ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
3 december 2015 (*)
„Hogere voorziening – Regionaal beleid – Regionaal Operationeel Programma ROP Puglia (Italië), in het kader van doelstelling nr. 1 (2000‑2006) – Vermindering van de communautaire financiële bijstand aanvankelijk toegekend door het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling”
In zaak C‑280/14 P,
betreffende een hogere voorziening krachtens artikel 56 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, ingesteld op 9 juni 2014,
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door P. Gentili, avvocato dello Stato,
rekwirante,
andere partij in de procedure:
Europese Commissie, vertegenwoordigd door D. Recchia en A. Steiblytė als gemachtigden, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg,
verweerster in eerste aanleg,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: T. von Danwitz (rapporteur), president van de Vierde kamer, waarnemend voor de president van de Vijfde kamer, D. Šváby, A. Rosas, E. Juhász en C. Vajda, rechters,
advocaat-generaal: P. Cruz Villalón,
griffier: L. Carrasco Marco, administrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 13 mei 2015,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 De Italiaanse Republiek verzoekt het Hof om vernietiging van het arrest van het Gerecht van de Europese Unie van 28 maart 2014, Italië/Commissie (T‑117/10, EU:T:2014:165; hierna: „bestreden arrest”), houdende verwerping van het door haar ingestelde beroep tot nietigverklaring van besluit C(2009) 10350 definitief van de Commissie van 22 december 2009 betreffende de vermindering van de bijstand van het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling toegekend aan de Italiaanse Republiek in uitvoering van beschikking C(2000) 2349 van de Commissie van 8 augustus 2000 tot goedkeuring van het Regionaal Operationeel Programma ROP Puglia, voor de periode 2000‑2006, in het kader van doelstelling nr. 1 (hierna: „litigieus besluit”).
Toepasselijke bepalingen
2 Artikel 38, lid 1, van verordening (EG) nr. 1260/1999 van de Raad van 21 juni 1999 houdende algemene bepalingen inzake de Structuurfondsen (PB L 161, blz. 1) bepaalt:
„Onverminderd de verantwoordelijkheid van de Commissie voor de uitvoering van de algemene begroting van de Europese Unie dragen de lidstaten in eerste instantie de verantwoordelijkheid voor de financiële controle van de bijstandspakketten. Te dien einde dragen de lidstaten met name zorg voor het volgende:
a) zij gaan na of er beheers‑ en controlesystemen zijn opgezet om te zorgen voor een doeltreffend en regelmatig gebruik van het gemeenschapsgeld en of deze systemen goed functioneren;
b) zij verstrekken de Commissie een beschrijving van deze systemen;
c) zij zien erop toe, dat de bijstandspakketten in overeenstemming met alle toepasselijke communautaire bepalingen worden beheerd en dat de hun ter beschikking gestelde middelen overeenkomstig de beginselen van goed financieel beheer worden gebruikt;
[...]”
3 Artikel 39, leden 1 tot en met 3, van deze verordening luidt:
„1. De lidstaten zijn in eerste instantie belast met het onderzoek naar onregelmatigheden en laten zich daarbij leiden door de vaststelling van elke belangrijke wijziging die de aard of de voorwaarden van de uitvoering of de controle van een bijstandspakket beïnvloedt, en het verrichten van de nodige financiële correcties.
De lidstaat verricht de financiële correcties die in verband met de eenmalige of systematische onregelmatigheid geboden zijn. De door de lidstaat verrichte correcties behelzen een gehele of deelse intrekking van de communautaire bijdrage. [...]
2. Indien de Commissie na de nodige verificatie constateert:
[...]
c) dat er sprake is van ernstige tekortkomingen in de beheers‑ en controlesystemen die tot onregelmatigheden met een systematisch karakter kunnen leiden,
schorst de Commissie de betrokken tussentijdse betalingen en verzoekt zij de lidstaat, onder opgave van haar redenen, binnen een bepaalde termijn zijn opmerkingen kenbaar te maken en, voor zover nodig, correcties aan te brengen.
Indien de lidstaat bezwaar maakt tegen de opmerkingen van de Commissie, wordt de lidstaat door de Commissie gehoord en trachten beide partijen middels samenwerking op grond van het partnerschap overeenstemming te bereiken over de opmerkingen en de daaruit te trekken conclusies.
3. Na afloop van de door de Commissie gestelde termijn kan de Commissie wanneer geen overeenstemming is bereikt en de lidstaat geen correcties heeft aangebracht, rekening houdend met de opmerkingen van de lidstaat, binnen een termijn van drie maanden besluiten:
[...]
b) de vereiste financiële correcties te verrichten door de bijdrage van de Fondsen aan het betrokken bijstandspakket geheel of deels in te trekken.
De Commissie houdt bij het vaststellen van het bedrag van een correctie, met inachtneming van het evenredigheidsbeginsel, rekening met de aard van de onregelmatigheid of de wijziging, alsmede met de omvang en de financiële consequenties van de tekortkomingen die in de beheers‑ of controlesystemen van de lidstaten zijn geconstateerd.
[...]”
4 Artikel 4 van verordening (EG) nr. 438/2001 van de Commissie van 2 maart 2001 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van verordening nr. 1260/1999 van de Raad met betrekking tot de beheers‑ en controlesystemen voor uit de Structuurfondsen toegekende bijstand (PB L 63, blz. 21) bepaalt:
„De beheers‑ en controlesystemen moeten procedures behelzen om na te gaan of de medegefinancierde goederen en diensten zijn geleverd en de opgevoerde uitgaven daadwerkelijk zijn gemaakt en om te verzekeren dat de voorwaarden van de toepasselijke beschikking van de Commissie zoals bedoeld in artikel 28 van verordening [...] nr. 1260/1999 en de geldende nationale en communautaire voorschriften [...] zijn nageleefd.
