CONCLUZIILE AVOCATULUI GENERAL
DOMNUL GERARD WILLIAM HOGAN
prezentate la 16 iulie 2020(1)
Cauza C‑485/18
Groupe Lactalis
împotriva
Premier ministre,
Ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation,
Garde des Sceaux, ministre de la Justice,
Ministre de l’Économie et des Finances
[cerere de decizie preliminară formulată de
Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța)]
„Cerere de decizie preliminară – Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 – Informarea consumatorilor cu privire la produsele alimentare – Indicarea obligatorie a țării de origine – Articolul 26 – Domeniul de aplicare al armonizării – Articolul 3 – Dispoziții de drept intern care impun mențiuni obligatorii suplimentare pentru anumite tipuri sau categorii de produse alimentare – Condiții – Dispoziție de drept intern care prevede indicarea obligatorie pe etichetă a originii naționale, europene sau extraeuropene a laptelui”
I. Introducere
1. Prezenta cerere de decizie preliminară privește interpretarea articolului 26 și a articolului 39 din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2011 privind informarea consumatorilor cu privire la produsele alimentare(2).
2. Această cerere a fost formulată în cadrul unui litigiu între societatea Groupe Lactalis, pe de o parte, și prim‑ministrul francez, ministrul justiției, ministrul agriculturii și alimentației și ministrul economiei și finanțelor, pe de altă parte, în legătură cu legalitatea Decretului nr. 2016‑1137 din 19 august 2016 privind indicarea originii laptelui, precum și a laptelui și a cărnii utilizate ca ingrediente (JORF 2016, nr. 194, textul nr. 18, denumit în continuare „decretul contestat”). Acest decret are ca efect, în ceea ce privește laptele, obligația producătorilor de a indica originea laptelui la etichetarea produsului.
3. Nu poate fi o surpriză observarea faptului că etichetarea țării de origine a produselor s‑a numărat printre caracteristicile cele mai controversate ale pieței unice. Adeseori, astfel de măsuri privind etichetarea nu sunt altceva decât o metodă camuflată pentru a asigura acordarea priorității produselor naționale(3). Cu toate acestea, există cazuri în care se discerne o legătură clară și stabilită între proveniența produsului alimentar în cauză și calitatea acestuia. Însăși existența Regulamentului (CEE) nr. 2081/92 al Consiliului din 14 iulie 1992 privind protecția indicațiilor geografice și a denumirilor de origine ale produselor agricole și alimentare(4) este, în felul său, o dovadă a acestui fapt. Adevărata problemă care se ridică în prezenta cauză este dacă o dispoziție de drept intern care impune o astfel de cerință în cazul laptelui poate fi justificată din perspectiva dreptului Uniunii. Cu toate acestea, din motivele pe care urmează să le indicăm, nu considerăm că lucrurile stau astfel în situația examinată de instanța de trimitere.
4. Înainte de a trece la examinarea acestor chestiuni, este totuși necesar să prezentăm mai întâi dispozițiile legislative relevante.
II. Cadrul juridic
A. Dreptul Uniunii
1. Regulamentul nr. 1169/2011
5. În conformitate cu articolul 1 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1169/2011, acesta urmărește să stabilească „bazele pentru asigurarea unui înalt nivel de protecție a consumatorului în domeniul informațiilor referitoare la produsele alimentare, luând în considerare diferențele de percepție ale consumatorilor și nevoia acestora de informații și asigurând în același timp buna funcționare a pieței interne”.
6. Articolul 3 alineatele (1) și (2) din același regulament prevede:
„(1) Furnizarea informațiilor referitoare la produsele alimentare urmărește asigurarea unui nivel ridicat de protecție a sănătății și intereselor consumatorilor, oferind consumatorilor finali o bază pentru a face o alegere în cunoștință de cauză și pentru a utiliza în mod sigur produsele alimentare, ținând seama în special de considerații de ordin sanitar, economic, ecologic, social și etic.
(2) Legislația privind informațiile referitoare la produsele alimentare își propune să creeze un spațiu la nivelul Uniunii în care produsele alimentare produse și comercializate legal să circule liber, ținând seama, după caz, de necesitatea de a apăra interesele legitime ale producătorilor și de a promova fabricarea de produse de calitate.
[…]”
7. Potrivit articolului 9 alineatul (1) litera (i) din Regulamentul nr. 1169/2011, intitulat „Lista mențiunilor obligatorii”:
„(1) În conformitate cu articolele 10-35 și sub rezerva excepțiilor prevăzute în prezentul capitol, este obligatorie menționarea următoarelor informații.
[…]
(i) țara de origine sau locul de proveniență, în cazurile menționate la articolul 26;
[…]”
8. Articolul 10 din acest regulament, intitulat „Mențiuni obligatorii suplimentare pentru anumite tipuri sau categorii de produse alimentare”, prevede:
„(1) În plus față de mențiunile prevăzute la articolul 9 alineatul (1), în anexa III sunt prevăzute mențiuni obligatorii suplimentare pentru anumite tipuri sau categorii de produse alimentare.
(2) Pentru a asigura informarea consumatorilor în ceea ce privește tipurile și categoriile specifice de produse alimentare și pentru a ține seama de progresele tehnologice, evoluțiile științifice, protecția sănătății consumatorilor sau utilizarea sigură a unui produs alimentar, Comisia poate modifica anexa III prin intermediul actelor delegate, în conformitate cu articolul 51.
[…]”
9. Potrivit articolului 26 din Regulamentul nr. 1169/2011, intitulat „Țara de origine sau locul de proveniență”:
„(1) Prezentul articol se aplică fără a aduce atingere cerințelor de etichetare stabilite prin dispoziții specifice ale Uniunii, în special prin Regulamentul (CE) nr. 509/2006 al Consiliului din 20 martie 2006 privind specialitățile tradiționale garantate din produse agricole și alimentare și Regulamentul (CE) nr. 510/2006 din 20 martie 2006 privind protecția indicațiilor geografice și a denumirilor de origine ale produselor agricole și alimentare.
(2) Mențiunile privind țara de origine sau locul de proveniență sunt obligatorii:
(a) în cazul în care lipsa acestor informații ar putea induce consumatorul în eroare în ceea ce privește adevărata țară de origine sau adevăratul loc de proveniență a produsului alimentar, în special dacă informațiile care însoțesc produsul alimentar sau eticheta în ansamblul ei ar sugera în alt fel că produsul are o altă țară de origine sau un alt loc de proveniență;
(b) pentru tipurile de carne care se încadrează la codurile din Nomenclatura combinată («NC») enumerate în anexa XI. Aplicarea dispozițiilor de la prezenta literă face obiectul adoptării actelor de punere în aplicare menționate la alineatul (8).
(3) În cazul în care se indică țara de origine sau locul de proveniență a produsului și aceasta (acesta) nu este aceeași (același) cu țara de origine sau locul de proveniență a ingredientului primar:
(a) se indică de asemenea țara de origine sau locul de proveniență a ingredientului (ingredientelor) primar(e) sau
(b) se indică faptul că țara de origine sau locul de proveniență a ingredientului (ingredientelor) primar(e) diferă de țara de origine sau locul de proveniență a produsului alimentar.
Aplicarea dispozițiilor de la prezentul alineat face obiectul adoptării normelor de aplicare menționate la alineatul (8).
(4) În termen de cinci ani de la punerea în aplicare a dispozițiilor de la alineatul (2) litera (b), Comisia prezintă Parlamentului European și Consiliului un raport pentru a evalua indicarea obligatorie pe etichetă a țării de origine sau a locului de proveniență ale produselor menționate la litera respectivă.
