случая обаче тези доказателства не са представени от Комисията. Всъщност самото посочване от нейна страна на наличието на жалба, изпратена до нея, във връзка с разглежданата поръчка, не би могло да се смята за достатъчно, за да се докаже, че същата представлява сигурен трансграничен интерес, и въз основа на това да бъде установено неизпълнение на задължения от държава-членка.
35 При това положение следва да се приеме, че като поверява предоставянето на услугите за изплащане на социални помощи на An Post без предварително обявяване, Ирландия не нарушава задълженията, които произтичат за нея от членове 43 ЕО и 49 ЕО, както и от общите принципи на правото на Общността, свързани с обществена поръчка за доставка на такива услуги.
36 Ето защо искът на Комисията следва да се отхвърли.
По съдебните разноски
37 По силата на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Ирландия е направила искане Комисията да бъде осъдена да заплати съдебните разноски и последната е загубила делото, тя следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски. В приложение на параграф 4, първа алинея от същия член Кралство Дания, Френска република, Кралство Нидерландия и Република Финландия, които са встъпили в настоящото дело, понасят направените от тях съдебни разноски.
По изложените съображения Съдът (голям състав) реши:
1) Отхвърля иска.
2) Осъжда Комисията на Европейските общности да заплати съдебните разноски.
3) Кралство Дания, Френска република, Кралство Нидерландия и Република Финландия понасят направените от тях съдебни разноски.
Подписи