SENTENZA DELLA CORTE (Quinta Sezione)
3 dicembre 2015 (*)
«Impugnazione – Politica regionale – Programma operativo regionale POR Puglia (Italia) rientrante nell’obiettivo n. 1 (2000‑2006) – Riduzione del contributo finanziario comunitario inizialmente concesso dal Fondo europeo per lo sviluppo regionale»
Nella causa C‑280/14 P,
avente ad oggetto l’impugnazione, ai sensi dell’articolo 56 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, proposta il 9 giugno 2014,
Repubblica italiana, rappresentata da G. Palmieri, in qualità di agente, assistita da P. Gentili, avvocato dello Stato,
ricorrente,
procedimento in cui l’altra parte è:
Commissione europea, rappresentata da D. Recchia e A. Steiblytė, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo,
convenuta in primo grado,
LA CORTE (Quinta Sezione),
composta da T. von Danwitz (relatore), presidente della Quarta Sezione, facente funzione di presidente della Quinta Sezione, D. Šváby, A. Rosas, E. Juhász e C. Vajda, giudici,
avvocato generale: P. Cruz Villalón
cancelliere: L. Carrasco Marco, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito all’udienza del 13 maggio 2015,
vista la decisione, adottata dopo aver sentito l’avvocato generale, di giudicare la causa senza conclusioni,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
1 Con la sua impugnazione, la Repubblica italiana chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale dell’Unione europea del 28 marzo 2014, Italia/Commissione (T‑117/10, EU:T:2014:165; in prosieguo: la «sentenza impugnata»), con cui quest’ultimo ha respinto il suo ricorso diretto all’annullamento della decisione C (2009) 10350 definitivo della Commissione, del 22 dicembre 2009, relativa alla soppressione di una parte della partecipazione del Fondo europeo di sviluppo regionale destinata alla Repubblica italiana in attuazione della decisione C (2000) 2349 della Commissione, dell’8 agosto 2000, recante approvazione del programma operativo regionale POR Puglia, per il periodo 2000‑2006, a titolo dell’obiettivo n. 1 (in prosieguo: la «decisione controversa»).
Contesto normativo
2 Il regolamento (CE) n. 1260/1999 del Consiglio, del 21 giugno 1999, recante disposizioni generali sui Fondi strutturali (GU L 161, pag. 1), al suo articolo 38, paragrafo 1, così dispone:
«Fatta salva la responsabilità della Commissione per l’esecuzione del bilancio generale dell’[Unione europea], gli Stati membri assumono la responsabilità primaria del controllo finanziario degli interventi. A tal fine, essi adottano in particolare le misure seguenti:
a) verificano che sistemi di gestione e di controllo siano stati predisposti e siano applicat[i] in modo da assicurare un impiego efficiente e regolare dei fondi comunitari;
b) comunicano alla Commissione la descrizione di tali sistemi;
c) si accertano che gli interventi siano gestiti conformemente alla normativa comunitaria pertinente e che i fondi messi a loro disposizione siano utilizzati conformemente a principi di sana gestione finanziaria;
(...)».
3 Ai sensi dell’articolo 39, paragrafi da 1 a 3, del regolamento in parola:
«1. La responsabilità di perseguire le irregolarità, di agire sulla scorta di una constatazione di una qualsiasi modificazione importante che incida sulla natura o sulle condizioni di esecuzione o sul controllo di un intervento e di effettuare le rettifiche finanziarie necessarie incombe in primo luogo agli Stati membri.
Gli Stati membri effettuano le necessarie rettifiche finanziarie connesse con l’irregolarità isolata o sistemica. Le rettifiche degli Stati membri consistono nella soppressione totale o parziale della partecipazione della Comunità. (...)
2. Se, dopo le necessarie verifiche, la Commissione conclude:
(...)
c) che esistono gravi insufficienze nei sistemi di gestione o di controllo che potrebbero condurre ad irregolarità a carattere sistematico,
sospende i pagamenti intermedi e, motivando la sua domanda, chiede allo Stato membro di presentare le sue osservazioni e apportare, se del caso, eventuali rettifiche entro un termine stabilito.
Se lo Stato membro contesta le osservazioni della Commissione, viene da questa convocato ad un’audizione, nella quale entrambe le parti, in uno spirito di cooperazione fondato sul partenariato, si adoperano per raggiungere un accordo sulle osservazioni e sulle conclusioni da trarsi.
3. Alla scadenza del termine stabilito dalla Commissione, se non è stato raggiunto un accordo e se lo Stato membro non ha effettuato le rettifiche, la Commissione, tenendo conto delle osservazioni di quest’ultimo, può decidere, entro tre mesi:
(...)
b) di procedere alle necessarie rettifiche finanziarie, sopprimendo in tutto o in parte la partecipazione dei Fondi all’intervento in questione.
Nello stabilire l’importo della rettifica la Commissione (…) tiene conto, conformemente al principio di proporzionalità, della natura dell’irregolarità o della modificazione, nonché dell’ampiezza e delle implicazioni finanziarie delle insufficienze constatate nei sistemi di gestione o di controllo degli Stati membri.
(...)».
4 L’articolo 4 del regolamento (CE) n. 438/2001 della Commissione, del 2 marzo 2001, recante modalità di applicazione del regolamento n. 1260/1999 per quanto riguarda i sistemi di gestione e di controllo dei contributi concessi nell’ambito dei fondi strutturali (GU L 63, pag. 21) recita:
«I sistemi di gestione e di controllo prevedono procedure per la verifica della fornitura dei beni e dei servizi cofinanziati e della veridicità della spesa dichiarata e per garantire il rispetto della relativa decisione della Commissione di cui all’articolo 28 del regolamento (...) n. 1260/1999 e delle disposizioni nazionali e comunitarie (...).