(5) Până la 13 decembrie 2014, Comisia prezintă Parlamentului European și Consiliului rapoarte privind indicarea obligatorie a țării de origine sau a locului de proveniență pentru următoarele produse alimentare:
(a) alte tipuri de carne decât carnea de vită și mânzat și decât cele menționate la alineatul (2) litera (b);
(b) lapte;
(c) laptele utilizat ca ingredient în produsele lactate;
(d) produsele alimentare neprelucrate;
(e) produsele dintr‑un singur ingredient;
(f) ingrediente care reprezintă mai mult de 50 % dintr‑un produs alimentar.
[…]
(7) Rapoartele menționate la alineatele (5) și (6) iau în considerare nevoia de informare a consumatorului, fezabilitatea măsurii privind indicarea obligatorie a țării de origine sau a locului de proveniență, precum și analiza costurilor și beneficiilor rezultate din introducerea unor astfel de măsuri, inclusiv impactul juridic asupra pieței interne și impactul asupra comerțului internațional.
Comisia poate însoți rapoartele respective de propuneri de modificare a dispozițiilor relevante ale Uniunii.
(8) Până la 13 decembrie 2013, în urma evaluărilor de impact, Comisia adoptă acte de punere în aplicare privind aplicarea alineatului (2) litera (b) și a alineatului (3) din prezentul articol. Actele de punere în aplicare respective se adoptă în conformitate cu procedura de examinare menționată la articolul 48 alineatul (2).
[…]”
10. Capitolul VI, intitulat „Dispoziții de drept intern”, cuprinde printre altele articolul 38 și articolul 39.
11. Articolul 38, intitulat „Dispoziții de drept intern”, prevede:
„(1) În ceea ce privește chestiunile armonizate în mod specific prin prezentul regulament, statele membre nu pot să adopte sau să mențină dispoziții de drept intern, cu excepția cazurilor permise de dreptul Uniunii. Respectivele dispoziții de drept intern nu creează obstacole în ceea ce privește libera circulație a mărfurilor sau cazuri de discriminare în ceea ce privește produsele alimentare din alte state membre.
(2) Fără a aduce atingere articolului 39, statele membre pot adopta dispoziții de drept intern în ceea ce privește chestiunile care nu sunt armonizate în mod specific prin prezentul regulament, în măsura în care acestea nu interzic, obstrucționează sau restricționează libera circulație a bunurilor care sunt în conformitate cu prezentul regulament.”
12. Articolul 39 din Regulamentul nr. 1169/2011, intitulat „Dispoziții de drept intern privind mențiunile obligatorii suplimentare”, prevede:
„(1) În afara mențiunilor obligatorii prevăzute la articolul 9 alineatul (1) și la articolul 10, în conformitate cu procedura stabilită la articolul 45, statele membre pot adopta dispoziții privind mențiuni obligatorii suplimentare pentru anumite tipuri sau categorii de produse alimentare, pentru cel puțin unul dintre următoarele motive:
(a) protecția sănătății publice;
(b) protecția consumatorilor;
(c) prevenirea fraudelor;
(d) protecția drepturilor de proprietate industrială și comercială, a indicațiilor de proveniență, a denumirilor de origine înregistrate și prevenirea concurenței neloiale.
(2) În conformitate cu alineatul (1), statele membre pot introduce dispoziții privind menționarea obligatorie a țării de origine sau a locului de proveniență a produselor alimentare numai atunci când există dovada unei legături între anumite calități ale produsului și originea sau proveniența sa. Odată cu notificarea Comisiei în legătură cu astfel de dispoziții, statele membre oferă dovezi conform cărora majoritatea consumatorilor consideră că furnizarea acestor informații prezintă o importanță deosebită.”
B. Dreptul francez
13. Decretul în litigiu a intrat în vigoare la 17 ianuarie 2017 și urma să se aplice până la 31 decembrie 2018.
14. Articolul 1 din acest decret include un punct I, care are următorul cuprins:
„Etichetarea produselor alimentare preambalate în sensul articolului 2 din [Regulamentul nr. 1169/2011] trebuie să se conformeze dispozițiilor prezentului decret în cazul în care astfel de produse conțin:
1° lapte;
2° lapte utilizat ca ingredient în produsele lactate menționate în lista din anexă;
[…]
Etichetarea produselor alimentare preambalate trebuie să indice originea ingredientelor menționate la punctele 1-3. Cu toate acestea, dacă ingredientele respective reprezintă un procentaj, exprimat ca greutate totală a ingredientelor utilizate în produsul alimentar preambalat, sub un anumit prag, etichetarea unui astfel de produs alimentar nu intră sub incidența dispozițiilor prezentului decret.”
15. Articolul 3 din acest decret prevede:
„I. Indicarea originii laptelui sau a laptelui utilizat ca ingredient în produsele lactate menționate la articolul 1 trebuie să cuprindă următoarele mențiuni:
1° «Țara de colectare: (numele țării în care a fost colectat laptele)»;
2° «Țara de ambalare sau de prelucrare: (numele țării în care laptele a fost ambalat sau prelucrat)».
II. Prin derogare de la punctul I, în cazul în care laptele sau laptele utilizat ca ingredient în produsele lactate a fost colectat, ambalat sau prelucrat în aceeași țară, indicarea originii poate lua forma: «Origine: (numele țării)».
III. Prin derogare de la punctele I și II, în cazul în care laptele sau laptele utilizat ca ingredient în produsele lactate a fost colectat, ambalat sau prelucrat în unul sau mai multe state membre ale Uniunii Europene, indicarea originii poate lua forma: «Origine: UE».
IV. Prin derogare de la punctele I și II, în cazul în care laptele sau laptele utilizat ca ingredient în produse lactate a fost colectat, ambalat sau prelucrat în unul sau mai multe state care nu sunt membre ale Uniunii Europene, indicarea originii poate lua forma: «Origine: non‑UE».
16. Articolul 4, ultimul paragraf din decretul contestat prevede:
„[…]
În vederea aplicării punctului I al articolelor 2 și 3, în cazul în care indicarea originii conduce la indicarea mai multor state membre ale Uniunii Europene, precum și a mai multor state care nu sunt membre ale Uniunii Europene sau în cazul în care originea nu este determinată, indicarea numelui țărilor poate fi înlocuită cu mențiunea «UE sau non‑UE».”
17. Articolul 6 din acest decret prevede:
„Produsele fabricate sau comercializate în mod legal în alt stat membru al Uniunii Europene sau într‑o țară terță nu intră sub incidența dispozițiilor prezentului decret.”
18. La 24 decembrie 2018, Decretul nr. 2018‑1239 privind indicarea originii laptelui, precum și a laptelui și a cărnii utilizate ca ingrediente (JORF 2018, nr. 298, textul nr. 70) a prelungit aplicarea decretului în litigiu până la 31 martie 2020.
19. Atât acest decret, cât și decretul în litigiu au fost notificate Comisiei Europene înainte de intrarea lor în vigoare, în temeiul articolului 45 din Regulamentul nr. 1169/2011. Comisia nu a emis un aviz negativ în sensul articolului 45 alineatul (3) din Regulamentul nr. 1169/2011 cu privire la niciunul dintre cele două decrete(5).
III. Situația de fapt și conținutul cererii de decizie preliminară
20. Printr‑o cerere introductivă înregistrată la 24 octombrie 2016, Lactalis a formulat în fața Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța) o acțiune având ca obiect anularea decretului în litigiu. În susținerea acestei cereri, Lactalis a invocat printre altele două motive întemeiate pe încălcarea prin acest decret a articolelor 26, 38 și 39 din Regulamentul nr. 1169/2011. Instanța de trimitere a apreciat că, pentru a se pronunța cu privire la aceste două motive, trebuie mai întâi să se stabilească interpretarea care trebuie dată anumitor dispoziții din regulamentul menționat, care prezintă anumite dificultăți.
