GENERALINIO ADVOKATO
G. HOGAN IŠVADA,
pateikta 2020 m. liepos 16 d.(1)
Byla C‑485/18
Groupe Lactalis
prieš
Premier ministre,
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation,
Garde des Sceaux, ministre de la Justice,
Ministre de l’Économie et des Finances
(Conseil d’État (Valstybės Taryba, Prancūzija) pateiktas prašymas priimti prejudicinį sprendimą)
„Prašymas priimti prejudicinį sprendimą – Reglamentas (ES) Nr. 1169/2011 – Informacija apie maistą vartotojams – Privaloma kilmės šalies nuoroda – 26 straipsnis – Suderinimo apimtis – 3 straipsnis – Nacionalinės priemonės, kuriose nustatytas reikalavimas pateikti papildomus privalomus duomenis apie konkrečias maisto produktų rūšis arba kategorijas – Sąlygos – Nacionalinė priemonė, kurioje numatytas reikalavimas pateikti privalomą pieno nacionalinės, ES arba ne ES kilmės nuorodą“
I. Įvadas
1. Šis prašymas priimti prejudicinį sprendimą pateiktas dėl 2011 m. spalio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1169/2011 dėl informacijos apie maistą teikimo vartotojams(2) 26 ir 39 straipsnių išaiškinimo.
2. Šis prašymas pateiktas nagrinėjant bendrovės Groupe Lactalis ginčą su Premier ministre (Ministras Pirmininkas, Prancūzija), Garde des Sceaux, ministre de la Justice (teisingumo ministras, Prancūzija), Ministre de l’agriculture et de l’alimentation (žemės ūkio ir maisto ministras, Prancūzija) ir Ministre de l’Économie et des Finances (ekonomikos ir finansų ministras, Prancūzija) dėl 2016 m. rugpjūčio 19 d. Dekreto Nr. 2016‑1137 dėl pieno ir pieno bei mėsos, naudojamų kaip sudedamoji dalis, kilmės nurodymo (JORF, Nr. 194, 2016, tekstas Nr. 18) (toliau – ginčijamas dekretas) teisėtumo. Šiame dekrete, kiek tai susiję su pienu, gamintojams nustatytas reikalavimas pieno etiketėse nurodyti šio produkto kilmę.
3. Turbūt nieko nenustebinsiu teiginiu, kad produktų kilmės šalies ženklinimas yra vienas iš prieštaringiausių bendrosios rinkos elementų. Gana dažnai tokie ženklinimo reikalavimai yra tik paslėptas būdas užtikrinti, kad pirmenybė būtų teikiama nacionaliniams produktams(3). Vis dėlto tam tikrais atvejais yra aiškus ir įrodytas ryšys tarp atitinkamo maisto produkto kilmės vietos ir jo kokybės. 1992 m. liepos 14 d. Tarybos reglamento (EEB) Nr. 2081/92 dėl žemės ūkio produktų ir maisto produktų geografinių nuorodų ir kilmės vietos nuorodų apsaugos(4) priėmimas pats savaime yra tam tikras to įrodymas. Iš tiesų šioje byloje kyla klausimas, ar nacionalinė priemonė, kurioje nustatytas toks su pienu susijęs reikalavimas, gali būti pateisinama pagal Sąjungos teisę. Vis dėlto dėl priežasčių, kurias netrukus nurodysiu, nemanau, kad prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamos situacijos atveju toks pateisinimas galimas.
4. Vis dėlto prieš pradedant nagrinėti šiuos klausimus pirmiausia reikia nurodyti svarbias teisės aktų nuostatas.
II. Teisinis pagrindas
A. Sąjungos teisė
1. Reglamentas (ES) Nr. 1169/2011
5. Reglamento Nr. 1169/2011 1 straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad šiuo reglamentu siekiama nustatyti „aukšto lygio vartotojų apsaugos, susijusios su informacija apie maistą, užtikrinimo pagrindą atsižvelgiant į skirtingą vartotojų suvokimą bei jų informacijos poreikį, tuo pačiu metu užtikrinant sklandų vidaus rinkos veikimą“.
6. Šio reglamento 3 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta:
„1. Teikiant informaciją apie maistą siekiama užtikrinti aukšto lygio vartotojų sveikatos ir interesų apsaugą sudarant sąlygas galutiniams vartotojams rinktis turint pakankamai informacijos ir saugiai vartoti maistą, visų pirma atsižvelgiant į sveikatos, ekonominius, aplinkos, socialinius ir etinius aspektus.
2. Informaciją apie maistą reglamentuojančiais teisės aktais siekiama laisvo teisėtai pagamintų ir parduodamų maisto produktų judėjimo Sąjungoje, atsižvelgiant tam tikrais atvejais į būtinybę apsaugoti teisėtus gamintojų interesus ir skatinti kokybiškų produktų gamybą.
<…>“
7. Reglamento Nr. 1169/2011 9 straipsnio „Privalomų duomenų sąrašas“ 1 dalies i punkte nustatyta:
„1. Laikantis 10–35 straipsnių ir taikant šiame skyriuje nustatytas išimtis, privaloma nurodyti šiuos duomenis:
<…>
i) kilmės šalį ar kilmės vietą 26 straipsnyje numatytais atvejais;
<…>“
8. Šio reglamento 10 straipsnyje „Papildomi privalomi duomenys apie konkrečias maisto produktų rūšis ar kategorijas“ nustatyta:
„1. Be 9 straipsnio 1 dalyje nurodytų duomenų, teikiami ir III priede nurodyti privalomi papildomi duomenys apie konkrečias maisto produktų rūšis ar kategorijas.
2. Kad būtų užtikrintas vartotojų informavimas apie konkrečias maisto produktų rūšis ar kategorijas ir atsižvelgta į techninę pažangą, mokslo pasiekimus, vartotojų sveikatos apsaugą ar saugų maisto produktų vartojimą, Komisija, naudodamasi teise priimti deleguotuosius aktus pagal 51 straipsnį, gali iš dalies pakeisti III priedą.
<…>“
9. Reglamento Nr. 1169/2011 26 straipsnyje „Kilmės šalis ar kilmės vieta“ nustatyta:
„1. Šis straipsnis taikomas nedarant poveikio ženklinimo reikalavimams, numatytiems specialiosiose Sąjungos nuostatose, visų pirma 2006 m. kovo 20 d. Tarybos reglamente (EB) Nr. 509/2006 dėl žemės ūkio produktų ir maisto produktų kaip garantuotų tradicinių gaminių ir 2006 m. kovo 20 d. Tarybos reglamente (EB) Nr. 510/2006 dėl žemės ūkio produktų ir maisto produktų geografinių nuorodų ir kilmės vietos nuorodų apsaugos.
2. Kilmės šalį ar kilmės vietą nurodyti privaloma:
a) jei nepateikus tokių duomenų vartotojas būtų klaidinamas dėl tikrosios maisto produkto kilmės šalies ar kilmės vietos, ypač tuo atveju, jeigu visa su maisto produktu pateikta informacija arba etiketė leistų daryti prielaidą, kad šio maisto produkto kilmės šalis ar kilmės vieta yra kita;
b) mėsos, kurios Kombinuotosios nomenklatūros (KN) kodai išvardyti XI priede, atveju. Šis punktas taikomas atsižvelgiant į tai, kad turi būti priimti 8 dalyje nurodyti įgyvendinimo aktai.
3. Kai maisto produkto kilmės šalis ar kilmės vieta yra nurodyta, tačiau ji skiriasi nuo jo pagrindinės sudedamosios dalies kilmės šalies ar kilmės vietos:
a) taip pat nurodoma atitinkamos pagrindinės (‑ių) sudedamosios (‑ųjų) dalies (‑ių) kilmės šalis ar kilmės vieta; arba
b) nurodoma, kad pagrindinės sudedamosios dalies kilmės šalis ar kilmės vieta yra kita nei to maisto produkto.
Dėl šios dalies taikymo priimami 8 dalyje nurodyti įgyvendinimo aktai.
4. Komisija per 5 metus nuo 2 dalies b punkto taikymo pradžios pateikia Europos Parlamentui ir Tarybai ataskaitą, kurioje įvertinama privaloma tame punkte nurodytų produktų kilmės šalies ar kilmės vietos nuoroda.
5. Ne vėliau kaip 2014 m. gruodžio 13 d. Komisija pateikia Europos Parlamentui ir Tarybai ataskaitas dėl privalomos toliau išvardytų maisto produktų kilmės šalies ar kilmės vietos nuorodos dėl:
a) kitų rūšių mėsos nei jautiena ir nurodytosios 2 dalies b punkte;
b) pieno;
c) pieno, kuris naudojamas kaip sudedamoji pieno gaminių dalis;
d) neperdirbtų maisto produktų;
e) produktų, sudarytų iš vienos sudedamosios dalies;
f) sudedamųjų dalių, sudarančių daugiau nei 50 % maisto produkto.
