KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PAOLO MENGOZZI
esitatud 17. mail 2018(1)
Kohtuasi C‑585/16
Serin Alheto
versus
Zamestnik-predsedatel na Darzhavna agentsia za bezhantsite
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Administrativen sad Sofia-grad ((Sofia linna halduskohus, Bulgaaria))
Eelotsusetaotlus – Vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala – Piir, varjupaik ja sisseränne – Pagulasseisundi andmist käsitlevad õigusnormid – Direktiivid 2004/83 ja 2011/95 – Isik, keda kaitseb ja abistab UNRWA – Rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamine – Direktiivid 2005/85 ja 2013/32 – Taotluse vastuvõetavus – Esimene varjupaigariik – Õigus tõhusale õiguskaitsevahendile
1. Eelotsusetaotlus, mida käesolevas ettepanekus käsitletakse, puudutab direktiivi 2011/95(2) artikli 12 lõike 1 punkti a ning direktiivi 2013/32(3) artikli 33 lõike 2 punkti b, artiklit 34, artikli 35 esimese lõigu punkti b ja artikli 46 lõike 3 tõlgendamist. Taotluse on esitanud Administrativen sad Sofia-Grad (Sofia linna halduskohus, Bulgaaria) tühistamismenetluse raames, milles Palestiinast pärit kodakondsuseta isik S. Alheto esitas kaebuse haldusakti peale, millega Bulgaaria ametiasutused jätsid rahuldamata tema rahvusvahelise kaitse taotluse.
I. Õiguslik raamistik
A. Rahvusvaheline õigus
1. Pagulasseisundi konventsioon
2. Genfis 28. juulil 1951 sõlmitud ja 22. aprillil 1954 jõustunud pagulasseisundi konventsiooni (edaspidi „pagulasseisundi konventsioon“)(4) artikli 1 punktis D on sätestatud:
„Konventsiooni ei kohaldata isikule, keda kaitseb või abistab ÜRO asutus või allasutus, välja arvatud pagulaste ülemkomissar [United Nations High Commissioner for Refugees, edaspidi „UNHCR“].
Kui kaitse või abi on mingil põhjusel lakanud ning isiku seisundit ei ole sellekohastele ÜRO Peaassamblee resolutsioonidele tuginedes määratletud, on tal ipso facto õigus saada selle konventsiooniga ette nähtud soodustusi.“
2. ÜRO Palestiina Põgenike Abi- ja Tööorganisatsioon
3. ÜRO Palestiina Põgenike Abi- ja Tööorganisatsioon (United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near Est, edaspidi „UNRWA“) asutati 1948. aasta Araabia-Iisraeli konflikti tulemusena ÜRO Peaassamblee 8. detsembri 1949. aasta resolutsiooniga nr 302(IV). Tema missioon on osutada tema pädevusalasse jäävatele Palestiina põgenikele abi, sanitaarabi, sotsiaal‑ ja vähese rahastamise teenuseid, tagada nende hariduse saamine ja abistada neid hädaolukorras, ka relvastatud konfliktide olukorras ning parandada tingimusi laagrites, kus neid põgenikke vastu võetakse.(5) Praegu on UNRWAs registreeritud ligi viis miljonit Palestiina põgenikku. Organisatsioon tegutseb Süürias, Gaza tsoonis, Liibanonis, Jordaanias ja Jordani Läänekaldal (sh Ida-Jeruusalemm). Et Palestiina põgenike küsimust ei ole suudetud ära lahendada, on UNRWA volitust pidevalt pikendatud ja viimati tehti seda 30. juunini 2020.(6)
4. UNRWA on ÜRO organisatsioon, mis erineb Genfi konventsiooni artikli 1 punktis D ja direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktis a nimetatud UNHCRist.(7)
B. Liidu õigus
1. Direktiiv 2011/95
5. Direktiivi 2011/95 artikli 12 „Välistavad asjaolud“ lõike 1 punkti a esimeses lauses on nähtud ette, et kolmanda riigi kodanikku või kodakondsuseta isikut ei tunnustata pagulasena, kui ta „kuulub Genfi konventsiooni artikli 1 [punkti D] reguleerimisalasse, mis on seotud muude ÜRO organite või agentuuride kui [UNHCR] kaitse või abiga“. Sama artikli 12 lõike 1 punkti a teises lauses on nähtud ette: „Kui kõnealune kaitse või abi on mingil põhjusel lakanud, ilma et kõnealuse isiku seisund oleks kooskõlas ÜRO Peaassamblee asjaomaste resolutsioonidega lõplikult kindlaks määratud, on sel isikul ipso facto õigus käesolevast direktiivist tulenevatele hüvedele.“
2. Direktiiv 2013/32
6. Direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 1 kohaselt ei ole liikmesriigid kohustatud hindama, kas taotleja vastab rahvusvahelise kaitse saamise nõuetele vastavalt direktiivile 2011/95, kui taotlust peetakse vastavalt selle artikli lõikele 2 vastuvõetamatuks. Selle direktiivi artikli 33 lõike 2 punkti b järgi võivad liikmesriigid pidada rahvusvahelise kaitse taotlust vastuvõetamatuks eelkõige juhul, kui „vastavalt [selle direktiivi] artiklile 35 peetakse taotleja esimeseks varjupaigariigiks riiki, mis ei ole liikmesriik“. Selle artikli esimeses lõigus on täpsustatud, et „[r]iiki saab pidada konkreetse taotleja esimeseks varjupaigariigiks juhul, kui: a) taotleja on seal riigis pagulaseks tunnistatud ja ta saab ennast selle riigi kaitse alla anda või b) tal on muul viisil selle riigi piisav kaitse, sealhulgas kohaldatakse seal tema suhtes tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet“.
7. Vastavalt direktiivi 2013/32 artikli 46 lõike 1 punkti a alapunktile i „tagavad [liikmesriigid,] et taotlejal on õigus tõhusale õiguskaitsevahendile kohtus seoses […] tema rahvusvahelise kaitse taotluse kohta tehtud otsus[ega], kaasa arvatud otsus […] pidada pagulasseisundi ja/või täiendava kaitse seisundiga seotud taotlust põhjendamatuks“. Selle artikli lõikes 3 on nähtud ette, et „[l]õike 1 kohaldamiseks tagavad liikmesriigid, et tõhusa õiguskaitsevahendiga nähakse ette nii faktiliste kui ka õiguslike asjaolude, sealhulgas vajaduse korral direktiivi 2011/95/EL kohaste rahvusvahelise kaitse vajaduste täielik ja ex nunc läbivaatamine vähemalt esimese astme apellatsioonimenetluses“.
