WYROK TRYBUNAŁU (wielka izba)
z dnia 13 listopada 2007 r. (*)
Zamówienia publiczne – Artykuły 43 WE i 49 WE – Dyrektywa 92/50/EWG – Udzielenie zamówienia publicznego poczcie irlandzkiej An Post bez uprzedniej publikacji ogłoszenia – Niewątpliwy przedmiot zainteresowania o charakterze transgranicznym – Przejrzystość
W sprawie C‑507/03
mającej za przedmiot skargę o stwierdzenie, na podstawie art. 226 WE, uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego, wniesioną w dniu 1 grudnia 2003 r.,
Komisja Wspólnot Europejskich, reprezentowana przez X. Lewisa i K. Wiednera, działających w charakterze pełnomocników, wspieranych przez J. Flynna, QC, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona skarżąca,
przeciwko
Irlandii, reprezentowanej przez D. O’Hagana, działającego w charakterze pełnomocnika, wspieranego przez E. Regana i B. O’Moore’a, SC, oraz C. O’Toole’a, barrister, z adresem do doręczeń w Luksemburgu,
strona pozwana,
popieranej przez:
Królestwo Danii, reprezentowane przez J. Moldego i A. Jacobsena, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Francuską, reprezentowaną przez G. de Berguesa, D. Petrauscha i S. Ramet, działających w charakterze pełnomocników,
Królestwo Niderlandów, reprezentowane przez H.G. Sevenster, C. Wissels i P. van Ginnekena, działających w charakterze pełnomocników,
Republikę Finlandii, reprezentowaną przez A. Guimaraes-Purokoski, działającą w charakterze pełnomocnika,
interwenienci,
TRYBUNAŁ (wielka izba),
w składzie: V. Skouris, prezes, P. Jann, C.W.A. Timmermans, A. Rosas, G. Arestis i U. Lõhmus, prezesi izb, J.N. Cunha Rodrigues, R. Silva de Lapuerta, J. Makarczyk (sprawozdawca), A. Borg Barthet, M. Ilešič i J. Malenovský, J. Klučka sędziowie,
rzecznik generalny: C Stix-Hackl
sekretarz: K. Sztranc-Sławiczek, administrator,
uwzględniając procedurę pisemną i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 4 kwietnia 2006 r.,
po zapoznaniu się z opinią rzecznika generalnego na posiedzeniu w dniu 14 września 2006 r.,
wydaje następujący
Wyrok
1 Komisja Wspólnot Europejskich wnosi w skardze do Trybunału o stwierdzenie, że podejmując decyzję o zleceniu, bez uprzedniego ogłoszenia, świadczenia usług wypłaty świadczeń socjalnych An Post, poczcie irlandzkiej, Irlandia uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 43 WE i 49 WE oraz ogólnych zasad prawa wspólnotowego w związku z zamówieniem dotyczącym świadczenia tego rodzaju usług.
Ramy prawne
2 Z motywu dwudziestego dyrektywy Rady 92/50/EWG z dnia 18 czerwca 1992 r. odnoszącej się do koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na usługi (Dz.U. L 209, str. 1) wynika, że:
„ […] w celu wyeliminowania praktyk ogólnie ograniczających konkurencję oraz ograniczających w szczególności udział w zamówieniach obywateli innych państw członkowskich niezbędna jest poprawa dostępu usługodawców do procedur udzielania zamówień”.
3 Artykuł 3 ust. 2 dyrektywy 92/50 stanowi:
„Instytucje zamawiające zapewniają, aby nie istniała dyskryminacja między różnymi usługodawcami”.
4 Dyrektywa 92/50 przewiduje w tytule II tak zwane dwa poziomy stosowania. Zgodnie z art. 8 zamówień, których przedmiotem są usługi wymienione w załączniku I A do tej dyrektywy, udziela się zgodnie z przepisami tytułów III–VI, to jest art. 11–37. Natomiast zgodnie z art. 9 tej dyrektywy „zamówień, których przedmiotem są usługi wymienione w załączniku I B, udziela się zgodnie z art. 14 i 16”.
