GENERALINIO ADVOKATO
M. POIARES MADURO IŠVADA,
pateikta 2007 m. liepos 18 d.(1)
Byla C‑64/05 P
Švedijos Karalystė
prieš
Europos Bendrijų Komisiją ir kt.
„Apeliacinis skundas – Galimybė susipažinti su institucijų dokumentais – Vokietijos valdžios institucijų dokumentai dėl Direktyvos dėl natūralių buveinių apsaugos saugomos vietovės panaikinimo – Atsisakymas“
1. Teisingumo Teismo prašoma priimti sprendimą dėl Švedijos Karalystės apeliacinio skundo dėl 2004 m. lapkričio 30 d. Europos Bendrijų Pirmosios instancijos teismo sprendimo IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds prieš Komisiją(2) (toliau – skundžiamas sprendimas), kuriuo pastarasis atmetė IFAW Internationaler Tierschutz‑Fonds gGbmH (toliau – IFAW) ieškinį, kuriuo siekta panaikinti 2002 m. kovo 26 d. Komisijos sprendimą, nesuteikiantį jai galimybės susipažinti su tam tikrais dokumentais dėl saugomos vietovės panaikinimo.
2. Apeliantės teigimu, Pirmosios instancijos teismas klaidingai nusprendė, kad pagal 2001 m. gegužės 30 d. Europos Parlamento ir Tarybos reglamento (EB) Nr. 1049/2001 dėl galimybės visuomenei susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais(3) (toliau – reglamentas) 4 straipsnio 5 dalį, kuria remiamasi ginčijamame sprendime, institucija įpareigojama atmesti visas paraiškas susipažinti su jos žinioje esančiu iš valstybės narės kilusiu dokumentu, jeigu pastaroji prieštarauja jo atskleidimui.
3. Kaip parodys bylos analizė, tiek šios bylos teisiniai aspektai, tiek dėl jos kilusios diskusijos akivaizdžiai parodo kultūrinius skirtumus skaidrumo srityje ir juos tarpusavyje supriešina. Tai Bendrijos kultūros, kuri tik neseniai daugiau ar mažiau entuziastingai priėmė skaidrumo reikalavimus, ir Šiaurės šalių kultūros, kuri remiasi senomis ir šioje srityje ypač stipriomis tradicijomis, skirtumas(4). Tai taip pat valstybių narių kultūrų, kaip parodo ir šis procesas, nes jame dalyvauja šešios valstybės narės, iš kurių keturios įstojo į bylą Pirmosios instancijos teisme ir (arba) Teisingumo Teisme, prieštaraudamos Pirmosios instancijos teismo išaiškinimui, ir dvi – jį gindamos, skirtumas. Ši byla ir jos iškelta teisinė problema taip pat parodo skirtingų teisės sistemų skaidrumo srityje tarpusavio sąveiką: „įtakotos nacionalinių skaidrumo formų, Europos skaidrumo formos keičiasi, taip darydamos įtaką valstybėms narėms“(5). Galiausiai šioje byloje nagrinėjama reglamento nuostata, kuri yra ypač dažnai ginčijama: per dvejus reglamento taikymo metus iš vienuolikos Pirmosios instancijos teismui pateiktų ieškinių dėl neigiamų Komisijos sprendimų šeši buvo pateikti dėl 4 straipsnio 5 dalies įgyvendinimo(6).
I – Apeliacinio skundo pagrindas
4. Norint gerai suprasti bylą, jos esmę ir galimą sprendimą, būtina priminti esmines taikytinas nuostatas, faktines aplinkybes ir Pirmosios instancijos teismo priimtą sprendimą.
A – Taikytini teisės aktai
5. EB 255 straipsnio 1 ir 2 dalyse nustatyta:
„1. Visi Sąjungos piliečiai ir visi fiziniai ar juridiniai asmenys, gyvenantys ar turintys registruotą buveinę valstybėje narėje, turi teisę, laikydamiesi pagal 2 ir 3 dalis nustatytinų principų bei sąlygų, susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais.
2. Bendruosius principus ir visuomenės arba asmens interesais grindžiamus apribojimus, reglamentuojančius šią teisę susipažinti su dokumentais, per dvejus metus nuo Amsterdamo sutarties įsigaliojimo 251 straipsnyje nurodyta tvarka nustato Taryba.“
6. Prie Amsterdamo sutarties Baigiamojo akto pridėtoje Deklaracijoje Nr. 35 (toliau – Deklaracija Nr. 35) patikslinama:
„Konferencija sutinka, kad Europos Bendrijos steigimo sutarties 255 straipsnio 1 dalyje nurodyti principai ir sąlygos leistų valstybei narei prašyti Komisijos ar Tarybos be išankstinio šios valstybės narės sutikimo neperduoti jos dokumentų trečiosioms šalims.“
7. Vadovaudamasi EB 255 straipsnio 2 dalimi, Taryba priėmė reglamentą. Šio reglamento ketvirta, šešta, devinta, dešimta ir penkiolikta konstatuojamosios dalys yra suformuluotos taip:
„4. Šio reglamento tikslas yra padaryti visuomenės teisę susipažinti su dokumentais kaip galima veiksmingesne bei numatyti tokios galimybės bendruosius principus ir ribas pagal EB sutarties 255 straipsnio 2 dalį.
<...>
6. Platesnė susipažinimo su dokumentais galimybė turėtų būti numatyta tais atvejais, kai institucijos atlieka įstatymų leidimo funkcijas, įskaitant ir tuos atvejus, kai joms ši teisė suteikta pagal įgaliojimą, tačiau tuo pačiu išsaugant institucijų sprendimų priėmimo proceso veiksmingumą. Galimybė tiesiogiai susipažinti su tokiais dokumentais turėtų būti kaip galima platesnė.
<...>
9. Atsižvelgiant į ypač slapto pobūdžio tam tikrų dokumentų turinį, jiems turėtų būti taikomos specialios taisyklės. Europos Parlamento informavimo apie tokių dokumentų turinį sąranga turėtų būti nustatyta tarpinstituciniu susitarimu.
10. Siekiant, kad institucijų darbas būtų kuo atviresnis, Europos Parlamentas, Taryba ir Komisija turėtų sudaryti galimybę susipažinti ne tiktai su šių institucijų parengtais dokumentais, bet ir su jų gaunamais dokumentais. Dėl to prisimenama, kad prie Amsterdamo sutarties Baigiamojo akto pridėtoje Deklaracijoje Nr. 35 numatyta, kad valstybė narė turi teisę prašyti Komisijos arba Tarybos neperduoti be jos išankstinio sutikimo iš tos valstybės kilusio dokumento trečiosioms šalims.
<...>
15. Nors šiuo reglamentu nesiekiama keisti nacionalinių teisės aktų, reglamentuojančių galimybę susipažinti su dokumentais, tačiau yra akivaizdu, kad, remiantis lojalaus bendradarbiavimo principu, kuriuo grindžiami santykiai tarp institucijų ir valstybių narių, valstybės narės turėtų pasistengti nekliudyti deramam šio reglamento taikymui ir turėtų gerbti institucijų saugumo taisykles.“
8. Reglamento 1 straipsnio a punkte numatyta:
„Tikslas
Šio reglamento tikslas yra:
a) nustatyti EB sutarties 255 straipsnyje numatytos teisės susipažinti su Europos Parlamento, Tarybos ir Komisijos (toliau – institucijos) dokumentais principus, sąlygas bei visuomenės ar privačių interesų sąlygojamus apribojimus, kad būtų užtikrinta kaip galima platesnė susipažinimo su dokumentais galimybė“.
9. Šio reglamento 2 straipsnyje nustatyta:
„Naudos gavėjai ir taikymo sritis
1. Bet kuris Sąjungos pilietis ir bet kuris fizinis ar juridinis asmuo, gyvenantis ar turintis registruotą buveinę valstybėje narėje, turi teisę, laikydamasis šiame reglamente nustatytų principų, sąlygų ir apribojimų, susipažinti su institucijų dokumentais.
<...>
3. Šis reglamentas taikomas visiems institucijos turimiems dokumentams, tai yra jos parengtiems arba gautiems ir esantiems jos žinioje, susijusiems su visomis Europos Sąjungos veiklos sritimis.
<...>
5. Slapto pobūdžio, kaip apibūdinta 9 straipsnio 1 dalyje, dokumentams yra taikoma speciali tame straipsnyje numatyta procedūra.