21. În aceste condiții, Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța) a hotărât să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarele întrebări preliminare:
„1) Trebuie să se considere că articolul 26 din Regulamentul nr. 1169/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2011, care prevede printre altele că Comisia prezintă Parlamentului European și Consiliului rapoarte privind indicarea obligatorie a țării de origine sau a locului de proveniență pentru lapte și pentru laptele utilizat ca ingredient, a armonizat în mod expres acest aspect în sensul alineatului (1) al articolului 38 din același regulament și se opune posibilității statelor membre de a adopta dispoziții privind mențiuni obligatorii suplimentare în temeiul articolului 39 din acest regulament?
2) În cazul în care dispozițiile de drept intern ar fi justificate de protecția consumatorilor din perspectiva alineatului (1) al articolului 39, cele două criterii prevăzute la alineatul (2) al acestui articol, și anume, pe de o parte, dovada unei legături între anumite calități ale produsului și originea sau proveniența sa și, pe de altă parte, dovezi conform cărora majoritatea consumatorilor consideră că furnizarea acestor informații prezintă o importanță deosebită, trebuie coroborate și în special aprecierea dovezii unei legături poate fi întemeiată pe elemente doar subiective, referitoare la importanța asocierii pe care consumatorii o pot face în majoritate între calitățile unui produs și originea sau proveniența sa?
3) În măsura în care proprietățile produsului par a se putea referi la toate elementele în care constă calitatea produsului, considerațiile legate de capacitatea de rezistență a produsului la transport și de riscurile alterării sale în timpul unui transport pot interveni pentru a aprecia existența dovezii unei legături între anumite calități ale produsului și originea sau proveniența sa în scopul aplicării alineatului (2) al articolului 39?
4) Aprecierea condițiilor prevăzute la articolul 39 presupune considerarea calităților unui produs ca fiind unice datorită originii sau provenienței sale sau ca fiind garantate datorită acestei origini sau proveniențe și, în acest din urmă caz, fără a aduce atingere armonizării standardelor de sănătate și de mediu aplicabile în cadrul Uniunii Europene, menționarea originii sau a provenienței poate fi mai precisă decât o mențiune sub forma «UE» sau «non‑UE»?”
IV. Analiză
A. Cu privire la prima întrebare
22. Prin intermediul primei întrebări, instanța de trimitere solicită Curții să stabilească dacă articolul 26 din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011, care prevede printre altele că Comisia prezintă Parlamentului European și Consiliului rapoarte privind indicarea obligatorie a țării de origine sau a locului de proveniență pentru lapte și pentru laptele utilizat ca ingredient, trebuie interpretat în sensul că a armonizat în mod expres normele privind indicarea țării de origine sau a locului de proveniență pentru lapte folosit ca produs finit sau ca ingredient, precum și dacă această dispoziție se opune posibilității unui stat membru de a adopta dispoziții privind obligativitatea acestei indicări în temeiul articolului 39 din acest regulament.
23. De la bun început, este necesar să se arate că, în primul rând, obligația impusă Comisiei prin articolul 26 alineatul (5) din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 de a prezenta Parlamentului European și Consiliului rapoarte privind indicarea obligatorie a țării de origine sau a locului de proveniență pentru lapte nu permite să se prezume dacă acest regulament a armonizat sau nu normele privind indicarea țării de origine sau a locului de proveniență pentru lapte. Astfel, singura concluzie care poate fi trasă dintr‑o astfel de obligație este că dreptul Uniunii nu impune în prezent această mențiune.
24. În al doilea rând, se poate sublinia faptul că adoptarea de către Uniune a unui act legislativ într‑un domeniu aflat în sfera competențelor partajate implică cu necesitate o anumită armonizare a legislației naționale, degrevând astfel statele membre de competențele lor naționale, în conformitate cu articolul 2 alineatul (2) TFUE. Legislația astfel armonizată poate însă prevedea doar standarde minime ori poate cuprinde doar anumite aspecte ale domeniului în cauză, astfel încât, pentru alte aspecte ale domeniului, statele membre pot continua să se bazeze pe propriile competențe de a adopta dispoziții specifice.
25. Cu referire la armonizarea realizată prin Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 în ceea ce privește indicarea țării de origine sau a locului de proveniență pentru produse alimentare, este necesar să se arate că articolul 9 din acest regulament cuprinde o listă de mențiuni obligatorii pe care operatorii economici au obligația să le indice pe etichetele produselor alimentare. Pe lângă această listă, la articolul 10 este prevăzută o listă de mențiuni obligatorii suplimentare care trebuie indicate, dar doar pentru anumite tipuri sau categorii de produse alimentare(6).
26. Printre mențiunile obligatorii indiferent de tipurile sau categoriile de produse alimentare, articolul 9 alineatul (1) litera (i) din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 menționează țara de origine sau locul de proveniență, dar doar pentru cazurile în care articolul 26 din acest regulament prevede o astfel de mențiune obligatorie.
27. Conform articolului 26 alineatul (2) din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011, indicarea țării de origine sau a locului de proveniență este obligatorie în două cazuri, și anume:
– în cazul în care lipsa acestor informații ar putea induce consumatorul în eroare în ceea ce privește adevărata țară de origine sau adevăratul loc de proveniență a produsului alimentar, în special dacă informațiile care însoțesc produsul alimentar sau eticheta în ansamblul ei ar sugera în alt fel că produsul are o altă țară de origine sau un alt loc de proveniență(7);
– pentru tipurile de carne care se încadrează la codurile din Nomenclatura combinată („NC”) enumerate în anexa XI, și anume carne proaspătă, refrigerată sau congelată de porcine, ovine, caprine sau de păsări de curte de la poziția 0105.
28. Cu toate că această dispoziție nu specifică dacă armonizează sau nu legislația națională cu privire la obligația de a indica țara de origine sau locul de proveniență, contextul în care este introdusă această dispoziție clarifică domeniul său de aplicare. În această privință, se poate observa că Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 cuprinde capitolul VI, dedicat în mod specific dispozițiilor de drept intern.
29. Desigur, articolul 38 alineatul (2) din acest regulament, articol care este cuprins în capitolul menționat, prevede: „Fără a aduce atingere articolului 39, statele membre pot adopta dispoziții de drept intern în ceea ce privește chestiunile care nu sunt armonizate în mod specific prin prezentul regulament, în măsura în care acestea nu interzic, obstrucționează sau restricționează libera circulație a bunurilor care sunt în conformitate cu prezentul regulament”. Cu toate acestea, articolul 38 alineatul (1) prevede în sens contrar că, „în ceea ce privește chestiunile armonizate în mod specific prin prezentul regulament, statele membre nu pot să adopte sau să mențină dispoziții de drept intern, cu excepția cazurilor permise de dreptul Uniunii”. Cu toate că înțelesul precis al expresiei „fără a aduce atingere articolului 39” nu este, probabil, întrutotul clar în acest context, considerăm că normele la care se face referire articolul 39 (și anume cele care guvernează mențiunile obligatorii de pe etichetele produselor alimentare) nu sunt afectate de articolul 38 alineatul (2)(8).
30. Rezultă, așadar, că articolul 38, care servește drept introducere a capitolului VI, recunoaște doar faptul că anumite dispoziții armonizează numai parțial în timp ce alte dispoziții armonizează complet mențiunile aplicabile etichetării produselor alimentare și stipulează consecințele fiecărei situații. Dificultatea de interpretare care apare astfel este determinată de faptul că articolul 38 nu specifică prevederile care se încadrează în fiecare dintre aceste două situații.