De procedures verlangen de schriftelijke vastlegging van de ter plaatse uitgevoerde verificaties van individuele verrichtingen. De aantekeningen vermelden het verrichte werk, de resultaten van de verificaties en de bij tegenstrijdigheden genomen maatregelen. Wanneer fysieke of administratieve verificaties niet volledig, maar op basis van een steekproef van verrichtingen zijn uitgevoerd, moeten de aantekeningen de geselecteerde verrichtingen identificeren en de steekproefmethode omschrijven.”
5 Artikel 8 van die verordening luidt als volgt:
„De beheers‑ of betalingsautoriteit houdt een rekening bij van terug te vorderen bedragen van reeds betaalde communautaire bijstand en zorgt ervoor dat die bedragen zonder ongerechtvaardigd uitstel worden teruggevorderd. Na de inning geeft de betalingsautoriteit het teruggevorderde bedrag aan onregelmatige betalingen samen met de ontvangen rente wegens te late betaling terug, door de betrokken sommen in mindering te brengen op haar volgende uitgavenstaat en betalingsaanvraag bij de Commissie of, wanneer het bedrag daarvan niet voldoende is, door terugbetaling aan de Gemeenschap. [...]”
6 Artikel 9 van voornoemde verordening, met als opschrift „Certificering van de uitgaven”, bepaalt dat de certificaten betreffende de tussentijdse en definitieve uitgavenstaten worden opgesteld door een persoon of een afdeling binnen de betalingsautoriteit, die functioneel onafhankelijk is van de diensten die de betalingen goedkeuren.
7 Artikel 10 van de verordening, met als opschrift „Steekproefcontroles van verrichtingen”, luidt:
„1. Controles van de verrichtingen worden door de lidstaten uitgevoerd op grond van een passende steekproef, die met name erop gericht is:
a) de effectiviteit van de bestaande beheers‑ en controlesystemen te verifiëren;
b) selectief, op basis van een risicoanalyse, de op de verschillende betrokken niveaus gedane aangiften van uitgaven te verifiëren.
2. De vóór de afsluiting van elk bijstandspakket verrichte controles betreffen ten minste 5 % van de totale voor subsidie in aanmerking komende uitgaven en zijn gebaseerd op een representatieve steekproef van goedgekeurde verrichtingen, waarbij met de in lid 3 gestelde eisen rekening wordt gehouden. De lidstaten streven ernaar de uitvoering van de controles gelijkmatig over de betrokken periode te spreiden. Zij waarborgen een passende scheiding tussen taken met betrekking tot dergelijke controles en taken met betrekking tot de uitvoerings‑ of betalingsprocedures betreffende de verrichtingen.
3. Bij de keuze van de steekproef van de te controleren verrichtingen wordt rekening gehouden met:
a) de noodzaak een passende variatie in aard en omvang van de verrichtingen te controleren;
b) de risicofactoren die bij nationale of communautaire controles zijn vastgesteld;
c) de concentratie van verrichtingen bij bepaalde bemiddelende instanties of bepaalde eindbegunstigden, zodat vóór de afsluiting van elk bijstandspakket de belangrijkste bemiddelende instanties en eindbegunstigden aan ten minste één controle worden onderworpen.”
Voorgeschiedenis van het geding
8 Bij beschikking C(2000) 2349 van 8 augustus 2000 heeft de Commissie het Regionaal Operationeel Programma ROP Puglia, voor de periode 2000‑2006, in het kader van doelstelling nr. 1 (hierna: „programma ROP Puglia”) goedgekeurd en een bedrag van 1 721 827 000 EUR uit het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) ter beschikking van de Italiaanse overheid gesteld.
9 In de loop van 2007 heeft de Commissie de beheers‑ en controlesystemen die de voor dat programma verantwoordelijke overheden hadden opgezet, aan controles onderworpen en daarbij vastgesteld dat de door deze overheden opgezette beheers‑ en controlesystemen geen goed financieel beheer van het bijstandspakket van het EFRO waarborgden en onvoldoende waarborgden dat de betalingsaanvragen juist en regelmatig waren en subsidiabele uitgaven betroffen.
10 De Commissie was van oordeel dat de Italiaanse Republiek de krachtens de artikelen 4 en 8 tot en met 10 van verordening nr. 438/2001 op haar rustende verplichtingen niet was nagekomen en dat de vastgestelde onvolkomenheden in de beheers‑ en controlesystemen stelselmatige onregelmatigheden met zich konden meebrengen, en heeft daarom bij beschikking C(2008) 3340 van 1 juli 2008 de tussentijdse betalingen van het EFRO voor het programma ROP Puglia geschorst. Die instelling heeft de Italiaanse Republiek een termijn van drie maanden gesteld om controles uit te voeren en de nodige verbeteringen aan te brengen teneinde te waarborgen dat enkel de subsidiabele uitgaven zouden worden gedekt door de bijdrage uit het EFRO.
11 Tijdens een in januari 2009 uitgevoerde controle heeft de Commissie vastgesteld dat de in deze beschikking gestelde voorwaarden niet waren vervuld binnen de gestelde termijnen. De controleurs van de Unie hebben verschillende onregelmatigheden in de controles die de beheersautoriteit heeft uitgevoerd krachtens artikel 4 van verordening nr. 438/2001 (hierna: „eerstelijnscontroles”), in de werking van de betalingsautoriteit en in de controles die de controleautoriteit heeft uitgevoerd krachtens artikel 10 van verordening nr. 438/2001 (hierna: „tweedelijnscontroles”), aan het licht gebracht. De Commissie kwam tot het besluit dat er geen redelijke waarborg was dat met de beheers‑ en controlesystemen van het programma ROP Puglia de wettigheid, de regelmatigheid en de juistheid van de gedeclareerde uitgaven op doeltreffende wijze konden worden gewaarborgd, voor de periode vanaf het begin van het programma tot op het tijdstip van schorsing van de tussentijdse betalingen.
