Zadeva T‑416/22
Fresenius Kabi Austria GmbH in drugi
proti
Evropski komisiji
Sodba Splošnega sodišča (peti razširjeni senat) z dne 15. maja 2024
„Zdravila za uporabo v humani medicini – Začasni preklic nacionalnih dovoljenj za promet z zdravilom za uporabo v humani medicini, ki vsebuje zdravilno učinkovino hidroksietilni škrob (HES), raztopine za infundiranje – Ničnostna tožba – Neposredno nanašanje – Delna nedopustnost – Obveznost obrazložitve – Napačna uporaba prava – Očitna napaka pri presoji – Previdnostno načelo – Sorazmernost – Člen 116 Direktive 2001/83/ES“
1. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki se nanje neposredno in posamično nanašajo – Neposredno nanašanje – Merila – Sklep Komisije, s katerim se državam članicam naloži začasni preklic dovoljenj za promet z zdravilom – Sklep, ki neposredno učinkuje na pravni položaj imetnikov teh dovoljenj – Neobstoj diskrecijske pravice držav članic glede izvajanja sklepa zoper te imetnike
(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Direktiva 2001/83 Evropskega parlamenta in Sveta, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2010/84)
(Glej točke od 22 do 26 in od 28 do 32.)
2. Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Procesno upravičenje – Tožba zoper sklep Komisije, s katerim se državam članicam naloži začasni preklic dovoljenj za promet z zdravilom – Tožba, ki jo vložijo nekaterih imetniki teh dovoljenj, ki se deloma nanaša na pravice drugih imetnikov – Delna nedopustnost
(člen 263, četrti odstavek, PDEU; Direktiva 2001/83 Evropskega parlamenta in Sveta, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2010/84)
(Glej točki 34 in 36.)
3. Približevanje zakonodaj – Zdravila za uporabo v humani medicini – Dovoljenje za promet – Sprememba, začasni preklic ali ukinitev dovoljenja – Pogoji – Alternativnost – Razlaga teh pogojev v skladu s splošnim načelom prednosti varovanja javnega zdravja
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2001/83, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2010/84, člen 116)
(Glej točko 76.)
4. Pravo Evropske unije – Razlaga – Metode – Jezikovna, sistematična in teleološka razlaga – Upoštevanje zgodovine nastanka določbe – Dopustnost
(Glej točko 78.)
5. Približevanje zakonodaj – Zdravila za uporabo v humani medicini – Dovoljenje za promet – Sprememba, začasni preklic ali ukinitev dovoljenja – Pogoji – Ocena razmerja med tveganji in koristmi zadevnega zdravila – Pojem razmerja med tveganji in koristmi – Upoštevanje tveganj, nastalih zaradi nenamenske uporabe tega zdravila – Vključitev
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2001/83, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2010/84, uvodna izjava 2, členi 1, točki 28 in 28a, 22, drugi odstavek, 23(2), 101(1) in (2) ter 116)
(Glej točke od 79 do 100.)
6. Približevanje zakonodaj – Zdravila za uporabo v humani medicini – Dovoljenje za promet – Sprememba, začasni preklic ali ukinitev dovoljenja – Pogoji – Dokazni standard – Nujnost novih znanstvenih podatkov ali informacij – Obseg – Spoštovanje previdnostnega načela
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2001/83, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2010/84, člen 116)
(Glej točke od 110 do 115 in 159.)
7. Približevanje zakonodaj – Zdravila za uporabo v humani medicini – Dovoljenje za promet – Sprememba, začasni preklic ali ukinitev dovoljenja – Sklep Komisije, s katerim se državam članicam naloži začasni preklic dovoljenj za promet z zdravilom – Sodni nadzor – Meje
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2001/83, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2010/84, člen 116)
(Glej točke od 117 do 119 in 206.)
8. Približevanje zakonodaj – Zdravila za uporabo v humani medicini – Dovoljenje za promet – Sprememba, začasni preklic ali ukinitev dovoljenja – Sklep Komisije, s katerim se državam članicam naloži začasni preklic dovoljenj za promet z zdravilom – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj
(Direktiva Evropskega parlamenta in Sveta 2001/83, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2010/84, člen 116)
(Glej točke 205, 207, 208 in od 213 do 215.)