31. În schimb, prevederile articolului 39 din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 ni se par decisive. Astfel, primul alineat al acestui articol prevede în mod expres că, în anumite condiții, statele membre pot adopta dispoziții privind mențiuni obligatorii suplimentare pentru anumite tipuri sau categorii de produse alimentare. Interpretarea conform căreia această dispoziție nu armonizează complet condițiile în care statele membre pot adopta mențiuni obligatorii suplimentare ar permite, așadar, aplicarea unor dispoziții de drept intern care ar prevala față de articolul 39, subminând astfel „effet utile” al acestei dispoziții. Rezultă că Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 trebuie interpretat în mod necesar în sensul că împiedică statele membre să introducă mențiuni obligatorii întemeindu‑se pe propriile competențe naționale complet autonome.
32. Această concluzie este confirmată de obiectivele urmărite de Regulamentul (UE) nr. 1169/2011. Astfel, considerentele (6) și (9) ale Regulamentului (UE) nr. 1169/2011 indică, într‑adevăr, faptul că unul dintre obiectivele acestui regulament este pur și simplu de a unifica legislația existentă, obiectiv care rezultă din Directiva 2000/13/CE a Parlamentului European și a Consiliului din 20 martie 2000 privind apropierea legislațiilor statelor membre referitoare la etichetarea și prezentarea produselor alimentare, precum și la publicitatea acestora(9). Întrucât articolul 3 alineatul (1) din această directivă prevede că „etichetarea produselor alimentare conține numai următoarele mențiuni obligatorii [la care face referire această dispoziție]”(10), se poate deduce din respectivele considerente că Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 a menținut cel puțin principiul conform căruia statele membre nu se mai bucură de o competență strict autonomă de a decide mențiunile obligatorii.
33. În plus, conform considerentelor (13) și (14) ale Regulamentului (UE) nr. 1169/2011, scopul acestui regulament este stabilirea „unor definiții, principii, cerințe și proceduri comune pentru a constitui un cadru clar și o bază comună pentru măsurile naționale și la nivelul Uniunii care reglementează informațiile referitoare la produsele alimentare […] [pentru a stabili] o abordare cuprinzătoare […] a informării consumatorilor cu privire la produsele alimentare pe care le consumă […]”(11). Sensul adjectivului „cuprinzătoare” este explicit.
34. Considerăm că toate acestea sunt suficiente pentru a arăta că atât contextul, cât și obiectivele articolului 26 demonstrează că Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 a armonizat legislațiile naționale ale statelor membre cu privire la mențiunile obligatorii. Cu toate acestea, această armonizare nu este completă, întrucât statele membre își păstrează latitudinea de a adopta mențiuni obligatorii suplimentare, dar numai în condițiile stabilite de acest regulament(12).
35. Cu privire la mențiunile obligatorii privind țara de origine sau locul de proveniență, întrucât articolul 26 alineatul (2) din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 specifică cazurile în care, în conformitate cu articolul 9 din acest regulament, operatorii din sectorul alimentar au obligația de a indica respectivele mențiuni pe etichetele produselor alimentare, această dispoziție trebuie, prin urmare, interpretată în sensul că a armonizat cel puțin condițiile în care anumite mențiuni pot fi impuse ca obligatorii. În consecință, statele membre sunt degrevate de competențele naționale de legiferare cu privire la astfel de mențiuni conform propriilor lor modalități(13). Cu toate acestea, articolul 39 din acest regulament delegă din nou o parte dintre competențele rezervate în temeiul articolului 2 alineatul (2) TFUE, conferind statelor membre competența de adopta propriile mențiuni obligatorii sub rezerva respectării condițiilor prevăzute de această dispoziție(14).
36. Această concluzie nu este pusă în discuție de argumentul ridicat de anumite părți în acțiunea principală conform căruia armonizarea instituită prin Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 nu se referă la indicarea țării de origine sau a locului de proveniență, întrucât aceste mențiuni sunt necesare pentru asigurarea trasabilității produselor alimentare și ingredientelor acestora. Într‑adevăr, pe lângă faptul că nu vedem în textul Regulamentului (UE) nr. 1169/2011 niciun temei care să susțină un astfel de argument, necesitatea asigurării trasabilității produselor alimentare nu este în sine incompatibilă cu lipsa menționării obligatorii a țării de origine sau a locului de proveniență a produselor alimentare. Astfel, articolul 3 alineatul (15) din Regulamentul general privind legislația alimentară(15) definește noțiunea de trasabilitate ca însumând „capacitatea de a depista și a urmări anumite produse alimentare, hrană pentru animale, un animal de la care se obțin produse alimentare sau o substanță destinată încorporării sau care este de așteptat să fie încorporată în anumite produse alimentare sau hrană pentru animale, pe parcursul tuturor etapelor de producție, prelucrare și distribuție”. Așadar, asigurarea trasabilității nu impune explicit menționarea țării de origine sau a locului de proveniență pe etichetă, întrucât aceasta poate fi asigurată, de pildă, printr‑un cod de identificare(16).
37. În lipsa unei excluderi explicite a laptelui din sfera armonizării instituite de Regulamentul (UE) nr. 1169/2011, trebuie considerat că acesta se referă la indicarea țării de origine sau a locului de proveniență a laptelui. Desigur, articolul 26 alineatul (2) litera (a) din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 prevede că indicarea țării de origine sau a locului de proveniență este obligatorie în cazul în care „lipsa acestor informații ar putea induce consumatorul în eroare în ceea ce privește adevărata țară de origine sau adevăratul loc de proveniență a produsului alimentar”. Cu toate acestea, această dispoziție nu poate fi interpretată, așa cum sugerează anumite părți, ca atribuind statelor membre dreptul de a impune indicarea țării de origine sau a locului de proveniență a laptelui în toate circumstanțele. Astfel, această dispoziție nu autorizează statele membre să adopte dispoziții generale derogatorii. Mai degrabă, aceasta specifică faptul că operatorii din sectorul alimentar au obligația de a indica țara de origine sau locul de proveniență a produselor alimentare în cazul în care lipsa acestor informații ar putea induce consumatorul în eroare în ceea ce privește adevărata țară de origine sau adevăratul loc de proveniență a produsului alimentar(17). Mai mult, se poate deduce din articolul 26 alineatele (5) și (7) din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011, conform cărora Comisia trebuie să examineze fezabilitatea introducerii unei indicații obligatorii a originii laptelui, că, în prezent, operatorii din sectorul alimentar nu au obligația de a menționa o astfel de indicație, cu excepția cazului la care face referire articolul 26 alineatul (2) litera (a)(18).
38. Având în vedere cele de mai sus, propunem să se răspundă la prima întrebare după cum urmează: articolul 26 din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 trebuie interpretat în sensul că a armonizat condițiile în care indicarea țării de origine sau a locul de proveniență pentru lapte folosit ca produs finit sau ca ingredient poate fi făcută obligatorie de statele membre. Această dispoziție nu împiedică însă statele membre să impună obligativitatea acestei mențiuni în temeiul articolului 39 din acest regulament, în cazul în care obligativitatea este justificată de motive cum sunt protecția sănătății publice, drepturile consumatorilor, evitarea fraudelor sau prevenirea concurenței neloiale, precum și atunci când condițiile prevăzute de această dispoziție sunt îndeplinite.
B. Cu privire la a doua întrebare
39. Prin intermediul celei de a doua întrebări, instanța de trimitere solicită în esență să se stabilească dacă, atunci când o dispoziție care impune indicarea țării de origine sau a locului de proveniență este justificată din perspectiva alineatului (1) al articolului 39 din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011, cele două criterii prevăzute la alineatul (2) al acestui articol trebuie interpretate în coroborare sau dacă în special aprecierea primului criteriu, și anume aprecierea „dovezii unei legături”, poate fi întemeiată doar pe elemente subiective referitoare la importanța asocierii pe care majoritatea consumatorilor o pot face între calitățile unui produs alimentar și originea sau proveniența acestuia.