C. Riigisisene õigus
8. Bulgaarias reguleerib rahvusvahelise kaitse taotluste läbivaatamist varjupaiga‑ ja pagulasseadus (Zakon za ubezhishteto i bezhantsite, edaspidi „ZUB“). Direktiivid 2011/95 ja 2013/32 on võetud Bulgaaria õigusse üle muudatustega, mis tehti ZUBs kahe seadusega, mis jõustusid vastavalt 16. oktoobril ja 28. detsembril 2015.(8) ZUBs on nähtud ette kaks rahvusvahelise kaitse vormi: pagulasseisundi andmisel saadav kaitse (ZUB artikkel 8) ja humanitaarse kaitse seisundi andmisel saadav kaitse (ZUB artikkel 9), mis vastab direktiivis 2011/95 ette nähtud täiendava kaitse seisundile.
9. ZUB artikli 6 praegu kehtiva redaktsiooni kohaselt kasutab selles seaduses ette nähtud volitusi Darzhavna agentsia za bezhantsite (riiklik pagulasamet, edaspidi „DAB“). Viimane tuvastab kõik rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisel tähtust omavad faktilised asjaolud.
10. ZUB artikli 12 lõike 1 praegu kehtivas redaktsioonis on sätestatud:
„Pagulasseisundit ei anta välismaalasele:
[…]
4) keda kaitseb või abistab ÜRO organ või agentuur, välja arvatud [UNCHR]; kui kõnealune kaitse või abi ei ole lakanud,(9) ilma et kõnealuse isiku seisund oleks kooskõlas ÜRO Peaassamblee asjaomaste resolutsioonidega lõplikult kindlaks määratud, kohaldatakse selle isiku suhtes täieõiguslikult [Genfi] konventsioonis sätestatud regulatsiooni“.
11. Enne direktiivi 2011/95 üle võtva seaduse jõustumist kehtinud ZUB artikli 12 lõikes 1, mis lisati ZUBsse 2007. aastal seadusega, millega võeti üle direktiiv 2004/83(10), oli nähtud ette:
„Pagulasseisundit ei anta välismaalasele:
[…]
4) keda kaitseb või abistab ÜRO organ või agentuur, välja arvatud [UNCHR]; kui kõnealune kaitse või abi ei ole lakanud, ilma et kõnealuse isiku seisund oleks kooskõlas ÜRO Peaassamblee asjaomaste resolutsioonidega lõplikult kindlaks määratud“.
12. ZUB artikli 13 lõike 2 punktide 2 ja 3 praegu kehtivas redaktsioonis on nähtud ette, et rahvusvahelise kaitse andmise menetlust ei algatata ega lõpetata, kui välismaalasele „on kolmandas riigis antud pagulasseisund või muu tõhus kaitse, mis hõlmab tagasi‑ ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet ning mis tal on veel, tingimusel et see riik võtab ta tagasi“, või kui välismaalane „on pärit turvalisest kolmandast riigist, tingimusel et see riik võtab ta tagasi“.
13. Artikli 13 lõike 2 punkti 2 enne direktiivi 2013/32 ülevõtmist kehtinud redaktsioon oli sõnastatud järgmiselt:
„(2) Pagulasseisundi või humanitaarse seisundi andmise menetlust ei algatata või peatatakse, kui [taotlejal] on:
[…]
2. kolmandas turvalises riigis antud pagulasseisund, tingimusel et see riik võtab ta tagasi“.
14. Enne direktiivi 2013/32 üle võtvate seaduste jõustumist kehtinud ZUB redaktsiooni artikli 13 punktis 13 oli nähtud ette, et pagulasseisundi või humanitaarse seisundi andmise taotlus jäetakse ilmse põhjendamatuse tõttu rahuldamata, kui ei ole täidetud ZUB artikli 8 lõigetes 1 ja 9 või artikli 9 lõigetes 1, 6 ja 8 sätestatud tingimused ning kui välismaalane on „turvalisest päritoluriigist või turvalisest kolmandast riigist, mis on kantud Euroopa Liidu Nõukogu vastu võetud ühisesse miinimumloetelusse või ministrite nõukogu vastu võetud riigisisestesse loeteludesse“. ZUB artikli 13 lõikes 3 on täpsustatud, et ainuüksi asjaolu, et taotleja peab olema turvalisest päritoluriigist või turvalisest kolmandast riigist, ei kujuta endast alust tunnistada tema taotlus ilmselgelt põhjendamatuks.
15. ZUB artikli 75 lõike 2 praegu kehtiva redaktsiooni kohaselt „hinnatakse rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisel kõiki faktilisi asjaolusid ning avaldusi või dokumente, mis on taotleja isikliku olukorra seisukohast asjasse puutuvad […]“.(11)
16. Haldusmenetluse seadustikku (Adminidtrativnoprotsesualen Kodeks, edaspidi „APK“) kohaldatakse selle artikli 2 lõike 1 kohaselt – kui seaduses ei ole sätestatud teisiti – kõikides Bulgaaria ametiasutustes toimuvate haldusmenetluste suhtes. APK artikli 168 lõikes 1 on kohtuliku kontrolli ese haldusakti peale esimese astme kohtule esitatava kaebuse korral kindlaks määratud järgmiselt: „kohus ei piirdu kaebaja esitatud aluste analüüsimisega, vaid on kohustatud kontrollima poolte esitatud tõendite põhjal, kas vaidlustatud haldusakt on õiguspärane, võttes arvesse kõiki [sama seadustiku] artiklis 146 sätestatud aluseid“.
17. APK artikli 172 lõike 2 järgi „võib kohus tunnistada vaidlustatud haldusakti tühiseks, selle täielikult või osaliselt tühistada või seda muuta või jätta kaebuse rahuldamata“. APK artikli 173 lõikes 1 on täpsustatud, et „kui pärast vaidlustatud akti tühiseks tunnistamist või tühistamist ei esitata küsimust hindamiseks haldusasutusele, teeb kohus ise sisulistes küsimustes otsuse“. Sama artikli lõikes 2 on sätestatud, et „v.a lõikes 1 nimetatud juhtudel, suunab kohus juhul, kui akt on tühine pädevuse puudumise tõttu või kui selle laad ei võimalda teha otsust sisulistes küsimustes, asja pädevale haldusasutusele, andes kohustuslikud juhised seaduse tõlgendamise ja kohaldamise kohta“.
II. Faktilised asjaolud, põhikohtuasi, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
18. Põhikohtuasja kaebaja Serin Auad Alheto on Palestiinast pärit kodakondsuseta isik, kes on sündinud 29. novembril 1972 Gaza linnas Palestiinas. Tal on pass, mille Palestiina ametiasutused on andnud välja 1. aprillil 2014 ja mis kehtib 31. märtsini 2019.