12 Bij brief van 3 april 2009 heeft de Commissie haar conclusies aan de Italiaanse overheid meegedeeld en haar ervan op de hoogte gebracht dat zij het voornemen had om een correctie van 10 % toe te passen op de financiële bijstand van het EFRO, rekening houdend met de uitgaven die voor het betrokken programma waren gedeclareerd tot op het tijdstip van schorsing van de tussentijdse betalingen. De Italiaanse Republiek heeft zich verzet tegen toepassing van die forfaitaire correctie en gevraagd de schorsing van de tussentijdse betalingen op te heffen. Op 30 september 2009 heeft een hoorzitting plaatsgevonden krachtens artikel 39, lid 2, van verordening nr. 1260/1999.
13 Bij het litigieuze besluit heeft de Commissie de financiële bijstand die uit het EFRO was toegekend voor het programma ROP Puglia voor de periode 2000‑2006, verminderd door een forfaitaire correctie van 10 % toe te passen op de tot op de datum van schorsing van de tussentijdse betalingen gecertificeerde uitgaven. Overeenkomstig artikel 1 van dat besluit werd de uit het EFRO toegekende bijstand verminderd met een bedrag van 79 335 741,11 EUR.
Procedure bij het Gerecht en bestreden arrest
14 Bij verzoekschrift neergelegd ter griffie van het Gerecht op 5 maart 2010 heeft de Italiaanse Republiek beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld.
15 Ter onderbouwing van zijn beroep heeft deze lidstaat vier middelen aangevoerd. Het eerste en tweede middel waren gebaseerd op een onjuiste opvatting van de feiten en schending van artikel 39, leden 2, onder c), en 3, van verordening nr. 1260/1999 inzake de eerstelijnscontroles, de werking van de betalingsautoriteit en de tweedelijnscontroles. Met zijn derde middel heeft deze lidstaat ontoereikende motivering en schending van artikel 39, leden 2 en 3, van verordening nr. 1260/1999 aangevoerd. Het vierde middel betrof schending van artikel 12 van verordening nr. 1260/1999 en van artikel 4, eerste alinea, van verordening nr. 438/2001 alsmede onbevoegdheid van de Commissie.
16 Bij het bestreden arrest heeft het Gerecht het beroep van de Italiaanse Republiek verworpen.
Conclusies van partijen
17 De Italiaanse Republiek verzoekt het Hof:
– het bestreden arrest te vernietigen;
– het litigieuze besluit nietig te verklaren, overeenkomstig artikel 61 van het Statuut van het Hof van Justitie van de Europese Unie, en
– de Commissie te verwijzen in de kosten.
18 De Commissie verzoekt het Hof de hogere voorziening af te wijzen en de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.
Hogere voorziening
19 Ter ondersteuning van haar hogere voorziening voert de Italiaanse Republiek drie middelen aan.
Eerste middel
Argumenten van partijen
20 Met haar eerste middel voert de Italiaanse Republiek aan dat het Gerecht, in de punten 37 en 50 en volgende van het bestreden arrest, het beginsel van hoor en wederhoor heeft geschonden en de motiveringsplicht niet is nagekomen door het eerste en tweede middel betreffende de doeltreffendheid en de betrouwbaarheid van de door de beheersautoriteit en de betalingsautoriteit uitgevoerde eerstelijnscontroles respectievelijk van de door de controleautoriteit uitgevoerde tweedelijnscontroles samen te behandelen.
21 Deze lidstaat betoogt dat het Gerecht die twee middelen, waarmee in het litigieuze besluit vermelde verschillende feitenkwesties betreffende het werk van onderscheiden autoriteiten en zeer verschillende onregelmatigheden aan de kaak worden stelden, krachtens het beginsel van hoor en wederhoor afzonderlijk moest behandelen. Bovendien heeft het Gerecht, door beide middelen samen te behandelen, de redenering die het voor het ene middel hanteerde, automatisch op het andere middel toegepast.
22 Door het eerste en tweede middel samen te behandelen, is het Gerecht ook zijn motiveringsplicht niet nagekomen. Het heeft immers nagelaten op dezelfde gedetailleerde wijze als in het verzoekschrift is gedaan, uiteen te zetten waarom het de argumenten die de Italiaanse Republiek had aangevoerd ter betwisting van elk van de onregelmatigheden, die samen de grond voor het litigieuze besluit vormden, ongegrond bevond.
23 De Commissie betwist de gegrondheid van het betoog van de Italiaanse Republiek.
Beoordeling door het Hof
24 Volgens de rechtspraak van het Hof houdt het beginsel van hoor en wederhoor in de regel voor procespartijen het recht in om een standpunt te kunnen innemen over de feiten en stukken waarop een rechterlijke beslissing zal worden gebaseerd, en om een standpunt kenbaar te maken over de aan de rechter voorgelegde bewijzen en opmerkingen en over de middelen die de rechter ambtshalve opwerpt, waarop deze zijn beslissing wil baseren (arrest Commissie/Ierland e.a., C‑89/08 P, EU:C:2009:742, punten 52 en 55, en Heroverweging M/EMEA, C‑197/09 RX‑II, EU:C:2009:804, punt 41).
25 Dienaangaande zij vastgesteld dat de Italiaanse Republiek voor het Gerecht daadwerkelijk een standpunt heeft kunnen innemen over de in het litigieuze besluit vastgestelde onregelmatigheden betreffende de eerstelijnscontroles, de werking van de betalingsautoriteit en de tweedelijnscontroles. Bovendien blijkt uit met name de punten 40, 48 en 60 tot en met 66 van het bestreden arrest dat het Gerecht ook rekening heeft gehouden met de argumenten waarmee deze lidstaat heeft betwist dat deze onregelmatigheden daadwerkelijk bestonden.