40. Conform articolului 39 alineatul (1) din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011, statele membre pot adopta dispoziții privind mențiuni obligatorii suplimentare celor la care se face referire la articolul 9 alineatul (1) și la articolul 10 din acest regulament, sub rezerva respectării cerințelor prevăzute de această dispoziție. Această dispoziție stabilește trei condiții pentru adoptarea dispozițiilor de drept intern care impun astfel de mențiuni suplimentare, și anume:
– în primul rând, mențiunile obligatorii trebuie să se refere doar la anumite tipuri sau categorii de produse alimentare;
– în al doilea rând, astfel de dispoziții pot fi adoptate pentru cel puțin unul dintre motivele enumerate la alineatul (1) al articolului 39, motive printre care se numără necesitatea de a proteja consumatorii;
– în al treilea rând, dispoziția de drept intern care impune aceste mențiuni suplimentare trebuie să fie în conformitate cu procedura stabilită la articolul 45 din acest regulament.
41. În fine, în cazul în care mențiunile obligatorii se referă la indicarea țării de origine sau a locului de proveniență pentru produse alimentare, prima teză a alineatului (2) al articolului 39 din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 specifică faptul că „statele membre pot introduce [o astfel de dispoziție] numai atunci când există dovada unei legături între anumite calități ale produsului și originea sau proveniența sa”, iar a doua teză specifică faptul că, „odată cu notificarea Comisiei în legătură cu astfel de dispoziții, statele membre oferă dovezi conform cărora majoritatea consumatorilor consideră că furnizarea acestor informații prezintă o importanță deosebită”.
42. Pe lângă aceste trei condiții prevăzute explicit la articolul 39 alineatul (1), orice dispoziții de drept intern care impun mențiuni trebuie să respecte și principiile generale ale informațiilor privind produsele alimentare prevăzute în capitolul II din acest regulament, precum și principiile generale ale dreptului Uniunii.
43. Niciunul dintre considerentele regulamentului nu este dedicat alineatului (2) al articolului 39 din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011. Cu toate acestea, însăși structura acestei dispoziții sugerează că stabilește două criterii separate. În timp ce se poate accepta că unele elemente ale textului sau ale contextului acestei dispoziții, precum și anumite obiective urmărite de acest regulament pot susține punctul de vedere conform căruia existența „dovezii unei legături” poate fi bazată pe elemente subiective asociate importanței conexiunii pe care majoritatea consumatorilor o poate stabili între calitățile produsului alimentar și originea sau proveniența acestuia, considerăm că interpretarea mai bună a acestei dispoziții este că se referă la factori pur obiectivi.
44. Orice altă concluzie ar deschide în cele din urmă calea pentru reintroducerea indirectă a normelor naționale privind produsele alimentare, norme care erau concepute pentru a incita instinctele pur naționaliste, chiar șovine, ale consumatorilor. Întrucât unul dintre obiectivele proiectului pieței interne a fost eliminarea acestor norme (pe cât posibil), este greu de crezut că intenția legiuitorului comunitar a fost să permită reintroducerea indirectă a acestor norme prin mecanismul instituit prin articolul 39 alineatul (2) din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011. Putem totuși să examinăm în acest context limbajul folosit în această dispoziție.
45. Mai întâi, termenul „calitate” se poate referi la o serie de proprietăți și caracteristici ale unui produs care permit satisfacerea așteptărilor consumatorilor(19). În al doilea rând, referirea pe care a doua teză a alineatului (2) al articolului 39 din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 o face la opinia majorității consumatorilor, ca dovadă pe care un stat membru trebuie să o ofere Comisiei atunci când notifică o astfel de dispoziție, poate sugera faptul că această prevedere nu face altceva decât să specifice momentul în care trebuie prezentate astfel de dovezi. În al treilea rând, Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 specifică în repetate rânduri faptul că la dispoziția consumatorilor trebuie puse informații corespunzătoare, care să le permită să „aleagă în cunoștință de cauză”, inclusiv să facă alegeri pe criterii ecologice sau etice(20). În mod special, articolul 4 alineatul (2) menționează că, „atunci când se ia în considerare nevoia de informații obligatorii referitoare la produsele alimentare și care să permită consumatorilor să facă o alegere în cunoștință de cauză, se ține seama de faptul că majoritatea acestora consideră deosebit de necesare anumite informații pe care le prețuiesc în mod special sau de orice avantaje general acceptate pentru consumator”(21).
46. Totuși, în ceea ce ne privește, considerăm că o analiză detaliată a regulamentului demonstrează că, după cum tocmai am arătat, intenția legiuitorului comunitar în formularea primei teze a fost tocmai să elimine posibilitatea ca, în cazul unor dispoziții specifice care impun indicarea locului de origine, adoptarea acestora să poată fi bazată exclusiv pe considerente pur subiective.
47. Definiția cuvântului „calitate”, atunci când este folosit la plural, se referă în general la caracteristicile sau trăsăturile intrinseci ale produsului în cauză(22). Aici, este interesant de observat faptul că termenul folosit în versiunea în limba franceză a articolului 39 alineatul (2) nu este „qualités”, ci „propriétés” (proprietăți), termen care se referă clar la calitatea sau trăsătura considerată ca fiind caracteristică sau parte inerentă a unui produs. În plus, prima teză a alineatului (2) al articolului 39 specifică faptul că trebuie să „existe dovada” legăturii între anumite calități ale produsului alimentar și originea sau proveniența sa, ceea ce conduce la ipoteza implicită că aceste calități pot fi determinate în mod obiectiv(23). În fine, reiese din articolul 1 alineatul (1) și din articolul 3 alineatul (2) din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 că obiectivele Regulamentului (UE) nr. 1169/2011 nu urmăresc doar asigurarea unui nivel ridicat de protecție a consumatorilor, ci și respectarea liberei circulații în materie de produse alimentare. Totuși, chiar și aplicată fără deosebire pentru produsele alimentare indigene și importate, indicarea obligatorie a țării de origine sau a locului de proveniență prezintă probabilitatea de a afecta libera circulație a produselor, poate chiar mai mult decât orice altă formă de mențiuni nediscriminatorii(24). Astfel, după cum Curtea a statuat înainte de adoptarea acestui regulament, scopul acestor cerințe este „să permită consumatorilor efectuarea unei distincții între produsele naționale și produsele importate și să le ofere astfel posibilitatea de a‑și exprima eventualele prejudecăți față de produsele străine”(25).
48. Toate cele de mai sus înseamnă că articolul 39 alineatul (2) ar trebui, așadar, interpretat în sensul că stabilește condiții suplimentare pentru adoptarea dispozițiilor care impun indicarea țării de origine sau a locului de proveniență. Scopul acestei dispoziții este, într‑adevăr, să asigure un echilibru echitabil între cele două obiective urmărite de Regulamentul (UE) nr. 1169/2011, și anume, mai întâi, să asigure condițiile în care consumatorilor le sunt prezentate informații corespunzătoare, care le permit să aleagă în cunoștință de cauză, pe criterii de siguranță, sănătate și durabilitate, și, mai apoi, să asigure respectarea libertății de mișcare în materie de produse alimentare. Rolul acestor condiții este de a limita justificările care pot fi prezentate în susținerea unei astfel de dispoziții, precum și de a impune o relație mai strictă de proporționalitate între cele două obiective(26).
49. Revenind acum la prevederile articolului 39, rezultă, așadar, că articolul 39 alineatul (1) stabilește motivele de interes general pe baza cărora se pot justifica dispoziții de drept intern care impun mențiuni obligatorii pentru anumite categorii de produse alimentare. Cu toate acestea, în ceea ce privește mențiunile privind locul de origine, articolul 39 alineatul (2) impune încă două condiții restrictive, și anume, mai întâi, existența unei legături demonstrate între anumite calități ale produsului și originea sau proveniența sa și, ulterior, dovezi conform cărora majoritatea consumatorilor consideră că furnizarea acestor informații prezintă o importanță deosebită(27).