<…>
7. 5 ir 6 dalyse nurodytose ataskaitose atsižvelgiama į vartotojo poreikį būti informuotam, privalomos kilmės šalies ar kilmės vietos nuorodos pateikimo įgyvendinamumą ir išlaidų bei naudos analizę, įskaitant teisinį poveikį vidaus rinkai ir poveikį tarptautinei prekybai.
Kartu su tomis ataskaitomis Komisija gali pateikti pasiūlymus iš dalies pakeisti atitinkamas Sąjungos nuostatas.
8. Ne vėliau kaip 2013 m. gruodžio 13 d. Komisija, atlikusi poveikio vertinimus, priima įgyvendinimo aktus dėl šio straipsnio 2 dalies b punkto ir šio straipsnio 3 dalies taikymo. Tie įgyvendinimo aktai priimami laikantis 48 straipsnio 2 dalyje nurodytos nagrinėjimo procedūros.
<…>“
10. VI skyriuje „Nacionalinės priemonės“, be kita ko, yra 38 ir 39 straipsniai.
11. 38 straipsnyje „Nacionalinės priemonės“ nustatyta:
„1. Šiuo reglamentu konkrečiai suderintų klausimų srityje valstybės narės negali priimti nacionalinių priemonių ar toliau jas taikyti, nebent tai būtų leidžiama pagal Sąjungos teisę. Tos nacionalinės priemonės neturi sudaryti kliūčių laisvam prekių judėjimui, įskaitant kitų valstybių narių maisto produktų diskriminaciją.
2. Nedarant poveikio 39 straipsniui, valstybės narės gali patvirtinti nacionalines priemones šiuo reglamentu konkrečiai nesuderintų klausimų srityje, jeigu jomis nedraudžiamas laisvas šio reglamento reikalavimus atitinkančių prekių judėjimas, jam nesudaromos kliūtys arba jis nėra ribojamas.“
12. Reglamento Nr. 1169/2011 39 straipsnyje „Nacionalinės priemonės dėl papildomų privalomų duomenų“ nustatyta:
„1. Be 9 straipsnio 1 dalyje ir 10 straipsnyje nurodytų privalomų duomenų, valstybės narės 45 straipsnyje nustatyta tvarka gali priimti priemones, reikalaujančias nurodyti papildomus privalomus duomenis apie specifines maisto produktų rūšis ar kategorijas, pagrįsdamos šį reikalavimą bent viena iš šių priežasčių:
a) visuomenės sveikatos apsauga;
b) vartotojų apsauga;
c) sukčiavimo prevencija;
d) pramoninės ir komercinės nuosavybės teisių apsauga, kilmės nuorodomis, registruotaisiais kilmės vietos pavadinimais [kilmės nuorodų ir registruotųjų kilmės vietos pavadinimų apsauga] ir nesąžiningos konkurencijos prevencija.
2. Vadovaudamosi 1 dalimi valstybės narės gali imtis priemonių, susijusių su privalomu maisto produktų kilmės šalies ar kilmės vietos nurodymu tik tuo atveju, jei egzistuoja įrodytas ryšys tarp tam tikrų maisto produkto savybių ir jo kilmės. Pranešdamos apie tokias priemones Komisijai valstybės narės pateikia įrodymų, kad daugumai vartotojų ta informacija yra labai svarbi.“
B. Prancūzijos teisė
13. Ginčijamas dekretas įsigaliojo 2017 m. sausio 17 d. ir turėjo būti taikomas iki 2018 m. gruodžio 31 d.
14. Šio dekreto 1 straipsnyje yra I dalis, kurioje nustatyta:
„Fasuotų maisto produktų, kaip tai suprantama pagal [Reglamento (EB) Nr. 1169/2011] 2 straipsnį, ženklinimas turi atitikti šio dekreto nuostatas, jeigu tokiuose maisto produktuose yra:
1) pieno;
2) pieno, kuris naudojamas kaip sudedamoji pieno gaminių, nurodytų priede pateiktame sąraše, dalis;
<…>
Fasuotų maisto produktų etiketėse nurodoma 1–3 punktuose nurodytų sudedamųjų dalių kilmė. Tačiau, jeigu šių sudedamųjų dalių sudaroma procentinė dalis, išreikšta kaip fasuoto produkto sudedamųjų dalių bendroji masė, nesiekia tam tikros ribos, tokio maisto produkto ženklinimui šio dekreto nuostatos netaikomos.“
15. Dekreto 3 straipsnyje nustatyta:
„I. 1 straipsnyje nurodyto pieno arba pieno, kuris naudojamas kaip sudedamoji pieno gaminių dalis, kilmės nuorodoje turi būti pateikti tokie duomenys:
1) surinkimo šalis: (šalies, kurioje pienas buvo surinktas, pavadinimas);
2) pakavimo arba perdirbimo šalis: (šalies, kurioje pienas buvo supakuotas arba perdirbtas, pavadinimas)“.
II. Nukrypstant nuo I dalies nuostatų nustatoma, kad, jeigu pienas arba pienas, kuris naudojamas kaip sudedamoji pieno gaminių dalis, yra surinktas, supakuotas arba perdirbtas toje pat šalyje, gali būti pateikta tokia kilmės nuoroda: „Kilmė: (šalies pavadinimas)“.
III. Nukrypstant nuo I ir II dalių nuostatų, nustatoma, kad, jeigu pienas arba pienas, kuris naudojamas kaip sudedamoji pieno gaminių dalis, yra surinktas, supakuotas arba perdirbtas vienoje arba daugiau Europos Sąjungos valstybių narių, gali būti pateikta tokia kilmės nuoroda: „Kilmė: ES“.
IV. Nukrypstant nuo I ir II dalių nuostatų, nustatoma, kad, jeigu pienas arba pienas, kuris naudojamas kaip sudedamoji pieno gaminių dalis, yra surinktas, supakuotas arba perdirbtas vienoje arba daugiau ES nepriklausančių valstybių, gali būti pateikta tokia kilmės nuoroda: „Kilmė: ne ES“.
16. Ginčijamo dekreto 4 straipsnio paskutinėje pastraipoje nustatyta:
„<…>
Taikant 2 ir 3 straipsnių I dalį, kai kilmės nuorodą sudaro daugiau nei viena Europos Sąjungos valstybė narė arba ES nepriklausanti valstybė arba kai kilmė nėra nustatyta, nuorodą į šalių pavadinimus galima pakeisti nuoroda „ES arba ne ES“.
17. Šio dekreto 6 straipsnyje nustatyta, kad:
„Kitoje Europos Sąjungos valstybėje narėje arba trečiojoje šalyje teisėtai pagamintiems arba parduodamiems produktams šio dekreto nuostatos netaikomos.“
18. 2018 m. gruodžio 24 d. Dekretu Nr. 2018‑1239 dėl pieno ir pieno bei mėsos, naudojamų kaip sudedamoji dalis, kilmės nurodymo (JORF, Nr. 298, 2018, tekstas Nr. 70) ginčijamo dekreto taikymas buvo pratęstas iki 2020 m. kovo 31 d.
19. Prieš įsigaliojant šiam dekretui ir ginčijamam dekretui, apie juos pagal Reglamento Nr. 1169/2011 45 straipsnį buvo pranešta Europos Komisijai. Dėl nė vieno iš šių dekretų Komisija nepateikė neigiamos nuomonės, kaip nurodyta Reglamento Nr. 1169/2011 45 straipsnio 3 dalyje(5).
III. Faktinės aplinkybės ir prašymas priimti prejudicinį sprendimą
20. Lactalis pateikė Conseil d’État (Valstybės Taryba, Prancūzija) ieškinį (gautas 2016 m. spalio 24 d.) dėl ginčijamo dekreto panaikinimo. Grįsdama savo ieškinį Lactalis nurodė, be kita ko, du pagrindus, susijusius su tuo, kad dekretu pažeisti Reglamento Nr. 1169/2011 26, 38 ir 39 straipsniai. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas nutarė, kad, norint priimti sprendimą dėl šių dviejų pagrindų, visų pirma reikia nustatyti, kaip turi būti aiškinamos tam tikros to reglamento nuostatos, dėl kurių kyla tam tikrų neaiškumų.