Le procedure prevedono la registrazione delle verifiche in loco effettuate per le singole operazioni. Le registrazioni indicano le attività svolte, i risultati delle verifiche e le misure prese in ordine a discrepanze rilevate. Nel caso in cui le verifiche fisiche o amministrative non riguardino tutte le operazioni ma soltanto un campione di operazioni selezionate, le registrazioni forniscono l’identificazione di tali operazioni e la descrizione del metodo di campionamento».
5 L’articolo 8 del regolamento in parola è del seguente tenore:
«L’autorità di gestione o di pagamento tiene la contabilità degli importi da recuperare, relativi a pagamenti già effettuati nell’ambito dell’intervento comunitario e garantisce il tempestivo recupero di tali importi. Dopo il recupero, l’autorità di pagamento restituisce gli importi relativi ai pagamenti irregolari recuperati, maggiorati degli interessi di mora, deducendo l’importo in questione dalla successiva dichiarazione delle spese e domanda di pagamento presentate alla Commissione ovvero, se l’importo dedotto è insufficiente, rimborsa la differenza alla Comunità (...)».
6 L’articolo 9 del suddetto regolamento, intitolato «Certificazione delle spese», prevede che le certificazioni delle dichiarazioni di spesa intermedie e finali siano redatte da un addetto o da un ufficio dell’autorità di pagamento funzionalmente indipendenti da qualunque ufficio che autorizza i pagamenti. Inoltre, tale articolo precisa, in particolare, le verifiche che tale autorità deve effettuare prima di certificare siffatte dichiarazioni di spesa.
7 L’articolo 10 del medesimo regolamento, intitolato «Controlli a campione delle operazioni», così dispone:
«1. Gli Stati membri organizzano i controlli sulle operazioni sulla base di un campione adeguato. I controlli sono in particolare volti a verificare:
a) l’efficacia dei sistemi di gestione e controllo istituiti;
b) le dichiarazioni di spese presentate ai vari livelli interessati, con criteri selettivi e sulla base di un’analisi dei rischi.
2. I controlli effettuati prima della conclusione di ciascun intervento riguardano almeno il 5% della spesa totale ammissibile e si basano su un campione rappresentativo delle operazioni approvate, sulla base dei criteri di cui al paragrafo 3. Gli Stati membri si adoperano per ripartire uniformemente l’esecuzione dei controlli su tutto il periodo interessato. Essi garantiscono un’adeguata separazione dei compiti tra l’esecuzione di tali controlli e le procedure di esecuzione o pagamento delle operazioni.
3. La selezione del campione di operazioni da sottoporre ai controlli tiene conto dei seguenti aspetti:
a) dell’esigenza di controllare operazioni di vario tipo e di varie dimensioni;
b) gli eventuali fattori di rischio identificati dai controlli nazionali o comunitari;
c) la concentrazione delle operazioni in capo a determinati organismi intermedi ovvero a determinati beneficiari finali, in modo che i principali organismi intermedi ed i principali beneficiari finali siano sottoposti almeno ad un controllo prima della conclusione di ciascun intervento».
Fatti
8 Con decisione C (2000) 2349, dell’8 agosto 2000, la Commissione ha approvato il programma operativo regionale POR Puglia, per il periodo 2000‑2006, a titolo dell’obiettivo n. 1 (in prosieguo: il «programma POR Puglia») e ha stanziato a favore delle autorità italiane un importo pari a EUR 1 721 827 000 a titolo del Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR).
9 Nel 2007 la Commissione ha effettuato taluni audit dei sistemi di gestione e di controllo istituiti dalle autorità responsabili di tale programma e ha concluso che le medesime non avevano stabilito sistemi di gestione e di controllo che garantissero una sana gestione finanziaria dell’intervento del FESR e che i sistemi in atto non garantivano a sufficienza l’esattezza, la regolarità e l’ammissibilità delle domande di pagamento.
10 Ritenendo che la Repubblica italiana non si fossa conformata agli obblighi ad essa incombenti in forza degli articoli 4 e da 8 a 10 del regolamento n. 438/2001 e che le insufficienze rilevate nei sistemi di gestione e di controllo potessero comportare irregolarità a carattere sistematico, con decisione C(2008) 3340, del 1° luglio 2008, la Commissione ha sospeso i pagamenti intermedi del FESR per il programma POR Puglia. Tale istituzione ha assegnato alla Repubblica italiana un termine di tre mesi per effettuare controlli ed apportare le rettifiche necessarie ad assicurare che solo le spese ammissibili fossero coperte dal contributo del FESR.
11 In occasione di una missione di audit effettuata nel gennaio 2009, la Commissione ha constatato che i requisiti stabiliti nella suddetta decisione non erano stati rispettati entro i termini impartiti. I revisori dell’Unione hanno individuato diverse irregolarità per quanto riguarda i controlli effettuati dall’autorità di gestione ai sensi dell’articolo 4 del regolamento n. 438/2001 (in prosieguo: i «controlli di primo livello»), il funzionamento dell’autorità di pagamento e i controlli effettuati dall’organismo di controllo ai sensi dell’articolo 10 del regolamento n. 438/2001 (in prosieguo: i «controlli di secondo livello»). La Commissione ha concluso nel senso che mancavano ragionevoli garanzie che i sistemi di gestione e di controllo del programma POR Puglia permettessero di assicurare efficacemente la legittimità, la regolarità e l’esattezza delle spese dichiarate per il periodo compreso tra l’inizio del periodo di programmazione e la data di sospensione dei pagamenti intermedi.