50. Având în vedere modul de redactare, structura și obiectivul specific urmărit de articolul 39 alineatul (2), considerăm că primul și al doilea criteriu sunt distincte și cumulative(28). În special, cerința existenței dovedite a unei legături între calitățile produsului alimentar și originea sau proveniența sa nu poate fi îndeplinită exclusiv în raport cu elemente pur subiective legate de importanța pe care majoritatea consumatorilor o acordă acestei caracteristici.
51. Această concluzie nu este pusă în discuție de argumentele invocate de guvernul francez și de guvernul german conform cărora, dacă articolul 39 alineatul (2) ar fi interpretat în sensul că prevede două condiții separate, această dispoziție ar fi lipsită de orice efect util („effet utile”), în special întrucât singurele dispoziții de drept intern care pot îndeplini aceste două condiții s‑ar confrunta cu armonizarea exhaustivă realizată de Regulamentul (UE) nr. 1151/2012(29).
52. Desigur, dacă articolul 39 alineatul (2) este interpretat în sensul că impune nu doar existența dovedită a unei legături între anumite calități ale produsului alimentar și originea sau proveniența sa, ci și în sensul că majoritatea consumatorilor consideră că furnizarea acestor informații prezintă o importanță deosebită, domeniul de aplicare al acestei prevederi poate să pară destul de limitat. Totuși, în condițiile în care această prevedere se aplică doar dispozițiilor care impun indicarea țării de origine sau a locului de proveniență, pare logic ca această prevedere să fie interpretată ca având un domeniu de aplicare limitat. Cu toate acestea, contrar argumentului invocat de unele părți, interpretarea acestei prevederi ca stabilind două condiții separate nu lipsește acest articol de orice efect util („effet utile”). Chiar dacă ștacheta a fost ridicată foarte sus, nu este de netrecut.
53. În ceea ce privește armonizarea realizată de Regulamentul (UE) nr. 1151/2012 privind sistemele din domeniul calității produselor agricole și alimentare, acesta nu înlătură posibilitatea adoptării unor dispoziții care să impună indicarea țării de origine sau a locului de proveniență. Deși acest regulament instituie un sistem uniform și exhaustiv de protecție a denumirilor de origine calificate folosite pentru a desemna produse în cazul cărora există o legătură specifică între calitățile lor și originea lor geografică(30), această armonizare vizează doar utilizarea anumitor nume pentru a desemna produse(31). Nu la fel stau lucrurile în cazul indicării obligatorii a țării de origine sau a locului de proveniență.
54. În lumina celor de mai sus, ne propunem să răspundem la a doua întrebare în sensul că articolul 39 alineatul (2) trebuie interpretat în sensul că stabilește două criterii separate. Prin urmare, evaluarea primului criteriu (legat de existența dovezii unei legături) nu se poate baza pe o apreciere pur subiectivă legată de importanța asocierii pe care majoritatea consumatorilor o pot face între calitățile produsului alimentar și originea sau proveniența sa. Mai degrabă, articolul 39 alineatul (2) cere ca produsele alimentare vizate care vin din anumite țări sau locuri de proveniență să posede anumite calități sau caracteristici obiective care să le diferențieze de aceleași produse alimentare de altă origine.
C. Cu privire la a treia întrebare
55. Prin intermediul celei de a treia întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă articolul 39 alineatul (2) din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 trebuie interpretat în sensul că considerațiile legate de capacitatea de rezistență a produsului la transport și de riscurile alterării sale în timpul unui transport pot interveni pentru a aprecia existența dovezii unei legături între anumite calități ale produsului și originea sau proveniența sa în scopul aplicării alineatului (2) al articolului 39.
1. Cu privire la admisibilitate
56. De la bun început, din dosarul transmis Curții nu reiese că autoritățile franceze au apelat la considerații legate de capacitatea de rezistență a produsului la transport pentru a justifica decretul contestat, atunci când acesta a fost notificat Comisiei, înainte de adoptare. Mai mult, în observațiile scrise, guvernul francez a avansat o altă explicație, și anume aceea că decretul a fost adoptat „pentru a răspunde așteptărilor puternice exprimate de consumatori în favoarea etichetării laptelui […] după scandaluri cum a fost cel legat de folosirea frauduloasă a cărnii de cal în locul celei de vită” și pentru că „obligația de a indica originea ar spori transparența și trasabilitatea pe lanțul de aprovizionare alimentar, astfel încât să se combată mai eficace frauda în domeniul alimentar și să se refacă încrederea consumatorilor”.
57. Cu toate acestea, trebuie evidențiat faptul că întrebările preliminare adresate Curții se bucură de prezumția de pertinență. Refuzul Curții de a se pronunța asupra unei întrebări preliminare adresate de o instanță națională nu este posibil decât atunci când este evident că interpretarea sau aprecierea solicitată a validității unei norme a Uniunii nu are nicio legătură cu realitatea ori cu obiectul litigiului principal, atunci când problema este de natură ipotetică ori Curtea nu dispune de elementele de fapt și de drept necesare pentru a răspunde în mod util la întrebările care i‑au fost adresate(32).
58. În prezenta cauză, instanța de trimitere nu pare să excludă posibilitatea ca legiuitorul național să fi avut în vedere considerații legate de capacitatea de rezistență a produsului la transport atunci când a adoptat acest decret. Întrucât Curtea nu este competentă să interpreteze legislația națională – și astfel nici să stabilească dacă obiectivele urmărite de decretul contestat sunt cu adevărat cele vizate în întrebarea adresată –, considerăm că întrebarea trebuie considerată admisibilă.
2. Pe fond
59. În lumina concluziei noastre cu privire la cea de a doua întrebare preliminară, trebuie să reamintim de la bun început că articolul 39 alineatul (2) stabilește două criterii pentru adoptarea de un stat membru a unei dispoziții de drept intern care impune indicarea țării de origine sau a locului de proveniență a unui produs alimentar. Conform primului criteriu, o astfel de dispoziție poate fi adoptată doar dacă există o legătură demonstrată între anumite calități ale produsului alimentar și originea sau proveniența sa.
60. Cu privire la noțiunea de „calități”, așa cum am arătat anterior, acest termen se referă la caracteristicile unui produs, cum ar fi, în agronomie, la proprietățile fizice, nutriționale, organoleptice și în special gustative ale unui produs alimentar.
61. În măsura în care la articolul 39 alineatul (2) se folosește expresia „anumite calități”, fără a se specifica care sunt acestea, considerăm că această dispoziție se aplică tuturor cazurilor în care se poate identifica o legătură între oricare dintre caracteristicile unui produs alimentar și originea sau proveniența sa. În acest context, capacitatea de rezistență a produsului alimentar la transport poate fi considerată ca una dintre caracteristicile respectivului produs alimentar(33).
62. Totuși, pentru a îndeplini primul criteriu prevăzut la articolul 39 alineatul (2), trebuie să existe o legătură între calitatea invocată de instanța de trimitere în întrebarea preliminară, și anume capacitatea de rezistență a produsului la transport, pe de o parte, și originea sau proveniența sa, pe de altă parte. În ceea ce privește al doilea criteriu, o astfel de calitate nu este în general specifică originii produsului alimentar. Astfel, de exemplu, tehnologiile de cultivare a anumitor fructe sau legume pot probabil să influențeze capacitatea acestora de a rezista la transport. Totuși, capacitatea de rezistență la transport a laptelui, astfel încât calitatea sa să îi nu fie compromisă, nu diferă, cel puțin în contextul actual, în funcție de locul de producție. Prin urmare, se poate presupune (cu certitudine în absența oricăror probe contrarii) că laptele produs în Franța sau cel produs în Belgia are aceeași capacitate de rezistență la transport.