19. S. Alheto sisenes Bulgaaria territooriumile 10. augustil 2014 viisaga korraldatud turismireisiks, mille andis 7. augustil 2014 välja Bulgaaria Vabariigi konsulaat Ammanis (Jordaania) ja mis kehtis kuni 1. septembrini 2014. 24. augustil 2014 pikendasid Bulgaaria ametiasutused selle viisa kestust 17. novembrini 2014. 25. novembril 2014 esitas S. Alheto DAB‑le rahvusvahelise kaitse taotluse. Temaga 2. detsembril 2014 toimunud vestlusel ütles S. Alheto, et lahkus Gaza tsoonist ebaseaduslikult maa-aluse tunneli kaudu 15. juulil 2014, jõudes nii kõigepealt Egiptusesse – kuhu ta jäi kaheks päevaks – ja seejärel Jordaaniasse – kuhu ta jäi 23 päevaks – ning sõites seejärel lennukiga Bulgaariasse. Sellel vestlusel teatas S. Alheto, et on usutunnistuselt kristlane. 24. veebruaril ja 5. märtsil 2015 kutsuti S. Alheto veel kahele isiklikule vestlusele. Oma ütluste põhjal oli S. Alheto sunnitud Gaza tsoonist lahkuma olukorra halvenemise tõttu selles piirkonnas ja oma konfliktide pärast Gaza tsooni kontrolliva organisatsiooniga Hamas, mis olid tingitud tema ühiskondlikust tegevusest seoses naiste õigustest teavitamisega. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et 5. märtsi 2015. aasta vestlusel kinnitas S. Alheto, et tal on UNWRA välja antud dokument. See dokument esitati eelotsusetaotluse esitanud kohtule ja tõendab, et S. Alheto on registreeritud selles organisatsioonis Palestiina põgenikuna.(12)
20. DAB asedirektor jättis 12. mail 2015 pärast S. Alheto taotluse sisulist läbivaatamist selle rahuldamata, keeldudes andmast talle nii ZUB artikli 8 alusel pagulasseisundit kui ja selle seaduse artikli 9 alusel humanitaarset seisundit (edaspidi „DAB otsus“). DAB asedirektori sõnul ei võimalda S. Alheto ütlused tuvastada tagakiusamise ohtu, sisaldavad vastuolusid, eelkõige mis puudutab tema religioosset kuuluvust, ja on osaliselt väheusutavad. Vastupidi nendele ütlustele ei olnud S. Alheto kohustatud lahkuma Gaza tsoonist, kus olukord on stabiilne, vaid kavandas oma lahkumist enne 2014. aasta juuni‑ või juulikuud, sest tema pass on välja antud 1. aprillil 2014.
21. S. Alheto vaidlustas DAB otsuse Administrativen sad Sofia-gradis (Sofia linna halduskohus, Bulgaaria). S. Alheto väidab oma kaebuses, et selle otsusega on rikutud ZUB artikleid 8 ja 9 ning direktiivi 2004/83 artikli 15 punkti c niisugusena, nagu seda on tõlgendatud Euroopa Kohtu 17. veebruari 2009. aasta otsuses Elgafaji (C‑465/07, EU:C:2009:94). DAB asedirektori järeldus, et olukord Gaza tsoonis on stabiilne, põhineb ainult DAB „Euroopa ja rahvusvaheliste küsimuste ning Euroopa pagulasfondi direktoraadi“ 9. aprilli 2015. aasta aruandel, mis seoses tagasi‑ ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte kohaldamisega ei võimalda hinnata olukorda sellel territooriumil õigesti.
22. Administrativen sad Sofia-gradi (Sofia linna halduskohus, Bulgaaria) arvates oleks DAB seetõttu, et S. Alheto on Palestiinast pärit kodakondsuseta isik, kes on UNWRAs registreeritud, pidanud asuma seisukohale, et tema rahvusvahelise kaitse taotlus ei ole esitatud Genfi konventsiooni artikli 1 punkti A alusel, vaid kuulub selle artikli punkti D kohaldamisalasse, ning analüüsima seda seega ZUB artikli 12 lõike 1 punktist 4, mitte selle seaduse artiklitest 8 ja 9 lähtudes. Sellel kohtul tekib küsimus, kas liidu õigus võimaldab jätta läbi vaatamata rahvusvahelise kaitse taotluse, mille on esitanud kodakondsuseta isik, kes on niisuguses olukorras nagu S. Alheto, võttes arvesse õigusnormi, millega on riigisisesesse õigusse üle võetud direktiivi 2011/95 artikli 12 lõige 1, ning kui ei võimalda, siis kas põhikohtuasja asjaoludel peab selle läbi vaatama tema või peab ta piirduma DAB otsuse tühistamisega ja asja viimasele tagasi suunama, et ta selle läbi vaataks. Administrativen sad Sofia-gradil (Sofia linna halduskohus, Bulgaaria) tekib ka küsimus, missugune on selle kohtuliku kontrolli ulatus, mida esimese astme kohus vastavalt direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikele 3 rahvusvahelise kaitse andmisest keeldumise meetme üle teostab, eelkõige mis puudutab selle kohtu võimalust analüüsida selle direktiivi artikli 33 alusel rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetavust ka siis, kui pädev ametiasutus seda ei teinud või kui ta hindab esimest korda, kas taotleja võib välja saata riiki, kus oli tema alaline elukoht enne selle taotluse esitamist.
23. Selles olukorras otsustas Administrativen sad Sofia-grad (Sofia linna halduskohus, Bulgaaria) 8. novembri 2016. aasta otsusega peatada ja esitas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:
„1. Kas direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktist a koosmõjus direktiivi 2013/32 artikli 10 lõikega 2 ja Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 78 lõike 2 punktiga a tuleneb, et:
А) selle kohaselt on lubatud, et rahvusvahelise kaitse taotlust, mille on esitanud ÜRO Palestiina Põgenike Abi- ja Tööorganisatsioon (UNRWA) juures registreeritud ning enne taotluse esitamist selle tegevuspiirkonnas (Gaza tsoonis) elanud Palestiina päritolu kodakondsuseta isik, hinnatakse taotlusena Genfi 1951. aasta pagulasseisundi konventsiooni artikli 1 punktist A lähtudes, selle asemel et hinnata seda rahvusvahelise kaitse taotlusena sama konventsiooni artikli 1 punkti D teisest lausest lähtudes, tingimusel, et vastutus taotluse läbivaatamise eest võeti muudel alustel kui kaastundest või humanitaarsetel kaalutlustel, ning taotluse hindamine on kindlaks määratud direktiiviga 2011/95;
B) selle kohaselt on lubatud, et sellist taotlust ei hinnata direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktis a sätestatud nõudeid arvestades ning sellele vastavalt ei kohaldata kõnealuse sätte sellist tõlgendust, mille on sellele andnud Euroopa Kohus?