12 Con lettera del 3 aprile 2009, la Commissione ha comunicato le sue conclusioni alle autorità italiane informandole della sua intenzione di proporre una rettifica del contributo finanziario del FESR a un tasso del 10%, tenuto conto delle spese dichiarate per il programma di cui trattasi sino alla data di sospensione dei pagamenti intermedi. La Repubblica italiana si è opposta all’applicazione di tale rettifica forfettaria e ha chiesto la revoca della sospensione dei pagamenti intermedi. Il 30 settembre 2009 si è svolta un’audizione ai sensi dell’articolo 39, paragrafo 2, del regolamento n. 1260/99.
13 Con la decisione controversa la Commissione ha ridotto il contributo finanziario assegnato a titolo del FESR al programma POR Puglia, per il periodo 2000‑2006, applicando una rettifica forfettaria del 10% sulle spese certificate sino alla data di sospensione dei pagamenti intermedi. Secondo l’articolo 1 della decisione in parola, il contributo assegnato a titolo del FESR è stato ridotto di un importo pari a EUR 79 335 741,11.
Procedimento dinanzi al Tribunale e sentenza impugnata
14 Con atto introduttivo depositato presso la cancelleria del Tribunale il 5 marzo 2010, la Repubblica italiana ha proposto un ricorso diretto all’annullamento della decisione controversa.
15 A sostegno del suo ricorso, detto Stato membro ha dedotto quattro motivi. Il primo e il secondo motivo vertevano su uno snaturamento dei fatti e una violazione dell’articolo 39, paragrafi 2, lettera c), e 3, del regolamento n. 1260/1999, per quanto riguarda i controlli di primo livello, il funzionamento dell’autorità di pagamento nonché i controlli di secondo livello. Con il terzo motivo, detto Stato membro ha dedotto un difetto di motivazione e una violazione dell’articolo 39, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1260/1999. Il quarto motivo verteva su una violazione dell’articolo 12 del regolamento n. 1260/1999 e dell’articolo 4, primo comma, del regolamento n. 438/2001, nonché sull’incompetenza della Commissione.
16 Con la sentenza impugnata il Tribunale ha respinto il ricorso della Repubblica italiana.
Conclusioni delle parti
17 La Repubblica italiana chiede che la Corte voglia:
– annullare la sentenza impugnata;
– annullare, in applicazione dell’articolo 61 dello Statuto della Corte di giustizia dell’Unione europea, la decisione controversa, e
– condannare la Commissione alle spese.
18 La Commissione chiede alla Corte di respingere l’impugnazione e di condannare la Repubblica italiana alle spese.
Sull’impugnazione
19 A sostegno della sua impugnazione, la Repubblica italiana deduce tre motivi.
Sul primo motivo
Argomenti delle parti
20 Con il suo primo motivo, la Repubblica italiana fa valere che, ai punti 37 nonché 50 e seguenti della sentenza impugnata, il Tribunale ha violato il principio del contraddittorio e l’obbligo di motivazione, in quanto ha esaminato congiuntamente il primo e il secondo motivo relativi all’efficienza ed affidabilità, da una parte, dei controlli di primo livello effettuati dall’autorità di gestione e dall’autorità di pagamento e, dall’altra, dei controlli di secondo livello effettuati dall’organismo di controllo.
21 Tale Stato membro sostiene che, in forza del principio del contraddittorio, il Tribunale era tenuto ad esaminare separatamente questi due motivi, che sollevavano questioni di fatto diverse, relative al lavoro di organismi distinti e a irregolarità alquanto differenti, rilevate nella decisione controversa. Inoltre, esaminando congiuntamente questi due motivi, il Tribunale avrebbe trasferito in modo automatico a uno dei suddetti motivi il ragionamento applicato all’altro.
22 Esaminando congiuntamente il primo e il secondo motivo, il Tribunale avrebbe altresì violato il suo obbligo di motivare le proprie decisioni. Infatti, esso avrebbe omesso di spiegare in modo analitico, come invece avveniva nell’atto introduttivo del ricorso, le ragioni per cui riteneva infondati gli argomenti addotti dalla Repubblica italiana per contestare ciascuna delle irregolarità costituenti, nel loro complesso, il fondamento della decisione controversa.
23 La Commissione contesta la fondatezza dell’argomentazione della Repubblica italiana.
Giudizio della Corte
24 Secondo la giurisprudenza della Corte, il principio del contraddittorio implica, di norma, il diritto per le parti di un processo di poter prendere posizione sui fatti e sui documenti su cui si baserà una decisione giudiziaria nonché di discutere le prove e le osservazioni proposte dinanzi al giudice e i motivi di diritto rilevati d’ufficio dal giudice, sui quali egli intende basare la propria decisione (sentenze Commissione/Irlanda e a., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, punti 52 e 55, nonché Riesame M/EMEA, C‑197/09 RX‑II, EU:C:2009:804, punto 41).
25 A tal riguardo, va constatato che la Repubblica italiana ha effettivamente potuto prendere posizione dinanzi al Tribunale sulle irregolarità rilevate nella decisione controversa per quanto riguarda i controlli di primo livello, il funzionamento dell’autorità di pagamento nonché i controlli di secondo livello. Inoltre, emerge segnatamente dai punti 40, 48 e da 60 a 66 della sentenza impugnata che il Tribunale ha anche tenuto conto degli argomenti con cui tale Stato membro contestava l’esistenza materiale di tali irregolarità.