5 Artykuł 14 dyrektywy 92/50 określa szczegółowe zasady dotyczące specyfikacji technicznych, które powinny być zawarte w dokumentacji przetargowej.
6 Artykuł 16 dyrektywy stanowi:
„1. Instytucje zamawiające, które udzieliły zamówienia publicznego lub przeprowadziły konkurs na projekt, przesyłają ogłoszenie o wynikach przeprowadzonego postępowania do Urzędu ds. Publikacji Urzędowych Wspólnot Europejskich [(OPOCE)].
[…]
3. W przypadku zamówień publicznych na usługi, wymienionych w załączniku I B, instytucja zamawiająca wskazuje w zamówieniu, czy zgadza się na jego opublikowanie.
4. Komisja opracowuje reguły dotyczące ustanowienia regularnych sprawozdań na podstawie ogłoszeń określonych w ust. 3 i dotyczące publikacji takich sprawozdań zgodnie z procedurą określoną w art. 40 ust. 3.
[…]”.
7 Artykuł 43 dyrektywy stanowi:
„Nie później niż trzy lata po terminie wykonania niniejszej dyrektywy Komisja, działając w ścisłej współpracy z komitetami, określonymi w art. 40 ust. 1 oraz 2, dokonuje przeglądu sposobu funkcjonowania niniejszej dyrektywy, włączając skutki stosowania dyrektywy do zamówień na usługi wymienione w załączniku I A oraz przepisy dotyczące norm technicznych. Komisja w szczególności ocenia perspektywy pełnego stosowania dyrektywy do zamówień na inne usługi wymienione w załączniku I B oraz skutki wykonywania usług w ramach relacji pomiędzy instytucjami zamawiającymi usługi na efektywne otwarcie rynku zamówień w tej dziedzinie. Komisja odpowiednio przedstawia niezbędne wnioski do dostosowania dyrektywy”.
8 Załącznik I B do tejże dyrektywy zawiera listę kategorii usług.
Okoliczności prowadzące do wniesienia skargi i postępowanie poprzedzające jej wniesienie
9 W dniu 4 grudnia 1992 r. irlandzki minister do spraw społecznych udzielił An Post, nie ogłaszając przedtem przetargu, zamówienia, zgodnie z którym beneficjenci świadczeń socjalnych mogą podejmować w oddziałach poczty należne im kwoty.
10 Pierwotnie umowa obowiązywała w okresie od 1 stycznia 1992 r. do 31 grudnia 1996 r. W maju 1997 r. została przedłużona do dnia 31 grudnia 1999 r. W maju 1999 r. władze irlandzkie zatwierdziły kolejne przedłużenie tej umowy na okres od dnia 1 stycznia 2000 r. do dnia 31 grudnia 2002 r.
11 W następstwie skargi Komisja zaczęła korespondować z Irlandią w październiku 1999 r.
12 Na skutek interwencji Komisji i oczekując na odpowiedź na podniesione przez tę instytucję kwestie, Irlandia nie przedłużyła oficjalnie umowy zawartej z An Post. Aby jednak nie nastąpiła przerwa w wypłacie świadczeń socjalnych, An Post nadal świadczy te usługi na zasadzie ad hoc.
13 Irlandia w ramach postępowania na podstawie art. 226 WE, zdaniem Komisji, nie zaproponowała żadnego rozwiązania zaistniałego problemu. Komisja uznała bowiem w świetle odpowiedzi udzielonych przez to państwo członkowskie na wezwanie do usunięcia uchybienia z dnia 26 czerwca 2002 r. i na uzasadnioną opinię z dnia 17 grudnia 2002 r., że zawarcie nowej umowy z An Post jest niezgodne z postanowieniami traktatu WE i w związku z tym wniosła skargę w niniejszej sprawie.
W przedmiocie skargi
Argumentacja stron
14 Komisja uważa, że Irlandia naruszyła art. 43 WE i 49 WE oraz ogólne zasady przejrzystości, równości i niedyskryminacji. Twierdzi w skardze, że normy te obowiązują w stosunku do państw członkowskich obok obowiązków określonych w art. 14 i 16 dyrektywy 92/50.