2. Kas direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a koosmõjus selle direktiivi artikliga 5 tuleb tõlgendada nii, et sellega on vastuolus sellised siseriiklikud õigusnormid nagu põhikohtuasjas kõne all oleva [ZUB] artikli 12 lõike 1 punkt 4, mille kehtivas redaktsioonis ei ole sõnaselgelt sätestatud Palestiina pagulaste ipso facto õigust saada kaitset ega tingimust, mille kohaselt peab abi olema mingil põhjusel lakanud, ning nii, et direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkt a on piisavalt täpne ja tingimusteta ning seetõttu on sellel vahetu õigusmõju, mistõttu on see kohaldatav ka ilma selleta, et rahvusvahelist kaitset taotlev isik oleks sõnaselgelt sellele tuginenud, kui taotlust tuleb hinnata Genfi pagulasseisundi konventsiooni artikli 1 punkti D teisest lausest lähtudes?
3. Kas direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikest 3 koosmõjus direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktiga a tuleneb, et see lubab kohtus toimuvas apellatsioonimenetluses, milles on esitatud kaebus direktiivi 2013/32 artikli 10 lõike 2 alusel tehtud otsuse peale, millega keeldutakse rahvusvahelise kaitse andmisest, ning arvestades põhikohtuasja asjaolusid, et esimese astme kohus käsitleb rahvusvahelise kaitse taotlust Genfi pagulasseisundi konventsiooni artikli 1 punkti D teise lause alusel esitatud taotlusena ja hindab seda vastavalt direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktile a, kui rahvusvahelise kaitse taotluse on esitanud UNRWA juures pagulasena registreeritud ja enne taotluse esitamist selle tegevuspiirkonnas (Gaza tsoonis) elanud Palestiina päritolu kodakondsuseta isik, ning otsuses, millega keelduti rahvusvahelise kaitse andmisest, ei võetud selle taotluse hindamisel nimetatud sätteid arvesse?
4. Kas direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikest 3 tuleneb osas, mis puudutab õigust tõhusale õiguskaitsevahendile seoses nõudega näha ette „nii faktiliste kui ka õiguslike asjaolude […] täielik ja ex nunc läbivaatamine“, mida on tõlgendatud koosmõjus selle direktiivi artiklitega 33 ja 34 ning artikli 35 teise lõiguga, direktiivi 2011/95 artikli 21 lõikega 1 ning Euroopa Liidu põhiõiguste harta artiklitega 18, 19 ja 47, et need lubavad kohtus toimuvas apellatsioonimenetluses, milles on esitatud kaebus direktiivi 2013/32 artikli 10 lõike 2 alusel tehtud otsuse peale, millega keeldutakse rahvusvahelise kaitse andmisest:
A) et esimese astme kohus teeb esimest korda otsuse rahvusvahelise kaitse taotluse vastuvõetavuse kohta ja selle kohta, kas kodakondsuseta isik tuleb tagasi saata riiki, kus ta elas enne rahvusvahelise kaitse taotluse esitamist, alles pärast seda, kui ta on menetlevale ametiasutusele teinud kohustuseks esitada selleks vajalikud tõendid ja andnud isikule võimaluse esitada seisukoht taotluse vastuvõetavuse kohta, või
B) et esimese astme kohus tühistab otsuse menetlusnormi olulise rikkumise tõttu ning kohustab menetlevat ametiasutust tegema seaduse tõlgendamist ja kohaldamist puudutavaid juhiseid järgides uue otsuse rahvusvahelise kaitse taotluse kohta, kusjuures viimane korraldab vastuvõetavuse hindamise raames ka vestluse, mis on ette nähtud direktiivi 2013/32 artiklis 34, ning teeb otsuse küsimuse kohta, kas on võimalik saata kodakondsuseta isik tagasi riiki, kus ta elas enne rahvusvahelise kaitse taotluse esitamist, või
C) et esimese astme kohus hindab julgeolekut riigis, milles isik elas kohtuistungi ajal või juhul, kui toimusid olukorra olulised muudatused, millest tuleb otsuses isiku kasuks lähtuda, milles isik elas kohtuotsuse tegemise ajal?
5. Kas ÜRO Palestiina Põgenike Abi- ja Tööorganisatsiooni (UNRWA) antav abi on piisav kaitse direktiivi 2013/32 artikli 35 esimese lõigu punkti b tähenduses abiorganisatsiooni tegevuspiirkonna riigis, kui see riik kohaldab isikute suhtes, keda abiorganisatsioon toetab, tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet 1951. aasta Genfi pagulasseisundi konventsiooni tähenduses […].
6. Kas direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikest 3 koosmõjus põhiõiguste harta artikliga 47 tuleneb, et õigus tõhusale õiguskaitsevahendile seoses sättega, mille kohaselt „nähakse ette […] vajaduse korral direktiivi 2011/95/EL kohaste rahvusvahelise kaitse vajaduste […] läbivaatamine“, kohustab esimese astme kohut apellatsioonimenetluse raames, milles on esitatud kaebus otsuse kohta, millega vaadati sisuliselt läbi rahvusvahelise kaitse taotlus ja keelduti rahvusvahelise kaitse andmisest, tegema kohtuotsuse
А) mis omandab seadusjõu lisaks keeldumise õiguspärasuse küsimusele ka seoses taotleja rahvusvahelise kaitse vajaduse küsimusega vastavalt direktiivile 2011/95, ja nimelt ka juhul, kui asjaomase liikmesriigi siseriikliku õiguse kohaselt saab rahvusvahelise kaitse anda ainult haldusasutuse otsusega;
B) selle kohta, kas on vajalik anda rahvusvaheline kaitse nii, et asjakohaselt vaadatakse läbi rahvusvahelise kaitse taotlus, vaatamata sellele, et menetlev ametiasutus rikkus taotluse läbivaatamisel menetlusnorme?“
III. Õiguslik analüüs
A. Sissejuhatavad märkused
24. Direktiivi 2011/95 põhjendustest 4, 23 ja 24 ilmneb, et Genfi konventsioon kujutab endast pagulaste kaitse alase rahvusvahelise õiguskorra nurgakivi ning et pagulasseisundi andmise tingimusi ning seisundi sisu käsitlevad direktiivi sätted võeti vastu selleks, et aidata liikmesriikide pädevaid asutusi nimetatud konventsiooni kohaldamisel, tuginedes ühistele mõistetele ja tingimustele.(13) Lisaks tuleneb direktiivi 2011/95 põhjendusest 3, et juhindudes Euroopa Ülemkogu Tampere kohtumise järeldustest, otsustas liidu seadusandja tagada, et Euroopa varjupaigasüsteem, mille loomisele direktiiv kaasa aitab, põhineb Genfi konventsiooni täielikul kohaldamisel.(14)
25. Direktiivi 2011/95 sätteid tuleb seega tõlgendada selle üldist ülesehitust ja eesmärki arvestades ning kooskõlas Genfi konventsiooni ja teiste ELTL artikli 78 lõikes 1 viidatud asjakohaste lepingutega. Nagu nähtub direktiivi 2011/95 põhjendusest 16, tuleb tõlgendamisel järgida ka Euroopa Liidu põhiõiguste hartas tunnustatud õigusi.(15) Ja nendest tõlgendamiskriteeriumidest lähtudes tuleb ka analüüsida eelotsusetaotluse esitanud kohtu eelotsuse küsimusi, mida käesolev ettepanek käsitleb.