26 Per quanto riguarda l’obbligo di motivazione, non può essere addebitato al Tribunale di essersi astenuto dal rispondere a tutti i dettagli dell’argomentazione con cui la Repubblica italiana contestava le irregolarità rilevate nella decisione controversa. Infatti, secondo costante giurisprudenza, l’obbligo di motivare le sentenze, che incombe al Tribunale ai sensi degli articoli 36 e 53, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia, non lo obbliga a fornire una spiegazione che ripercorra esaustivamente e singolarmente tutti i ragionamenti svolti dalle parti nella controversia. La motivazione può anche essere implicita, a condizione che consenta agli interessati di conoscere le ragioni su cui si fonda il Tribunale ed alla Corte di disporre degli elementi sufficienti per esercitare il suo sindacato nell’ambito di un’impugnazione (sentenze Coop de France bétail et viande e a./Commissione, C‑101/07 P e C‑110/07 P, EU:C:2008:741, punto 75 e giurisprudenza ivi citata; A2A/Commissione, C‑318/09 P, EU:C:2011:856, punto 97, nonché Francia/Commissione, C‑559/12 P, EU:C:2014:217, punto 86).
27 Nel caso di specie, va rilevato che la motivazione di cui ai punti da 69 a 77 e da 79 a 92 della sentenza impugnata è tale da consentire tanto alla Repubblica italiana di conoscere le ragioni per cui il Tribunale ha respinto tutti gli argomenti con cui essa contestava i ritardi nell’esecuzione dei controlli di primo e secondo livello, l’inaffidabilità delle rettifiche proposte e il malfunzionamento dell’autorità di pagamento quanto alla Corte di disporre di elementi sufficienti per esercitare il suo sindacato. Inoltre, ai punti da 60 a 63 della sentenza impugnata, il Tribunale ha illustrato le ragioni che lo hanno indotto a non pronunciarsi sull’asserita insussistenza di ciascuna specifica irregolarità riscontrata dai revisori dell’Unione nel gennaio 2009, per quanto attiene ai controlli di primo e secondo livello. Di conseguenza, occorre respingere altresì in quanto infondato l’argomento vertente sulla violazione, da parte del Tribunale, dell’obbligo ad esso incombente di motivare le proprie decisioni.
28 Per quanto riguarda l’addebito mosso al Tribunale di aver applicato lo stesso ragionamento a questioni di diritto e di fatto diverse, occorre constatare che tale addebito deriva da una lettura manifestamente errata della sentenza impugnata. Infatti, contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica italiana, il Tribunale ha valutato dettagliatamente e separatamente, anzitutto, le questioni di fatto e di diritto relative ai controlli di primo livello, ai punti da 69 a 71 e da 79 a 81 della sentenza impugnata, successivamente, quelle relative ai controlli di secondo livello, ai punti da 72 a 77 e da 82 a 87 di tale sentenza e, infine, le questioni relative all’autorità di pagamento, ai punti da 88 a 92 di quest’ultima.
29 Pertanto, il primo motivo va respinto in quanto infondato.
Sui motivi secondo e terzo
Argomenti delle parti
30 Pur essendo il ragionamento seguito poco strutturato, il secondo motivo di impugnazione può essere inteso come suddiviso in quattro parti.
31 Con la prima parte di tale motivo, la Repubblica italiana sostiene che, ai punti 40, 63 e da 88 a 93 della sentenza impugnata, il Tribunale ha snaturato gli elementi di prova dedotti dinanzi ad esso. Secondo tale Stato membro, lo snaturamento che vizia tali punti della sentenza impugnata implica che il Tribunale abbia violato altresì l’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999, l’articolo 9 del regolamento n. 438/2001 nonché i principi di proporzionalità e di partenariato.
32 Nell’ambito della seconda parte del suddetto motivo, la Repubblica italiana fa valere che, ai punti da 60 a 63 della sentenza impugnata, il Tribunale, a torto, ha considerato che non fosse necessario esaminare gli elementi di prova forniti per suffragare la contestazione dell’effettiva sussistenza delle irregolarità rilevate dai revisori dell’Unione in un campione di controlli di primo livello sottoposto a audit nel gennaio 2009. Dal punto 40 della motivazione della decisione controversa, il quale pone l’accento sulla circostanza che le autorità italiane non avrebbero rimediato alle suddette irregolarità, emergerebbe infatti che la Commissione ha effettivamente tenuto conto di queste ultime nell’ambito della decisione controversa. Inoltre, ai punti da 78 a 81 della sentenza impugnata, il Tribunale stesso avrebbe preso in considerazione tali asserite irregolarità per dichiarare che i controlli di primo livello non erano affidabili.
33 Orbene, in mancanza di prove circa la sussistenza delle specifiche irregolarità relative ai controlli di primo livello rilevate dall’audit realizzato dalla Commissione nel gennaio 2009, il Tribunale avrebbe dovuto constatare che la decisione controversa era contraria all’articolo 39, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1260/1999 e, in particolare, che la rettifica forfettaria del 10% era manifestamente sproporzionata.
34 Con la terza parte del secondo motivo di impugnazione la Repubblica italiana sostiene che la decisione controversa è contraria ai principi di proporzionalità e di partenariato, sanciti dall’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999, in quanto essa impone una rettifica forfettaria del 10% anche per quanto riguarda le irregolarità relative agli affidamenti di lavori complementari o di servizi di ingegneria effettuati, laddove le autorità italiane avevano proposto rettifiche forfettarie del 25% per siffatte irregolarità. Pertanto, il Tribunale non avrebbe potuto limitarsi a dichiarare, al punto 60 della sentenza impugnata, che tali rettifiche erano state prese in considerazione dalla Commissione in sede di calcolo dell’importo finale della riduzione del contributo del FESR.