<...>“
10. Pagal šio reglamento 3 straipsnio b punktą šiame reglamente „trečiąja šalimi“ laikomas „bet kuris fizinis ar juridinis asmuo arba kitas subjektas, nepriklausantis atitinkamai institucijai, įskaitant valstybes nares, kitas Bendrijos arba ne Bendrijos institucijas ir įstaigas bei trečiąsias šalis“.
11. Reglamento 4 straipsnyje numatyta:
„Išimtys
1. Institucijos nesuteikia galimybės susipažinti su dokumentais, dėl kurių atskleidimo nukentėtų apsauga:
a) visuomenės intereso, susijusio su:
– visuomenės saugumu,
– gynybos ir kariniais reikalais,
– tarptautiniais santykiais,
– Bendrijos arba valstybės narės finansine, pinigų ar ekonomine politika;
b) individo privatumo ir neliečiamumo, ypač pagal asmens duomenų apsaugą reglamentuojančius Bendrijos teisės aktus.
2. Institucijos nesuteikia galimybės susipažinti su dokumentais, dėl kurių atskleidimo nukentėtų apsauga:
– komercinių fizinių arba juridinių asmenų interesų, įskaitant intelektinę nuosavybę,
– teismo proceso ir teisinės pagalbos,
– inspekcijų, tyrimų ir audito tikslų,
nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
3. Galimybė susipažinti su institucijos parengtais dokumentais, skirtais vidaus naudojimui, arba su institucijoje gautais dokumentais, susijusiais su tokiu klausimu, dėl kurio institucija dar nėra priėmusi sprendimo, nesuteikiama, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
Galimybė susipažinti su dokumentu, kuriame pareikšta vidaus reikmėms skirta nuomonė, esanti svarstymų ir preliminarių konsultacijų minimos institucijos viduje dalimi, nesuteikiama netgi po to, kai sprendimas jau yra priimtas, jei dokumento atskleidimas rimtai pakenktų institucijos sprendimų priėmimo procesui, nebent atskleidimo reikalautų viršesnis viešasis interesas.
4. Kalbant apie trečiųjų šalių dokumentus, institucija konsultuojasi su trečiąja šalimi, siekdama nustatyti, ar taikytina išimtis, numatyta šio straipsnio 1 arba 2 dalyje, nebent būtų akivaizdu, kad dokumentas gali arba negali būti atskleistas.
5. Valstybė narė gali prašyti, kad institucija neatskleistų iš tos valstybės narės kilusio dokumento be jos išankstinio sutikimo.
<...>
7. Šio straipsnio 1–3 dalyse numatytos išimtys yra taikomos tiktai tokiam laikotarpiui, kai toks draudimas yra pateisinamas, atsižvelgiant į dokumento turinį. Išimtys gali galioti ne ilgiau kaip 30 metų. Kalbant apie dokumentus, kuriems išimtys galioja dėl privatumo ar komercinių interesų, taip pat slapto pobūdžio dokumentų atveju išimtys, jei reikia, gali būti taikomos ir pasibaigus šiam laikotarpiui.“
12. Šio reglamento 5 straipsnyje numatyta:
„Dokumentai valstybėse narėse
Jei valstybė narė gauna paraišką dėl jos turimo dokumento iš dokumentą parengusios institucijos, ta valstybė narė, nebent būtų akivaizdu, kad dokumentas gali arba negali būti atskleistas, konsultuojasi su minima institucija, kad galėtų priimti sprendimą, kuris nekliudytų siekti šio reglamento tikslų.
Arba valstybė narė gali nukreipti paraišką į tą instituciją.“
13. Pagal šio reglamento 9 straipsnį:
„1. Slapto pobūdžio dokumentais yra laikomi iš institucijų arba jų įsteigtų agentūrų, iš valstybių narių, trečiųjų šalių arba tarptautinių organizacijų kilę dokumentai, kurie, priklausomai nuo atitinkamos institucijos taisyklių, klasifikuojami kaip "TRÈS SECRET/TOP SECRET" (YPATINGAI SLAPTI), "SECRET" (SLAPTI) arba "CONFIDENTIEL" (KONFIDENCIALŪS) ir kurie gina esminius Europos Sąjungos arba vienos ar daugiau valstybių narių interesus 4 straipsnio 1 dalies a punkte minimose srityse, ypač susijusius su visuomenės saugumu, gynyba ir kariniais reikalais.
2. Paraiškas dėl galimybės susipažinti su slapto pobūdžio dokumentais 7 ir 8 straipsniuose numatyta tvarka gali tvarkyti tiktai tie asmenys, kurie turi teisę susipažinti su tų dokumentų turiniu. Šie asmenys, nepažeisdami 11 straipsnio 2 dalies, taip pat sprendžia, kurios su slapto pobūdžio dokumentais susijusios nuorodos gali būti pateikiamos viešajame registre.
3. Slapto pobūdžio dokumentai registruojami registre ar išduodami tiktai esant dokumento rengėjo sutikimui.
4. Institucija, nusprendusi neduoti leidimo susipažinti su slapto pobūdžio dokumentu, nurodo tokio savo sprendimo priežastis, nepažeisdama 4 straipsniu ginamų interesų.
5. Valstybės narės imasi reikiamų priemonių, užtikrinančių, kad, tvarkant su slapto pobūdžio dokumentais susijusias paraiškas, būtų laikomasi šiame ir 4 straipsniuose nustatytų principų.
6. Visuomenė turi teisę susipažinti su institucijų taisyklėmis, susijusiomis su slapto pobūdžio dokumentais.
7. Komisija ir Taryba teikia su slapto pobūdžio dokumentais susijusią informaciją Europos Parlamentui pagal tarp šių institucijų priimtus susitarimus.“
B – Faktinės aplinkybės
14. 2000 m. balandžio 19 d. Europos Bendrijų Komisija pateikė nuomonę, kuria Vokietijos Federacinei Respublikai buvo leista panaikinti Mühlenberger Loch vietovės, iki tol saugomos remiantis 1992 m. gegužės 21 d. Tarybos direktyva 92/43/EEB dėl natūralių buveinių ir laukinės faunos bei floros apsaugos(7), apsaugą, siekiant įgyvendinti projektą dėl Daimler Chrysler Aerospace Airbus gamyklos išplėtimo ir dalies estuarijos panaudojimo, kad būtų prailgintas nutūpimo takas.
15. 2001 m. gruodžio 20 d. Komisijai skirtu laišku IFAW, nevyriausybinė organizacija, veikianti gyvūnų gerovės ir gamtos apsaugos srityje, pateikė paraišką dėl galimybės susipažinti su Vokietijos Federacinės Respublikos ir Hamburgo miesto korespondencija dėl minėtos vietovės ir su ja susijusio projekto, taip pat su Vokietijos kanclerio korespondencija.
16. Kadangi Vokietijos Federacinė Respublika, su kuria Komisija konsultavosi dėl šios paraiškos, paprieštaravo minėtų dokumentų atskleidimui, Komisija nurodė, kad, esant tokioms sąlygoms, reglamento 4 straipsnio 5 dalis jai draudžia suteikti galimybę susipažinti su dokumentais, ir dėl to 2002 m. kovo 26 d. priėmė ginčijamą sprendimą atmesti IFAW paraišką.
17. Ši byla buvo pradėta 2002 m. birželio 4 d. IFAW Pirmosios instancijos teismo kanceliarijai pateikus ieškinį dėl 2002 m. kovo 26 d. Komisijos sprendimo panaikinimo.
C – Skundžiamas Pirmosios instancijos teismo sprendimas
18. Grįsdama savo reikalavimą panaikinti sprendimą, ieškovė visų pirma nurodė pagrindą, susijusį su reglamento 4 straipsnio pažeidimu. Ji nurodė, jog Komisijos pateiktas 4 straipsnio 5 dalies aiškinimas, kad ji privalo atsisakyti suteikti galimybę susipažinti su iš valstybės narės gautu dokumentu, jeigu ši prieštarauja jo atskleidimui, yra neteisingas. Pagal reglamento 4 straipsnio 5 dalį valstybės narės, iš kurios kyla dokumentas, turima galimybė prašyti dokumentą turinčios institucijos jo neatskleisti neturi būti suprantama kaip veto teisė ir galutinį sprendimą turi priimti institucija.
19. Vadovaudamasis savo sprendimo 50–65 punktuose išdėstytais argumentais, Pirmosios instancijos teismas atmetė šį pagrindą ir todėl nusprendė, kad ieškinys dėl panaikinimo yra nepagrįstas.