26 Inzake de motiveringsplicht kan het Gerecht niet worden verweten dat het niet alle details heeft beantwoord van de argumenten waarmee de Italiaanse Republiek de in het litigieuze besluit aan de orde gestelde onregelmatigheden heeft betwist. Het is immers vaste rechtspraak dat de krachtens de artikelen 36 en 53, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie op het Gerecht rustende verplichting om zijn arresten te motiveren, niet inhoudt dat het Gerecht alle door partijen bij het geding uiteengezette argumenten één voor één uitputtend dient te behandelen. De motivering kan ook impliciet zijn, mits de belanghebbenden de redenen kunnen kennen waarop het Gerecht zich baseert en het Hof over voldoende elementen beschikt om zijn toezicht in het kader van een hogere voorziening uit te oefenen (arresten Coop de France bétail et viande e.a./Commissie, C‑101/07 P en C‑110/07 P, EU:C:2008:741, punt 75 en aldaar aangehaalde rechtspraak; A2A/Commissie, C‑318/09 P, EU:C:2011:856, punt 97, en Frankrijk/Commissie, C‑559/12 P, EU:C:2014:217, punt 86).
27 In casu zij opgemerkt dat de motivering in de punten 69 tot en met 77 en 79 tot en met 92 van het bestreden arrest zowel de Italiaanse Republiek in staat stelt de redenen te kennen waarom het Gerecht al haar argumenten ter betwisting van de vertragingen in de uitvoering van de eerste‑ en tweedelijnscontroles, het gebrek aan betrouwbaarheid van de voorgestelde correcties en het slecht functioneren van de betalingsautoriteit van de hand heeft gewezen, als het Hof de nodige elementen aanreikt om zijn toezicht uit te oefenen. Het Gerecht heeft, in de punten 60 tot en met 63 van het bestreden arrest, bovendien verklaard waarom het zich niet heeft uitgesproken over het argument dat naar verluidt geen enkele specifieke onregelmatigheid die de controleurs van de Unie in januari 2009 hadden vastgesteld betreffende de eerste‑ en tweedelijnscontroles, bestond. Ook het argument inzake niet-nakoming door het Gerecht van zijn plicht om zijn beslissingen te motiveren moet bijgevolg worden afgewezen.
28 Inzake het verwijt dat het Gerecht dezelfde redenering heeft toegepast op van elkaar onderscheiden rechtsvragen en feitenkwesties, moet worden vastgesteld dat dit verwijt het gevolg is van een kennelijk onjuiste lezing van het bestreden arrest. Anders dan de Italiaanse Republiek aanvoert, heeft het Gerecht immers op gedetailleerde en afzonderlijke wijze eerst, in de punten 69 tot en met 71 en 79 tot en met 81 van het bestreden arrest, de feitenkwesties en rechtsvragen betreffende de eerstelijnscontroles behandeld en vervolgens, in de punten 72 tot en met 77 en 82 tot en met 87 van dat arrest, die betreffende de tweedelijnscontroles, en ten slotte, in de punten 88 tot en met 92 van dat arrest, de vragen betreffende de betalingsautoriteit.
29 Derhalve moet het eerste middel ongegrond worden verklaard.
Tweede en derde middel
Argumenten van partijen
30 Ondanks het gebrek aan structuur van de gehanteerde redenering kan het tweede middel in hogere voorziening in vier onderdelen worden opgedeeld.
31 Met het eerste onderdeel van dit middel voert de Italiaanse Republiek aan dat het Gerecht de aangedragen feiten en de overgelegde bewijselementen onjuist heeft opgevat in de punten 40, 63 en 88 tot en met 93 van het bestreden arrest. Volgens deze lidstaat heeft die onjuiste opvatting in die punten van het bestreden arrest tot gevolg dat het Gerecht eveneens artikel 39 van verordening nr. 1260/1999, artikel 9 van verordening nr. 483/2001 alsmede het evenredigheidsbeginsel en het partnerschapbeginsel heeft geschonden.
32 Met het tweede onderdeel van dit middel voert de Italiaanse Republiek aan dat het Gerecht in de punten 60 tot en met 63 van het bestreden arrest ten onrechte heeft geoordeeld dat de bewijselementen tot staving van de betwisting van het daadwerkelijk bestaan van de onregelmatigheden die door de controleurs van de Unie aan het licht waren gebracht in de in januari 2009 gecontroleerde steekproef van eerstelijnscontroles, niet behoefden te worden onderzocht. Uit punt 40 van de motivering van het litigieuze besluit blijkt immers dat de Commissie in het litigieuze besluit wel degelijk rekening heeft gehouden met die onregelmatigheden en daarbij de nadruk heeft gelegd op het feit dat de Italiaanse overheid deze onregelmatigheden niet had rechtgezet. Bovendien heeft het Gerecht zelf in de punten 78 tot en met 81 van het bestreden arrest rekening gehouden met die beweerde onregelmatigheden en op basis daarvan vastgesteld dat de eerstelijnscontroles niet betrouwbaar waren.
33 Daar geen bewijs voorhanden is van het bestaan van de specifieke onregelmatigheden inzake de eerstelijnscontroles die tijdens de door de Commissie in januari 2009 uitgevoerde controle aan het licht waren gekomen, had het Gerecht moeten vaststellen dat het litigieuze besluit strijdig was met artikel 39, leden 2 en 3, van verordening nr. 1260/1999 en met name dat de forfaitaire correctie van 10 % kennelijk onevenredig was.
34 Met het derde onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening voert de Italiaanse Republiek aan dat het litigieuze besluit strijdig is met het in artikel 39 van verordening nr. 1260/1999 neergelegde evenredigheidsbeginsel en partnerschapbeginsel doordat ook een forfaitaire correctie van 10 % is opgelegd voor de onregelmatigheden die betrekking hebben op de toekenning van bijkomende werkzaamheden of verrichte ingenieursdiensten, terwijl de Italiaanse overheid voor die onregelmatigheden forfaitaire correcties van 25 % had voorgesteld. Het Gerecht mocht zich daarom niet beperken tot de vaststelling, in punt 60 van het bestreden arrest, dat de Commissie met deze correcties rekening had gehouden bij de berekening van het definitieve bedrag van de vermindering van de bijstand van het EFRO.
35 Met het vierde onderdeel van dit middel stelt de Italiaanse Republiek ten slotte schending van artikel 4 van verordening nr. 438/2001 en van de beginselen inzake de bewijslast.