21. Šiomis aplinkybėmis Conseil d’État (Valstybės taryba) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šiuos prejudicinius klausimus:
„1. Ar 2011 m. spalio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento Nr. 1169/2011 26 straipsnis, kuriame, be kita ko, nustatyta, kad Komisija pateikia Europos Parlamentui ir Tarybai ataskaitas dėl privalomos pieno ir pieno, kuris naudojamas kaip sudedamoji dalis, kilmės šalies ar kilmės vietos nuorodos, turi būti aiškinamas taip, kad jame konkrečiai suderintas šis klausimas, kaip tai suprantama pagal šio reglamento 38 straipsnio 1 dalį, ir ar pagal jį valstybėms narėms draudžiama patvirtinti priemones, reikalaujančias nurodyti papildomus privalomus duomenis pagal šio reglamento 39 straipsnį?
2. Jeigu nacionalinės priemonės grindžiamos vartotojų apsauga atsižvelgiant į 39 straipsnio 1 dalį, ar šio straipsnio 2 dalyje nurodyti du kriterijai, t. y. pirma, įrodytas ryšys tarp tam tikrų maisto produkto savybių ir jo kilmės ir, antra, tai, jog įrodyta, kad daugumai vartotojų ta informacija yra labai svarbi, turi būti taikomi kartu ir, be kita ko, ar ryšio įrodymo vertinimas gali būti grindžiamas tik subjektyviais kriterijais, susijusiais su sąsajos, kurią dauguma vartotojų įžvelgia tarp maisto produkto savybių ir jo kilmės, svarba?
3. Kadangi maisto produkto savybės gali apimti visus elementus, lemiančius maisto produkto kokybę, ar pagal 39 straipsnio 2 dalį vertinant įrodyto ryšio tarp tam tikrų maisto produkto savybių ir jo kilmės egzistavimą galima atsižvelgti į argumentus, susijusius su maisto produkto atsparumu vežimo poveikiui ir grėsmei, kad vežant jo savybės pasikeis?
4. Ar 39 straipsnyje nustatytų sąlygų vertinimas suponuoja tai, kad maisto produkto savybės turi būti vertinamos kaip savitos dėl jo kilmės, ar tai, kad jos garantuojamos dėl šios kilmės, ir jeigu kaip garantuojamos, ar, nepaisant Europos Sąjungoje taikomų sveikatos ir aplinkos apsaugos standartų suderinimo, kilmės nuoroda gali būti tikslesnė nei nuorodos „ES“ arba „ne ES“?“
IV. Analizė
A. Dėl pirmojo klausimo
22. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pirmąjį klausimą užduoda tam, kad išsiaiškintų, ar Reglamento Nr. 1169/2011 26 straipsnis, kuriame, be kita ko, nustatyta, kad Komisija pateikia Europos Parlamentui ir Tarybai ataskaitas dėl privalomos pieno ir pieno, naudojamo kaip sudedamoji dalis, kilmės šalies ar kilmės vietos nuorodos, turi būti aiškinamas taip, kad jame konkrečiai suderintos nuostatos, susijusios su pieno, kuris naudojamas kaip galutinis produktas arba kaip sudedamoji dalis, kilmės šalies arba kilmės vietos nuoroda, ir ar pagal šią nuostatą valstybėms narėms draudžiama nustatyti, kad tokia nuoroda yra privaloma pagal šio reglamento 39 straipsnį.
23. Visų pirma pažymėtina, kad, pirma, Reglamento Nr. 1169/2011 26 straipsnio 5 dalyje nustatyta Komisijos pareiga teikti Europos Parlamentui ir Tarybai ataskaitas dėl privalomos pieno kilmės šalies arba kilmės vietos nuorodos neleidžia nuspręsti, ar šiuo reglamentu buvo suderintos nuostatos dėl pieno kilmės šalies arba kilmės vietos nurodymo. Iš tiesų vienintelė išvada, kurią galima padaryti atsižvelgiant į tokią pareigą, yra ta, kad ši nuoroda šiuo metu nėra privaloma pagal Sąjungos teisę.
24. Antra, galima pažymėti, kad bet kokio teisėkūros procedūra priimto Sąjungos teisės akto priėmimas pasidalijamosios kompetencijos srityje būtinai reiškia tam tikrą nacionalinės teisės aktų suderinimą, taip atleidžiant valstybes nares nuo jų nacionalinės kompetencijos pagal SESV 2 straipsnio 2 dalį. Vis dėlto toks suderinimas gali būti susijęs tik su būtiniausiais standartais arba apimti tik tam tikrus nurodytos srities aspektus, todėl valstybės narės dėl kitų šios srities aspektų gali toliau remtis savo kompetencija priimti konkrečias priemones.
25. Dėl Reglamentu Nr. 1169/2011 pasiekto suderinimo, kiek tai susiję su maisto produktų kilmės šalies arba kilmės vietos nurodymu, pažymėtina, kad šio reglamento 9 straipsnyje pateiktas privalomų duomenų, kuriuos ūkio subjektai privalo nurodyti maisto produktų etiketėse, sąrašas. Be šio sąrašo, 10 straipsnyje pateiktas papildomų privalomų duomenų, kurie turi būti nurodyti apie konkrečias maisto produktų rūšis ar kategorijas, sąrašas(6).
26. Tarp duomenų, kurie yra privalomi nepaisant atitinkamų maisto produktų rūšies arba kategorijos, Reglamento Nr. 1169/2011 9 straipsnio 1 dalies i punkte nurodyta kilmės šalis arba kilmės vieta, bet tik jeigu tokia privaloma nuoroda numatyta šio reglamento 26 straipsnyje.
27. Pagal Reglamento Nr. 1169/2011 26 straipsnio 2 dalį kilmės šalį ar kilmės vietą nurodyti privaloma dviem atvejais, o būtent:
– jei nepateikus tokių duomenų vartotojas būtų klaidinamas dėl tikrosios maisto produkto kilmės šalies ar kilmės vietos, ypač tuo atveju, jeigu visa su maisto produktu pateikta informacija arba etiketė leistų daryti prielaidą, kad šio maisto produkto kilmės šalis ar kilmės vieta yra kita(7);
– mėsos, kurios Kombinuotosios nomenklatūros (KN) kodai išvardyti XI priede, būtent šviežios, atšaldytos arba užšaldytos kiaulienos, avienos, ožkienos arba prie 0105 pozicijos priskiriamos naminių paukščių mėsos, atveju.
28. Nors šioje nuostatoje nepatikslinta, ar ja suderinti nacionalinės teisės aktai dėl privalomos kilmės šalies arba kilmės vietos nuorodos, šios nuostatos įtraukimo aplinkybės paaiškina jos taikymo sritį. Šiuo klausimu galima pažymėti, kad Reglamente Nr. 1169/2011 yra VI skyrius, kuris konkrečiai skirtas nacionalinėms priemonėms.
29. Tiesa, šio reglamento 38 straipsnio 2 dalyje, esančioje tame skyriuje, nustatyta, kad, „nedarant poveikio 39 straipsniui, valstybės narės gali patvirtinti nacionalines priemones šiuo reglamentu konkrečiai nesuderintų klausimų srityje, jeigu jomis nedraudžiamas laisvas šio reglamento reikalavimus atitinkančių prekių judėjimas, jam nesudaromos kliūtys arba jis nėra ribojamas“. Vis dėlto 38 straipsnio 1 dalyje pateikta priešinga nuostata, pagal kurią „šiuo reglamentu konkrečiai suderintų klausimų srityje valstybės narės negali priimti nacionalinių priemonių ar toliau jas taikyti, nebent tai būtų leidžiama pagal Sąjungos teisę“. Nors tiksli žodžių „nedarant poveikio 39 straipsniui“ reikšmė šiomis aplinkybėmis galbūt nėra visiškai aiški, manau, kad 38 straipsnio 2 dalis neturi įtakos 39 straipsnyje nurodytoms taisyklėms (t. y. reglamentuojančioms privalomus duomenis, kurie turi būti nurodyti maisto produktų etiketėse)(8).
30. Todėl galima padaryti išvadą, kad 38 straipsnyje, kuris yra įvadas į VI skyrių, tik pripažįstama, jog tam tikromis nuostatomis tik iš dalies suderinti duomenys, susiję su maisto produktų ženklinimu, o kitomis jie suderinti visiškai, ir jame nurodytos kiekvieno tokio atvejo pasekmės. Dėl tokių formuluočių aiškinimo sunkumų atsiranda todėl, kad 38 straipsnyje nenurodyta, kurios nuostatos susijusios su kiekvienu iš šių dviejų atvejų.