20. Vadovaujantis skundžiamu sprendimu, reglamento 4 straipsnio 5 dalyje įtvirtinta valstybės narės galimybė prašyti institucijos, kad be jos išankstinio sutikimo ši neleistų susipažinti su valstybės narės jai perduotu dokumentu, yra nurodymas šiai institucijai neatskleisti nagrinėjamo dokumento tais atvejais, kai valstybė narė tam prieštarauja. Valstybė narė nėra įpareigota motyvuoti savo prašymo, o institucija yra priversta laikytis nurodymo neturėdama galimybės nagrinėti, ar nagrinėjamo dokumento neatskleidimas yra pagrįstas ,pavyzdžiui, viešuoju interesu.
21. Atsižvelgiant į tai, Pirmosios instancijos teismo nuomone, reglamento 4 straipsnio 5 dalis įtvirtina valstybių narių naudai lex specialis šio teisės akto 4 straipsnio 4 dalies, kuria kitoms trečiosioms šalims suteikiama tik teisė, kad institucijos su jomis konsultuotųsi, siekdamos nustatyti, ar dokumentui, kurį trečiosios šalys perdavė institucijoms, taikytina viena iš reglamento 4 straipsnio 1 ar 2 dalyje numatytų išimčių, ir tik su sąlyga, kai nėra aišku, ar dokumentas turi ar neturi būti atskleistas, atžvilgiu.
22. Pirmosios instancijos teismas grindžia reglamento 4 straipsnio 5 dalies aiškinimą argumentu, kad pareiga gauti valstybės narės išankstinį sutikimą rizikuotų tapti negaliojančia norma, jei valstybei narei nebūtų suteikta veto teisė. Jis taip pat vadovaujasi Deklaracija Nr. 35, pagal kurią Konferencija sutinka, kad EB 255 straipsnyje nurodyti principai ir sąlygos leistų valstybei narei prašyti Komisijos ar Europos Sąjungos Tarybos be išankstinio šios valstybės sutikimo neperduoti iš šios valstybės kilusio dokumento trečiosioms šalims. Dėl to, Pirmosios instancijos teismo teigimu, reglamento 4 straipsnio 5 dalyje numatyta galimybė paaiškinama tuo, kad šis reglamentas nekeičia ir nesiekia keisti nacionalinių teisės aktų dėl galimybės susipažinti su dokumentais, kaip primenama ir minėto reglamento penkioliktoje konstatuojamojoje dalyje. Vadinasi, valstybei narei pagal reglamento 4 straipsnio 5 dalį pateikus prašymą dėl dokumento, galimybė susipažinti su šiuo dokumentu reguliuojama ne reglamentu, bet atitinkamos konkrečios valstybės narės nacionalinėmis nuostatomis, kurios priėmus Reglamentą išlieka nepakitusios.
23. Pirmosios instancijos teismas pridėjo, jog, siekiant „kad būtų užtikrintas Deklaraciją Nr. 35 atitinkantis reglamento 4 straipsnio 5 dalies aiškinimas ir palengvinta galimybė susipažinti su nagrinėjamu dokumentu leidžiant valstybei narei prireikus duoti sutikimą jį atskleisti, institucija privalo konsultuotis su šia valstybe nare, jei paraiška leisti susipažinti su dokumentais yra susijusi su iš jos kilusiu dokumentu. Jei ši valstybė narė po konsultacijos nepateikia prašymo pagal reglamento 4 straipsnio 5 dalį, institucija, remdamasi reglamento 4 straipsnio 4 dalimi, turi įvertinti, ar dokumentas gali būti atskleistas“(8).
24. Pripažinęs, kad ieškovės prašyti perduoti dokumentai yra iš valstybės narės kilę dokumentai Reglamento 4 straipsnio 5 dalies prasme, kurių Vokietijos Federacinė Respublika prašė Komisijos neatskleisti, Pirmosios instancijos teismas nusprendė, kad Komisijos sprendimas niekaip nepažeidė minėto reglamento 4 straipsnio.
II – Apeliacinio skundo analizė
25. Dėl šio 2004 m. lapkričio 30 d. paskelbto Pirmosios instancijos teismo sprendimo Švedijos Karalystė, kuri Pirmosios instancijos teismo procese jau buvo įstojusi į bylą palaikyti ieškovės reikalavimus, Teisingumo Teismui pateikė apeliacinį skundą. Grįsdama savo apeliacinį skundą, apeliantė nurodo vienintelį pagrindą, susijusį su Bendrijos teisės pažeidimu, kylančiu iš reglamento 4 straipsnio 5 dalies taikymo apimties pažeidimo: nesuteikdama valstybėms narėms veto teisės, kaip nurodė Pirmosios instancijos teismas, 4 straipsnio 5 dalis joms pripažįsta tik teisę, kad su jomis būtų konsultuojamasi, prieš institucijai, kuriai jos perdavė dokumentą, bet kokiu būdu atskleidžiant šį dokumentą; tačiau institucija nusprendžia, ar reikia šį dokumentą paviešinti, o sprendimas nesuteikti galimybės susipažinti su dokumentu gali būti priimtas, tik jeigu jis gali būti pagrįstas viena iš konfidencialumą pateisinančių išimčių, įtvirtintų reglamento 4 straipsnio 1–3 dalyse.
26. Akivaizdu, kad susikerta dvi visiškai priešingos nuomonės dėl reglamento 4 straipsnio 5 dalies taikymo apimties. Siekiant pateikti aiškų šios nuostatos aiškinimą, reikia įvertinti jo tinkamumą. Šiuo požiūriu atskleisiu, kad nei pažodinis 4 straipsnio 5 dalies aiškinimas, nei atsižvelgimas į Deklaracijoje Nr. 35 išreikštą valstybių narių valią, priešingai nei nusprendė Pirmosios instancijos teismas, nelemia priimto sprendimo. Atvirkščiai, sisteminis ir teleologinis aiškinimas verčia priimti kitokį sprendimą.
A – Pažodinis aiškinimas ir šalių ketinimų paieška nesuteikia įtikinamo atsakymo
1. Reglamento 4 straipsnio 5 dalies formuluotė
27. Visų pirma reikia priminti, kad, vadovaujantis iki reglamento galiojusia teise, teisė susipažinti su dokumentais apėmė tik institucijų parengtus dokumentus(9). Atvirkščiai, institucijos turimiems dokumentams, parengtiems trečiųjų šalių, t. y.: fizinio ar juridinio asmens, valstybės narės, kitos Bendrijos institucijos ar įstaigos ar bet kokios kitos nacionalinės ar tarptautinės organizacijos, galiojo vadinamoji „rengėjo taisyklė“. Pagal šią taisyklę institucija neturėjo teisės atskleisti iš trečiųjų šalių kilusių dokumentų, o leidimo susipažinti su dokumentu prašantis asmuo privalėjo savo paraišką pateikti tiesiogiai dokumento rengėjui(10). Nors nuo pat pradžių ši taisyklė teismų praktikoje buvo laikoma ribojančia bendrąjį teisės susipažinti su dokumentais principą ir dėl to aiškintina ir taikytina siaurai(11), tačiau ši rengėjo taisyklė buvo pripažinta „absoliučia išimtimi, susijusia su dokumentais, kurių rengėjai yra trečiosios šalys“(12).
28. Viena iš pagrindinių reglamento naujovių yra Bendrijos teisės dėl teisės susipažinti su institucijų dokumentais taikymo srities išplėtimas panaikinant minėtą rengėjo taisyklę. Nuo šiol, vadovaujantis minėto reglamento 2 straipsnio 3 dalimi, teisė susipažinti su dokumentais apima „visus institucijos turimus dokumentus, tai yra jos parengtus ar gautus ir esančius jos žinioje“. Vadinasi, iš institucijų gali būti reikalaujama perduoti iš trečiųjų šalių, įskaitant valstybes nares, kilusius dokumentus, vadovaujantis reglamento 3 straipsnio b punkte apibrėžta trečiųjų šalių sąvoka. Tačiau šis rengėjo taisyklės panaikinimas buvo kompensuotas specialiomis taisyklėmis, kurios pagal reglamento 4 straipsnio 5 dalį yra taikomos būtent iš valstybių narių kilusiems dokumentams. Šios bylos esmė yra apibrėžti, kas patenka į šias specialias taisykles.
