ORDONNANCE DU TRIBUNAL (huitième chambre)
6 novembre 2012(*)
« Intervention – Organisations de défense de l’environnement – Intérêt à la solution du litige »
Dans l’affaire T‑520/10,
Comunidad Autónoma de Galicia (Espagne), représentée par Mes S. Martínez Lage, H. Brokelmann et A. Rincón García Loygorri, avocats,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par MM. E. Gippini Fournier et C. Urraca Caviedes, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
soutenue par
E.ON Generación, SL,
par
Federación Nacional de Empresarios de Minas de Carbón (Carbunión),
par
Royaume d’Espagne,
par
Comunidad Autónoma de Castilla y León,
et par
Hidroeléctrica del Cantábrico, SA,
parties intervenantes,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision C (2010) 4499 de la Commission, du 29 septembre 2010, relative à l’aide d’État N 178/2010 notifiée par le Royaume d’Espagne en faveur de la production d’énergie électrique à partir de charbon indigène,
LE TRIBUNAL (huitième chambre),
composé de M. L. Truchot, président (rapporteur), Mme M. E. Martins Ribeiro et M. A. Popescu, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Faits et procédure
1 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 10 novembre 2010, la requérante, la Comunidad Autónoma de Galicia (Espagne), a introduit un recours tendant à l’annulation de la décision C (2010) 4499 de la Commission, du 29 septembre 2010, relative à l’aide d’État N 178/2010 notifiée par le Royaume d’Espagne en faveur de la production d’énergie électrique à partir de charbon indigène (ci-après la « décision attaquée »). Par cette décision, la Commission européenne a, en substance, autorisé le régime des aides prévues en faveur de la production d’énergie électrique à partir de charbon indigène par le Real Decreto 134/2010, de 12 de febrero, por el que se establece el procedimiento de resolución de restricciones por garantía de suministro y se modifica el Real Decreto 2019/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica (décret royal nº 134/2010, du 12 février 2010, établissant un mécanisme de restrictions visant à garantir l’approvisionnement et modifiant le décret royal nº 2019/1997, du 26 décembre 2010, qui organise et réglemente le marché de la production d’énergie électrique, BOE n° 51, du 27 février 2010, p. 19123), ainsi que le projet de modifications ayant conduit à l’adoption, postérieurement à la décision attaquée, du Real Decreto 1221/2010, de 1 de octubre, por el que se modifica el Real Decreto 134/2010 y se modifica el Real Decreto 2019/1997, de 26 de diciembre, por el que se organiza y regula el mercado de producción de energía eléctrica (décret royal nº 1221/2010, du 1er octobre 2010, portant modification du décret royal nº 134/2010 et modifiant le décret royal nº 2019/1997, du 26 décembre 2010, qui organise et réglemente le marché de la production d’énergie électrique, BOE n° 239, du 2 octobre 2010, p. 83983) (ci-après le « régime litigieux »).
2 Par l’instauration du régime litigieux, le Royaume d’Espagne vise, en substance, à favoriser la production d’énergie électrique à partir de charbon indigène afin d’apporter un soutien tant aux centrales thermiques espagnoles utilisant ledit charbon qu’aux mines de charbon espagnoles, qui seraient toutes menacées de fermeture si un tel régime n’était pas mis en place. À cet effet, certaines centrales de production d’énergie électrique seront obligées de s’approvisionner en charbon indigène, dont le prix est plus élevé que celui d’autres combustibles, et de produire certains volumes d’électricité à partir dudit charbon, et ce moyennant une compensation des coûts supplémentaires de production engendrés par de tels achats.
3 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 14 février 2011, ClientEarth, Greenpeace España, Stichting Greenpeace Council et WWF European Policy Programme (ci-après « WWF EPO ») ont demandé à intervenir dans la présente affaire au soutien des conclusions de la requérante.
4 La demande d’intervention a été signifiée aux parties conformément à l’article 116, paragraphe 1, du règlement de procédure du Tribunal.
5 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 17 mars 2011, la requérante a indiqué qu’elle ne s’opposait pas à ladite demande d’intervention.
6 Par actes déposés au greffe du Tribunal, respectivement, le 18 mars et le 21 mars 2011, E.ON Generación, SL et la Commission ont soulevé des objections à l’encontre de la demande d’intervention.