Povzetek
Splošno sodišče, ki je odločalo v razširjeni sestavi petih sodnikov, je zavrnilo tožbo, ki so jo vložile družba Fresenius Kabi Austria GmbH in druge pravne osebe (v nadaljevanju: tožeče stranke) za razglasitev ničnosti sklepa Evropske komisije, s katerim je bilo zadevnim državam članicam naloženo, naj začasno prekličejo dovoljenja za promet z zdravili, ki vsebuje hidroksietilni škrob (HES)(1).
Tožeče stranke so del svetovne skupine Fresenius. Ta med drugim proizvaja in distribuira zdravila, ki vsebujejo HES kot zdravilno učinkovino, ki se v obliki raztopin za infundiranje v glavnem uporabljajo za zdravljenje hipervolemije (majhna količina krvi), ki jo povzroči akutna (nenadna) izguba krvi, kadar zdravljenje z alternativnimi raztopinami ne zadostuje. Tožeče stranke so imetnice dovoljenj za promet z nekaterimi temi zdravili.
Komisija je po več ocenah, opravljenih od leta 2013, in zaporednih poskusih določitve ukrepov za zmanjšanje tveganja z izpodbijanim sklepom ugotovila, da razmerja med tveganji in koristmi teh zdravil ni mogoče šteti za ugodnega, zlasti zaradi tveganj, povezanih z njihovo nenamensko uporabo. Odredila je začasni preklic dovoljenja za promet s temi zdravili.
Tožeče stranke so Splošnemu sodišču predlagale, naj izpodbijani sklep razglasi za ničen, med drugim zato, ker naj bi Komisija napačno razlagala pojem „razmerje med tveganji in koristmi“ v smislu Direktive 2001/83(2), ker je pri oceni razmerja med tveganji in koristmi zadevnih zdravil upoštevala tveganja, ki nastanejo zaradi njihove nenamenske uporabe. Trdile so tudi, da se uvedeni ukrepi za zmanjšanje tveganja spoštujejo v večini držav članic. Zato po njihovem mnenju neupoštevanje teh ukrepov za zmanjšanje tveganja v drugih državah članicah ne bi smelo pripeljati do ugotovitve, da ti ukrepi za zmanjšanje tveganja niso učinkoviti pri preprečevanju zadevnih tveganj.
Presoja Splošnega sodišča
Splošno sodišče je najprej navedlo, da so pogoji za spremembo, začasni preklic ali ukinitev dovoljenja za promet z zdravili iz Direktive 2001/83, in sicer ugotovitev, da je zdravilo škodljivo, da ni terapevtskega učinka, da razmerje med tveganji in koristmi ni ugodno ali da njegova kakovostna in količinska sestava ne ustrezata deklarirani(3), alternativni, in ne kumulativni. Poleg tega jih je treba razlagati v skladu s splošnim načelom, da je treba varovanju javnega zdravja nesporno priznati večji pomen kot ekonomskim razlogom.
V tem okviru je Splošno sodišče odločilo o pogoju v zvezi z razmerjem med tveganji in koristmi zdravila ter konkretno o pojmu „razmerje med tveganji in koristmi“.
Na prvem mestu ugotavlja, da glede dobesedne razlage določbe Direktive 2001/83, ki se nanašajo na opredelitev tega pojma in opredelitev „tveganj, povezanih z uporabo zdravila“,(4) ne vključujejo niti izrecno ne izključujejo upoštevanja tveganj, ki izhajajo iz nenamenske uporabe zdravila, pri oceni razmerja med tveganji in koristmi zdravila. Nasprotno, te določbe se sklicujejo na „vsa tveganja“ za zdravje bolnika ali javno zdravje v zvezi s kakovostjo, varnostjo ali učinkovitostjo zdravila, in ne omejujejo pojma „varnost zdravila“ na posebne uporabe. Te določbe torej tveganj, ki izhajajo iz nenamenske uporabe zdravila, ne izključujejo iz pojma tveganj, povezanih z varnostjo tega zdravila.