63. Desigur, alte calități ale produselor alimentare, începând cu gustul, pot fi afectate de transport. Întrucât acest transport durează mai mult sau mai puțin în funcție de originea produselor alimentare, poate, așadar, exista o legătură între originea sa și unele dintre calitățile sale. Cu toate acestea, pentru a îndeplini primul criteriu prevăzut la articolul 39 (și anume să existe dovada unei legături între unele calități ale respectivului produs alimentar și originea sau proveniența sa), este în continuare necesar să se stabilească dacă transportul unui anumit produs alimentar prezintă riscuri obiective de alterare a unora dintre calitățile sale. În cazul laptelui, dat fiind al doilea criteriu, această alterare trebuie să afecteze unele dintre calitățile sale apreciate de majoritatea consumatorilor.
64. În plus, atunci când acționează în cadrul dreptului Uniunii(34) și, ca atare, când aplică prevederile articolului 39 din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011, statele membre au obligația de a respecta principiile generale ale dreptului Uniunii, inclusiv principiul proporționalității. Rezultă de aici că orice dispoziții pe care statele membre au dreptul să le adopte trebuie să fie de natură să realizeze obiectivul urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru atingerea acestuia. Acest fapt implică în special că, atunci când există posibilitatea de a alege dintre mai multe dispoziții adecvate alternative, trebuie să se apeleze la cea mai puțin împovărătoare(35). În fine, trebuie arătat că legislația națională poate garanta realizarea obiectivului invocat doar în cazul în care răspunde cu adevărat preocupării de a atinge obiectivul respectiv într‑un mod coerent și sistematic(36).
65. Chiar dacă se acceptă faptul că unele dintre calitățile laptelui pot fi afectate de transport, acest fapt pare a fi adevărat doar în cazul laptelui „proaspăt” (fie neprelucrat, fie pasteurizat). În măsura în care din dosar reiese că decretul contestat se aplică fără deosebire tuturor tipurilor de lapte, atât celui „proaspăt”, cât și celui „UHT”, s‑ar părea că depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivului invocat de instanța de trimitere.
66. Dacă totuși se poate stabili științific că anumite calități, fie acestea fizice, nutritive, organoleptice sau gustative ale laptelui, chiar și ale laptelui UHT, prezintă probabilitatea de a fi alterate prin transport și în cazul în care consumatorii consideră că aceste calități sunt importante (așa cum se explică în examinarea celei de a doua întrebări), se poate ține cont de considerațiile legate de capacitatea de rezistență a produsului la transport și de riscurile alterării sale în timpul unui transport.
67. Desigur, este adevărat că, în cazul „laptelui proaspăt”, chestiunea prospețimii (mai mult sau mai puțin în funcție de tipul de lapte în cauză) este în sine legată de distanța parcursă de lapte de la locul de producție la piață(37). Cu toate acestea, nu putem să nu remarcăm în acest context că articolul 3‑III din decretul contestat prevede că, în cazul laptelui produs în orice alt stat membru cu excepția Franței, mențiunea privind originea poate avea forma „Origine: UE”. În schimb, articolul 3‑IV prevede că, în cazul în care laptele sau laptele utilizat ca ingredient în produse lactate a fost colectat, ambalat sau prelucrat în unul sau mai multe state membre care nu sunt membre ale Uniunii Europene, indicația de origine poate lua forma: „Origine: non‑UE”.
68. În măsura în care mențiunile alternativele („Franța”, „UE” sau „Non‑UE”) prevăzute în aceste dispoziții sunt insuficient de exacte pentru ca consumatorii să poată determina (chiar și indirect) distanța parcursă de lapte, se pare că decretul contestat nu este conform cu obiectivele invocate de guvernul francez ca justificare, și anume dorința de a informa consumatorii cu privire la riscul de alterare a laptelui în timpul transportului.
69. În mod specific, se poate considera că, în forma sa actuală, decretul nu trece testul de proporționalitate în sensul că nu îndeplinește obiectivul de a informa consumatorii în mod coerent și sistematic cu privire la o posibilă legătură între transportul laptelui pe distanțe mari și calitățile respectivului lapte(38). Aceasta cu atât mai mult cu cât, în conformitate cu articolul 6 din acest decret, produsele lactate din alt stat membru nu sunt supuse prevederilor acestui decret. Astfel, de exemplu, brânza produsă în Italia cu lapte din Germania și apoi comercializată în Franța nu este vizată.
70. Întrucât totuși Curtea nu are competența în temeiul articolului 267 TFUE să aplice o normă a dreptului Uniunii într‑o anumită speță și, prin extensie, să examineze validitatea unei legi naționale prin raportare la o astfel de normă, sarcina de a stabili, în lumina oricăror explicații suplimentare prezentate de guvernul francez, dacă sunt îndeplinite cele patru condiții menționate la punctul 64 din aceste concluzii, revine instanței de trimitere.
71. În aceste condiții, propunem să se răspundă la a treia întrebare în sensul că interpretarea articolului 39 alineatul (2) este că considerațiile care țin de rezistența produsului alimentar la transport și de riscul de deteriorare în timpul tranzitului pot fi luate în considerare cu ocazia examinării legăturii dovedite între anumite calități ale acestui produs alimentar și originea sa sau proveniența sa în scopul aplicării articolului 39 alineatul (2) dacă se stabilește, în primul rând, că laptele se poate altera în timpul transportului, în al doilea rând, că alterarea prezintă probabilitatea de a afecta anumite calități ale laptelui apreciate de majoritatea consumatorilor, în al treilea rând, că o astfel de cerință este mai ușor de implementat decât orice altă dispoziție care ar fi fost mai direct legată de distanța parcursă de lapte sau de durata transportului acestuia și, în al patrulea rând, că obiectivul de informare a consumatorilor cu privire la riscul de alterare a calităților produselor alimentare în timpul tranzitului este urmărit de dispoziția de drept intern în mod coerent și sistematic.
D. Cu privire la a patra întrebare
72. Prin intermediul celei de a patra întrebări, instanța de trimitere solicită să se stabilească dacă aprecierea condițiilor prevăzute la articolul 39 din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 presupune considerarea calităților unui produs ca fiind unice datorită originii sale sau ca fiind garantate datorită acestei origini și, în acest din urmă caz, fără a aduce atingere armonizării standardelor de sănătate și de mediu aplicabile în cadrul Uniunii Europene, menționarea originii sau a provenienței poate fi mai precisă decât o mențiune sub forma „UE” sau „non‑UE”.
73. În această privință, după cum am arătat mai sus, în răspunsul la a doua întrebare, articolul 39 alineatul (2) stabilește două criterii separate referitoare, în primul rând, la existența dovedită a unei legături între anumite proprietăți ale produsului alimentar și originea sa și, în al doilea rând, la necesitatea ca statele membre să ofere dovezi conform cărora majoritatea consumatorilor consideră că furnizarea acestor informații prezintă o importanță deosebită.
74. Întrucât existența legăturii dintre anumite calități ale produsului alimentar și originea sa trebuie „dovedită”, primul criteriu implică faptul că produsele alimentare de o anumită origine dețin, de obicei, unele calități specifice originii respective. Cu toate acestea, modul de redactare a articolului 39 alineatul (2) nici nu cere ca aceste calități să fie unice, în sensul că ar trebui să fie specifice unei singure țări, nici nu prevede că este necesar ca statul membru care dispune respectiva mențiune să fie unul dintre cele în care produsele alimentare posedă astfel de calități.