7 Le 26 septembre 2012, le président de la huitième chambre du Tribunal a déféré la demande d’intervention de ClientEarth, de Greenpeace España, de Stichting Greenpeace Council et de WWF EPO au Tribunal en application de l’article 116, paragraphe 1, troisième alinéa, du règlement de procédure.
En droit
8 Conformément à l’article 40, deuxième alinéa, du statut de la Cour de justice de l’Union européenne, applicable à la procédure devant le Tribunal en vertu de l’article 53, premier alinéa, dudit statut, toute personne justifiant d’un intérêt à la solution d’un litige soumis au Tribunal, à l’exclusion des litiges entre États membres, entre institutions de l’Union ou entre États membres, d’une part, et institutions de l’Union, d’autre part, peut intervenir audit litige.
9 La notion d’intérêt à la solution du litige, au sens de ladite disposition, doit se définir au regard de l’objet même du litige et s’entendre comme un intérêt direct et actuel réservé aux conclusions elles-mêmes, et non comme un intérêt par rapport aux moyens et arguments soulevés (ordonnance de la Cour du 12 avril 1978, Amylum e.a./Conseil et Commission, 116/77, 124/77 et 143/77, Rec. p. 893, points 7 et 9, et ordonnance du Tribunal du 25 février 2003, BASF/Commission, T‑15/02, Rec. p. II-213, point 26). En effet, par « solution » du litige, il faut entendre la décision finale demandée au juge saisi, telle qu’elle serait consacrée dans le dispositif de l’arrêt. Il convient, notamment, de vérifier que l’intervenant est touché directement par l’acte attaqué et que son intérêt à la solution du litige est certain (voir ordonnance BASF/Commission, précitée, point 26, et la jurisprudence citée).
10 S’agissant en particulier des demandes en intervention présentées par des organisations de défense de l’environnement, l’exigence d’un intérêt direct et actuel à la solution du litige implique soit que leur champ d’action coïncide avec la région et le secteur concernés par la procédure devant le Tribunal, soit, lorsqu’elles ont des champs d’action plus larges, qu’elles soient activement impliquées dans des programmes de protection ou d’études concernant la région et le secteur concernés dont la viabilité pourrait être compromise par l’adoption de l’acte attaqué (ordonnance du Tribunal du 5 avril 2005, Região autónoma dos Açores/Conseil, T‑37/04, non publiée au Recueil, point 18 ; voir également, en ce sens, ordonnances du président du Tribunal du 7 juillet 2004, Região autónoma dos Açores/Conseil, T‑37/04 R, non publiée au Recueil, points 63 à 71, et du président de la troisième chambre du Tribunal du 16 février 2005, Região autónoma dos Açores/Conseil, T‑37/04, non publiée au Recueil, point 3).
11 En l’espèce, les quatre demanderesses en intervention sont des organisations sans but lucratif dont le principal objectif consiste à promouvoir la protection de l’environnement.
Sur la demande en intervention de Greenpeace España
12 La demande d’intervention de Greenpeace España est motivée en substance par sa qualité d’organisation visant à la protection de l’environnement sur le territoire espagnol, par sa participation à la procédure devant la Commission ayant donné lieu à la décision attaquée, par son importante implication dans la procédure législative espagnole qui a conduit à l’adoption du régime litigieux, notamment en présentant des observations détaillées devant la Comisión Nacional de Energía, en participant à une campagne visant à empêcher l’adoption du régime litigieux et à attirer l’attention sur son impact négatif sur l’environnement espagnol en ce qu’il conduirait à une augmentation artificielle de la production d’électricité à partir de charbon, l’un des combustibles qui émet le plus de carbone, ainsi qu’en menant des actions de lobbying et en publiant de nombreux communiqués de presse, et enfin par plusieurs actions ayant trait spécifiquement à la combustion du charbon pour produire de l’électricité en Espagne, consistant notamment dans la publication de rapports, la présentation d’une proposition législative et l’introduction d’une action en justice.