31. Kita vertus, Reglamento Nr. 1169/2011 39 straipsnio nuostatos, mano manymu, yra lemiamos. Iš tiesų šio straipsnio 1 dalyje nustatyta, kad tam tikromis sąlygomis valstybės narės gali priimti priemones, reikalaujančias nurodyti papildomus privalomus duomenis apie specifines maisto produktų rūšis ar kategorijas. Aiškinant šią nuostatą taip, kad ja nevisiškai suderinamos sąlygos, kuriomis valstybės narės gali nustatyti papildomus privalomus duomenis, būtų leidžiama pagal 38 straipsnio 2 dalį leidžiamas priimti nacionalines priemones laikyti viršesnėmis už 39 straipsnio nuostatas, ir taip ši nuostata iš esmės netektų veiksmingumo (effet utile). Taigi Reglamentą Nr. 1169/2011 būtina aiškinti taip, kad pagal jį valstybėms narėms draudžiama nustatyti privalomus duomenis remiantis savo visiškai savarankiška nacionaline kompetencija.
32. Šią išvadą patvirtina Reglamento Nr. 1169/2011 tikslai. Reglamento Nr. 1169/2011 6 ir 9 konstatuojamosiose dalyse nurodyta, kad vienas iš šio reglamento tikslų yra tiesiog sujungti esamas teisės nuostatas, atsiradusias priėmus 2000 m. kovo 20 d. Europos Parlamento ir Tarybos direktyvą 2000/13/EB dėl valstybių narių įstatymų, reglamentuojančių maisto produktų ženklinimą, pateikimą ir reklamavimą, derinimo(9). Kadangi šios direktyvos 3 straipsnio 1 dalyje buvo nustatyta, kad „ženklinant maisto produktus būtina nurodyti [šioje nuostatoje nurodytą informaciją]“(10), atsižvelgiant į tas konstatuojamąsias dalis galima padaryti išvadą, kad Reglamente Nr. 1169/2011 bent išlaikytas principas, jog valstybės narės nebeturi visiškai savarankiškos kompetencijos spręsti, kurie duomenys turi būti privalomi.
33. Be to, Reglamento Nr. 1169/2011 13 ir 14 konstatuojamosiose dalyse nurodyta, kad šio reglamento tikslas, be kita ko, yra „sukurti aiškią informaciją apie maistą reglamentuojančių Sąjungos ir nacionalinių priemonių sistemą bei bendrą pagrindą, [nustatant] bendras terminų apibrėžtis, principus, reikalavimus ir procedūras <…> kad būtų laikomasi visapusiško <…> požiūrio į vartotojams teikiamą informaciją apie jų vartojamą maistą“(11). Vartojamas būdvardis „visapusiškas“ gana daug pasako.
34. Mano manymu, viso to pakanka norint įrodyti, kad 26 straipsnio priėmimo aplinkybės ir tikslai rodo, jog Reglamentu Nr. 1169/2011 suderinti valstybių narių nacionalinės teisės aktai dėl privalomų duomenų. Vis dėlto šis suderinimas nėra išsamus, nes valstybės narės gali nustatyti papildomus privalomus duomenis, bet tik esant šiame reglamente nurodytoms sąlygoms(12).
35. Kalbant apie kilmės šalies arba kilmės vietos privalomą nuorodą, reikia pažymėti, kad Reglamento Nr. 1169/2011 26 straipsnio 2 dalyje nurodyti atvejai, kai pagal to reglamento 9 straipsnį maisto verslo operatoriai turi pateikti šią nuorodą maisto produktų etiketėse, todėl ta nuostata turi būti aiškinama taip, kad ja yra suderintos bent jau sąlygos, kuriomis gali būti nustatyta, kad tam tikri duomenys yra privalomi. Taigi, valstybės narės neturi nacionalinės kompetencijos priimti teisės aktų dėl tokių nuorodų savo nuožiūra(13). Vis dėlto to reglamento 39 straipsniu iš naujo deleguojama dalis kompetencijos, kuri buvo iš anksto suteikta pagal SESV 2 straipsnio 2 dalį, – valstybėms narėms suteikta kompetencija pačioms nustatyti privalomas nuorodas laikantis toje nuostatoje nustatytų sąlygų(14).
36. Šios išvados nepaneigia kai kurių pagrindinės bylos šalių pateiktas argumentas, kad Reglamentu Nr. 1169/2011 atliktas suderinimas nesusijęs su kilmės šalies arba kilmės vietos nurodymu, nes tokia nuoroda būtina siekiant užtikrinti maisto produktų ir jų sudedamųjų dalių atsekamumą. Iš tiesų, be to, kad Reglamento Nr. 1169/2011 tekste nematau jokio pagrindo, kuriuo galėtų būti grindžiamas toks argumentas, būtinybė užtikrinti maisto produktų atsekamumą savaime nėra nesuderinama su privalomos maisto produktų kilmės šalies arba kilmės vietos nuorodos nebuvimu. Iš tiesų Maisto srities teisės aktų bendrųjų principų reglamento(15) 3 straipsnio 15 punkte atsekamumas apibrėžtas kaip „galėjimas visuose gamybos, perdirbimo ir paskirstymo etapuose surasti arba atsekti maisto produktą, pašarą, maistui skirtą gyvūną arba į maistą ar pašarą skirtą ar numatytą dėti medžiagą“. Vadinasi, siekiant užtikrinti atsekamumą nebūtina etiketėje aiškiai nurodyti kilmės šalies arba kilmės vietos, nes tai galima padaryti, pavyzdžiui, naudojant tapatybės nustatymo kodą(16).
37. Kadangi aiškiai nenustatyta, kad Reglamentu Nr. 1169/2011 atliktas suderinimas netaikomas pienui, turi būti laikoma, kad šis reglamentas taikomas pieno kilmės šalies arba kilmės vietos nuorodai. Beje, Reglamento Nr. 1169/2011 26 straipsnio 2 dalies a punkte numatyta, kad kilmės šalį ar kilmės vietą nurodyti privaloma, jei nepateikus tokių duomenų vartotojas būtų klaidinamas dėl tikrosios maisto produkto kilmės šalies ar kilmės vietos. Vis dėlto šios nuostatos negalima aiškinti taip, kaip siūlo kai kurios šalys – kad juo valstybėms narėms suteikta teisė visais atvejais reikalauti nurodyti pieno kilmės šalį arba kilmės vietą. Iš tiesų šia nuostata valstybėms narėms nesuteikta teisė priimti bendrųjų nukrypti leidžiančių nuostatų. Greičiau joje nurodyta, kad maisto verslo operatoriai privalo nurodyti maisto produkto kilmės šalį arba kilmės vietą, jeigu jos nenurodžius vartotojas būtų klaidinamas dėl tikrosios maisto produkto kilmės šalies arba kilmės vietos(17). Be to, atsižvelgiant į Reglamento Nr. 1169/2011 26 straipsnio 5 ir 7 dalis, kuriose nustatytas reikalavimas Komisijai išnagrinėti privalomos pieno kilmės nuorodos pateikimo įgyvendinamumą, galima padaryti išvadą, kad šiuo metu maisto verslo operatoriai neprivalo pateikti tokių nuorodų, išskyrus 26 straipsnio 2 dalies a punkte nurodytus atvejus(18).
38. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau į pirmąjį klausimą atsakyti taip: Reglamento Nr. 1169/2011 26 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad jame suderintos sąlygos, kurioms esant valstybės narės gali nustatyti privalomą pieno, naudojamo kaip galutinis produktas arba kaip sudedamoji dalis, kilmės šalies arba kilmės vietos nuorodą. Vis dėlto ši nuostata valstybėms narėms nedraudžia pagal reglamento 39 straipsnį nustatyti, kad ši nuoroda yra privaloma, kai tai pateisinama remiantis tokiomis priežastimis kaip visuomenės sveikatos apsauga, vartotojų teisės, sukčiavimo vengimas arba nesąžiningos konkurencijos prevencija ir kai įvykdomos toje nuostatoje nurodytos sąlygos.
B. Dėl antrojo klausimo
39. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas antrąjį klausimą iš esmės užduoda tam, kad išsiaiškintų, ar, kai priemonė, kurioje nustatytas reikalavimas nurodyti kilmės šalį arba kilmės vietą, pateisinama pagal Reglamento Nr. 1169/2011 39 straipsnio 1 dalį, to straipsnio 2 dalyje nurodyti du kriterijai turi būti aiškinami kartu, ar, konkrečiai pirmojo kriterijaus, būtent „įrodyto ryšio“ egzistavimo, vertinimas gali būti grindžiamas vien subjektyviais veiksniais, susijusiais su ryšio, kurį dauguma vartotojų gali įžvelgti tarp maisto produkto savybių ir jo kilmės, svarba.