36 Het derde middel in hogere voorziening bestaat uit vier onderdelen.
37 Het eerste onderdeel van dit middel is gebaseerd op een onjuiste opvatting van de feiten en bewijselementen in de punten 72 tot en met 74 van het bestreden arrest. Volgens de Italiaanse Republiek heeft deze onjuiste opvatting tot gevolg dat het Gerecht eveneens artikel 39 van verordening nr. 1260/1999, artikel 10 van verordening nr. 483/2001 alsmede het evenredigheidsbeginsel en het partnerschapsbeginsel heeft geschonden.
38 Met het tweede onderdeel van dit middel voert de Italiaanse Republiek aan dat het Gerecht dit artikel 10 heeft geschonden door te oordelen dat de tweedelijnscontroles het in dat artikel bepaalde controlepercentage hadden moeten bereiken vóór de afsluiting van het betrokken programma. Uit de bewoordingen van dit artikel, dat bepaalt dat de tweedelijnscontroles minstens 5 % van de gecertifieerde uitgaven moeten betreffen „vóór de afsluiting van elk bijstandspakket”, vloeit immers voort dat het systeem van de tweedelijnscontroles vooral op het moment van die afsluiting moet worden geëvalueerd.
39 Bovendien verwijt de Italiaanse Republiek het Gerecht, met het derde onderdeel van dit middel, in de punten 84 tot en met 86 van het bestreden arrest te hebben geoordeeld dat het argument dat de correcties volgend op de tweedelijnscontroles niet 30 950 978,33 EUR maar wel 59 186 909 EUR bedroegen, niet kon slagen aangezien de Commissie met al deze correcties rekening had gehouden bij haar beoordeling van het totale bedrag van de correcties volgend op zowel de eerste‑ als de tweedelijnscontroles, voor in totaal 95 672 043,08 EUR.
40 Het vierde onderdeel van het derde middel in hogere voorziening betreft schending van de beginselen inzake de bewijslast.
41 De Commissie werpt niet-ontvankelijkheid van het tweede en derde middel in hogere voorziening op, waarmee, aldus de Commissie, in feite een tweede beoordeling ten gronde door het Hof wordt beoogd hoewel zij slechts een herhaling van de in eerste aanleg aangevoerde argumenten zijn. Deze middelen missen hoe dan ook elke grondslag.
Beoordeling door het Hof
– Ontvankelijkheid van het tweede en derde middel
42 Volgens vaste rechtspraak blijkt uit artikel 256, lid 1, tweede alinea, VWEU, artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie en artikel 168, lid 1, onder d), van het Reglement voor de procesvoering van het Hof dat een hogere voorziening duidelijk moet aangeven tegen welke onderdelen van het arrest waarvan de vernietiging wordt gevorderd, zij is gericht, en welke argumenten rechtens die vordering specifiek staven (zie met name arresten Spanje/Commissie, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, punt 43, en Ezz e.a./Raad, C‑220/14 P, EU:C:2015:147, punt 111 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Dienaangaande wordt in artikel 169, lid 2, van dat Reglement voor de procesvoering gepreciseerd dat de aangevoerde middelen en argumenten rechtens nauwkeurig moeten aangeven tegen welke rechtsoverwegingen van de beslissing van het Gerecht zij zijn gericht.
43 Bijgevolg is aan de motiveringseisen van die bepalingen niet voldaan in geval van een hogere voorziening die slechts een herhaling of een letterlijke weergave vormt van de voor het Gerecht aangevoerde middelen en argumenten. De in eerste aanleg onderzochte rechtspunten kunnen in hogere voorziening evenwel opnieuw worden behandeld wanneer een rekwirant de uitlegging of toepassing van het Unierecht door het Gerecht betwist. De procedure van hogere voorziening zou immers ten dele aan betekenis verliezen indien de rekwirant zijn hogere voorziening niet aldus zou kunnen baseren op middelen en argumenten die reeds voor het Gerecht zijn aangevoerd (zie in die zin arresten Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement en Raad, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, punten 46 en 47, en Spanje/Commissie, C‑197/13 P, EU:C:2014:2157, punten 44 en 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
44 Inzake de door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek met haar tweede en derde middel niet zonder meer een heronderzoek van het bij het Gerecht ingediende verzoekschrift beoogt, maar opkomt tegen vaststellingen van het Gerecht in specifieke punten van het bestreden arrest, die volgens haar blijk geven van zowel een onjuiste opvatting van de feiten en bewijselementen als andere onjuiste toepassingen van het recht. Anders dan de Commissie aanvoert, zijn het tweede en derde middel dus geen loutere herhaling van de middelen die reeds in eerste aanleg zijn aangevoerd, maar zijn zij gericht tegen een essentieel deel van de motivering van het bestreden arrest en stellen zij dus het Hof in staat, zijn toezicht uit te oefenen.
45 De door de Commissie opgeworpen exceptie van niet-ontvankelijkheid dient bijgevolg te worden afgewezen.
46 Inzake de in het vierde onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening aangevoerde schending van artikel 4 van verordening nr. 438/2001 en de in zowel het vierde onderdeel van het tweede middel als het vierde onderdeel van het derde middel gestelde schending van de beginselen betreffende de bewijslast, dient te worden opgemerkt dat, hoewel de Italiaanse Republiek die onjuiste rechtsopvattingen in de titel vóór de uiteenzettingen inzake haar tweede en derde middel ter sprake brengt, in die uiteenzettingen noch op enige wijze wordt verduidelijkt welke punten van het bestreden arrest deze onjuiste rechtsopvattingen bevatten, noch met enig argument wordt gepoogd aan te tonen in welk opzicht het Gerecht blijk van deze onjuiste rechtsopvattingen heeft gegeven. Deze onderdelen van het tweede en derde middel zijn dan ook niet-ontvankelijk.