35 Infine, con la quarta parte del motivo in esame, la Repubblica italiana deduce una violazione dell’articolo 4 del regolamento n. 438/2001 e dei principi relativi all’onere della prova.
36 Il terzo motivo di impugnazione potrebbe essere inteso come suddiviso in quattro parti.
37 La prima parte di tale motivo verte su uno snaturamento dei fatti e degli elementi di prova che vizia i punti da 72 a 74 della sentenza impugnata. A giudizio della Repubblica italiana, siffatto snaturamento implica che il Tribunale abbia violato altresì l’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999, i principi di proporzionalità e di partenariato nonché l’articolo 10 del regolamento n. 438/2001.
38 Con la seconda parte del suddetto motivo, la Repubblica italiana fa valere che il Tribunale, considerando che i controlli di secondo livello dovessero raggiungere la percentuale di controlli prevista dal suddetto articolo 10 prima della chiusura del programma di cui trattasi, ha violato tale articolo. Infatti, emergerebbe dal tenore letterale del medesimo articolo, secondo cui i controlli di secondo livello dovrebbero essere effettuati per almeno il 5% della spesa certificata «prima della conclusione di ciascun intervento», che il sistema dei controlli di secondo livello deve essere valutato soprattutto al momento di tale conclusione.
39 Inoltre, nell’ambito della terza parte del medesimo motivo, la Repubblica italiana addebita al Tribunale di avere dichiarato, ai punti da 84 a 86 della sentenza impugnata, che l’argomento secondo cui le rettifiche conseguenti ai controlli di secondo livello ammontavano non già a EUR 30 950 978,33 bensì a EUR 59 186 909 era inconferente in quanto la Commissione aveva tenuto conto della totalità di tali rettifiche in sede di valutazione dell’importo globale delle rettifiche conseguenti ai controlli di primo e di secondo livello, che insieme ammontano a EUR 95 672 043,08.
40 La quarta parte del terzo motivo di impugnazione verte su una violazione dei principi relativi all’onere della prova.
41 La Commissione eccepisce l’irricevibilità del secondo e del terzo motivo di impugnazione che, costituendo a suo avviso soltanto una reiterazione degli argomenti sollevati in primo grado, di fatto mirerebbero ad ottenere una seconda valutazione del merito della controversia da parte della Corte. In ogni caso, tali motivi sarebbero destituiti di qualsiasi fondamento.
Giudizio della Corte
– Sulla ricevibilità dei motivi secondo e terzo
42 Occorre ricordare che, secondo giurisprudenza costante, dagli articoli 256, paragrafo 1, secondo comma, TFUE, 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia e 168, paragrafo 1, lettera d), del regolamento di procedura della Corte emerge che un’impugnazione deve indicare in modo preciso gli elementi contestati della sentenza di cui si chiede l’annullamento nonché gli argomenti di diritto dedotti a specifico sostegno di tale domanda (v., in particolare, sentenze Spagna/Commissione, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, punto 43, nonché Ezz e a./Consiglio, C‑220/14 P, EU:C:2015:147, punto 111 e giurisprudenza ivi citata). In proposito, all’articolo 169, paragrafo 2, di detto regolamento viene precisato che i motivi e gli argomenti di diritto dedotti individuano con precisione le parti della motivazione della decisione del Tribunale oggetto di contestazione.
43 Pertanto, non risponde ai requisiti di motivazione stabiliti da tali disposizioni un’impugnazione che si limiti a ribadire o a riprodurre testualmente i motivi e gli argomenti già presentati dinanzi al Tribunale. Tuttavia, qualora un ricorrente contesti l’interpretazione o l’applicazione del diritto dell’Unione effettuata dal Tribunale, i punti di diritto esaminati in primo grado possono essere di nuovo discussi nel corso di un’impugnazione. Infatti, se un ricorrente non potesse in tal modo basare l’impugnazione su motivi e argomenti già utilizzati dinanzi al Tribunale, il procedimento di impugnazione sarebbe privato di una parte di significato (v., in tal senso, sentenze Inuit Tapiriit Kanatami e a./Parlamento e Consiglio, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punti 46 e 47, nonché Spagna/Commissione, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, punti 44 e 45 nonché la giurisprudenza ivi citata).
44 Per quanto riguarda l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione, va constatato che, con il suo secondo e terzo motivo, la Repubblica italiana non mira ad ottenere il semplice riesame del ricorso presentato dinanzi al Tribunale, bensì contesta taluni rilevi di quest’ultimo, contenuti in punti specifici della sentenza impugnata, che essa considera viziati sia da uno snaturamento dei fatti e degli elementi di prova che da altri errori di diritto. Pertanto, contrariamente a quanto fatto valere dalla Commissione, il secondo e il terzo motivo non costituiscono semplicemente la reiterazione degli argomenti già addotti in primo grado, ma sono in realtà diretti contro una parte essenziale della motivazione della sentenza impugnata e, di conseguenza, consentono alla Corte di esercitare il suo sindacato.
45 Pertanto, l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione deve essere respinta.
46 Per quanto riguarda la violazione dell’articolo 4 del regolamento n. 438/2001 lamentata nell’ambito della quarta parte del secondo motivo di impugnazione e quella dei principi relativi all’onere della prova, invocata tanto nell’ambito della quarta parte del secondo motivo quanto nella quarta parte del terzo motivo, va rilevato che, sebbene la Repubblica italiana menzioni tali errori di diritto nel titolo precedente i rilievi relativi al suo secondo e terzo motivo, tali rilievi non contengono alcuna indicazione dei punti della sentenza impugnata che sarebbero viziati dai suddetti errori di diritto e neppure alcuna argomentazione volta a dimostrare in che modo il Tribunale sarebbe incorso in siffatti errori. Tali parti del secondo e del terzo motivo sono quindi irricevibili.