40. Pagal Reglamento Nr. 1169/2011 39 straipsnio 1 dalį valstybės narės gali reikalauti nurodyti papildomus privalomus duomenis šalia tų, kurie yra paminėti šio reglamento 9 straipsnio 1 dalyje ir 10 straipsnyje, jeigu įvykdomi toje nuostatoje numatyti reikalavimai. Toje nuostatoje numatytos trys sąlygos, kurių turi būti laikomasi norint priimti nacionalines priemones, kuriose nustatomi šie papildomi duomenys, o būtent kad:
– pirma, privalomi duomenys turi būti susiję tik su tam tikromis specifinėmis maisto produktų rūšimis arba kategorijomis,
– antra, tai turi būti galima pateisinti bent viena iš 39 straipsnio 1 dalyje išvardytų priežasčių, tarp kurių yra būtinybė apsaugoti vartotojus,
– trečia, nacionalinė priemonė, kurioje nustatomas toks reikalavimas, turi būti priimta to reglamento 45 straipsnyje nustatyta tvarka.
41. Galiausiai, Reglamento Nr. 1169/2011 39 straipsnio 2 dalies pirmame sakinyje nustatyta, kad, kai privalomi duomenys yra susiję su maisto produktų kilmės šalies arba kilmės vietos nurodymu, „valstybės narės gali imtis priemonių, susijusių su [tokia nuoroda], tik tuo atveju, jei egzistuoja įrodytas ryšys tarp tam tikrų maisto produkto savybių ir jo kilmės“, o jos antrame sakinyje nustatyta, kad „pranešdamos apie tokias priemones Komisijai valstybės narės pateikia įrodymų, kad daugumai vartotojų ta informacija yra labai svarbi“.
42. Be šių trijų 39 straipsnio 1 dalyje aiškiai nustatytų sąlygų, kiekviena nacionalinė priemonė, kurioje nustatytas reikalavimas pateikti duomenis, turi atitikti ir bendruosius informacijos apie maistą principus, nustatytus šio reglamento II skyriuje, bei Sąjungos teisės bendruosius principus.
43. Nė viena reglamento konstatuojamoji dalis nėra skirta Reglamento Nr. 1169/2011 39 straipsnio 2 dalies nuostatai. Vis dėlto pati šios nuostatos struktūra rodo, kad joje nustatyti du skirtingi kriterijai. Nors galima pripažinti, kad tam tikri šios nuostatos teksto arba priėmimo aplinkybių elementai, taip pat tam tikri šio reglamento tikslai gali patvirtinti požiūrį, jog „įrodyto ryšio“ egzistavimas gali būti grindžiamas subjektyviais veiksniais, susijusiais su ryšio, kurį dauguma vartotojų gali nustatyti tarp maisto produkto savybių ir jo kilmės, svarba, manau, kad šią nuostatą geriau aiškinti taip, kad ji susijusi tik su objektyviais veiksniais.
44. Bet kokia kita išvada galiausiai sudarytų sąlygas netiesiogiai iš naujo nustatyti nacionalines su maisto produktais susijusias taisykles, skirtas visiškai nacionalistiniams – net šovinistiniams – vartotojų instinktams tenkinti. Kadangi vienas iš vidaus rinkos projekto tikslų buvo panaikinti (kai tai įmanoma) tokias taisykles, sunku patikėti, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas nutarė leisti netiesiogiai vėl jas nustatyti taikant Reglamento Nr. 1169/2011 39 straipsnio 2 dalyje nustatytą mechanizmą. Būtent šiomis aplinkybėmis vis dėlto galima išnagrinėti šios nuostatos tekstą.
45. Pirma, sąvoka „savybė“ [anglų k. „quality“] gali būti susijusi su produkto savybių ir požymių visuma, kuri leidžia patenkinti vartotojų lūkesčius(19). Antra, Reglamento Nr. 1169/2011 39 straipsnio 2 dalies antrame sakinyje daroma nuoroda į daugumos vartotojų nuomonę kaip į aplinkybę, kurios įrodymų reikia pateikti, kai valstybė narė apie tokią priemonę praneša Komisijai, gali reikšti, kad šioje nuostatoje tik nurodyta, kada reikia pateikti įrodymų. Trečia, Reglamente Nr. 1169/2011 ne kartą nurodyta, kad vartotojai turi gauti tinkamą informaciją, kad galėtų „rinktis turėdami pakankamai informacijos“, įskaitant su aplinkos arba etiniais aspektais susijusius pasirinkimus(20). 4 straipsnio 2 dalyje, be kita ko, nurodyta, kad „nagrinėjant, ar reikia teikti privalomą informaciją apie maistą ir siekiant, kad vartotojai galėtų rinktis turėdami pakankamai informacijos, reikia atsižvelgti į plačiai paplitusį didžiosios vartotojų daugumos poreikį gauti tam tikros jiems labai vertingos informacijos, arba į visuotinai pripažintą naudą vartotojui“(21).
46. Vis dėlto manau, kad išsami reglamento analizė rodo, jog, kaip ką tik nurodžiau, formuluodamas pirmąjį sakinį Sąjungos teisės aktų leidėjas siekė būtent atmesti galimybę specialias priemones, kuriose nustatomas reikalavimas nurodyti kilmės vietą, priimti remiantis išimtinai vien subjektyviomis aplinkybėmis.
47. Terminas „savybė“, vartojamas daugiskaita, paprastai reiškia atitinkamam produktui būdingas ypatybes arba požymius(22). Čia įdomu pažymėti, kad 39 straipsnio 2 dalies versijoje prancūzų k. vartojama ne sąvoka „qualités“ (lietuvių k. „savybės“), o „propriétés“ (lietuvių k. „savybės“), kuri yra aiškiai susijusi su savybėmis arba požymiais, kurie laikomi kokio nors dalyko tipišku arba jam būdingu aspektu. Be to, 39 straipsnio 2 dalies pirmame sakinyje dėl ryšio, kuris turi egzistuoti tarp tam tikrų maisto produkto savybių ir jo kilmės, nurodyta, kad toks ryšys turi būti „įrodytas“, todėl netiesiogiai daroma prielaida, kad šios savybės gali būti objektyviai nustatytos(23). Galiausiai, atsižvelgiant į Reglamento Nr. 1169/2011 1 straipsnio 1 dalį ir 3 straipsnio 2 dalį, atrodo, kad Reglamentu Nr. 1169/2011 siekiama ne tik užtikrinti aukštą vartotojų apsaugos lygį, bet ir užtikrinti laisvą judėjimą, kiek tai susiję su maisto produktais. Vis dėlto, net jeigu reikalavimas dėl privalomos kilmės šalies arba kilmės vietos nuorodos vienodai taikomas, nedarant skirtumo, vietiniams ir importuotiems maisto produktams, jis gali pakenkti produktų judėjimo laisvei – galbūt net labiau nei reikalavimas nurodyti bet kuriuos kitus nediskriminacinius duomenis(24). Iš tiesų, kaip Teisingumo Teismas konstatavo prieš priimant šį reglamentą, tokie reikalavimai „leidžia vartotojams atskirti vietinius ir importuotus produktus ir taip jiems leidžia remtis bet kokiu išankstiniu nusistatymu, kurį jie gali turėti dėl produktų iš užsienio šalių“(25).
48. Visa tai reiškia, kad 39 straipsnio 2 dalis turi būti suprantama taip, kad joje nustatytos papildomos sąlygos, kurių turi būti laikomasi priimant priemones, reikalaujančias nurodyti kilmės šalį arba kilmės vietą. Iš tiesų šios nuostatos tikslas yra užtikrinti teisingą pusiausvyrą tarp Reglamentu Nr. 1169/2011 siekiamų dviejų tikslų, t. y. pirma, užtikrinti, kad vartotojai gautų tinkamą informaciją, kad galėtų rinktis pagrįstai, saugiai, nekenkdami sveikatai ir tvariai, ir, antra, užtikrinti, kad sprendžiant su maisto produktais susijusius klausimus būtų gerbiama judėjimo laisvė. Šiomis sąlygomis siekiama apriboti pateisinimus, kuriais gali būti grindžiama tokia priemonė, ir nustatyti griežtesnį šių dviejų tikslų proporcingumo ryšį(26).