47 Inzake het derde onderdeel van het derde middel moet worden opgemerkt dat de Italiaanse Republiek de vaststellingen in de punten 84 tot en met 86 van het bestreden arrest weliswaar aanvecht op een andere grond dan onjuiste opvatting van de feiten, maar niet aangeeft aan welk beginsel of welke rechtsregel het Gerecht zou hebben geschonden door te oordelen dat aan de wettigheid van het litigieuze besluit niet wordt afgedaan door een mogelijke fout van de Commissie betreffende de identificatie van bepaalde door de Italiaanse overheid voorgestelde correcties als correcties die volgen op de tweedelijnscontroles, aangezien zij in het litigieuze besluit met al deze correcties rekening heeft gehouden.
48 Het vierde onderdeel van het tweede middel en het derde onderdeel van het derde middel, voor zover laatstbedoeld onderdeel niet gebaseerd is op een onjuiste opvatting van de gegevens, en het vierde onderdeel van het derde middel moeten bijgevolg niet-ontvankelijk worden verklaard.
49 Verder moet inzake de argumenten waarmee de Italiaanse Republiek het Gerecht verwijt de inhoud van een brief van 15 juni 2009 verkeerd te hebben opgevat, worden opgemerkt dat zij niet preciseert op welke punten van het bestreden arrest dat verwijt ziet. Derhalve dienen deze argumenten eveneens niet-ontvankelijk te worden verklaard.
– Gegrondheid van het eerste onderdeel van het tweede middel en van het eerste en derde onderdeel van het derde middel
50 Met het eerste onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening en het eerste en derde onderdeel van het derde middel in hogere voorziening, die samen moeten worden onderzocht, voert de Italiaanse Republiek aan dat uit de vaststellingen in de punten 40, 63, 72 tot en met 74, 84 tot en met 86 en 88 tot en met 93 van het bestreden arrest blijkt dat haar beroep verkeerd is begrepen en deze vaststellingen blijk geven van een onjuiste opvatting van de feiten en bewijselementen. Deze onjuiste opvatting heeft tot gevolg dat het Gerecht ook artikel 39 van verordening nr. 1260/1999, de artikelen 9 en 10 van verordening nr. 438/2001 alsmede het evenredigheidsbeginsel en het partnerschapbeginsel heeft geschonden.
51 Het is van belang dienaangaande eraan te herinneren dat uit artikel 256, lid 1, tweede alinea, VWEU en artikel 58, eerste alinea, van het Statuut van het Hof van Justitie volgt dat het Gerecht bij uitsluiting bevoegd is, enerzijds, om de feiten vast te stellen, behoudens het geval waarin de feitelijke onjuistheid van zijn vaststellingen blijkt uit de aan het Gerecht overgelegde processtukken en, anderzijds, om die feiten te beoordelen (zie arrest Commissie/Aalberts Industries e.a., C‑287/11 P, EU:C:2013:445, punt 47 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze beoordeling levert dus geen rechtsvraag op die als zodanig vatbaar is voor toetsing door het Hof, behoudens in het geval van een onjuiste opvatting van deze elementen (zie arresten Lafarge/Commissie, C‑413/08 P, EU:C:2010:346 punt 15, en Activision Blizzard Germany/Commissie, C‑260/09 P, EU:C:2011:62, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
52 Van een dergelijke onjuiste opvatting is er sprake wanneer, zonder gebruik te maken van nieuwe bewijselementen, de beoordeling van de bestaande bewijselementen kennelijk onjuist blijkt te zijn (arrest Comitato „Venezia vuole vivere” e.a./Commissie, C‑71/09 P, C‑73/09 P en C‑76/09 P, EU:C:2011:368, punt 153 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Deze onjuiste opvatting moet evenwel duidelijk uit de stukken van het dossier blijken, zonder dat een nieuwe beoordeling van de feiten en de bewijzen dient te worden verricht (arrest General Motors/Commissie, C‑551/03 P, EU:C:2006:229, punt 54). Wanneer een rekwirant onjuiste opvatting van de bewijselementen aanvoert, moet hij bovendien precies aangeven welke elementen volgens hem door het Gerecht onjuist zijn opgevat en aantonen welke fouten in de analyse het Gerecht tot deze onjuiste opvatting hebben gebracht (zie in die zin arresten Aalborg Portland e.a./Commissie, C‑204/00 P, C‑205/00 P, C‑211/00 P, C‑213/00 P, C‑217/00 P en C‑219/00 P, EU:C:2004:6, punt 50, en PepsiCo/Grupo Promer Mon Graphic, C‑281/10 P, EU:C:2011:679, punt 78).
53 Vastgesteld moet worden dat de argumenten die zijn gericht tegen de punten 40, 63 en 72 van het bestreden arrest, het gevolg zijn van een kennelijk onjuiste lezing van dat arrest. Inzake de punten 40 en 72 kan het Gerecht niet worden verweten dat het de inhoud van het verzoekschrift van de Italiaanse Republiek heeft miskend door te oordelen dat zij hierin geen enkele van de onregelmatigheden betwistte die werden vastgesteld in een in januari 2009 gecontroleerde steekproef van de eerste‑ en tweedelijnscontroles, of enkel bepaalde van die onregelmatigheden betwistte. Met name uit de punten 60 tot en met 64 van het bestreden arrest blijkt juist duidelijk dat het Gerecht daadwerkelijk rekening heeft gehouden met het feit dat de Italiaanse Republiek al deze onregelmatigheden betwistte.
54 Anders dan de Italiaanse Republiek aanvoert, kan uit punt 63 van het bestreden arrest niet worden afgeleid dat volgens het Gerecht het litigieuze besluit niet op deze onregelmatigheden is gebaseerd. Het Gerecht heeft in dat punt 63, gelezen in samenhang met punt 58 van het bestreden arrest, immers uitdrukkelijk vastgesteld dat de specifieke onregelmatigheden die door de controleurs van de Unie in januari 2009 zijn vastgesteld, „een van de bezwaren” waren die waren aangevoerd tegen de werking van het voor het programma ROP Puglia opgezette beheers‑ en controlesysteem.