15 W swej analizie opiera się ona na szeregu orzeczeń Trybunału, dowodzących jej zdaniem, że na prawo pierwotne można powoływać się obok zobowiązań przewidzianych dyrektywą (wyrok z dnia 7 grudnia 2000 r. w sprawie C‑324/98 Telaustria i Telefonadress, Rec. str. I‑10745; postanowienie z dnia 3 grudnia 2001 r. w sprawie C‑59/00 Vestergaard, Rec. str. I‑9505, i wyrok z dnia 18 czerwca 2002 r. w sprawie C‑92/00 HI, Rec. str. I‑5553).
16 Irlandia kwestionuje analizę dokonaną przez Komisję i utrzymuje, że gdy ustawodawca wspólnotowy przyjmuje wyraźne przepisy regulujące szczegółowe zagadnienia, przepisów tych nie można lekceważyć, pomijać lub ignorować z racji stosowania ogólnych reguł. Przepisy szczególne powinny bowiem mieć pierwszeństwo przed przepisami ogólnymi. Poprzez swe działanie Komisja dąży więc do rozciągnięcia obowiązków państw członkowskich w dziedzinie zamówień publicznych na usługi.
17 Ponadto Irlandia podnosi bezczynność Komisji w sferze legislacyjnej w tym zakresie, choć były przez nią podejmowane liczne konsultacje w przedmiocie zmian dyrektywy 92/50, a od czasu jej przyjęcia dokonano w niej szeregu zmian. Sposób postępowania Komisji narusza zdaniem Irlandii ogólne zasady uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa.
18 Komisja odpiera te argumentację w myśl zasady, że prawo pochodne ma charakter wtórny wobec prawa pierwotnego. Jakakolwiek zmiana dyrektywy 92/50 nie miałaby zatem żadnego wpływu na zobowiązania Irlandii.
19 Królestwo Danii, Republika Francuska, Królestwo Niderlandów i Republika Finlandii poparły Irlandię w charakterze interwenientów.
20 Zdaniem Królestwa Niderlandów instytucje zamawiające obowiązuje jedynie ograniczony wymóg przejrzystości. Dla Królestwa Danii i Republiki Finlandii w wersjach językowych wyroków, które przytacza Komisja istnieje różnica pozwalająca ograniczyć ich zasięg. Zdaniem Republiki Francuskiej ograniczenie zobowiązań państw członkowskich znajduje potwierdzenie w dyrektywie 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi (Dz.U. L 134, str. 114), utrzymującej w mocy rozróżnienie wprowadzone w dyrektywie 92/50.
Ocena Trybunału
21 Na wstępie należy stwierdzić, że żadna ze stron nie kwestionuje faktu, iż w niniejszym przypadku zamówienie jest objęte zakresem przedmiotowym dyrektywy 92/50 i że omawiane usługi wypłaty świadczeń socjalnych zaliczają się do kategorii usług niepriorytetowych, o których mowa w załączniku I B do tej dyrektywy.
22 Zgodnie z art. 9 dyrektywy 92/50 „zamówień, których przedmiotem są usługi wymienione w załączniku I B, udziela się zgodnie z art. 14 i 16”.
23 Przepisy szczególne zawarte w art. 14 i 16 dyrektywy 92/50 nakazują instytucjom zamawiającym, odpowiednio, określać specyfikacje techniczne poprzez odniesienie do norm krajowych wdrażających normy europejskie, które muszą znaleźć się w ogólnej dokumentacji lub w dokumentacji dotyczącej każdego zamówienia oraz przesyłać ogłoszenie o wynikach przeprowadzonego postępowania do OPOCE.