13 Il en résulte que le champ d’action de Greenpeace España coïncide à la fois avec le territoire et le secteur concernés par le présent litige, à savoir le territoire espagnol et l’énergie électrique produite à partir de charbon indigène favorisée par le régime litigieux. En effet, d’une part, les statuts de ladite demanderesse en intervention prévoient en leur article 5 que son champ d’action couvre l’ensemble du territoire espagnol. D’autre part, ces statuts prévoient également en leur article 2 que l’objectif de Greenpeace España est d’établir, de promouvoir et d’assurer la protection et la défense de la nature, de promouvoir la diffusion des connaissances et de collaborer avec les personnes ou des institutions publiques ou privées qui travaillent, notamment, en vue de sensibiliser le public et d’accroître la connaissance des questions environnementales, à travers les médias et des programmes éducatifs. Greenpeace España a en particulier mené un certain nombre d’actions visant cet objectif pour attirer l’attention sur l’impact négatif de l’énergie produite à partir du charbon favorisée par le régime litigieux autorisé par la décision attaquée, dont notamment la présentation à deux reprises d’observations devant la Comisión Nacional de Energía et la publication de plusieurs communiqués de presse déplorant les effets néfastes du régime litigieux sur l’environnement, une opération contre des navires transportant du charbon dans les eaux territoriales espagnoles visant spécifiquement à obtenir des autorités espagnoles qu’elles renoncent au régime litigieux et la publication d’un rapport intitulé « Le charbon en Espagne, un avenir noir » soulignant les effets négatifs de la combustion au charbon pour produire de l’électricité.
14 Greenpeace España dispose par conséquent d’un intérêt direct et actuel à la solution du litige et doit partant être admise à intervenir dans la présente procédure au soutien des conclusions de la requérante. La communication au Journal officiel de l’Union européenne visée à l’article 24, paragraphe 6, du règlement de procédure ayant été publiée le 15 janvier 2011, la présente demande en intervention a été présentée dans le délai de six semaines visé à l’article 115, paragraphe 1, du même règlement, augmenté du délai de distance prévu à l’article 102, paragraphe 2, du règlement de procédure, de sorte que les droits de Greenpeace España seront ceux prévus à l’article 116, paragraphes 2 à 4, dudit règlement.
Sur les demandes en intervention de ClientEarth, de Stichting Greenpeace Council et de WWF EPO
15 À la différence de Greenpeace España, ClientEarth est, ainsi qu’il est indiqué dans la demande en intervention, une organisation de protection de l’environnement dont les activités couvrent l’ensemble du territoire des États membres de l’Union européenne. De même, Stichting Greenpeace Council affirme dans la demande en intervention être une organisation de protection de l’environnement à une échelle mondiale, qui compte 28 bureaux nationaux et régionaux dans plus de 40 pays d’Europe, d’Afrique, d’Amérique, d’Asie et du Pacifique et qui coordonne la politique et la stratégie de l’organisation au niveau mondial. Enfin, WWF EPO est une association internationale qui représente le WWF, organisation internationale de protection de la nature et de l’environnement, auprès des institutions et organismes européens.
16 Compte tenu de leur champ d’action plus large que celui concerné par le présent litige, ces trois demanderesses en intervention doivent ainsi démontrer qu’elles sont activement impliquées dans des programmes de protection ou d’études concernant la production d’électricité en Espagne à partir de charbon indigène, dont la viabilité pourrait être compromise par l’adoption de la décision attaquée (voir point 10 ci-dessus).
17 Premièrement, ClientEarth, Stichting Greenpeace Council et WWF EPO font valoir à cet égard leurs nombreuses actions menées en faveur d’une dépendance moindre aux sources d’énergie polluantes, en particulier le charbon qui est considéré comme le combustible fossile le plus polluant. Elles invoquent ainsi la réalisation d’études, la mise en œuvre de programmes de protection et la participation à des campagnes de lobbying auprès d’entreprises et de responsables politiques européens et nationaux en faveur de l’élaboration de réglementations et de politiques sur le changement climatique et l’énergie. Le programme principal de ClientEarth destiné à réduire les émissions de carbone serait le « Programme sur le Climat et l’Énergie », dont l’un des objectifs essentiels est la réduction des émissions liées à la production d’énergie à partir de charbon au niveau européen, spécialement dans certains pays de l’Union européenne, dont l’Espagne. ClientEarth fait également état de ses activités ayant trait au captage et au stockage du carbone ainsi qu’aux échanges de quotas d’émission de gaz à effet de serre (diverses publications relatives aux directives adoptées sur ces questions). Stichting Greenpeace Council fait état quant à elle de sa longue expérience d’études et de rapports publiés spécifiquement sur la question des subventions destinées à maintenir le charbon et d’autres sources d’énergie polluantes dans l’Union européenne et dans ses États membres. Enfin, WWF EPO invoque le programme du WWF intitulé « Carbone, énergie et climat », dans le cadre duquel ont été menées plusieurs actions et publiés plusieurs rapports destinés notamment aux institutions de l’Union visant à la réduction de l’énergie produite à partir de charbon.