47 Per quanto riguarda la terza parte del terzo motivo, sebbene la Repubblica italiana censuri i rilievi di cui ai punti da 84 a 86 della sentenza impugnata per un motivo diverso dallo snaturamento dei dati istruttori, occorre evidenziare che essa non indica tuttavia il principio o la norma di diritto che il Tribunale avrebbe violato nel considerare che non incidesse sulla legittimità della decisione controversa un eventuale errore in cui sarebbe incorsa la Commissione in merito all’individuazione di talune rettifiche proposte dalle autorità italiane quali rettifiche conseguenti ai controlli di secondo livello, dato che essa aveva tenuto conto della totalità di tali rettifiche nella decisione controversa.
48 Pertanto, la quarta parte del secondo motivo e la terza parte del terzo motivo, nei limiti in cui quest’ultima parte non verte su uno snaturamento dei dati istruttori, e la quarta parte del terzo motivo devono essere respinte in quanto irricevibili.
49 Peraltro, per quanto riguarda gli argomenti con cui la Repubblica italiana censura il Tribunale perché avrebbe snaturato il contenuto di una lettera del 15 giugno 2009, va rilevato che essa non precisa i punti della sentenza impugnata oggetto di dette censure. Anche tali argomenti devono quindi essere respinti in quanto irricevibili.
– Sul merito della prima parte del secondo motivo e della prima e terza parte del terzo motivo
50 Con la prima parte del secondo motivo di impugnazione e la prima e terza parte del terzo motivo di quest’ultima, che occorre esaminare congiuntamente, la Repubblica italiana fa valere che i rilievi di cui ai punti 40, 63, da 72 a 74, da 84 a 86 e da 88 a 93 della sentenza impugnata dimostrano un’errata comprensione del suo ricorso e sono viziati da uno snaturamento dei fatti e degli elementi di prova. Siffatto snaturamento implicherebbe che il Tribunale ha violato anche l’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999, gli articoli 9 e 10 del regolamento n. 438/2001 nonché i principi di proporzionalità e di partenariato.
51 Va ricordato che dagli articoli 256, paragrafo 1, secondo comma, TFUE e 58, primo comma, dello Statuto della Corte di giustizia risulta che il Tribunale è il solo competente, da un lato, ad accertare i fatti, salvo il caso in cui l’inesattezza materiale dei suoi accertamenti risulti dagli atti di causa ad esso sottoposti e, dall’altro, a valutare tali fatti (v. sentenza Commissione/Aalberts Industries e a., C‑287/11 P, EU:C:2013:445, punto 47 nonché la giurisprudenza ivi citata). Salvo il caso dello snaturamento di tali elementi, detta valutazione non costituisce pertanto una questione di diritto soggetta, in quanto tale, al sindacato della Corte (v. sentenze Lafarge/Commissione, C‑413/08 P, EU:C:2010:346 punto 15, nonché Activision Blizzard Germany/Commissione, C‑260/09 P, EU:C:2011:62, punto 51 e la giurisprudenza ivi citata).
52 Un simile snaturamento sussiste qualora, senza che occorra assumere nuove prove, la valutazione degli elementi di prova esistenti risulti manifestamente errata (sentenza Comitato «Venezia vuole vivere» e a./Commissione, C‑71/09 P, C‑73/09 P e C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punto 153 e giurisprudenza ivi citata). Tuttavia, tale snaturamento deve risultare manifestamente dagli atti di causa, senza necessità di effettuare una nuova valutazione dei fatti e delle prove (sentenza General Motors/Commissione, C‑551/03 P, EU:C:2006:229, punto 54). Peraltro, qualora un ricorrente alleghi uno snaturamento di elementi di prova da parte del Tribunale, egli deve indicare con precisione gli elementi che sarebbero stati snaturati da quest’ultimo e dimostrare gli errori di valutazione che, a suo avviso, avrebbero portato il Tribunale a tale snaturamento (v., in tal senso, sentenze Aalborg Portland e a./Commissione, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P e C‑219/00 P, EU:C:2004:6, punto 50, nonché PepsiCo/Grupo Promer Mon Graphic, C‑281/10 P, EU:C:2011:679, punto 78).
53 Va osservato che gli argomenti diretti contro i punti 40, 63 e 72 della sentenza impugnata derivano da una lettura manifestamente errata di tale sentenza. Per quanto riguarda i punti 40 e 72, non può essere addebitato al Tribunale di aver inteso in modo errato il contenuto dell’atto di ricorso della Repubblica italiana considerando che quest’ultima non contestasse alcuna delle irregolarità riscontrate in un campione di controlli di primo e secondo livello sottoposto a audit nel gennaio 2009 o che essa contestasse soltanto talune di esse. Al contrario, emerge chiaramente, in particolare dai punti da 60 a 64 della sentenza impugnata, che il Tribunale ha effettivamente tenuto conto del fatto che la Repubblica italiana contestava tutte queste irregolarità.
54 Contrariamente a quanto sostenuto dalla Repubblica italiana, dal punto 63 della sentenza impugnata non può essere dedotto che, secondo il Tribunale, la decisione controversa non fosse fondata sulle suddette irregolarità. Al predetto punto 63, letto congiuntamente al punto 58 della sentenza impugnata, il Tribunale ha infatti espressamente constatato che le specifiche irregolarità rilevate dai revisori dell’Unione nel gennaio 2009 costituivano «una delle censure» formulate riguardo al funzionamento del sistema di gestione e di controllo istituito per il programma POR Puglia.