29. Jeigu nagrinėjamos nuostatos formuluotė būtų aiški, būtų galima teisėtai manyti, kad ši nuostata taikoma taip, kaip ji įtvirtinta – in claris non fit interpretatio. Tačiau šioje byloje iš formuluotės neįmanoma pateikti atsakymo, nes ji nėra vienareikšmiška. Ja nustatyta, kad „valstybė narė gali prašyti institucijos neatskleisti iš šios valstybės kilusio dokumento be jos sutikimo“. Kaip pati pripažino Komisija, ši „4 straipsnio 5 dalies formuluotė nepaaiškina, kiek institucijos privalo atsižvelgti į valstybės narės pateiktą neigiamą nuomonę dėl vieno iš jos dokumentų atskleidimo“(13). Jei būtų akcentuojama, kad bet koks institucijai perduoto valstybės narės dokumento atskleidimas valstybės narės prašymu galėtų būti priklausomas nuo jos „išankstinio sutikimo“, reikėtų pripažinti valstybių narių veto teisę. Atvirkščiai, žodžio „prašyti“ vartojimas leidžia daryti išvadą, kad galutinį sprendimą dėl atskleidimo turi priimti dokumentą turinti institucija, nes, kaip teisingai pabrėžė ieškovė vykstant Pirmosios instancijos teismo procesui, sąvoka „prašymas“, galinti būti apibrėžta kaip kažko prašymo veiksmas arba faktas, reiškia tai, kad prašymą pateikusi šalis laukia į jį atsakymo, o į jį atsakanti šalis turi vertinimo diskreciją. Šis reglamento 4 straipsnio 5 dalies nuostatos dviprasmiškumas išryškėja atsižvelgiant į 9 straipsnio 3 dalies formuluotės analizę, iš kurios neabejotinai išplaukia veto teisės patvirtinimas, nes joje nustatyta, kad „slapto pobūdžio dokumentai registruojami registre ar išduodami tik esant dokumento rengėjo sutikimui“. Todėl negaliu suprasti Pirmosios instancijos teismo, kuris apeliacine tvarka skundžiamame sprendime nustatė, kad iš valstybės narės kilusį dokumentą turinčios institucijos pareiga gauti išankstinį valstybės narės sutikimą prieš bet kokį minėto dokumento atskleidimą yra „aiškiai nustatyta“ reglamento 4 straipsnio 5 dalyje(14).
30. Be to, trijų institucijų darbo tvarkos taisyklių pakeitimai, priimti vykdant pareigą jas suderinti su reglamento nuostatomis, kaip to reikalauja reglamento 18 straipsnis, esant reikalui, taip pat patvirtina 4 straipsnio 5 dalies formuluotės dviprasmiškumą. Iš šių taisyklių analizės išplaukia, kad Komisija, atrodo, neatsisako galimybės atskleisti iš valstybės narės kilusio dokumento prieštaraudama aiškiai jo rengėjo nuomonei, net jei valstybė narė jos prašo to nedaryti be jos išankstinio sutikimo(15). Taryba savo ruožtu tik pakartojo reglamento 4 straipsnio 5 dalies formuluotę(16). Kalbant apie Europos Parlamentą, jo darbo tvarkos taisyklės kaip atskiros rūšies neišskiria iš valstybių narių kilusių dokumentų, o iš trečiųjų šalių kilusių dokumentų atveju numatomos tik konsultacijos su trečiosiomis šalimis, „siekiant nustatyti, ar taikytina viena iš Reglamento Nr. 1049/2001 4 ir 9 straipsniuose numatytų išimčių“(17).
31. Patys mokslininkai nesutaria dėl 4 straipsnio 5 dalies formuluotės reikšmės bei šios nuostatos taikymo apimties. Kai kurie aiškina, kad iš šios nuostatos formuluotės išplaukia aiškus valstybių narių veto teisės patvirtinimas(18). Kiti, atvirkščiai, aiškina kitaip – kad galutinį sprendimą dėl prašymo susipažinti su dokumentais priima dokumentą turinti institucija(19).
32. Iš tiesų, kaip tinkamai pažymėjo Danijos vyriausybė, reglamento 4 straipsnio 5 dalies formuluotės dviprasmiškumas yra „konstruktyvus dviprasmiškumas“, vien dėl kurio Bendrijos teisės aktų leidėjas galėjo šią nuostatą priimti(20). Iš tikrųjų, tai buvo nesutarimų dėl reglamento rengimo rezultatas, t. y. atitinkamo slaptumo išsaugojimo ir didesnio skaidrumo šalininkų prieštaravimai, taip išskiriant skirtingus teisės aktų leidybos proceso dalyvius(21). Komisija norėjo palikti valstybėms narėms dokumentų, kuriuos jos pateikia institucijoms, atskleidimo kontrolę. Taigi jos pradiniame 4 straipsnio d punkto pasiūlyme buvo nustatyta, kad „institucijos neleidžia susipažinti su dokumentais, kurių atskleidimas galėtų sukelti didelę žalą dokumentą ar informaciją pateikusio trečiojo asmens prašomo arba valstybės narės teisės aktų reikalaujamo konfidencialumo apsaugai“ (22). Parlamento nuomone, sprendimą dėl iš valstybės narės kilusio dokumento atskleidimo turi priimti jį turinti institucija, todėl jis pasiūlė tokio pobūdžio Komisijos pasiūlymo dėl reglamento pakeitimą(23). Taryboje pačios valstybės narės buvo pasidalijusios, o tai patvirtina faktas, kad pirmininkaujančios Prancūzijos 2000 m. gruodžio mėn. pateiktas pasiūlymas, kuriuo aiškiai pripažįstama valstybių narių veto teisė, galiausiai nebuvo priimtas.
2. Deklaracijos Nr. 35 taikymo apimtis
33. Taigi kompromisinis sprendimas buvo 4 straipsnio 5 dalyje beveik pažodžiui pakartoti Deklaracijos Nr. 35 tekstą, kaip tai pats pažymėjo Pirmosios instancijos teismas(24) ir kaip nurodyta reglamento dešimtoje konstatuojamojoje dalyje, pagal kurią teisės susipažinti su institucijų gautais dokumentais apimtis iš esmės turi būti suprantama atsižvelgiant į Deklaraciją Nr. 35.
34. Taigi kaip nustatyti šios nuorodos į Deklaraciją Nr. 35 taikymo apimtį? Prie sutarčių pridedamų deklaracijų statusas dar lieka santykinai neaiškus. Nors EB 311 straipsnyje nustatyta, kad bendru valstybių narių sutarimu prie steigimo sutarčių pridedami protokolai „sudaro neatskiriamą jų dalį“ ir todėl turi tokią pačią teisinę galią(25), Sutartyje nėra nieko pasakyta apie deklaracijas. Remiantis vyraujančia nuomone(26), neigiamas bet koks privalomas teisinis į Bendrijos sutarčių baigiamuosius aktus įtrauktų deklaracijų poveikis ir jos laikomos tik politinio įsipareigojimo išraiška. Teismų praktikoje ilgą laiką nebuvo išreikšta nuomonės šiuo klausimu. Tik neseniai ji pripažino deklaracijų aiškinamąją reikšmę(27). Šis išaiškinimas atitinka tarptautinę teisę. 1969 m. gegužės 23 d. Vienos konvencijos dėl tarptautinių sutarčių teisės 31 straipsnyje nustatyta, kad sutartis turi būti aiškinama atsižvelgiant į jos kontekstą, kuris, „be jos teksto, preambulės ir priedų, apima: <...> visus dokumentus, kuriuos pasirašė viena ar kelios tos sutarties šalys dėl jos sudarymo ir kuriuos kitos tos sutarties šalys priėmė kaip su sutartimi susijusius dokumentus“. Taigi aiškinimo pagrindas yra sutarties šalių išreikštos deklaracijos(28). Ar bendru valstybių narių sutarimu atliktu ir deklaracijoje pateiktu Sutarties aiškinimu gali būti keičiamos jos nuostatos? Nors tarptautinė teisė jau galėjo pateikti keletą pavyzdžių tuo atveju, kai sutartį pasirašiusiosios valstybės yra oficialios sutarties aiškintojos(29), tačiau taip nėra Bendrijos teisės atveju atsižvelgiant į griežtą Bendrijų konstitucinę chartiją sudarančių steigimo sutarčių pobūdį(30).
35. Taigi, kadangi Deklaracija Nr. 35 teisėtai gali būti reglamento 4 straipsnio 5 dalies aiškinimo pagrindas, lieka nustatyti, ar ji gali paaiškinti šios nuostatos prasmę. Jungtinės Karalystės teigimu, minėta deklaracija rodo, kad priimant EB 255 straipsnį, kuris apima trečiųjų šalių parengtus ir Bendrijos institucijų turimus dokumentus, valstybės narės reikalavo garantijų, kad institucijos be valstybių narių sutikimo neatskleistų iš jų kilusių dokumentų. Pirmosios instancijos teismas pripažino tokią pačią deklaracijos reikšmę, nes, priminęs jos formuluotę, jis patvirtino valstybių narių veto teisę visų prašymų leisti susipažinti su dokumentu, kurį jos pateikė institucijai, atžvilgiu(31). Tačiau Deklaracija Nr. 35, kurios formuluotė yra tapati reglamento 4 straipsnio 5 daliai, yra tokia pat dviprasmiška. Taigi ji negali padėti paaiškinti šios nuostatos prasmės: ne daugiau nei 4 straipsnio 5 dalies turinys jos formuluotė nesuteikia aiškaus ir neginčijamo valstybių narių veto teisės patvirtinimo.