49. Grįžtant prie 39 straipsnio nuostatų, darytina išvada, kad 39 straipsnio 1 dalyje nustatyti bendrojo intereso pagrindai, galintys pateisinti nacionalines priemones, kuriose nustatomi tam tikri papildomi reikalavimai tam tikrai maisto produktų kategorijai. Vis dėlto, kiek tai susiję su nuorodomis į kilmės vietą, 39 straipsnio 2 dalyje nustatytos dar dvi ribojamosios sąlygos, būtent reikalavimas, kad, pirma, būtų nustatytas ryšys tarp tam tikrų atitinkamo maisto produkto savybių ir jo kilmės ir, antra, daugumai vartotojų ta informacija būtų labai svarbi(27).
50. Todėl, atsižvelgdamas į 39 straipsnio 2 dalies tekstą, struktūrą ir konkretų tikslą, manau, kad pirmasis ir antrasis kriterijai vis dėlto yra atskiri ir kumuliaciniai(28). Be kita ko, reikalavimas dėl egzistuojančio įrodyto ryšio tarp tam tikrų maisto produkto savybių ir jo kilmės negali būti patenkintas vien remiantis visiškai subjektyviais veiksniais, susijusiais su tuo, kad daugumai vartotojui tokia savybė yra labai svarbi.
51. Šios išvados nepaneigia Prancūzijos ir Italijos vyriausybių pateikti argumentai, kad, jeigu 39 straipsnio 2 dalis turėtų būti aiškinama taip, kad joje nustatytos dvi atskiros sąlygos, ši nuostata prarastų veiksmingumą (effet utile) visų pirma dėl to, kad vienintelės nacionalinės priemonės, kurios galėtų atitikti šias dvi sąlygas, prieštarautų Reglamentu Nr. 1151/2012 atliktam išsamiam suderinimui(29).
52. Žinoma, jeigu 39 straipsnio 2 dalį aiškintume taip, kad joje ne tik nustatytas reikalavimas dėl įrodyto ryšio tarp tam tikrų maisto produkto savybių ir jo kilmės, bet ir reikalaujama, kad daugumai vartotojų ta informacija būtų labai svarbi, šios nuostatos taikymo sritis galėtų atrodyti gana ribota. Vis dėlto, kadangi ši nuostata taikoma tik priemonėms, kuriose reikalaujama nurodyti kilmės šalį arba kilmės vietą, atrodo logiška šią nuostatą aiškinti kaip turinčią ribotą taikymo sritį. Tačiau, priešingai nei teigia kai kurios šalys, jeigu ši nuostata būtų aiškinama taip, kad joje nustatytos dvi skirtingos sąlygos, šis straipsnis neprarastų veiksmingumo (effet utile). Todėl galima teigti, kad nors kartelė yra pakelta labai aukštai, ji nėra nepasiekiama.
53. Kiek tai susiję su Reglamentu Nr. 1151/2012 dėl žemės ūkio ir maisto produktų kokybės sistemų atliktu suderinimu, šis reglamentas nedraudžia priimti priemonių, reikalaujančių nurodyti kilmės šalį arba kilmės vietą. Nors šiame reglamente numatyta vienoda ir išsami kvalifikuotų geografinių nuorodų, kuriomis apibūdinami produktai, kurių savybes ir geografinę kilmę sieja konkretus ryšys, apsaugos sistema(30), šis suderinimas susijęs tik su tam tikrų pavadinimų naudojimu produktams apibūdinti(31). To negalima pasakyti apie privalomą kilmės šalies arba kilmės vietos nuorodą.
54. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau į antrąjį klausimą atsakyti taip: 39 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kad joje nustatyti du atskiri kriterijai. Todėl pirmojo kriterijaus, susijusio su įrodyto ryšio egzistavimu, vertinimas negali būti grindžiamas vien subjektyviu vertinimu, susijusiu su sąsajos, kurią dauguma vartotojų gali įžvelgti tarp maisto produkto savybių ir jo kilmės, svarba. Pagal 39 straipsnio 2 dalį veikiau reikalaujama, kad atitinkami maisto produktai, kurie yra kilę iš tam tikrų šalių arba kilmės vietų, turėtų tam tikrų objektyvių savybių arba požymių, dėl kurių jie skiriasi nuo tų pačių kitos kilmės maisto produktų.
C. Dėl trečiojo klausimo
55. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas trečiąjį klausimą užduoda tam, kad išsiaiškintų, ar Reglamento Nr. 1169/2011 39 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kad pagal ją nagrinėjant, ar yra įrodytas ryšys tarp tam tikrų maisto produkto savybių ir jo kilmės, galima atsižvelgti į aplinkybes, susijusias su maisto produkto atsparumu vežimui ir grėsmei, kad vežant jo savybės pablogės.
1. Priimtinumas
56. Visų pirma, atsižvelgiant į Teisingumo Teismui pateiktą bylos medžiagą, neatrodo, kad, kai prieš priimant ginčijamą dekretą apie jį buvo pranešta Komisijai, Prancūzijos valdžios institucijos būtų jį grindusios aplinkybėmis, susijusiomis su pieno atsparumu vežimui. Be to, rašytinėse pastabose Prancūzijos vyriausybė pateikė kitą paaiškinimą, būtent kad tas dekretas buvo priimtas „siekiant pateisinti vartotojų išreikštus didelius lūkesčius dėl pieno ženklinimo <…> po skandalų, pavyzdžiui, kai vietoj jautienos apgaule buvo naudojama arkliena“, ir kad „įpareigojimas nurodyti kilmę padidintų skaidrumą ir atsekamumą maisto produktų tiekimo grandinėje ir taip padėtų veiksmingiau kovoti su sukčiavimu maisto produktų srityje ir atkurti vartotojų pasitikėjimą“.
57. Vis dėlto pažymėtina, kad Teisingumo Teismui pateiktiems prejudiciniams klausimams taikoma svarbos prezumpcija. Teisingumo Teismas gali atsisakyti priimti sprendimą dėl nacionalinio teismo pateikto prejudicinio klausimo, tik jei akivaizdu, kad prašomas atlikti Sąjungos teisės nuostatos aiškinimas ar galiojimo vertinimas visiškai nesusijęs su pagrindinės bylos faktais ar dalyku, kai problema hipotetinė arba kai Teisingumo Teismui nežinomos faktinės ir teisinės aplinkybės, kurių reikia norint naudingai atsakyti į jam pateiktus klausimus(32).
58. Šioje byloje prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas neatmeta galimybės, kad priimdamas šį dekretą nacionalinės teisės aktų leidėjas galėjo atsižvelgti į argumentus, susijusius su pieno atsparumu vežimui. Kadangi Teisingumo Teismas neturi jurisdikcijos aiškinti nacionalinės teisės, taigi ir nustatyti, ar ginčijamo dekreto tikslai iš tiesų yra tokie, kaip nurodyta užduotame klausime, manau, kad turi būti laikoma, jog šis klausimas yra priimtinas.
2. Dėl esmės
59. Atsižvelgiant į mano išvadą dėl antrojo prejudicinio klausimo, visų pirma reikia priminti, kad 39 straipsnio 2 dalyje nustatyti du kriterijai, į kuriuos turi atsižvelgti valstybė narė, norėdama priimti nacionalinę priemonę, kurioje nustatomas reikalavimas nurodyti maisto produkto kilmės šalį arba kilmės vietą. Pagal pirmąjį kriterijų reikalavimas dėl tokios nuorodos gali būti nustatytas, tik jeigu yra įrodytas ryšys tarp tam tikrų maisto produkto savybių ir jo kilmės.
60. Reikia pažymėti, kad sąvoka „savybės“, kaip nurodyta pirmiau, susijusi su tam tikro dalyko ypatybėmis, kaip antai (žemės ūkio srityje) fizinėmis, maistinėmis, juslinėmis ir, visų pirma, skoninėmis maisto produkto savybės.
61. Kadangi 39 straipsnio 2 dalyje vartojami žodžiai „tam tikros <…> savybės“ ir nepatikslinta, kokios šios ypatybės gali būti, manau, kad ši nuostata taikoma visais atvejais, kai galima nustatyti bet kurios maisto produkto ypatybės ir jo kilmės ryšį. Šiomis aplinkybėmis maisto produkto atsparumas vežimui galėtų būti laikomas viena iš tokio maisto produkto savybių(33).
62. Vis dėlto tam, kad būtų tenkinamas 39 straipsnio 2 dalyje numatytas pirmasis kriterijus, turi būti ryšys tarp prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausime nurodytos savybės, t. y. maisto produkto atsparumo vežimui, ir jo kilmės. Kiek tai susiję su pastaruoju kriterijumi, tokia savybė paprastai nepriklauso nuo kilmės. Taigi, pavyzdžiui, kalbant apie tam tikrus konkrečius vaisius arba daržoves, galbūt juos auginant taikomi gamybos metodai turi įtakos jų atsparumui vežimui. Vis dėlto, kalbant apie pieną, šiais laikais jo atsparumas vežimui, kad nenukentėtų jo kokybė, nesiskiria bent jau atsižvelgiant į gamybos vietą. Taigi, galima daryti prielaidą (žinoma, jeigu nėra priešingų įrodymų), kad Prancūzijoje ir Belgijoje pagamintas pienas yra vienodai atsparus vežimui.