24 A więc z art. 9 w związku z art. 14 i 16 dyrektywy 92/50 wynika, że gdy przedmiotem zamówień, tak jak w niniejszym przypadku, są usługi wymienione w załączniku I B, instytucje zamawiające obowiązuje jedynie wymóg określania specyfikacji technicznych poprzez odniesienie do norm krajowych wdrażających normy europejskie, które muszą znaleźć się w ogólnej dokumentacji lub w dokumentacji dotyczącej każdego zamówienia oraz przesyłania ogłoszenia o wynikach przeprowadzonego postępowania do OPOCE. Natomiast pozostałe reguły proceduralne przewidziane w tej dyrektywie, w szczególności zaś wymogi dotyczące organizacji przetargu z uprzednim ogłoszeniem, nie mają do tych zamówień zastosowania.
25 Jeśli bowiem chodzi o usługi wymienione w załączniku I B do dyrektywy 92/50 i z zastrzeżeniem przyszłego przeglądu, o którym jest mowa w art. 43 tej dyrektywy, ustawodawca wspólnotowy wyszedł z założenia, że zamówienia dotyczące tego rodzaju usług nie stanowią a priori ze względu na ich szczególny charakter przedmiotu zainteresowania o charakterze transgranicznym, mogącego uzasadnić wymóg, by udzielano ich w wyniku postępowań przetargowych, które mają umożliwić przedsiębiorstwom z innych państw członkowskich zapoznanie się z ogłoszeniem o zamówieniu i złożenie oferty. Z tego względu dyrektywa 92/50 ogranicza się w odniesieniu do tego rodzaju usług do nakazu ogłaszania ex post.
26 Niemniej bezsporny jest fakt, że udzielanie zamówień publicznych wciąż podlega podstawowym zasadom prawa wspólnotowego, a w szczególności wpisanym do traktatu zasadom w dziedzinie prawa przedsiębiorczości i swobody świadczenia usług (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie HI, pkt 42).
27 W tym względzie zgodnie z utrwalonym orzecznictwem koordynacja na szczeblu wspólnotowym procedur udzielania zamówień publicznych ma na celu zniesienie przeszkód w swobodnym przepływie usług i towarów, a zatem ochronę podmiotów gospodarczych mających siedzibę w jednym państwie członkowskim, pragnących oferować towary lub usługi instytucjom zamawiającym z siedzibą w innym państwie członkowskim (zob. w szczególności wyroki: z dnia 3 października 2000 r. w sprawie C‑380/98 University of Cambridge, Rec. str. I‑8035, pkt 16, z dnia 18 października 2001 r. w sprawie C‑19/00 SIAC Construction, Rec. str. I‑7725, pkt 32, i ww. wyrok w sprawie HI, pkt 43).
28 Otóż dyrektywa 92/50 to właśnie ma na celu. Jak wynika z motywu dwudziestego, jej celem jest bowiem wyeliminowanie praktyk ogólnie ograniczających konkurencję oraz ograniczających w szczególności udział w zamówieniach obywateli innych państw członkowskich, poprzez poprawę dostępu usługodawców do procedur udzielania zamówień (zob. ww. wyrok w sprawie HI, pkt 44).
29 Wynika z tego, że systemu ogłaszania, ustanowionego przez wspólnotowego ustawodawcę dla zamówień dotyczących usług wymienionych w załączniku I B, nie można interpretować w ten sposób, że stoi on na przeszkodzie stosowaniu zasad wynikających z art. 43 WE i 49 WE, jeżeli tego rodzaju zamówienia byłyby pomimo wszystko niewątpliwym przedmiotem zainteresowania o charakterze transgranicznym.
30 Także jeżeli zamówienie dotyczące usług wymienionych w załączniku I B stanowi przedmiot takiego zainteresowania, udzielenie tego zamówienia, przy całkowitym braku przejrzystości, przedsiębiorstwu znajdującemu się w państwie członkowskim instytucji zamawiającej stanowi przejaw różnego traktowania na niekorzyść przedsiębiorstw, dla których zamówienie to mogłoby być interesujące, a które znajdują się w innym państwie członkowskim. (zob. podobnie ww. wyrok w sprawie Telaustria i Telefonadress, pkt 60 i 61, i wyrok z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie C‑231/03 Coname, Zb.Orz. str. I‑7287, pkt 17).