26. Neid küsimusi käsitletakse järgmises järjekorras. Kõigepealt analüüsin esimest, teist ja kolmandat eelotsuse küsimust, kusjuures kaks esimest puudutavad direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a tõlgendamist, kolmas riigisisese kohtu pädevust viia rahvusvahelise kaitse taotluse analüüs selle sätte alusel esimest korda läbi kohtumenetluse raames. Seejärel käsitlen viiendat eelotsuse küsimust, mis käsitleb direktiivi 2013/32 artikleid 33 ja 35. Lõpuks analüüsin neljandat ja kuuendat eelotsuse küsimust, mis käsitlevad direktiivi 2013/32 artikli 46 lõike 3 tõlgendamist.
B. Esimene eelotsuse küsimus
27. Esimese eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt Euroopa Kohtult, kas liikmesriigi pädev asutus saab rahvusvahelise kaitse taotluse, mille on esitanud Palestiinast pärit kodakondsuseta isik, kes on registreeritud UNRWAs, läbi vaadata väljaspool direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktis a nimetatud õiguslikku raamistikku, milles on sätestatud tingimus, mille kohaselt on pagulasseisundi andmine välistatud kolmanda riigi kodanike ja kodakondsuseta isikute puhul, kes kuuluvad Genfi konventsiooni artikli 1 punkti D kohaldamisalasse.
28. Genfi konventsiooni artikli 1 punkti D kohaldatakse teatava kindla isikute rühma suhtes, kellel on küll tunnused, mis võimaldavad neid tunnistada pagulasteks selle konventsiooni artikli 1 punkti A tähenduses, kuid kelle suhtes ei saa seda konventsiooni kohaldada artikli 1 punkti D järgi, sest neid kaitseb või abistab ÜRO organ või agentuur, välja arvatud UNHCR.
29. Palestiinlased, keda peetakse 1948. ja 1967. aasta Araabia-Iisraeli konflikti tulemusena pagulasteks, keda kaitseb ja abistab UNRWA ning kes ei kuulu mõne Genfi konventsiooni artikli 1 punktides C, E ja F nimetatud juhtumi alla, kuuluvad selle konventsiooni artikli 1 punkti D kohaldamisalasse(16) ja järelikult ka direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a kohaldamisalasse.(17) Praegu on see ainus pagulaste rühm, mis kuulub selle sätte kohaldamisalasse.
30. Kui Genfi konventsiooni artikli 1 punkti D esimeses lõigus on sätestatud selle konventsiooni kohaldamisalast väljaarvamise klausel, siis selle artikli teine lõik sisaldab sissearvamisklauslit, mida kohaldatakse pagulaste suhtes, kelle puhul on esimeses lõigus nimetatud ÜRO organi või agentuuri kaitse mingil põhjusel lakanud ning isiku seisundit ei ole sellekohastele ÜRO Peaassamblee resolutsioonidele tuginedes lõplikult määratletud.(18) Niisugustel isikutel on täielik õigus sellele, et nende suhtes kohaldatakse Genfi konventsiooniga kehtestatud regulatsiooni.
31. Samal ajal sisaldab direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teine lause tingimust, mille korral seda konventsiooni kohaldatakse ja mis on sõnastatud peaaegu samamoodi nagu Genfi konventsiooni artikli 1 punkt D. Direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a esimese lause kohaldamisalasse kuuluvatel isikutel on juhul, kui täidetud on selle punkti teises lauses nimetatud sissearvamisklauslid, „ipso facto õigus käesolevast direktiivist tulenevatele hüvitistele“.(19)
32. Euroopa Kohtul on juba olnud võimalus teha otsus direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punktis a nimetatud välja‑ ja sissearvamisklauslite ulatuse ja kohaldamisala kohta – klauslid, millel on sama sisu nagu nendel, mis on toodud direktiivi 2011/95 vastavas sättes.
33. Mainitud klauslitest esimese kohta on Euroopa Kohus täpsustanud esiteks, et direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a esimeses lauses sätestatud pagulasseisundi alt välja arvamise klauslit saab kohaldada üksnes isikutele, kes on ka „tegelikult“ UNRWA abi „taotlenud“,(20) (17. juuni 2010. aasta kohtuotsus Bolbol, C‑31/09, EU:C:2010:351, punkt 51) ning teiseks, et pagulasseisundi taotleja selle organi või agentuuri tegevuspiirkonnast vabatahtlikult eemalviibimine või sealt lahkumine ei ole piisav selleks, et langeks ära selles sättes ette nähtud pagulasseisundi andmise välistamise alus (19. detsembri 2012. aasta kohtuotsus Abed El Karem El Kott jt, C‑364/11, EU:C:2012:826, punktid 49–52).