63. Žinoma, vežimas gali paveikti kitas maisto produkto savybes, visų pirma – skonį. Kadangi šis maisto produktų vežimas trunka ilgiau arba trumpiau, atsižvelgiant į maisto produktų kilmę, gali egzistuoti ryšys tarp jų kilmės ir jų tam tikrų savybių. Vis dėlto tam, kad būtų tenkinamas 39 straipsnyje nustatytas pirmasis kriterijus, būtent kad būtų įrodytas ryšys tarp tam tikrų tokio maisto produkto savybių ir jo kilmės, vis tiek būtina įrodyti, kad tam tikro maisto produkto vežimas kelia objektyvią grėsmę, kad nukentės tam tikros jo savybės. Kalbant apie pieną, kiek tai susiję su antruoju kriterijumi, reikia pažymėti, kad toks pasikeitimas turi paveikti tam tikras jo savybes, kurias vertina dauguma vartotojų.
64. Be to, valstybės narės, veikdamos Sąjungos teisės taikymo srityje(34), taigi, įgyvendinamos Reglamento Nr. 1169/2011 39 straipsnį, privalo laikytis bendrųjų Sąjungos teisės principų, įskaitant proporcingumo principą. Iš to išplaukia, kad visos priemonės, kurias gali taikyti valstybės narės, turi būti tinkamos jomis siekiamo tikslo įgyvendinimui užtikrinti ir neviršyti to, kas būtina jam pasiekti. Tai visų pirma reiškia, kad, kai galima rinktis iš kelių tinkamų priemonių, reikia pasirinkti mažiausiai suvaržančią(35). Galiausiai, nacionalinės teisės aktais galima užtikrinti, kad nurodytas tikslas bus pasiektas, tik jeigu šie aktai iš tiesų atitinka ketinimą siekti šio tikslo nuosekliai ir sistemiškai(36).
65. Kalbant apie pieną, net jeigu pripažįstama, kad vežimas gali paveikti tam tikras jo savybes, taip atrodo yra tik tuo atveju, kai kalbama apie „šviežią“ (žalią arba pasterizuotą) pieną. Kadangi iš bylos medžiagos matyti, kad ginčijamas dekretas vienodai taikomas visoms pieno rūšims – tiek „šviežiam“, tiek apdorotam UAT pienui, atrodo, kad jis viršija tai, kas būtina prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nurodytam tikslui pasiekti.
66. Jeigu vis dėlto galima moksliškai įrodyti, kad vežimas gali paveikti tam tikras pieno, net ir apdoroto UAT, savybes (kad ir kokios jos būtų – fizinės, maistinės, juslinės ar skoninės), ir jeigu vartotojams šios konkrečios savybės yra svarbios (kaip paaiškinta nagrinėjant antrąjį klausimą), į aplinkybes, susijusias su maisto produkto atsparumu vežimui ir grėsme, kad vežant jo savybės pablogės, atsižvelgti galima.
67. Žinoma, tiesa, kad, kalbant apie „šviežią“ pieną, pats šviežumo klausimas – kuris daugiau ar mažiau priklauso nuo aptariamo pieno rūšies – yra susijęs su atstumu, kurį pienas gabenamas nuo gamybos iki prekybos vietos(37). Vis dėlto šiomis aplinkybėmis negaliu nepažymėti, kad ginčijamo dekreto 3 straipsnio III dalyje nustatyta, jog pieno, pagaminto bet kurioje kitoje valstybėje narėje, išskyrus Prancūziją, kilmė gali būti nurodyta taip: „Kilmė: ES“. Bet 3 straipsnio IV dalyje nustatyta, kad, jeigu pienas arba pienas, kuris naudojamas kaip sudedamoji pieno gaminių dalis, surenkamas, supakuojamas arba perdirbamas vienoje arba daugiau ES nepriklausančių valstybių, kilmė gali būti nurodyta taip: „Kilmė: ne ES“.
68. Kadangi šiose nuostatose nurodyti variantai – „Prancūzija“, „ES“ arba „ne ES“ – nėra pakankamai tikslūs, kad vartotojai galėtų įvertinti (net ir netiesiogiai) pieno gabenimo atstumą, atrodo, kad ginčijamas dekretas neatitinka Prancūzijos vyriausybės kaip pateisinimo nurodyto tikslo, būtent informuoti vartotojus apie grėsmę, kad vežant pieno savybės pablogės.
69. Konkrečiai kalbant, galima manyti, kad šiuo metu galiojančios redakcijos dekretas neatitinka proporcingumo kriterijaus, nes juo nepasiektas tikslas nuosekliai ir sistemiškai informuoti vartotojus apie galimą pieno ilgo vežimo ir tokio pieno savybių ryšį(38). Taip juo labiau yra atsižvelgiant į tai, kad pagal šio dekreto 6 straipsnį kitoje valstybėje narėje teisėtai pagamintiems pieno produktams šio dekreto nuostatos netaikomos. Taigi, pavyzdžiui, jo nuostatos nebūtų taikomos sūriui, gaminamam iš vokiško pieno Italijoje ir vėliau parduodamam Prancūzijoje.
70. Vis dėlto, kadangi pagal SESV 267 straipsnį Teisingumo Teismas neturi jurisdikcijos taikyti Sąjungos teisės nuostatos konkrečiam atvejui – taigi, ir vertinti nacionalinio įstatymo galiojimo atsižvelgdamas į tokią nuostatą, – tik prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, atsižvelgdamas į bet kokius papildomus Prancūzijos vyriausybės paaiškinimus, turi nustatyti, ar įvykdytos šios išvados 64 punkte nurodytos keturios sąlygos.
71. Šiomis aplinkybėmis į trečiąjį klausimą siūlau atsakyti taip: 39 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kad į argumentus, susijusius su maisto produkto atsparumu vežimui ir grėsme, kad vežant jo savybės pasikeis, galima atsižvelgti pagal 39 straipsnio 2 dalį vertinant ryšio tarp tam tikrų maisto produkto savybių ir jo kilmės egzistavimą, jeigu, pirma, yra nustatyta, kad vežamas pienas gali sugesti, antra, toks pokytis gali turėti įtakos tam tikroms pieno savybėms, kurias vertina dauguma vartotojų, trečia, tokį reikalavimą įgyvendinti lengviau nei bet kurią kitą priemonę, kuri galėtų būti labiau tiesiogiai susijusi su pieno vežimo atstumu arba trukme, ir, ketvirta, nacionaline priemone tikslo informuoti vartotojus apie grėsmę maisto produktų savybėms, kylančią dėl jų vežimo, siekiama nuosekliai ir sistemiškai.
D. Dėl ketvirtojo klausimo
72. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas ketvirtąjį klausimą užduoda tam, kad išsiaiškintų, ar Reglamento Nr. 1169/2011 39 straipsnyje nustatytų kriterijų vertinimas suponuoja tai, kad maisto produkto savybės turi būti vertinamos kaip savitos dėl jo kilmės, ar dėl šios kilmės jos garantuojamos, o jeigu garantuojamos, ar, nepaisant Europos Sąjungoje taikomų sveikatos ir aplinkos apsaugos standartų suderinimo, kilmės nuoroda turi būti tikslesnė nei nuorodos „ES“ arba „ne ES“.
73. Šiuo klausimu, kaip jau nurodyta atsakant į antrąjį klausimą, 39 straipsnio 2 dalyje nustatyti du atskiri kriterijai, susiję, pirma, su įrodytu ryšiu tarp tam tikrų maisto produkto savybių ir jo kilmės ir, antra, su būtinybe valstybėms narėms pateikti įrodymų, kad daugumai vartotojų ši informacija yra labai svarbi.
74. Kadangi ryšys tarp tam tikrų maisto produkto savybių ir jo kilmės turi būti „įrodytas“, pagal pirmąjį kriterijų reikalaujama, kad tam tikros kilmės maisto produktai paprastai turėtų tam tikrų savybių, kurios būdingos tai kilmei. Vis dėlto pagal 39 straipsnio 2 dalies formuluotę nereikalaujama, kad šios savybės būtų savitos, t. y. būdingos vienintelei šaliai, ir valstybė narė, reikalaujanti pateikti tokią nuorodą, neprivalo būti viena iš šalių, kurių maisto produktai turi tokių savybių.