31 O ile takie zróżnicowanie traktowania, które poprzez wykluczenie wszystkich przedsiębiorstw znajdujących się w innym państwie członkowskim działa głównie na ich niekorzyść, nie jest uzasadnione obiektywnymi okolicznościami, stanowi ono przejaw dyskryminacji pośredniej ze względu na przynależność państwową, zakazanej na mocy art. 43 WE i 49 WE (ww. wyrok w sprawie Coname, pkt 19 wraz z przywołanym orzecznictwem).
32 W tych okolicznościach zadaniem Komisji jest wykazanie, że pomimo tego, iż omawiane zamówienie należy do kategorii usług wymienionych w załączniku I B do dyrektywy 92/50, stanowiło ono niewątpliwy przedmiot zainteresowania jakiegoś przedsiębiorstwa znajdującego się w innym państwie członkowskim niż państwo danej instytucji zamawiającej i że przedsiębiorstwo to, nie mając dostępu do odpowiednich informacji przed udzieleniem zamówienia, nie było w stanie wyrazić zainteresowania tym zamówieniem.
33 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału to bowiem Komisja powinna dostarczyć Trybunałowi wszelkich informacji niezbędnych do tego, by zweryfikował on istnienie uchybienia, i nie może przy tym opierać się na żadnym domniemaniu (zob. podobnie w szczególności wyroki: z dnia 6 listopada 2003 r. w sprawie C‑434/01 Komisja przeciwko Zjednoczonemu Królestwu, Rec. str. I‑13239, pkt 21; z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie C‑117/02 Komisja przeciwko Portugalii, Rec. str. I‑5517, pkt 80, i z dnia 26 kwietnia 2007 r. w sprawie C‑135/05 Komisja przeciwko Włochom, Zb.Orz. str. I‑3475, pkt 26), tu zaś na domniemaniu, że zamówienie dotyczące usług wymienionych w załączniku I B do dyrektywy 92/50 i podlegające regułom określonym w pkt 24 niniejszego wyroku koniecznie musi stanowić niewątpliwy przedmiot zainteresowania o charakterze transgranicznym.
34 Tymczasem w niniejszym przypadku Komisja nie dostarczyła takich dowodów. Samo wskazanie istnienia skargi, która do niej wpłynęła w związku ze spornym zamówieniem, nie może być bowiem wystarczające w celu wykazania, że zamówienie to stanowiło niewątpliwy przedmiot zainteresowania o charakterze transgranicznym, i stwierdzenia w związku z tym istnienia uchybienia.
35 Należy zatem stwierdzić, że zlecając, bez uprzedniego ogłoszenia, świadczenie usług wypłaty świadczeń socjalnych An Post, Irlandia nie uchybiła zobowiązaniom, które na niej ciążą na mocy art. 43 WE i 49 WE oraz na mocy ogólnych zasad prawa wspólnotowego w związku z zamówieniem dotyczącym świadczenia tego rodzaju usług.
36 W związku z tym należy oddalić skargę Komisji.
W przedmiocie kosztów
37 Zgodnie z art. 69 § 2 regulaminu kosztami zostaje obciążona, na żądanie strony przeciwnej, strona przegrywająca sprawę. Ponieważ Irlandia wniosła o obciążenie Komisji kosztami postępowania, a Komisja przegrała sprawę, należy obciążyć ją kosztami postępowania. Zgodnie z art. 69 § 4 akapit pierwszy regulaminu Królestwo Danii, Republika Francuska, Królestwo Niderlandów i Republika Finlandii, które przystąpiły do sprawy w charakterze interwenientów, ponoszą własne koszty.
Z powyższych względów Trybunał (wielka izba) orzeka, co następuje:
1) Skarga zostaje oddalona.
2) Komisja Wspólnot Europejskich zostaje obciążona kosztami postępowania.
3) Królestwo Danii, Republika Francuska, Królestwo Niderlandów i Republika Finlandii ponoszą własne koszty.
Podpisy