34. Sissearvamisklausli kohaldamise tingimuste kohta on Euroopa Kohus selgitanud, et mitte ainuüksi kaitset või abi pakkuva organi või agentuuri tegevuse lõpetamine ei tingi selle organi või agentuuri pakutava kaitse või abi lakkamist „mingil põhjusel“ nimetatud direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a teise lause tähenduses, vaid samuti ka see, kui kõnealusel organil või agentuuril ei ole võimalik oma ülesandeid täita.(21) Selle kaitse või abi „mingil põhjusel“ lakkamine hõlmab Euroopa Kohtu sõnul ka sellise isiku olukorda, kes pärast seda, kui ta on kõnealust kaitset või abi tõepoolest kasutanud, lakkab seda kasutamast põhjusel, mis ei allu tema kontrollile ning on tema tahtest sõltumatu.(22)
35. Sissearvamisklausli tagajärgede kohta on Euroopa Kohus täpsustanud, et kui varjupaigataotluse läbivaatamise eest vastutava liikmesriigi pädevad ametiasutused on tuvastanud, et direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a esimeses lauses nimetatud UNRWA kaitse või abi lakkamist puudutav tingimus on taotleja puhul täidetud, siis tingib asjaolu, et taotlejal „on […] ipso facto õigus [sellest] direktiivist tulenevatele hüvitistele“, nagu näeb ette direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti a teine lause, selle liikmesriigi poolt pagulasena tunnustamise direktiivi 2004/83 artikli 2 punkti c tähenduses ning pagulasseisundi ipso facto andmise sellele taotlejale, välja arvatud siiski juhul, kui taotleja kuulub selle direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti b või lõigete 2 ja 3 kohaldamisalasse.(23)
36. Üldisemalt nõustus Euroopa Kohus 19. detsembri 2012. aasta kohtuotsuses Abed El Karem El Kott jt (C‑364/11, EU:C:2012:826), et direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkt a puudutab konkreetset isikute kategooriat, kelle suhtes kohaldatakse neid iseloomustava eriolukorra tõttu erikohtlemist, mida Genfi konventsiooni allkirjastanud riigid otsustasid 1951. aastal vabatahtlikult nende suhtes kohaldada.(24) Sellesse kategooriasse kuuluvaid isikuid tunnistab rahvusvaheline kogukond juba pagulasteks ning nende suhtes kohaldatakse seetõttu eraldi kaitse kava, mille elluviimine on usaldatud ÜRO organitele.
37. Nagu Euroopa Kohus on lisaks rõhutanud, on Genfi konventsiooni artikli 1 punkti D eesmärk peale selle, et see kinnitab niisuguste isikute eriseisundit, tagada Palestiina pagulaste kui selliste kaitse jätkuvus senikaua, kui kaitse ÜRO organite poolt peaks lakkama.(25) Samal ajal on selle artikli eesmärk vältida nende organite ja UNHCR volituste kattumist.(26)
38. On aga ilmne, et kui soovitakse saavutada Genfi konventsiooni artikli 1 punkti D eesmärke ja järgida seisundit, mille rahvusvaheline kogukond selles artiklis silmas peetud isikute kategooriale annab – tagades nendele isikutele nende puhul konventsiooniga ette nähtud erikohtlemise –, ei saa seda, kas varjupaigataotleja suhtes kohaldada direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a, jätta tema taotlust läbi vaatavate riigisiseste ametiasutuste otsustada.
39. Nende palestiinlaste olukord, keda abistab UNRWA ja kes esitavad varjupaigataotluse mõnes liikmesriigis, ei sarnane ükskõik missuguse teise varjupaigataotleja olukorrale, kes selleks, et ta tunnistataks „pagulaseks“ direktiivi 2011/95 artikli 2 punkti d tähenduses, peab tõendama, et kardab põhjendatult tagakiusamist.(27) Niisugust taotlust ei saa seega läbi vaadata – vähemalt esialgu – selle sätte põhjal, millesse on üle võetud Genfi konventsiooni artikli 1 punkti A lõige 2, vaid seda peab tegema, lähtudes direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktis a sätestatud kriteeriumidest.
40. Lisaks tuleb selles artiklis sätestatud välja‑ ja sissearvamisklausleid tõlgendada ühetaoliselt ja küsimust, kas need on varjupaigataotleja suhtes kohaldatavad, tuleb hinnata üheainsa hindamise raames, mis viiakse läbi üksteisele järgnevate etappidena.(28) Kui on tuvastatud, et kõnesolev isik kuulub Palestiina pagulaste kategooriasse – kelle suhtes Genfi konventsiooni ja seega direktiivi 2011/95 vastavalt selle konventsiooni artikli 1 punkti D esimesele lõigule ei kohaldata –, tuleb asjaomase isiku ütlusi arvesse võttes kontrollida, kas ta ei kuulu siiski selle artikli 1 punkti D teise lõigu alusel selle konventsiooni ja seega direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a alusel selle direktiivi kohaldamisalasse seepärast, et UNRWA kaitse või abi tema suhtes on vahepeal lakanud.
41. Nagu Euroopa Kohus täpsustas 17. juuni 2010. aasta kohtuotsuses Bolbol (C‑31/09, EU:C:2010:351), peab riigisisene ametiasutus, kes on pädev vaatama läbi Palestina pagulase esitatud rahvusvahelise kaitse taotluse, kõigepealt konkreetselt kontrollima, kas taotleja on palunud UNRWA kaitset või abi. Kui seda ei ole võimalik järeldada, ei saa asuda seisukohale, et taotleja jääb direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a esimese lause alusel selle direktiivi kohaldamisalast välja, ning tema rahvusvahelise kaitse taotlust tuleb analüüsida, lähtudes selle direktiivi artikli 2 punktist c(29) ja vajaduselt artikli 2 punktist f.(30)
42. Kui ilmneb aga, et taotlejat kaitses või abistas UNRWA, peab riigisisene pädev asutus analüüsima selle konkreetse juhtumi kõiki tähtsust omavaid asjaolusid, et selgitada välja, kas asjaomase isiku lahkumist UNRWA tegevuspiirkonnast õigustavad põhjused, mis ei allu tema kontrollile, on tema tahtest sõltumatud ja sunnivad teda sellest piirkonnast lahkuma, takistades tal kasutamast UNRWA pakutavat kaitset ja abi.(31) Nii on see juhul, kui tema isiklik seisund oli äärmiselt ebaturvaline ning UNRWA‑l ei olnud võimalik tagada talle selles piirkonnas elutingimusi, mis vastavad talle seatud ülesandele.(32)
43. Kuigi niisugune analüüs sarnaneb teatavates aspektides analüüsile, mis viiakse läbi, kui rahvusvahelise kaitse taotlust hinnatakse direktiivi 2011/95 artikli 2 punktist d lähtudes, sest see põhineb – vähemalt osaliselt – samade faktiliste asjaolude analüüsil (milleks on eelkõige taotleja isiklik olukord ja asjaolud, olukord tema päritoluriigis või alalise elukoha territooriumil, tema ütlused ja esitatud asjakohased dokumendid),(33) on eesmärk siiski teine.
44. Direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teises lauses nõutud analüüsi eesmärk on teha kindlaks, kas UNRWA abi või kaitse varjupaigataotlejale on tõesti lakanud, mis võib juhtuda – nagu nägime – siis, kui see agentuur ei suuda objektiivsetel või taotleja isikliku olukorraga seotud põhjustel enam tagada elutingimusi, mis vastavad talle seatud ülesandele, või kui taotleja ei saa praktiliste, õiguslike või UNRWA tegevuspiirkonnas valitsevate turvalisustingimustega seotud takistuste tõttu sinna tagasi pöörduda.(34)
45. Selles olukorras ei pea varjupaigataotleja selleks, et ta tunnistataks pagulaseks, tõendama põhjendatud tagakiusamiskartust direktiivi 2011/95 artikli 2 punkti d tähenduses – kuigi sellise kartuse tõendamise tulemusena kohaldatakse tema suhtes selle direktiivi artikli 12 lõike 1 punkti a teises lauses sätestatud klauslit –, vaid piisab selle tõendamisest, et UNWRA kaitse või abi ei ole olnud pidev või ka et esineb relvastatud konflikti olukordi või üldisemalt vägivalla‑ või ebaturvalisuseolukordi, milles see kaitse või abi on ebatõhus või seda ei ole, isegi kui niisugused olukorrad, millele viitab taotleja, kes ei kuulu direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a kohaldamisalasse, võivad õigustada pigem täiendava kaitse seisundi kui pagulasseisundi andmist.
46. Siiani öeldust ilmneb, et niisugustel asjaoludel nagu põhikohtuasjas pidi DAB Palestiinast pärit varjupaigataotleja S. Alheto rahvusvahelise kaitse taotlust menetlema, lähtudes riigisisestest õigusnormidest, millega on võetud üle direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a esimene ja teine lause. Et Palestiina pagulase kandmine UNRWA registreerimissüsteemi on otsustav märk sellest, et seda pagulast kaitseb ja abistab või kaitses ja abistas UNRWA,(35) kuulub S. Alheto, kes seda registreerimist tõendas, Genfi konventsiooni artikli 1 punkti D ja seega direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a kohaldamisalasse. DAB oleks niisiis pidanud individuaalse analüüsi põhjal ja kõiki asjasse puutuvaid faktilisi asjaolusid arvesse võttes hindama, kas S. Alheto kuulub direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teises lauses sätestatud sissearvamisklausli kohaldamisalasse. Selleks oleks ta pidanud tegema kindlaks, kas S. Alheto lahkumist Gaza tsoonist õigustavad tahtest sõltumatud põhjused, mille tõttu pidi ta sellelt territooriumilt lahkuma ning teda ei kaitsnud ega abistanud UNRWA.(36) Jaatava vastuse korral oleks DAB pärast selle kontrollimist, kas puuduvad muud väljaarvamise alused, pidanud andma S. Alhetole pagulasseisundi.
47. Enne kokkuvõtet on vaja rõhutada, et selle kontrollimisel, kas UNRWA kaitse või abi on lakanud direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teise lause tähenduses, peab riigisisene ametiasutus, kes on pädev Palestiina taotleja taotlust läbi vaatama, arvesse võtma ainult olukorda UNRWA tegevuspiirkonnas, kus oli selle taotleja alaline elukoht enne varjupaigataotluse esitamist – S. Alheto puhul Gaza tsoon –, ning seda ka siis, kui enne liikmesriigi territooriumile jõudmist läbis ta selle piirkonna mõne teise osa(37).
48. Kõikide eelnevate kaalutluste põhjal olen arvamusel, et esimesele eelotsuse küsimusele tuleb vastata, et direktiivi 2011/95 tuleb tõlgendada nii, et rahvusvahelise kaitse taotlust, mille on esitanud Palestiinast pärit kodakondsuseta isik, kes on registreeritud UNRWAs ja kelle alaline elukoht enne liitu saabumist oli selle organi tegevuspiirkonnas, tuleb analüüsida, lähtudes selle direktiivi artikli 12 lõike 1 punktist a.
C. Teine eelotsuse küsimus
49. Teise eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt Euroopa Kohtult, kas direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktil a on vahetu õigusmõju ja kas seda saab kohtuasjas kohaldada, hoolimata sellest, et S. Alheto sellele ei tuginenud.
50. Administrativen sad Sofia-grad (Sofia linna halduskohus, Bulgaaria) juhib tähelepanu, et ZUB artikli 12 lõike 1 punkt 4 redaktsioonis, mida on muudetud seadusega, millega võeti üle direktiiv 2011/95,(38) ei ole S. Alheto olukorra suhtes ratione temporis kohaldatav,(39) samas kui sellele muudatusele eelnevas redaktsioonis on direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkt a üle võetud ebatäielikult, sest selles ei ole viimati viidatud punkti teises lauses sätestatud sissearvamisklauslit.(40)
51. Võttes arvesse, et ratione temporis kohaldatakse põhikohtuasjas seadust, millega võeti Bulgaaria õigusse üle direktiiv 2011/95, ei peatu ma muudatustel, mis selle seadusega ZUB artikli 12 lõike 1 punktis 4 tehti, ega võta seisukohta küsimuses, kas see artikli praegu kehtiv redaktsioon on kooskõlas direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktiga a, kuigi eelotsusetaotluse mõnes lõigus ja teise eelotsuse küsimuse esimeses osas palutakse Euroopa Kohtul selles küsimuses seisukoht võtta.