18 Il y a lieu de constater que les documents mentionnés dans la demande d’intervention ne portent pas spécifiquement sur la production d’énergie électrique à partir de charbon espagnol (voir, en ce sens, ordonnance du 5 avril 2005, Região autónoma dos Açores/Conseil, précitée, point 20). D’une part, ils font référence à des actions menées en faveur de la diminution générale des émissions de carbone, dont le charbon utilisé par les centrales espagnoles ne constitue que l’une des sources. D’autre part, lorsqu’ils mentionnent l’Espagne, cette mention n’est qu’incidente.
19 Il convient de rappeler au surplus que la décision attaquée autorise en substance un régime d’aides favorisant la production d’énergie électrique à partir de charbon indigène afin d’apporter un soutien tant aux centrales thermiques espagnoles utilisant ledit charbon qu’aux mines de charbon espagnoles (voir point 2 ci-dessus), ce qui conduirait, selon les demanderesses en intervention à une augmentation des émissions de carbone par lesdites centrales. Toutefois, comme le fait observer la Commission, les autorités espagnoles restent soumises au système d’échange de quotas d’émission, établi par la directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO L 275, p. 32), en vertu duquel toute augmentation des émissions devra être compensée par une réduction correspondante dans d’autres activités. Ainsi, l’augmentation alléguée des émissions de carbone par les centrales à charbon indigène ne devrait pas conduire à une augmentation générale des émissions polluantes. Il en résulte que la décision attaquée, qui autorise le régime litigieux, ne porte pas atteinte de manière substantielle aux activités de ClientEarth, de Stichting Greenpeace Council et de WWF EPO qui consistent à promouvoir et à pratiquer le lobbying en faveur de la réduction des émissions polluantes (voir, en ce sens, ordonnance du 7 juillet 2004, Região autónoma dos Açores/Conseil, précitée, point 70).
20 Par conséquent, il ne ressort pas de la demande en intervention que ClientEarth, Stichting Greenpeace Council et WWF EPO soient impliquées activement dans des programmes de protection ou d’études concernant la production d’énergie électrique à partir de charbon espagnol dont la viabilité serait compromise par la décision attaquée.
21 Deuxièmement, ClientEarth et WWF EPO soutiennent avoir activement participé à la procédure ayant abouti à la décision attaquée, en ayant déposé des plaintes formelles devant la Commission contre le régime litigieux, qui seraient d’ailleurs mentionnées dans la décision attaquée, et en ayant présenté leurs observations au cours de ladite procédure.
22 Il y a lieu de relever que si la participation à la procédure devant les institutions de l’Union ayant conduit à l’adoption d’un acte attaqué peut être considérée comme contribuant à conférer un intérêt à la solution du litige à un demandeur en intervention ayant la qualité d’organisation de défense de l’environnement (ordonnance du 16 février 2005, Região autónoma dos Açores/Conseil, précitée, points 2 et 5), elle ne suffit pas à elle seule à la reconnaissance d’un tel intérêt. En effet, il a été jugé que des associations de défense de l’environnement qui n’avaient pas démontré qu’elles étaient activement impliquées dans des programmes de protection ou d’études concernant la région et le secteur concernés dont la viabilité pourrait être compromise par l’acte attaqué, mais qui avaient entretenu des contacts avec les gouvernements nationaux et les institutions de l’Union avant et pendant la procédure législative ayant abouti à l’adoption de l’acte attaqué, n’avaient pas démontré l’existence d’un intérêt direct et actuel à la procédure en cause (ordonnance du 7 juillet 2004, Região autónoma dos Açores/Conseil, précitée, points 68 à 71). Ainsi, en l’espèce, la seule participation à la procédure relative au régime litigieux alléguée par ClientEarth et par WWF EPO, au surplus limitée à la présentation spontanée d’observations lors de la procédure préliminaire d’examen dudit régime engagée à la suite de sa notification par les autorités espagnoles et non des plaintes de ClientEarth et de WWF EPO, ne saurait suffire à établir leur intérêt à la solution du présent litige.