36. Reikia pripažinti, kad 4 straipsnio 5 dalies turinys labai dviprasmiškas. Žinoma, neatmetamas Pirmosios instancijos teismo pateiktas jo aiškinimas; šios nuostatos formuluotė aiškiai nesusiaurina valstybėms narėms suteiktų garantijų iki paprasto konsultavimosi, institucijai gavus prašymą dėl iš jų kilusio dokumento atskleidimo. Šiuo atžvilgiu 4 straipsnio 5 dalis visiškai pažodžiui neturi būti suprantama kaip 5 straipsnio, kuriame numatyta, kad „jei valstybė narė gauna paraišką dėl jos turimo dokumento iš dokumentą parengusios institucijos, ta valstybė narė <...> konsultuojasi su minima institucija, kad galėtų priimti sprendimą, kuris nekliudytų siekti šio reglamento tikslų“, kopija. Tačiau 4 straipsnio 5 dalies formuluotė nereiškia Pirmosios instancijos teismo pateikto aiškinimo. Be to, šia nuostata valstybėms suteiktą galimybę prašyti neatskleisti trečiosioms šalims jų dokumentų be jų išankstinio sutikimo Pirmosios instancijos teismas aiškiai pripažino teisės susipažinti su institucijų dokumentais „išimtimi“(32). Pagal nusistovėjusią teismų praktiką bet kokia teisės susipažinti su institucijų dokumentais išimtis turi būti aiškinama ir taikoma siaurai(33). Taigi aiškinimas, kuriuo valstybėms narėms pripažįstama besąlyginė veto teisė dėl galimybės susipažinti su jų institucijai pateiktais dokumentais, galėtų būti priimtinas, tik jeigu jis būtų pakankamai pagrįstas 4 straipsnio 5 dalies turiniu.
B – Sisteminis ir teleologinis aiškinimas
37. Negavus tikslaus atsakymo, kuris išplauktų iš reglamento 4 straipsnio 5 dalies pažodinio aiškinimo, reikia bandyti paaiškinti nagrinėjamos nuostatos prasmę, remiantis normine situacija, į kurią ši nuostata patenka, ir teisės aktų, kurių dalis ji yra, tikslais. Šiuo atžvilgiu nagrinėjama nuostata patenka į teisinę situaciją, pasižyminčią lėtu, bet nepalenkiamu bendrojo skaidrumo reikalavimo ir ypač teisės susipažinti su institucijų dokumentais stiprinimu Bendrijos teisėje.
38. Ilgą laiką Bendrijos teisėje nebuvo žinoma visuomenės teisė susipažinti su institucijų dokumentais. Bet jos formavimasis pasižymėjo visuomenės teisės susipažinti su valdžios institucijų turimais dokumentais „progresyviu patvirtinimu“(34), kurio pagrindines gaires trumpai priminsiu. Pirmą kartą sprendimų priėmimo proceso skaidrumas buvo formaliai įtvirtintas prie 1992 m. vasario 7 d. Mastrichte pasirašytos Europos Sąjungos sutarties Baigiamojo akto pridėtoje Deklaracijoje Nr. 17 dėl teisės susipažinti su informacija, kurioje rekomenduojama priimti priemones, skirtas galimybei, kad visuomenė galėtų susipažinti su institucijų turima informacija, tobulinti. Nepriėmus bendrų šios teisės susipažinti su dokumentais taikymo apimtį apibrėžiančių Bendrijos teisės aktų, pačios institucijos turėjo nukrypti nuo tradicinio administracinės paslapties principo, nuspręsdamos, ar jos nori suteikti galimybę susipažinti su jų turimu prašomu dokumentu, ar nenori. 1993 m. gruodžio 6 d. abipusiu sutarimu priėmusios Elgesio kodeksą, kuriame išvardyti galimybės visuomenei susipažinti su Tarybos ir Komisijos dokumentais principai(35), Taryba ir Komisija, remdamosi vidaus organizaciniais įgaliojimais(36), atitinkamai priėmė sprendimą dėl minėtų principų įgyvendinimo(37) ir formaliai minėtą kodeksą patvirtinantį sprendimą(38). Nepaisydamas šio visuomenės teisės susipažinti su institucijų dokumentais progresyvaus patvirtinimo, generalinių advokatų(39) ar tam tikrų Teisingumo Teismo narių(40) pateiktų siūlymų, tam tikrų Pirmosios instancijos teismo raginimų(41), Teisingumo Teismas, pats pripažinęs, kad daugelis valstybių narių yra įtvirtinusios visuomenės teisę susipažinti su valdžios institucijų turimais dokumentais kaip konstitucinį ar teisės aktų leidybos principą(42), šios teisės formaliai nepatvirtino kaip bendrojo Bendrijos teisės principo(43).
39. Tačiau tai dar nebuvo formavimosi pabaiga. Kitas žingsnis buvo žengtas Amsterdamo sutartimi įtvirtintus, pirma, „atvirumo principą“ ESS 1 straipsnio antroje pastraipoje ir, antra, teisę susipažinti su Parlamento, Tarybos ir Komisijos dokumentais EB 255 straipsnyje. Žinoma, šios nuostatos nėra tiesioginio veikimo ir jomis negali būti paremtas prašymas dėl institucijos dokumento atskleidimo; teisės susipažinti su dokumentais įgyvendinimas ir toliau priklauso nuo įgyvendinimą reguliuojančių teisės aktų priėmimo(44). Šiuo atžvilgiu EB 255 straipsnio 2 dalis, kylanti iš Amsterdamo sutarties, šiam tikslui pateikia teisinį pagrindą, pavesdama Tarybai bendru su Parlamentu sprendimu nustatyti bendruosius teisės susipažinti su institucijų dokumentais principus ir ribojimus. Remiantis šiuo teisiniu pagrindu buvo priimtas Reglamentas Nr. 1049/2001, bendrasis Bendrijos teisės aktas dėl teisės susipažinti su institucijų turimais dokumentais. Vis dėlto nuo to laiko teisė susipažinti su institucijų dokumentais remiasi nebe institucijų priimtomis vidaus taisyklėmis, kurių jos privalo laikytis, atsižvelgdamos į principą patere legem quam ipse fecisti, ir net ne reglamentu, bet konstitucinės reikšmės nuostata.
40. Teisės susipažinti su dokumentais buvo įtvirtinama vis aukštesnės galios normomis, kartu tobulinant jos turinį. Nuo paprastos savo diskreciją įgyvendinančių institucijų asmeniui suteikiamos paslaugos buvo pereita prie asmeniui suteikiamos tikros subjektyvios pagrindinės teisės. Iš tiesų, kol galimybė visuomenei susipažinti su institucijų dokumentais buvo palikta šių institucijų nuožiūrai, priemonės, kurių jos ėmėsi, kad išnagrinėtų tokias paraiškas, buvo skirtos tik jų vidaus darbo tvarkai užtikrinti, siekiant gero administravimo tikslų. Privatiems asmenims jos nesuteikė jokios subjektyvios teisės, kuria remdamiesi jie galėtų gauti prašomos informacijos, net jei jie ir galėjo reikalauti laikytis minėtų priimtų priemonių(45). Amsterdamo sutartimi įtvirtinus EB 255 straipsnį, galimybė susipažinti su institucijų dokumentais tapo subjektyvia teise, kuri pripažįstama „visiems Sąjungos piliečiams ir visiems fiziniams ar juridiniams asmenims, gyvenantiems ar turintiems registruotą buveinę valstybėje narėje“. Be to, ši teisė susipažinti su dokumentais yra fundamentalaus pobūdžio, o tą patvirtina tai, kad ji yra pakartota Pagrindinių teisių chartijos 42 straipsnyje(46).