55 Per quanto riguarda le constatazioni di cui ai punti 73 e 74, da 84 a 86 e da 88 a 93 della sentenza impugnata, va rilevato che la Repubblica italiana non ha dimostrato in che modo le statuizioni del Tribunale costituiscano uno snaturamento dei documenti ai quali essa fa riferimento.
56 Di conseguenza, vanno respinti tutti gli argomenti vertenti su uno snaturamento dei fatti e degli elementi di prova, in quanto in parte irricevibili e in parte infondati.
57 Ciò posto, non possono essere accolti neppure gli argomenti attinenti ad una violazione dell’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999, degli articoli 9 e 10 del regolamento n. 438/2001 e dei principi di proporzionalità e di partenariato, che la Repubblica italiana ha fondato sul presunto snaturamento dedotto in ordine ai punti 40, 63, da 72 a 74 e da 88 a 93 della sentenza impugnata.
58 Di conseguenza, la prima parte del secondo motivo di impugnazione e la prima e terza parte del terzo motivo di impugnazione devono essere respinte in quanto in parte irricevibili e in parte infondate.
– Sul merito della seconda parte del terzo motivo
59 Con la seconda parte del terzo motivo di impugnazione la Repubblica italiana addebita al Tribunale di avere interpretato erroneamente, al punto 76 della sentenza impugnata, l’articolo 10 del regolamento n. 438/2001, ritenendo che, per fugare i dubbi in ordine all’affidabilità del sistema di gestione e di controllo di cui trattasi, non fosse sufficiente dimostrare che la percentuale di controlli prevista da tale articolo sarebbe stata raggiunta al momento della conclusione dell’intervento del FESR nel programma POR Puglia.
60 A tal proposito, è sufficiente rilevare che emerge dai termini stessi dell’articolo 10, paragrafo 2, del regolamento n. 438/2001, secondo cui gli Stati membri si adoperano per ripartire uniformemente i controlli da effettuare prima della conclusione dell’intervento del FESR su tutto il periodo interessato, che i controlli di secondo livello devono essere operativi per tutta la durata di tale intervento e non soltanto al momento della sua conclusione.
61 Pertanto, la seconda parte del terzo motivo deve essere respinta in quanto infondata.
– Sul merito della seconda parte del secondo motivo
62 Con la seconda parte del secondo motivo, la Repubblica italiana contesta i rilievi di cui ai punti da 60 a 63 della sentenza impugnata. Essa fa valere che, poiché la decisione controversa era fondata anche sulle irregolarità riscontrate dai revisori dell’Unione in un campione dei controlli di primo livello sottoposto a audit nel gennaio 2009, il Tribunale non poteva pronunciarsi sulla legittimità della decisione controversa, alla luce dell’articolo 39, paragrafi 2 e 3, del regolamento n. 1260/1999 e del principio di proporzionalità, senza aver esaminato gli argomenti con cui essa contestava la sussistenza di simili irregolarità. Inoltre, ai punti da 78 a 81 della sentenza impugnata, lo stesso Tribunale avrebbe preso in considerazione dette irregolarità per dichiarare che i controlli di primo livello non erano affidabili.
63 A tal proposito, giova ricordare la giurisprudenza costante relativa al Fondo europeo agricolo di orientamento e di garanzia (FEAOG), secondo cui, poiché lo Stato membro dispone delle migliori possibilità per raccogliere e verificare i dati necessari ai fini della liquidazione dei conti del FEAOG, la Commissione deve, al fine di provare la sussistenza di una violazione delle norme dell’organizzazione comune dei mercati agricoli, non già dimostrare esaurientemente l’insufficienza dei controlli effettuati dalle amministrazioni nazionali o l’inesattezza dei dati da queste trasmessi, bensì corroborare con elementi probatori i dubbi seri e ragionevoli da essa espressi a proposito di tali controlli o di tali dati (v., in tal senso, sentenze Grecia/Commissione, C‑300/02, EU:C:2005:103, punti 34 e 36 e la giurisprudenza citata, nonché Danimarca/Commissione, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, punti 80 e 81).
64 Detto Stato membro, da parte sua, non può confutare le constatazioni che sono alla base di un siffatto elemento di prova del dubbio serio e ragionevole nutrito dalla Commissione con semplici affermazioni non suffragate da elementi atti a dimostrare l’esistenza di un sistema di controlli affidabile ed operativo. Quando esso non riesce a dimostrare che le constatazioni della Commissione sono inesatte, queste ultime costituiscono elementi che possono far sorgere fondati dubbi sull’istituzione di un sistema adeguato ed efficace di misure di sorveglianza e di controllo (v. sentenza Danimarca/Commissione, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, punto 82 e giurisprudenza ivi citata).
65 Di conseguenza, lo Stato membro interessato deve fornire la prova più circostanziata ed esauriente della veridicità dei propri controlli o dei propri dati, nonché, eventualmente, dell’inesattezza delle affermazioni della Commissione (sentenze Grecia/Commissione, C‑300/02, EU:C:2005:103, punto 36 e giurisprudenza ivi citata, nonché Danimarca/Commissione, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, punto 83).
66 I principi derivanti da tale giurisprudenza trovano applicazione mutatis mutandis anche per quanto riguarda il FESR, il che non è stato contestato dalla Repubblica italiana all’udienza dinanzi alla Corte. Alla luce della struttura del sistema di gestione e di controllo istituito all’articolo 38, paragrafo 1, del regolamento n. 1260/1999, secondo cui gli Stati membri assumono la responsabilità primaria del controllo finanziario degli interventi del FESR, questi ultimi effettivamente dispongono delle migliori possibilità di raccogliere e verificare i dati relativi a tali interventi.