23 Troisièmement, les trois demanderesses en intervention invitent le Tribunal à tenir compte lors de l’examen de leur demande de la lettre et de l’esprit de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 (ci-après la « convention d’Aarhus »), dont l’un des objectifs fondamentaux (article 9) serait que le public et notamment les organisations non gouvernementales aient un large accès à la justice dans les affaires, telles que celle de l’espèce, dans lesquelles une violation de la législation en matière d’environnement est alléguée.
24 Il convient de relever à cet égard que le règlement appliquant les dispositions de la convention d’Aarhus aux institutions de l’Union, le règlement (CE) n° 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 6 septembre 2006, concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO L 264, p. 13), précise que les recours formés par les organisations de défense de l’environnement qu’il prévoit ne peuvent être introduits contre des actes de la Commission relatifs aux aides d’État [article 2, paragraphe 2, sous a)]. Il ne saurait dès lors pas davantage être déduit de la convention d’Aarhus et de ses dispositions d’application un droit d’intervention des organisations de défense de l’environnement aux recours formés contre les décisions relatives aux aides d’État.
25 Par ailleurs, s’il a été jugé qu’il convient d’interpréter le droit procédural relatif aux conditions devant être réunies pour exercer un recours conformément tant aux objectifs de l’article 9, paragraphe 3, de la convention d’Aarhus qu’à celui de la protection juridictionnelle effective des droits conférés par le droit de l’Union, afin de permettre à une organisation de défense de l’environnement de contester devant une juridiction une décision susceptible d’être contraire au droit de l’Union de l’environnement (voir, en ce sens, arrêt de la Cour du 8 mars 2011, Lesoochranárske zoskupenie, C-240/09, non encore publié au Recueil, point 51, et la jurisprudence citée), une telle interprétation conforme ne saurait ignorer l’existence des conditions explicitement posées par le traité et ses dispositions d’application pour les actions introduites par ce type d’organisation. Or, retenir l’interprétation de la convention d’Aarhus des demanderesses en intervention, selon laquelle en substance toute organisation de défense de l’environnement pourrait, de par son seul objet, intervenir à un litige, reviendrait précisément à ignorer la condition de la justification d’un intérêt à la solution du litige prévue par l’article 40 du statut de la Cour pour distinguer les conditions d’intervention des États et des institutions de celles des autres personnes.
26 Il en résulte que ClientEarth, Stichting Greenpeace Council et WWF EPO n’ont pas établi l’existence d’un intérêt direct et actuel à la solution du présent litige et que leur demande d’intervention doit être rejetée.
Sur les dépens
27 En vertu de l’article 87, paragraphe 1, du règlement de procédure, il est statué sur les dépens dans l’arrêt ou l’ordonnance qui met fin à l’instance. La présente ordonnance mettant fin à l’instance à l’égard de ClientEarth, de Stichting Greenpeace Council et de WWF EPO, il convient de statuer sur les dépens afférents à leur demande d’intervention.
28 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante, la Commission et E.ON Generación n’ayant pas formulé de conclusion tendant à la condamnation aux dépens de ClientEarth, de Stichting Greenpeace Council et de WWF EPO, qui ont succombé en leur demande, il y a lieu de décider que ces demanderesses en intervention, les parties principales et la partie intervenante en cause supporteront chacune leurs propres dépens.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (huitième chambre)
ordonne :
1) Greenpeace España est admise à intervenir dans l’affaire T‑520/10 à l’appui des conclusions de la Comunidad Autónoma de Galicia.
2) Les demandes en intervention de ClientEarth, de Stichting Greenpeace Council et de WWF European Policy Programme sont rejetées.
3) Une copie de toutes les pièces de procédure sera signifiée, par les soins du greffier, à Greenpeace España.
4) Un délai sera fixé à Greenpeace España pour exposer, par écrit, les moyens et arguments à l’appui de ses conclusions.
5) ClientEarth, Stichting Greenpeace Council, WWF European Policy Programme, la Comunidad Autónoma de Galicia, la Commission européenne et E.ON Generación, SL supporteront chacune leurs propres dépens afférents aux demandes d’intervention rejetées.
Fait à Luxembourg, le 6 novembre 2012.