41. Šis teisės susipažinti su dokumentais statuso sustiprinimas yra labai susijęs su „skaidrumo reikalavimu“ siekiamų tikslų pasikeitimu(47). Retai pasitaikančiomis su šiuo reikalavimu daugiau ar mažiau susijusiomis institucijoms nustatytomis pareigomis iš pat pradžių buvo siekiama visų pirma užtikrinti Bendrijos veikimo veiksmingumą ir jo teisėtumo kontrolę. Paminėtinas teisės į gynybą gerbimas ar pareigos motyvuoti ir skelbti Bendrijos teisės aktus. Įtvirtinus teisę susipažinti su valdžios institucijų turimais dokumentais, skaidrumu veikiau siekiama sustiprinti demokratinį Bendrijos veikimo legitimumą(48). Be jokios abejonės, norint provokuoti, galima ginčyti tariamą ryšį tarp skaidrumo ir demokratijos. Ar tai nėra bendro piliečių nepasitikėjimo valdančiaisiais ir atstovaujamosios demokratijos sistema požymis? Be to, yra rizika, kad ne visi piliečiai vienodai naudosis skaidrumu ir kad juo bus paskatintas tam tikrų interesų grupių privilegijuotas patekimas į politinę sistemą. Kad ir koks jis būtų, nuo pat pradžių buvo pabrėžiamas šis ryšys su demokratijos principu, kuriuo yra paremta Sąjunga(49). Jau prie Europos Sąjungos sutarties Baigiamojo akto pridėtoje Deklaracijoje Nr. 17 dėl teisės susipažinti su informacija pažymima, kad „sprendimų priėmimo proceso skaidrumas stiprina institucijų demokratiškumą“. Teismų praktikoje keletą kartų daryta nuorodą į minėtos deklaracijos nuostatas(50) ir paaiškinta, jog skaidrumas, skirtas tam, kad visuomenei būtų suteikta kuo daugiau galimybių susipažinti su dokumentais, garantuoja „didesnį valdymo teisėtumą ir veiksmingumą bei aukštesnį atskaitomybės piliečiui mastą demokratinėje sistemoje“(51), nes skaidrumu piliečiams leidžiama „vykdyti tikrą ir veiksmingą Bendrijos institucijoms suteiktų įgaliojimų vykdymo kontrolę“(52). „Iš tiesų tik jeigu teisės aktų leidybos, vykdomosios valdžios ir bendrai viešojo administravimo veiksmai būtų vieši, yra galima, pirma, taip pat ir viešosios nuomonės lygiu vykdyti tikrą ir veiksmingą valdžios institucijos kontrolę ir, antra, santykiuose tarp administracijos ir administruojamųjų vystyti pastarųjų dalyvavimą realiai užtikrinančius organizavimo modelius“(53). Pateiktas skaidrumo ir demokratijos ryšys galiausiai yra primintas reglamento antroje konstatuojamojoje dalyje.
42. Tačiau reikia prisiminti, kad net tuomet, kai kuo daugiau galimybių susipažinti su institucijų turimais dokumentais užtikrinantis principas buvo įtvirtintas tik vidaus organizacinėmis priemonėmis, teismų praktika padarė išvadą, kad minėtomis priemonėmis nustatytos išimtys ir apribojimai turi būti aiškinami ir taikomi siaurai, kad nebūtų užkertamas kelias šio principo taikymui(54). Teisė susipažinti su institucijų dokumentais tapo pagrindine konstitucinės reikšmės teise, susijusia su demokratijos ir atvirumo principais, todėl visi šios teisės įgyvendinimą reguliuojantys antrinės teisės aktai turi būti aiškinami ypač atsižvelgiant į šią teisę, o šiuose aktuose teisei nustatyti apribojimai turi būti aiškinami dar siauriau(55). Iš to būtent išplaukia, kad kol ilgą laiką teisė susipažinti su institucijų dokumentais buvo pripažįstama tik vidaus organizacinėmis priemonėmis, iš jų taikymo srities galėjo būti pašalintos tam tikrų dokumentų kategorijos, ypač institucijų nerengti dokumentai, tačiau pagrindinės teisės susipažinti su institucijų dokumentais įtvirtinimas, garantuojamas aukštesnės galios nuostata, nuo to laiko Bendrijos teisės aktų leidėjui draudžia apriboti jos taikymo sritį(56). Tačiau toks pat apribojimas kiltų aiškinant reglamento 4 straipsnio 5 dalį kaip pripažįstančią valstybių narių veto teisę dėl iš jų kilusių dokumentų atskleidimo. Šiuo atveju Pirmosios instancijos teismas nusprendė, kad dokumentui, dėl kurio valstybė narė pateikė prašymą jo neatskleisti, taikoma ne Bendrijos teisė, bet atitinkamos šios valstybės narės nacionalinės nuostatos(57). Be to, bet kuriuo atveju besąlyginės valstybių narių veto teisės dėl institucijoms jų perduotų dokumentų atskleidimo pripažinimas keltų pernelyg didelę grėsmę pagrindinei teisei susipažinti su dokumentais ir Bendrijos sprendimų priėmimo proceso skaidrumui, kurį šia teise siekiama užtikrinti. Iš tiesų, pirma, daugelis dokumentų, kuriais remiamasi priimant Bendrijos sprendimus, kyla iš valstybių narių. Antra, kadangi daugumos valstybių narių teisės aktai skaidrumo srityje numato teisės susipažinti su dokumentais išimtį, kai prašomi dokumentai yra susiję su valstybės užsienio politika, tai yra šios valstybės palaikomais santykiais su kitomis valstybėmis ar tarptautinėmis organizacijomis, yra rizika, kad jos beveik visada remsis 4 straipsnio 5 dalimi, kad kliudytų atskleisti dokumentus, kuriuos jos perdavė Sąjungos institucijoms.
43. Be to, reikia pažymėti, kad iš Europos Sąjungoje įtvirtinto skaidrumo principo ir demokratinės sistemos ryšio išplaukia, kad galimybė susipažinti su vienu ar kitu dokumentu turi būti nustatyta ne tiek atsižvelgiant į jo rengėjo tapatybę, kiek į minėto dokumento svarbą susipažinimui ir Bendrijos sprendimų priėmimo proceso kontrolei.
44. Be to, aiškus reglamento tikslas yra EB 255 straipsnyje įtvirtintą teisę susipažinti su institucijų dokumentais padaryti konkretesnę, nustatant jos bendruosius principus, sąlygas ir ribas. Kaip išplaukia iš reglamento 1 straipsnio, skaitomo atsižvelgiant į jo ketvirtą konstatuojamąją dalį, ir kaip pažymėjo Teisingumo Teismas, jis „numato padaryti visuomenės teisę susipažinti su institucijų turimais dokumentais kuo veiksmingesnę“(58). Šiuo atžvilgiu, kaip jau pažymėjau ir kaip skundžiamame sprendime teigė Pirmosios instancijos teismas(59), viena iš svarbiausių minėtame reglamente įtvirtintų naujovių, palyginti su ankstesne teisine padėtimi, yra rengėjo taisyklės panaikinimas. Dėl šios priežasties besąlyginės valstybių narių veto teisės dėl jų perduotų institucijoms dokumentų atskleidimo pripažinimas, kaip tai padarė Pirmosios instancijos teismas, reikštų bent jau dalinį netiesioginį minėtos rengėjo taisyklės atkūrimą. Man atrodo, kad toks aiškinimas nesuderinamas nei su reglamento tikslu, nei su jo paskirtimi.
45. Tačiau, Komisijos ir Jungtinės Karalystės nuomone, atsisakymas suteikti veto teisę valstybei narei, iš kurios kyla prašomas dokumentas, leidžiant šį dokumentą turinčiai institucijai nuspręsti dėl jo atskleidimo, reikštų netiesioginį nacionalinių teisės aktų dėl teisės susipažinti su dokumentais suderinimą, prieštaraujantį reglamente nustatytam tikslui ir subsidiarumo principui. Pirmosios instancijos teismas taip pat laikėsi šios nuomonės ir savo sprendimą pagrindė minėto reglamento penkiolikta konstatuojamąja dalimi, kurioje numatyta, kad „šiuo reglamentu nesiekiama keisti nacionalinių teisės aktų, reglamentuojančių galimybę susipažinti su dokumentais“(60). Taip pat, siekdamas išlaikyti nacionalinių teisės aktų taikymą skaidrumo srityje, jis nurodė, kad taikant 4 straipsnio 5 dalį bet kuris valstybės narės pateiktas prašymas nesuteikti galimybės susipažinti su dokumentais, kuris yra „nurodymas institucijai neatskleisti nagrinėjamo dokumento“(61), lemia valstybės narės perduoto institucijai dokumento pašalinimą iš teisę susipažinti su dokumentais reguliuojančios Bendrijos teisės taikymo srities, siekiant jam taikyti konkrečios valstybės narės nacionalinę teisę(62).