67 Nella specie, la Repubblica italiana censura il fatto che il Tribunale non abbia preso in considerazione gli elementi con cui essa aveva contestato la sussistenza delle irregolarità riscontrate dai revisori dell’Unione in un campione di controlli di primo e secondo livello sottoposto a audit nel gennaio 2009. A tal riguardo, va osservato che, secondo gli accertamenti effettuati dal Tribunale e contenuti nel punto 63 della sentenza impugnata, tali specifiche irregolarità costituivano soltanto una delle censure formulate riguardo al funzionamento del sistema di gestione e di controllo istituito per il programma POR Puglia e che la decisione controversa era fondata anche su «altre lacune» inerenti a tale sistema, che potevano sollevare seri e ragionevoli dubbi in merito all’affidabilità e ragionevolezza del sistema di cui trattasi.
68 Orbene, emerge dall’esame della prima parte del secondo motivo e della prima e terza parte del terzo motivo, le cui conclusioni figurano ai punti 58 e 61 della presente sentenza, che il Tribunale non è incorso in alcun errore di diritto quando ha respinto tutti gli argomenti con cui la Repubblica italiana contestava le constatazioni poste a fondamento di queste altre carenze del sistema di gestione e di controllo istituito per il programma POR Puglia, derivanti da ritardi nell’esecuzione dei controlli di primo livello, dall’inaffidabilità delle rettifiche proposte e dal malfunzionamento dell’autorità di pagamento.
69 Pertanto, è in conformità con la giurisprudenza citata ai punti da 63 a 65 della presente sentenza che il Tribunale ha statuito, al punto 63 della sentenza impugnata, che non era necessario pronunciarsi sulla sussistenza, contestata dalla Repubblica italiana, delle specifiche irregolarità riscontrate dall’audit realizzato nel gennaio 2009.
70 Si deve aggiungere che, nella sua impugnazione, la Repubblica italiana non censura i punti da 109 a 118 della sentenza impugnata, in cui il Tribunale ha tratto la conclusione che la rettifica forfettaria applicata è proporzionale, fondandosi sulle carenze di tale sistema di gestione e di controllo legate ai ritardi nell’esecuzione dei controlli, all’inaffidabilità delle rettifiche proposte e al malfunzionamento dell’autorità di pagamento atte a sollevare seri e ragionevoli dubbi in ordine all’affidabilità e ragionevolezza del sistema di cui trattasi.
71 Per quanto riguarda l’addebito secondo cui, ai punti da 78 a 81 della sentenza impugnata, il Tribunale stesso avrebbe preso in considerazione le specifiche irregolarità riscontrate in un campione di controlli di primo livello sottoposto a audit nel gennaio 2009, va notato che non sono tali specifiche irregolarità a costituire l’oggetto delle considerazioni riportate in tali punti, bensì i dubbi relativi alla prassi seguita in materia di rettifiche finanziarie dalle autorità italiane.
72 Pertanto, non può essere addebitato al Tribunale di aver tenuto conto, ai punti da 78 a 81 della sentenza impugnata, delle constatazioni effettuate dalla Commissione in merito all’affidabilità delle rettifiche finanziarie proposte dalle autorità italiane, dopo aver dichiarato, ai punti da 60 a 63 della sentenza in parola, che non era necessario pronunciarsi sulla sussistenza delle irregolarità riscontrate dai revisori dell’Unione in un campione sottoposto a audit nel gennaio 2009.
73 Di conseguenza, la seconda parte del secondo motivo di impugnazione deve essere respinta in quanto infondata.
– Sul merito della terza parte del secondo motivo
74 Con la terza parte del secondo motivo di impugnazione, la Repubblica italiana contesta il rilievo di cui al punto 60 della sentenza impugnata, adducendo che sarebbe contrario ai principi di proporzionalità e di partenariato, sanciti all’articolo 39 del regolamento n. 1260/1999, imporre una rettifica forfettaria del 10%, laddove le autorità italiane avevano proposto rettifiche forfettarie del 25% per quanto riguarda le irregolarità relative alle attribuzioni di lavori complementari o di servizi di ingegneria, riscontrate dai revisori dell’Unione nel gennaio 2009.
75 A tal proposito, va constatato che tali rettifiche proposte dalle autorità italiane riguardavano unicamente talune specifiche irregolarità riscontrate dai revisori dell’Unione nel gennaio 2009. Orbene, come emerge dal punto 69 della presente sentenza, il Tribunale era legittimato a ritenere, senza incorrere in un errore di diritto, che l’asserita insussistenza di siffatte specifiche irregolarità non incidesse sulla legittimità della decisione controversa. Ciò posto, è senza violare i principi menzionati al punto precedente che il Tribunale ha dichiarato, ai punti 60 e 62 della sentenza impugnata, che erano irrilevanti ai fini di un annullamento della decisione controversa gli argomenti vertenti sulle predette rettifiche, presi in considerazione dalla Commissione nel calcolo dell’importo finale della riduzione del contributo del FESR.
76 Di conseguenza, la terza parte del secondo motivo di impugnazione deve essere respinta in quanto infondata.
77 Da tutte le precedenti considerazioni risulta che l’impugnazione deve essere respinta nella sua interezza, in quanto in parte irricevibile e in parte infondata.
Sulle spese
78 Ai sensi dell’articolo 138, paragrafo 1, del regolamento di procedura, applicabile al procedimento d’impugnazione a norma dell’articolo 184, paragrafo 1, del medesimo regolamento, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Repubblica italiana è rimasta soccombente, occorre condannarla alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.
Per questi motivi, la Corte (Quinta Sezione) dichiara e statuisce:
1) L’impugnazione è respinta.
2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.
Firme