75. Totuși, pentru ca o astfel de dispoziție să fie conformă cu principiul proporționalității, așa cum prevede în esență teza a doua a alineatului (2) al articolului 39, nu este suficient ca majoritatea consumatorilor să considere că proprietățile specifice ale produselor alimentare provenite din anumite țări sau locuri prezintă o importanță deosebită, ci trebuie să poată asocia aceste calități cu anumite țări sau locuri. În alte condiții, indicarea țării sau locului de origine nu și‑ar îndeplini funcția, care, după cum prevede articolul 3 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1169/2011, este să ofere consumatorilor finali o bază pentru a face o alegere în cunoștință de cauză.
76. Cu privire la nivelul de certitudine care trebuie asociată prezenței acestor calități specifice în produse alimentare provenite dintr‑o anumită țară sau dintr‑un anumit loc, considerăm că este suficient să se stabilească faptul că condițiile particulare de producție, în special condițiile tehnice sau climatice prezente în general în țara în cauză, sunt legate de astfel de calități. Prin urmare, considerăm că calitățile produselor alimentare provenite dintr‑un anumit grup de țări sau de regiuni geografice trebuie să fie specifice în virtutea originii lor, fără a fi în mod necesar garantate în temeiul respectivei origini.
77. Întrucât aceste calități pot rezulta din factori cum sunt clima, proprietăți ale solului sau standarde de producție aplicabile, indicarea originii sau provenienței poate fi mai precisă decât o mențiune sub forma „UE” sau „non‑UE”, fără a aduce atingere armonizării standardelor de sănătate și de mediu aplicabile în cadrul Uniunii Europene.
78. Chiar și în cazurile în care aceste calități derivă din standardele de producție aplicabile, armonizarea poate, precum în prezenta cauză, să lase statelor membre un anumit nivel de latitudine în adoptarea dispozițiilor specifice. Într‑adevăr, așa cum sugerează prezenta întrebare preliminară, această armonizare nu este exhaustivă, ci poate acoperi doar aspecte legate de sănătate și de mediu, în timp ce normele naționale aplicate pot urmări alte obiective, cum ar fi asigurarea unui anumit nivel de excelență a produselor alimentare. Pentru a încuraja competiția la cel mai înalt nivel, consumatorii trebuie să poată identifica originea unui produs alimentar care deține o calitate pe care consumatorii o consideră de importanță deosebită, în condițiile în care este recunoscut faptul că anumite state membre aplică standarde de producție mai înalte.
79. Prin urmare, atunci când anumite calități ale produsului alimentar sunt legate de factori climatici, de proprietăți ale solului sau de standardele de producție aplicate, un stat membru poate, în temeiul articolului 39 alineatul (2), să impună obligația de menționare a țării de origine, pentru a permite consumatorilor interesați de aceste proprietăți să aleagă în cunoștință de cauză. Totuși, dacă se constată că proprietățile alimentelor solicitate de consumatori sunt garantate prin aplicarea unor standarde de producție complet armonizate în Uniune, un stat membru nu poate impune altceva decât mențiunea „UE”/„non‑UE”. Într‑adevăr, o mențiune mai exactă ar fi categoric inutilă și ar depăși astfel ceea ce este necesar, încălcând cerințele principiului proporționalității.
80. În ceea ce privește laptele, chiar dacă întrebarea preliminară nu se referă în mod specific la acest produs alimentar, nu suntem întrutotul convinși că armonizarea realizată de dreptul Uniunii cuprinde toate condițiile de producție a laptelui, condiții care printre altele depind de hrana pe care o consumă animalele și de bunăstarea generală a acestora. Astfel, menționăm, de exemplu, faptul că Regulamentul (UE) 178/2002, pe care Lactalis își întemeiază observațiile, prevede doar, așa cum arată articolul 1 alineatul (2) din acest regulament, unele principii generale pe care statele membre trebuie să le respecte. Similar, articolul 1 alineatul (1) din Directiva 98/58/CE(39) arată că aceasta din urmă stabilește doar standardele minime pentru protecția animalelor de fermă(40). Alte instrumente statutare, cum este Regulamentul (CE) nr. 853/2004(41), prevăd posibilitatea ca statele membre să adopte dispoziții derogative(42). Mai mult, în ședință, Comisia a confirmat că normele aplicabile producției de lapte nu au fost complet armonizate.
81. Având în vedere cele de mai sus, considerăm că trebuie să se răspundă la a patra întrebare în sensul că articolul 39 din Regulamentul nr. 1169/2011 impune numai ca produsele alimentare provenite dintr‑un anumit grup de țări sau de regiuni geografice să prezinte calități care ar putea fi specifice datorită originii lor, fără a fi în mod necesar garantate prin origine. Această prevedere nu împiedică un stat membru să impună o mențiune obligatorie suplimentară legată de locul de producție, mențiune mai exactă decât simpla indicație „UE”/„non‑UE”, fără a aduce atingere armonizării standardelor de sănătate și de mediu aplicabile în cadrul Uniunii Europene.
Concluzii
82. Având în vedere considerațiile care precedă, propunem Curții să răspundă la întrebările adresate de Conseil d’État (Consiliul de Stat, Franța) după cum urmează:
1) Articolul 26 din Regulamentul (UE) nr. 1169/2011 al Parlamentului European și al Consiliului din 25 octombrie 2011 privind informarea consumatorilor cu privire la produsele alimentare trebuie interpretat în sensul că a armonizat condițiile în care indicarea țării de origine sau a locului de proveniență pentru lapte folosit ca produs finit sau ca ingredient poate fi făcută obligatorie de statele membre Cu toate acestea, această dispoziție nu împiedică statele membre să impună obligativitatea acestei mențiuni în temeiul articolului 39 din acest regulament, în cazul în care obligativitatea este justificată de motive cum sunt protecția sănătății publice, drepturile consumatorilor, evitarea fraudelor sau prevenirea concurenței neloiale, precum și atunci când condițiile prevăzute de această dispoziție sunt îndeplinite.
2) Articolul 39 alineatul (2) trebuie interpretat în sensul că stabilește două criterii separate. Prin urmare, evaluarea primului criteriu legat de existența dovezii unei legături nu se poate baza pe elemente subiective legate de importanța asocierii pe care consumatorii o pot face în majoritate între calitățile produsului alimentar și originea sau proveniența sa, ci aceasta cere ca produsele alimentare vizate care vin din anumite țări sau locuri de proveniență să posede anumite calități sau caracteristici obiective care să le diferențieze de aceleași produse alimentare de altă origine.
3) Articolul 39 alineatul (2) trebuie interpretat în sensul că acele considerații care țin de rezistența produsului alimentar la transport și de riscul de deteriorare în timpul tranzitului pot fi luate în considerare cu ocazia examinării legăturii dovedite între anumite calități ale acestui produs alimentar și originea sa sau proveniența sa în scopul aplicării articolului 39 alineatul (2), dacă se stabilește, în primul rând, că laptele se poate altera în timpul transportului, în al doilea rând, că alterarea prezintă probabilitatea de a afecta anumite calități ale laptelui apreciate de majoritatea consumatorilor, în al treilea rând, că o astfel de cerință este mai ușor de implementat decât orice altă dispoziție care ar fi fost mai direct legată de distanța parcursă de lapte sau de durata transportului acestuia și, în al patrulea rând, că obiectivul de informare a consumatorilor cu privire la riscul de alterare a calităților produselor alimentare în timpul tranzitului este urmărit de dispoziția de drept intern în mod coerent și sistematic.
4) Articolul 39 din Regulamentul nr. 1169/2011 impune numai ca produsele alimentare provenite dintr‑un anumit grup de țări sau de regiuni geografice să prezinte calități care ar putea fi specifice datorită originii lor, fără a fi în mod necesar garantate prin origine. Această prevedere nu împiedică un stat membru să impună o mențiune obligatorie suplimentară legată de locul de producție, mențiune mai exactă decât simpla indicație „UE”/„non‑UE”, fără a aduce atingere armonizării standardelor de sănătate și de mediu aplicabile în cadrul Uniunii Europene.