46. Vis dėlto ši analizė nesuderinama su aiškia reglamento 2 straipsnio 3 dalies formuluote, kad minėtas reglamentas „taikomas visiems institucijos turimiems dokumentams, tai yra jos parengtiems arba gautiems ir esantiems jos žinioje“. Ji taip pat sunkiai suderinama su 2 straipsnio 2 dalimi, pagal kurią „institucijos gali <...> leisti bet kuriam fiziniam ar juridiniam asmeniui, negyvenančiam arba neturinčiam registruotos buveinės valstybėje narėje, susipažinti su dokumentais“. Kartu skaitant šias dvi nuostatas matyti, kad nacionalinės valdžios institucijos Bendrijos institucijai perduotas dokumentas nuo jo perdavimo momento yra tik Bendrijos teisės dalykas ir ši institucija yra už jį atsakinga. Tuomet, lygiagrečiai skaitant 5 straipsnį, aiškiai atskleidžiama reglamento logika: teisė, taikytina prašymui leisti susipažinti su dokumentu, ir institucija, kompetentinga nuspręsti dėl jo atskleidimo, priklauso ne nuo dokumento kilmės ar jo rengėjo padėties, bet nuo jo turėtojo tapatybės arba tiksliau nuo įstaigos, kuriai adresuotas prašymas leisti susipažinti su dokumentu, padėties.
47. Taip pat baimė, kad skaidrumą reglamentuojantys nacionalinės teisės aktai bus pažeisti, jei dokumentą turinti institucija įgis įgaliojimus spręsti dėl iš valstybės narės kilusio dokumento atskleidimo, nėra pagrįsta. Bendrijos teisės aktai ir nacionaliniai teisės aktai išlieka savarankiški, nes jais reguliuojamos skirtingos sritis. Žinoma, gali pasitaikyti sutapimų, kai tas pats dokumentas priklauso tiek nacionalinei, tiek Bendrijos teisei. Tačiau net ir tokiu atveju reglamento pagrindu institucijos priimtas sprendimas nėra privalomas valstybei narei, iš kurios kyla prašomas dokumentas, jeigu prašymas perduoti šį dokumentą taip pat yra tiesiogiai skirtas šiai valstybei narei; jis bus nagrinėjamas pagal nacionalinę teisę. Kad, kaip įpareigoja reglamento 5 straipsnis, tai darydama nekliudytų siekti minėto reglamento tikslų, valstybė narė taip pat gali atskleisti dokumentą, su kuriuo susipažinti Bendrijos institucija nesuteikė galimybės, nes valstybės narės nacionalinės taisyklės skaidrumo srityje yra palankesnės. Atvirkščiai, institucija gali, esant toliau nurodytoms sąlygoms ir laikydamasi toliau nurodytų apribojimų, suteikti galimybę susipažinti su dokumentu, kai valstybė narė, kuri jai perdavė dokumentą, atsisakė perduoti dokumentą, nes Bendrijos taisyklės, kurias valstybės narės kartu susitarė nustatyti institucijoms, suteikia didesnes galimybes susipažinti su dokumentais negu konkrečios valstybės narės nacionalinė teisė. Nereikia įsižeisti dėl šių vertinimo skirtumų, kurių alegorinis pavyzdys pateikiamas minėtoje byloje Svenska Journalistförbundet prieš Tarybą(63). Jie aiškiai parodo ir reiškia tai, kad teisę susipažinti su dokumentais numatantys Bendrijos teisės aktai nesiekia derinti ir nederina nacionalinės teisės aktų šioje srityje.
48. Jeigu, kaip ką tik nurodžiau, teleologinis ir sisteminis aiškinimas reiškia, kad 4 straipsnio 5 dalis negali būti suprantama kaip pripažįstanti valstybėms narėms veto teisę, šiai nuostatai turi būti suteiktas veiksmingumas. Šiuo atžvilgiu reikia sutikti su Pirmosios instancijos teismu(64), kad 4 straipsnio 5 dalyje nustatytas lex specialis įtvirtinant skirtingą valstybių narių padėtį, palyginti su kitų trečiųjų šalių padėtimi, reguliuojama 4 straipsnio 4 dalyje. Bet, siekiant užtikrinti 4 straipsnio 5 dalies veiksmingumą, pakanka joje įžvelgti valstybės narės, jei ji dėl to pateikė prašymą, teisę, kad institucija, kuriai buvo skirta paraiška dėl valstybės narės šiai institucijai perduoto dokumento atskleidimo, su ja privalomai konsultuotųsi. Taigi valstybės narės, kuri ketina remtis 4 straipsnio 5 dalimi, padėtis yra palankesnė nei kitų trečiųjų šalių, nes ji užtikrinta, kad institucijai, turinčiai iš jos kilusį dokumentą, ji gali nurodyti priežastis, kurios, jos nuomone, neleidžia atskleisti dokumento, net jeigu minėtai institucijai yra aišku, kad dokumentas turi ar neturi būti atskleistas. Kitaip tariant, arba valstybė narė, iš kurios kyla prašomas dokumentas, nepateikia prašymo pagal 4 straipsnio 5 dalį, todėl dokumentą turinti institucija su ja, kaip ir su kitomis trečiosiomis šalimis, konsultuojasi pagal 4 straipsnio 4 dalį, tik jeigu nėra aišku, ar minėtas dokumentas turi, ar neturi būti paskelbtas; arba ji pateikia tokį prašymą ir bet kuriuo atveju institucija privalo su ja iš anksto konsultuotis.
49. Tiesa, Jungtinė Karalystė prieštarauja, kad 4 straipsnio 5 dalies apribojimas iki paprastos procedūrinės pareigos nuolat konsultuotis su valstybe nare, iš kurios kyla dokumentas, jei ji pateikė prašymą, nesuteikia šiai nuostatai realios reikšmės, palyginti su 4 straipsnio 4 dalimi, nes konsultacijos pagal 4 straipsnio 5 dalį, kai yra aišku, ar nagrinėjamas dokumentas turi, ar neturi būti atskleistas, nėra svarbios. Negalima sutikti su šiuo prieštaravimu, nes priežastys, kurias valstybė narė gali pateikti pagrįsdama būtinumą neatskleisti institucijos turimo valstybės narės perduoto dokumento, nėra ribojamos 4 straipsnio 1–3 dalyje išvardytomis teisės susipažinti su dokumentais išimtimis, kurios yra vienintelės priežastys, dėl kurių minėtai institucijai turi būti aišku, ar nagrinėjamas dokumentas turi, ar neturi būti atskleistas.
50. Žinoma, valstybė narė, iš kurios kyla prašomas dokumentas, negali remtis bet kokiomis priežastimis prieštaraudama, kad institucija, kuriai buvo pateiktas prašymas leisti susipažinti su šiuo dokumentu, jį atskleistų. Iš EB 255 straipsnio 2 dalies išplaukia, kad šios priežastys turi būtinai būti susijusios su visuomenės ar asmens interesais. Bet „visuomenės ar asmens interesai“, kuriais valstybė narė gali remtis, nėra tik reglamente išvardytos teisės susipažinti su dokumentais išimtys, bet taip pat gali išplaukti iš suinteresuotos valstybės narės nacionalinės teisės.
51. Vis dėlto būtent dokumentą turinti institucija galiausiai privalo nutarti dėl prašymo leisti susipažinti su dokumentu, neprivalėdama atsižvelgti į valstybės narės, iš kurios kyla dokumentas, pateiktą nuomonę. Šiuo atžvilgiu vis dar neįmanoma suprasti Pirmosios instancijos teismo aiškinimo, kad valstybė narė neprivalo motyvuoti pagal 4 straipsnio 5 dalį pateikto prašymo neatskleisti dokumento(65). Jeigu valstybė narė nepateikia priežasčių, kurios, jos nuomone, pateisina atsisakymą suteikti galimybę susipažinti su dokumentu, kaip institucija galėtų žinoti ir a fortiori būti įtikinta, kad egzistuoja ypatingas konfidencialumo poreikis?
52. Tačiau nors, nagrinėdama valstybės narės pateiktus motyvus, institucija gali persvarstyti valstybės narės vertinimą dėl ypatingo konfidencialumo poreikio, pagrįsto viena iš reglamente išvardytų teisės susipažinti su dokumentu išimčių, ji tikrai negalės to padaryti, jeigu valstybės narės pateiktas prašymas neatskleisti dokumento yra pagrįstas nacionalinėje teisėje įtvirtinta visuomenės ar asmens interesų apsauga.