Na drugem mestu, glede kontekstualne razlage tega pojma Splošno sodišče analizira določbe Direktive 2001/83, ki določajo nekatere obveznosti obveščanja, ki jih ima imetnik dovoljenja za promet z zdravilom(5). Ugotavlja, da te določbe izrecno določajo obveznost, da se pristojnemu nacionalnemu organu predložijo „podatki o uporabi zdravila na način, ki ni v skladu s pogoji dovoljenja za promet“, ki so lahko „nova informacija, ki bi lahko vplivala na oceno koristi in tveganj zadevnega zdravila“.
Poleg tega je Splošno sodišče ob sklicevanju na določbe Direktive 2001/83, v katerih sta opisana cilj sistema farmakovigilance in obseg informacij, ki se z njim zbirajo(6), navedlo, da iz tega na eni strani izhaja, da pojem „tveganja za zdravje bolnikov ali javno zdravje“ zajema tudi tveganja, ki izhajajo iz uporabe, ki „ni v skladu s pogoji dovoljenja za promet“. Na drugi strani lahko države članice upoštevajo vse informacije, zbrane v okviru sistema farmakovigilance, vključno z informacijami o tveganjih, povezanih z nenamensko uporabo zdravila, da bi preučile možnosti za preprečevanje ali zmanjšanje tveganj in po potrebi sprejele regulativne ukrepe v zvezi z zadevnim dovoljenjem za promet. Te določbe ne vsebujejo nobene navedbe, da naj bi bila začasni preklic ali ukinitev dovoljenja za promet z zdravili načeloma izključena iz ukrepov, ki bi jih države članice lahko sprejele za obvladovanje tveganj, povezanih z nenamensko uporabo zdravila.
Nazadnje, Splošno sodišče ugotavlja, da je zakonodajalec z določbami Direktive 2001/83, ki se nanašajo na odločitev o izdaji dovoljenja za promet pod nekaterimi pogoji(7), izrecno določil pogoje, pod katerimi je mogoče omejiti informacije o učinkovitosti in varnosti zdravila v zvezi z njegovo uporabo „v običajnih pogojih“. Dejstvo, da se določba te direktive, ki določa začasni preklic dovoljenja za promet z zdravilom, ne sklicuje na „običajne pogoje“ za uporabo, potrjuje razlago, v skladu s katero pojem „tveganja, povezana z uporabo zdravila“ zajema tudi tveganja, povezana z nenamensko uporabo zdravila.
Zato Splošno sodišče iz tega sklepa, da kontekstualna razlaga pojma „razmerje med tveganji in koristmi“ potrjuje ugotovitev, da ta pojem zajema tveganja, povezana z nenamensko uporabo zdravila.
Na tretjem in zadnjem mestu, Splošno sodišče je v zvezi s teleološko razlago istega pojma poudarilo, da Direktiva 2001/83 pristojnim organom nalaga obveznost začasnega preklica, ukinitve ali spremembe dovoljenja za promet, kadar se šteje, da razmerje med tveganji in koristmi zdravila ni ugodno, zato sledi glavnemu cilju varovanja javnega zdravja.
Tako morajo pristojni organi, da se zagotovi učinkovito uresničevanje tega cilja, upoštevati informacije v zvezi z vsemi tveganji, ki jih ima zdravilo za javno zdravje, vključno s tistimi, ki so povezana z nenamensko uporabo tega zdravila. Nenamenska uporaba zdravila, ki ni redka in do katere pride na podlagi strokovne odločitve zdravnika, tako da izmeri koristi in tveganja ter mora biti o tem čim bolj poučen, namreč lahko pomeni podobna tveganja za javno zdravje kot tista, ki so povezana z uporabo v skladu z dovoljenjem za promet za to zdravilo. Teleološka razlaga pojma „razmerje med tveganji in koristmi“ torej potrjuje ugotovitev, da ta pojem zajema tudi tveganja, povezana z nenamensko uporabo zdravila.
Splošno sodišče je posledično ugotovilo, da Komisija s tem, da je pri oceni razmerja med tveganji in koristmi upoštevala tveganja, ki jih pomeni nenamenska uporaba zadevnih zdravil, tega pojma ni napačno razlagala.
Splošno sodišče je v zvezi s spoštovanjem ukrepov za zmanjšanje tveganj presodilo, da Komisija s tem, da je ugotovila, da se zadevna zdravila kljub uvedenim ukrepom za zmanjšanje tveganja še vedno uporabljajo nenamensko, ni storila očitne napake pri presoji.