55 Betreffende de vaststellingen in de punten 73 en 74, 84 tot en met 86 en 88 tot en met 93 van het bestreden arrest moet worden opgemerkt dat de Italiaanse Republiek niet heeft aangetoond in welk opzicht de vaststellingen van het Gerecht een onjuiste opvatting zouden vormen van de documenten waarnaar zij heeft verwezen.
56 Alle argumenten die zijn gebaseerd op een onjuiste opvatting van de feiten en bewijzen moeten dan ook deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond worden verklaard.
57 Gelet daarop falen ook de argumenten inzake schending van artikel 39 van verordening nr. 1260/1999, van de artikelen 9 en 10 van verordening nr. 438/2001 alsmede van het evenredigheidsbeginsel en het partnerschapbeginsel, die de Italiaanse Republiek heeft gebaseerd op de vermeende onjuiste opvatting in de punten 40, 63, 72 tot en met 74 en 88 tot en met 93 van het bestreden arrest.
58 Het eerste onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening en het eerste en derde onderdeel van het derde middel in hogere voorziening moeten derhalve deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond worden verklaard.
– Gegrondheid van het tweede onderdeel van het derde middel
59 Met het tweede onderdeel van het derde middel in hogere voorziening verwijt de Italiaanse Republiek het Gerecht in punt 76 van het bestreden arrest artikel 10 van verordening nr. 438/2001 verkeerd te hebben uitgelegd door te oordelen dat het, om de twijfels over de betrouwbaarheid van het betrokken beheers‑ en controlesysteem te ontkrachten, niet voldoende was aan te tonen dat het in dat artikel bepaalde controlepercentage zou worden bereikt op het moment van de afsluiting van het bijstandspakket van het EFRO voor het programma ROP Puglia.
60 Het volstaat in dat verband op te merken dat uit de bewoordingen zelf van artikel 10, lid 2, van verordening nr. 438/2001, dat bepaalt dat de lidstaten ernaar streven de uitvoering van de controles gelijkmatig over de betrokken periode te spreiden tot aan de afsluiting van het bijstandspakket van het EFRO, blijkt dat de tweedelijnscontroles operationeel moeten zijn tijdens de volledige duur van dat bijstandspakket en niet alleen op het moment van afsluiting ervan.
61 Daarom moet het tweede onderdeel van het derde middel ongegrond worden verklaard.
– Gegrondheid van het tweede onderdeel van het tweede middel
62 Met het tweede onderdeel van het tweede middel betwist de Italiaanse Republiek de vaststellingen in de punten 60 tot en met 63 van het bestreden arrest. Zij voert aan dat, aangezien het litigieuze besluit ook was gebaseerd op de onregelmatigheden die de controleurs van de Unie op het spoor zijn gekomen in een in januari 2009 gecontroleerde steekproef van de eerstelijnscontroles, het Gerecht, in het licht van artikel 39, leden 2 en 3, van verordening nr. 1260/1999 en het evenredigheidsbeginsel, niet over de wettigheid van het litigieuze besluit kon oordelen zonder onderzoek van de argumenten waarmee zij het bestaan van die onregelmatigheden betwistte. Het Gerecht heeft in de punten 78 tot en met 81 van het bestreden arrest bovendien zelf deze onregelmatigheden in aanmerking genomen om vast te stellen dat de eerstelijnscontroles niet betrouwbaar waren.
63 In dit verband moet worden verwezen naar de vaste rechtspraak inzake het Europees Oriëntatie‑ en Garantiefonds voor de Landbouw (EOGFL), volgens welke de lidstaat het best in staat is de gegevens die nodig zijn voor de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen te verzamelen en te verifiëren, en de Commissie ten bewijze van schending van de regels van de gemeenschappelijke ordening van landbouwmarkten de ontoereikendheid van de door de nationale overheden verrichte controles of de onregelmatigheid van de door hen voorgelegde cijfers niet uitputtend hoeft aan te tonen, maar enkel een bewijs moet leveren voor de ernstige en redelijke twijfel die zij omtrent die controles of cijfers koestert (zie in die zin arresten Griekenland/Commissie, C‑300/02, EU:C:2005:103, punten 34 en 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Denemarken/Commissie, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, punten 80 en 81).
64 De betrokken lidstaat kan de bevindingen die aan de basis liggen van het bewijs van de ernstige en redelijke twijfel van de Commissie slechts ontkrachten indien hij bij zijn argumentatie het bestaan aantoont van een betrouwbaar en operationeel controlesysteem. Slaagt de lidstaat niet in het bewijs dat de bevindingen van de Commissie onjuist zijn, dan mag op grond van die bevindingen ernstig worden betwijfeld dat een afdoend en doeltreffend stelsel van toezicht en controle is ingesteld (zie arrest Denemarken/Commissie, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, punt 82 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
65 De lidstaat dient dus gedetailleerd en volledig te bewijzen dat hij daadwerkelijk controles heeft verricht of dat zijn cijfers juist zijn en in voorkomend geval dat de verklaringen van de Commissie onjuist zijn (arresten Griekenland/Commissie, C‑300/02, EU:C:2005:103, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en Denemarken/Commissie, C‑417/12 P, EU:C:2014:2288, punt 83).
66 De beginselen die voortvloeien uit die rechtspraak vinden naar analogie toepassing ten aanzien van het EFRO, hetgeen de Italiaanse Republiek ter terechtzitting van het Hof niet heeft betwist. Gelet op de structuur van het beheers‑ en controlesysteem dat is ingesteld bij artikel 38, lid 1, van verordening nr. 1260/1999, dat bepaalt dat de lidstaten in eerste instantie de verantwoordelijkheid dragen voor de financiële controle van de bijstandspakketten van het EFRO, zijn de lidstaten inderdaad het best geplaatst om de gegevens betreffende die bijstandspakketten te verzamelen en te onderzoeken.