53. Mano nuomone, institucija galėtų nepatenkinti prašymo neatskleisti dokumento, kuris remiasi iš nacionalinės teisės išplaukiančiu ypatingu konfidencialumo poreikiu, jeigu ji nusprendžia, kad to reikalauja Bendrijos sprendimų priėmimo proceso skaidrumas. Kitaip tariant, jeigu tai reikalinga geram argumentų, kuriais vadovaujantis buvo priimtas konkretus Bendrijos sprendimas, supratimui, institucija gali ir net privalo prašančiam asmeniui suteikti galimybę susipažinti su iš valstybės narės kilusiu dokumentu, net jeigu minėta valstybė narė tam prieštarauja dėl jos nacionalinės teisės saugomos paslapties. Taip yra dėl skaidrumo tikslo, kuris yra ir pagrindinė teisė susipažinti su dokumentais(66). Be to, taip yra dėl demokratijos principo veiksmingumo, su kuriuo, kaip nurodžiau anksčiau, skaidrumas dabar yra labai susijęs. Taip galiausiai yra dėl struktūrinio atitikimo reikalavimo, nes kompetencijos perdavimas Bendrijai neturi susiaurinti valstybių narių piliečių demokratinės kontrolės teisių. Tačiau taip galėtų atsitikti, ypač jeigu valstybė narė visų dokumentų, kuriuos ji perduoda institucijoms, kad būtų priimtas Bendrijos sprendimas, atžvilgiu galėtų remtis teisės susipažinti su dokumentais išimtimi, išplaukiančia iš nacionalinės teisės, pagal kurią reguliuojama valstybės užsienio politiką. Jeigu valstybei narei pakaktų remtis tokia išimtimi, kad galėtų sistemingai išvengti bet kokių prašymų leisti susipažinti su dokumentu, susijusiu su jos dalyvavimu priimant Bendrijos sprendimus, skaidrumo principo vaidmuo vykdant politinio proceso demokratinę kontrolę būtų ginčytinas. Iš tiesų, negalima leisti, kad dėl tam tikrų įgaliojimų, kuriems nacionaliniu lygiu yra taikomi demokratinės kontrolės mechanizmai, perdavimo Bendrijai būtų sistemingai vengiama lygiaverčių demokratinės kontrolės mechanizmų, nes nuo šiol jie patenka į „valstybių užsienio politikos“ sritį.
54. Vertindama Bendrijos sprendimų priėmimo skaidrumo reikalavimą, kad nuspręstų dėl jai skirto prašymo leisti susipažinti su iš valstybės narės kilusiu dokumentu, institucija vis dėlto taip pat privalo atsižvelgti į nacionalinės teisės vientisumą, dėl kurio minėta valstybė narė prašė neatskleisti dokumento pagal 4 straipsnio 5 dalį. Taip pat reikia pakartoti, kad institucija galėtų tiksliau nuspręsti, jeigu valstybė narė, pateikdama savo prašymo neatskleisti dokumentų motyvus, leistų jai suprasti, kodėl, atsižvelgiant į nacionalinę teisę ir jos tikslus, reikalingas konfidencialumas. Šios pusiausvyros reikalauja Reglamento penkioliktoje konstatuojamojoje dalyje primintas lojalaus bendradarbiavimo principas, kuriuo grindžiami institucijų ir valstybių narių santykiai ir kuris taip pat įpareigoja valstybes nares perduoti institucijoms reikalingus dokumentus, kad būtų priimti Bendrijos sprendimai, bei kuris, atvirkščiai, įpareigoja valstybes nares nekliudyti įgyvendinti minėto reglamento tikslų, kai, vadovaudamosi tuo, kas numatyta reglamento 5 straipsnyje, ir remdamosi savo nacionaline teise, jos nusprendžia dėl prašymo leisti susipažinti su jų turimu iš institucijos kilusiu dokumentu.
55. Reikėtų pabrėžti, kad faktas, jog pripažįstama, kad galutinį žodį dėl jai skirto prašymo leisti susipažinti su dokumentu taria iš valstybės narės kilusį dokumentą turinti institucija, man atrodo vienintelis suderinamas su pagrindinės teisės susipažinti su institucijų dokumentais principu. Iš tiesų, primenu, kad bet koks pagrindinės teisės apribojimas gali būti pateisinamas, tik jeigu juo siekiama apsaugoti teisėtą interesą ir jeigu, vadovaujantis proporcingumo principu, jis neperžengia ribų to, kas yra tinkama ir būtina siekiamam tikslui įgyvendinti(67).
56. Galiausiai pastebėsiu, kad teisiškai būtinas reglamento 4 straipsnio 5 dalies aiškinimas, kurį aš siūlau, jei ne teisiniu, tai bent praktiniu požiūriu neturi didelės reikšmės konsultacijų su valstybe nare apimčiai. Iš tiesų galima spėti, kad institucija dažniausiai atsižvelgia į valstybės narės, iš kurios kyla prašomas dokumentas, pateiktą nuomonę(68).
57. Iš viso, kas pirmiau nurodyta, matyti, kad skundžiamame sprendime padaryta teisės klaida, nes reglamento 4 straipsnio 5 dalis jame aiškinama kaip suteikianti valstybėms narėms veto teisę dėl institucijos, gavusios prašymą leisti susipažinti su dokumentais, turimų valstybės narės dokumentų atskleidimo.
58. Tuo atveju, jeigu Teisingumo Teismas neatsižvelgtų į mano nuomonę ir nuspręstų, kad jis privalo patvirtinti skundžiamame sprendime pateiktą išaiškinimą, bet kuriuo atveju reikėtų pakeičiant argumentus pataisyti Pirmosios instancijos teismo pateiktą motyvavimą. Man iš tiesų atrodo, kad jo pateikta 4 straipsnio 5 dalies analizė(69), jog ši nuostata sistemingai įpareigoja prašomą dokumentą turinčią instituciją prieš priimant bet kokį sprendimą dėl jo atskleidimo konsultuotis su valstybe nare, iš kurios kyla minėtas dokumentas, net jeigu valstybė narė anksčiau nepateikė konfidencialumo prašymo, siekiant, kaip iš tiesų atrodo, jos paklausti, ar ji nori pateikti tokį prašymą pagal 4 straipsnio 5 dalį, prieštarauja aiškiam šios nuostatos tekstui, kuris aiškiai sieja pareigą konsultuotis su valstybe nare su jos išankstinio prašymo neatskleisti dokumentų pateikimu. Žinoma, šioje byloje Vokietijos valdžios institucijos Komisijai perdavė prašomus nacionalinius dokumentus prieš įsigaliojant reglamentui. Esant tokiam atvejui, Komisijos į darbo tvarkos taisykles įtrauktose minėtą reglamentą įgyvendinančiose nuostatose(70) numatytos konsultacijos su kilmės valdžios institucija, neatsižvelgiant į išankstinio prašymo pateikimą pagal 4 straipsnio 5 dalį. Taigi skundžiamo sprendimo teisėtumui nėra svarbu, kad šioje byloje Komisija konsultavosi su Vokietijos valdžios institucijomis pastarosioms nepateikus jokio išankstinio prašymo. Bet Pirmosios instancijos teismo vartojami bendri terminai sudaro įspūdį, kad jis ragina institucijas konsultuotis su valstybe nare, iš kurios kyla prašomas dokumentas, siekiant pasiteirauti, ar ji nori remtis 4 straipsnio 5 dalimi, tiek dėl dokumentų, kuriuos ji perdavė institucijoms iki reglamento įgyvendinimo, tiek dėl dokumentų, perduotų po šios datos. Šiuo atžvilgiu sprendimo motyvavimas prieštarauja aiškiai 4 straipsnio 5 dalies formuluotei, todėl jai negalima pritarti. Taigi siūlau Teisingumo Teismui ištaisyti šį motyvavimą, apribojant institucijos, kuri gavo prašymą leisti susipažinti su iš valstybės narės kilusiu dokumentu, konsultacijas su šia valstybe nare, siekiant nustatyti, ar ji nori remtis 4 straipsnio 5 dalimi, tik tais atvejais, kai minėtą dokumentą valstybė narė perdavė institucijai prieš įsigaliojant reglamentui.
III – Išvada
59. Dėl šių motyvų Teisingumo Teismui siūlau pritarti apeliacinio skundo pagrindui dėl Bendrijos teisės pažeidimo ir dėl to panaikinti 2004 m. lapkričio 30 d. Europos Bendrijų Pirmosios instancijos teismo Sprendimą IFAWInternationaler Tierschutz‑Fonds prieš Komisiją (T‑168/02).