75. Tačiau tam, kad tokia priemonė atitiktų proporcingumo principą, kaip iš esmės nurodyta 39 straipsnio 2 dalies antrame sakinyje, būtina ne tik kad konkrečios maisto produktų iš tam tikrų šalių arba vietų savybės daugumai vartotojų būtų labai svarbios, bet ir kad jie galėtų susieti šias savybes su tam tikromis šalimis arba vietomis. Priešingu atveju kilmės šalies arba kilmės vietos nuoroda neatliktų savo funkcijos, kuri pagal Reglamento Nr. 1169/2011 3 straipsnio 1 dalį yra suteikti vartotojui pagrindą, kuriuo remdamasis jis padarytų pasirinkimą turėdamas pakankamai informacijos.
76. Dėl to, kiek šios konkrečios maisto produktų iš tam tikros šalies arba kilmės vietos savybės turi tikrai egzistuoti, manau, kad pakanka įrodyti, jog tam tikros gamybos sąlygos, visų pirma techninės arba klimato sąlygos, kurios paprastai susiklosto atitinkamoje šalyje, yra susijusios su tokiomis savybėmis. Todėl manau, kad maisto produktų iš tam tikros grupės šalių arba geografinių regionų savybės gali būti ypatingos dėl jų kilmės ir jos nebūtinai turi būti garantuojamos dėl šios kilmės.
77. Kadangi šios savybės gali atsirasti dėl veiksnių, kaip antai klimato, dirvožemio savybių arba taikomų gamybos standartų, kilmės nuoroda galėtų būti tikslesnė nei nuorodos „ES“ arba „ne ES“, nepaisant Europos Sąjungoje taikomų sveikatos ir aplinkos standartų suderinimo.
78. Net jeigu šias savybes lemia taikomi gamybos standartai, nepaisant suderinimo valstybėms narėms gali būti palikta tam tikra diskrecija priimti konkrečias priemones. Iš tiesų šis suderinimas gali nebūti išsamus, kaip preziumuojame šiame klausime, ir apimti tik su sveikata ir aplinka susijusius klausimus, o taikomų nacionalinių standartų tikslai gali būti kiti, pavyzdžiui, užtikrinti tam tikrą išskirtinę maisto produktų kokybę. Tam, kad būtų skatinama siekti aukščiausios kokybės, vartotojai turi turėti galimybę nustatyti maisto produktų kilmę, parodančią kokybę, kuri daugumai vartotojų yra labai svarbi, kai aiškiai nustatyta, kad kai kurios valstybės narės taiko aukštesnius gamybos standartus.
79. Todėl, kai konkrečios maisto produktų savybės susijusios su klimato veiksniais ar dirvožemio savybėmis arba taikomais gamybos standartais, valstybė narė gali, remdamasi 39 straipsnio 2 dalimi, įpareigoti nurodyti kilmės šalį, kad tokiomis savybėmis suinteresuoti vartotojai galėtų pasirinkti turėdami pakankamai informacijos. Tačiau, jeigu paaiškėja, kad vartotojų pageidaujamos maisto produkto savybės užtikrinamos taikant Sąjungoje visiškai suderintus gamybos standartus, valstybė narė gali reikalauti tik nuorodos „ES“ arba „ne ES“. Iš tiesų tikslesnė nuoroda neišvengiamai būtų nenaudinga ir viršytų tai, kas būtina, o tai prieštarautų tam, ko reikalaujama pagal proporcingumo principą.
80. Kalbant apie pieną, net jeigu šis klausimas nėra konkrečiai susijęs su šiuo maisto produktu, nesu visiškai įsitikinęs, kad Sąjungos teisėje atliktas suderinimas apima visas pieno gamybos sąlygas, kurios, be kita ko, priklauso nuo naudojamo karvių pašaro ir užtikrinamos bendros jų gerovės. Iš tiesų pažymėtina, kad, pavyzdžiui, Reglamente Nr. 178/2002, kuriuo Lactalis grindžia pateiktas pastabas, nustatyti tik, kaip nurodyta jo 1 straipsnio 2 dalyje, tam tikri bendrieji principai, kurių turi laikytis valstybės narės. Direktyvos 98/58/EB(39) 1 straipsnio 1 dalyje panašiai nurodyta, kad joje nustatyti tik būtiniausi ūkinei paskirčiai laikomų gyvūnų apsaugos standartai(40). Kituose teisės aktuose, kaip antai Reglamente (EB) Nr. 853/2004(41), nustatyta galimybė valstybėms narėms imtis nukrypti leidžiančių priemonių(42). Be to, per posėdį Komisija patvirtino, kad pieno gamybos taisyklės nėra visiškai suderintos.
81. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, manau, kad į ketvirtąjį klausimą reikia atsakyti taip, kad pagal Reglamento Nr. 1169/2011 39 straipsnį reikalaujama tik to, kad maisto produktų iš tam tikros grupės šalių arba geografinių regionų savybės būtų vertinamos kaip savitos dėl jų kilmės, ir šios savybės nebūtinai turi būti garantuojamos dėl šios kilmės. Ši nuostata nebūtinai draudžia valstybei narei nustatyti papildomą privalomą nuorodą, susijusią su gamybos vieta, kuri būtų tikslesnė už paprastą nuorodą „ES“ arba „ne ES“, nepaisant Europos Sąjungoje taikomų sveikatos ir aplinkos standartų suderinimo.
Išvada
82. Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui į Conseil d’État (Valstybės Taryba, Prancūzija) pateiktus klausimus atsakyti taip:
1. 2011 m. spalio 25 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (ES) Nr. 1169/2011 dėl informacijos apie maistą teikimo vartotojams 26 straipsnis turi būti aiškinamas taip, kad jame suderintos sąlygos, kurioms esant valstybės narės gali nustatyti privalomą pieno, naudojamo kaip galutinis produktas arba kaip sudedamoji dalis, kilmės šalies arba kilmės vietos nuorodą. Vis dėlto ši nuostata joms nekliudo padaryti šios nuorodos privalomos remiantis šio reglamento 39 straipsniu, kai tai pateisinama remiantis tokiomis priežastimis kaip visuomenės sveikatos apsauga, vartotojų teisės, sukčiavimo vengimas arba nesąžiningos konkurencijos prevencija ir kai įvykdytos šioje nuostatoje numatytos sąlygos.
2. 39 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kad joje nustatyti du atskiri kriterijai. Todėl pirmojo kriterijaus, susijusio su įrodyto ryšio egzistavimu, vertinimas negali būti grindžiamas subjektyviais veiksniais, susijusiais su sąsajos, kurią dauguma vartotojų gali įžvelgti tarp maisto produkto savybių ir jo kilmės, svarba, o reikalaujama, kad atitinkami maisto produktai iš tam tikrų šalių arba kilmės vietų turėtų tam tikrų objektyvių savybių arba požymių, dėl kurių jie skiriasi nuo tų pačių kitos kilmės maisto produktų.
3. 39 straipsnio 2 dalis turi būti aiškinama taip, kad į argumentus, susijusius su maisto produkto atsparumu vežimui ir grėsme, kad vežant jo savybės pasikeis, galima atsižvelgti pagal 39 straipsnio 2 dalį vertinant ryšio tarp tam tikrų maisto produkto savybių ir jo kilmės egzistavimą, jeigu, pirma, yra nustatyta, kad vežamas pienas gali sugesti, antra, toks pokytis gali turėti įtakos tam tikroms pieno savybėms, kurias vertina dauguma vartotojų, trečia, tokį reikalavimą įgyvendinti lengviau nei bet kurią kitą priemonę, kuri galėtų būti labiau tiesiogiai susijusi su pieno vežimo atstumu arba trukme, ir, ketvirta, nacionaline priemone tikslo informuoti vartotojus apie grėsmę maisto produktų savybėms, kylančią dėl jų vežimo, siekiama nuosekliai ir sistemiškai.
4. Pagal Reglamento Nr. 1169/2011 39 straipsnį reikalaujama tik to, kad maisto produktų iš tam tikros grupės šalių arba geografinių regionų savybės būtų vertinamos kaip savitos dėl jų kilmės, ir šios savybės nebūtinai turi būti garantuojamos dėl šios kilmės. Ši nuostata nebūtinai draudžia valstybei narei nustatyti papildomą privalomą nuorodą, susijusią su gamybos vieta, kuri būtų tikslesnė už paprastą nuorodą „ES“ arba „ne ES“, nepaisant Europos Sąjungoje taikomų sveikatos ir aplinkos standartų suderinimo.