67 De Italiaanse Republiek verwijt het Gerecht geen rekening te hebben gehouden met de elementen op basis waarvan zij het bestaan had betwist van de onregelmatigheden die de controleurs van de Unie op het spoor zijn gekomen in een in januari 2009 gecontroleerde steekproef van eerste‑ en tweedelijnscontroles. Dienaangaande zij opgemerkt dat volgens de vaststellingen van het Gerecht in punt 63 van het bestreden arrest, die specifieke onregelmatigheden slechts een van de bezwaren waren tegen de werking van het voor het programma ROP Puglia ingestelde beheers‑ en controlesysteem en dat het litigieuze besluit ook zijn grondslag vond in „andere gebreken” die inherent zijn aan het systeem, en die ernstige en redelijke twijfels kunnen doen rijzen over de betrouwbaarheid en de redelijkheid van dat systeem.
68 Uit het onderzoek van het eerste onderdeel van het tweede middel en van het eerste tot en met derde onderdeel van het derde middel, waarvan de conclusies in de punten 58 en 61 van het onderhavige arrest zijn weergegeven, blijkt evenwel dat het Gerecht geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting heeft gegeven door het geheel van de argumenten af te wijzen waarmee de Italiaanse Republiek opkwam tegen de vaststellingen die aan de basis lagen van die andere onvolkomenheden van het voor het programma ROP Puglia ingestelde beheers‑ en controlesysteem, die het gevolg waren van vertragingen in de uitvoering van de eerstelijnscontroles, een gebrek aan betrouwbaarheid van de voorgestelde correcties en een slechte werking van de betalingsautoriteit.
69 Het is dan ook overeenkomstig de rechtspraak waarvan sprake is in de punten 63 tot en met 65 van het onderhavige arrest, dat het Gerecht in punt 63 van het bestreden arrest heeft geoordeeld dat het niet nodig was om uitspraak te doen over het – door de Italiaanse Republiek betwiste – bestaan van de specifieke onregelmatigheden die aan het licht waren gebracht tijdens de in januari 2009 uitgevoerde controle.
70 Daaraan zij toegevoegd dat de Italiaanse Republiek in haar hogere voorziening niet opkomt tegen de punten 109 tot en met 118 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat de toegepaste forfaitaire correctie evenredig was, door zich te baseren op de onvolkomenheden van dat beheers‑ en controlesysteem als gevolg van vertragingen in de uitvoering van de controles, het gebrek aan betrouwbaarheid van de voorgestelde correcties en de slechte werking van de betalingsautoriteit, die ernstige en redelijke twijfels konden doen rijzen betreffende de betrouwbaarheid en de redelijkheid van dat systeem.
71 Inzake het verwijt dat het Gerecht in de punten 78 tot en met 81 van het bestreden arrest zelf rekening heeft gehouden met de specifieke onregelmatigheden die zijn vastgesteld in de in januari 2009 gecontroleerde steekproef van eerstelijnscontroles, moet worden gewezen op het feit dat de overwegingen in deze punten niet zien op deze specifieke onregelmatigheden maar op de twijfel over de door de Italiaanse overheid toegepaste praktijk inzake financiële correcties.
72 Het Gerecht kan derhalve niet worden verweten in de punten 78 tot en met 81 van het bestreden arrest rekening te hebben gehouden met de vaststellingen van de Commissie betreffende de betrouwbaarheid van de door de Italiaanse overheid voorgestelde financiële correcties, na in de punten 60 tot en met 63 van dat arrest te hebben vastgesteld dat het niet nodig was uitspraak te doen over het bestaan van de onregelmatigheden die door de controleurs van de Unie aan het licht waren gebracht in een in januari 2009 gecontroleerde steekproef.
73 Derhalve moet het tweede onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening ongegrond worden verklaard.
– Gegrondheid van het derde onderdeel van het tweede middel
74 De Italiaanse Republiek betwist met het derde onderdeel van het tweede middel de vaststelling in punt 60 van het bestreden arrest, omdat het strijdig is met het in artikel 39 van verordening nr. 1260/1999 neergelegde evenredigheidsbeginsel en partnerschapbeginsel om een forfaitaire correctie van 10 % op te leggen, terwijl de Italiaanse overheid forfaitaire correcties van 25 % had voorgesteld voor de onregelmatigheden betreffende de toewijzing van bijkomende werkzaamheden of ingenieursdiensten, die door de controleurs van de Unie in januari 2009 aan het licht waren gebracht.
75 In dat verband dient te worden vastgesteld dat de door de Italiaanse overheid voorgestelde correcties slechts bepaalde van de door de controleurs van de Unie in januari 2009 vastgestelde specifieke onregelmatigheden betroffen. Zoals uit punt 69 van het onderhavige arrest blijkt, heeft het Gerecht echter geen blijk van een onjuiste rechtsopvatting gegeven door te oordelen dat aan de wettigheid van het litigieuze besluit niet werd afgedaan door het vermeende niet-bestaan van deze specifieke onregelmatigheden. Derhalve heeft het Gerecht, zonder de in het vorige punt vermelde beginselen te schenden, in de punten 60 en 62 van het bestreden arrest vastgesteld dat de argumenten betreffende deze correcties, waarmee de Commissie rekening heeft gehouden bij de berekening van het definitieve totale bedrag van de vermindering van de bijstand van het EFRO, geen voldoende grond voor nietigverklaring van het litigieuze besluit vormden.
76 Daarom moet het derde onderdeel van het tweede middel in hogere voorziening ongegrond worden verklaard.
77 Uit een en ander volgt dat de hogere voorziening in haar geheel moet worden afgewezen aangezien zij deels niet-ontvankelijk en deels ongegrond is.
Kosten
78 Ingevolge artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering, dat krachtens artikel 184, lid 1, van datzelfde Reglement van toepassing is op de procedure in hogere voorziening, moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Commissie verwijzing van Italiaanse Republiek in de kosten heeft gevorderd en de Italiaanse Republiek met betrekking tot al haar middelen in het ongelijk is gesteld, dient zij te worden verwezen in de kosten.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart:
1) De hogere voorziening wordt afgewezen.
2) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in de kosten.
ondertekeningen