52. Mis puudutab ZUB artikli 12 lõike 1 punkti 4 redaktsiooni, mis eelnes seadusele, millega võeti üle direktiiv 2011/95, siis kuigi Euroopa Kohtu pädevuses ei ole tõesti seada kahtluse alla seda, kuidas eelotsusetaotluse esitanud kohus on oma riigisisest õigust tõlgendanud, ei varja ma, et Administrativen sad Sofia-Gradi (Sofia linna halduskohus, Bulgaaria) võimatus leida tõlgendust, mis oleks direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punktiga a kooskõlas, hämmastab mind teataval määral. Kuigi direktiivi 2004/83 artikli 12 lõike 1 punkti a teises lauses sätestatud sissearvamisklauslit ei ole sellesse õigusse sõnaselgelt üle võetud, näitab see riigisisene säte siiski selgelt, et pagulasseisundi andmise välistamise klauslit kohaldatakse ainult tingimusel, et ÜRO organi või agentuuri kaitse või abi ei ole lakanud. Selle kaitse või abi lakkamine viib seega paratamatult selleni, et väljaarvamisklauslit ei kohaldata ja sellel on tagajärjed, mida Euroopa Kohus selgitab 19. detsembri 2012. aasta kohtuotsuses Abed El Karem El Kott jt (C‑364/11, EU:C:2012:826). Selles küsimuses meenutan, et kooskõlalise tõlgendamise põhimõte nõuab, et liikmesriigi kohus teeks kõik, mis on tema pädevuses, arvestades siseriiklikku õigust tervikuna ning kasutades siseriiklikus õiguses tunnustatud tõlgendusmeetodeid, et tagada liidu õiguse täieulatuslik rakendamine ja saavutada tulemus, mis on selle eesmärgiga kooskõlas.(41)
53. See märgitud, ei ole eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimusele vastamisel minu arvates kahtlust, et direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teine lause, milles on sätestatud üheselt mõistetavalt, et Palestiina pagulastel, kes kuuluvad selle punkti esimese lause kohaldamisalasse ja kellel ei ole enam UNWRA kaitset või abi, on õigus sellele, et nende suhtes kohaldatakse direktiivi, on tingimusteta ja piisavalt täpne, et asjaomased isikud saaksid sellele riigisisestes kohtutes otse tugineda.(42)
54. Küsimuses, kas eelotsusetaotluse esitanud kohus saab kohaldada direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teist lauset hoolimata sellest, et põhikohtumenetluse kaebaja ei ole sellele tuginenud, meenutan, et Euroopa Kohus on juba täpsustanud, et „asjaomasele poolele antud õigus tugineda teatavatel tingimustel riigisiseses kohtus direktiivile, mille puhul on ülevõtmistähtaeg möödunud, ei välista riigisisese kohtu võimalust võtta seda direktiivi arvesse, kuigi pool ei ole sellele viidanud“, ning kohaldada selle direktiivi täpseid ja tingimusteta sätteid, jättes kohaldamata riigisisese õiguse, mis on sellega vastuolus.
55. Eelneva põhjal arvan, et teisele eelotsuse küsimusele, mille Administrativen sad Sofia-Grad (Sofia linna halduskohus, Bulgaaria) on esitanud, tuleb vastata nii, et direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teine lause sisaldab piisavalt täpset ja tingimusteta sätet, millele asjaomased isikud saavad riigisisestes kohtutes tugineda. Asjaolu, et asjaomane pool ei tuginenud kohtus liidu õigusnormile, millel on vahetu õigusmõju, ei takista riigisisesel kohtul seda vajaduse korral otse kohaldamast.
D. Kolmas eelotsuse küsimus
56. Kolmanda eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult sisuliselt, kas direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikest 3 tuleneb, et kaebuse raames, mis on esitatud haldusakti peale, millega jäeti rahuldamata UNRWAs registreeritud Palestiina päritolu kodakondsuseta isiku rahvusvahelise kaitse taotlus, võib esimese astme kohus seda taotlust direktiivi 2011/95 artikli 12 lõikes 1 sätestatud põhimõtetest lähtudes analüüsida isegi siis, kui pädev haldusasutus seda eelnevalt ei teinud.
57. Kõigepealt tuleb teha kindlaks, kas direktiiv 2013/32 on põhikohtuasja suhtes ratione temporis kohaldatav.
58. Vastavalt selle direktiivi artikli 51 lõikele 1 lõppes liikmesriikidele selles sättes loetletud direktiivi artiklite, sh artikli 46 ülevõtmise meetmete kehtestamise tähtaeg 20. juulil 2015. Direktiivi 2013/32 artikli 52 esimese lõigu esimese lause kohaselt „[kohaldavad l]iikmesriigid [selle direktiivi] artikli 51 lõikes 1 osutatud õigus- ja haldusnorme rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes […], mis esitatakse […] pärast 20. juulit 2015[…] või varasemal kuupäeval“. Vastavalt selle direktiivi artikli 52 esimesele lõigu teisele lausele „[on t]aotlused, mis esitati enne 20. juulit 2015[…], ja pagulasseisundi äravõtmise menetlused, mis algatati enne seda kuupäeva, […] reguleeritud direktiivi [2005/85] kohaste õigus- ja haldusnormidega“.
59. Kuigi seos direktiivi 2013/32 artikli 52 esimese lõigu esimese ja teise lause vahel ei ole ilmne,(43) näib, et väljendit „või varasemal kuupäeval“ esimese lauses – mille lisamist direktiivi teksti soovis nõukogu(44) – tuleb tõlgendada nii, et liikmesriikidel on võimalus näha direktiivi ülevõtmise aktis ette, et riigisiseseid õigusnorme, mille eesmärk on selle artikli 51 lõikes 1 loetletud artiklite järgimine, kohaldatakse ka enne selles artiklis kindlaks määratud kuupäeva esitatud rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes. Juhuks kui niisugust võimalust ei kasutata, oli direktiivi 2013/32 artikli 52 esimese lõigu teises lauses ette nähtud, et kohaldatakse edasi õigusnorme, millega on võetud üle direktiiv 2005/85.
60. Liidu seadusandja on seega ette näinud konkreetse üleminekuregulatsiooni, mille eesmärk on koordineerida uue direktiivi (direktiiv 2013/32) ja kehtetuks tunnistatud direktiivi (direktiiv 2005/85) sätete kohaldamist ajas. Selle regulatsiooni põhjal analüüsitakse enne 20. juulit 2015 esitatud rahvusvahelise kaitse taotlusi – kui riigisisene seadusandja ei ole näinud ette teisiti –, lähtudes õigusnormidest, millega on võetud üle direktiiv 2005/85.
61. Vastuseks Euroopa Kohtu kodukorra artikli 101 alusel esitatud selgituste taotlusele täpsustas eelotsusetaotluse esitanud kohus, et 28. detsembril 2015 jõustunud direktiivi 2013/32 ülevõtva seaduse artiklis 37 on sätestatud, et enne seda kuupäeva algatatud menetlused viiakse lõpule varem kehtinud õigusnormide põhjal. Sellest järeldub, et Bulgaaria seadusandja on – ehkki kaudselt – otsustanud, et ta ei kasuta direktiivi 2013/32 artikli 52 esimese lõigu esimese lausega antud võimalust näha ette, et riigisiseseid õigusnorme, millega on see direktiiv üle võetud, kohaldatakse ka enne 20. juulit 2015 esitatud rahvusvahelise kaitse taotluste suhtes.
62. Et S. Alheto esitas oma rahvusvahelise kaitse taotluse 25. novembril 2014, nii enne selle seaduse jõustumise kuupäeva, millega võeti direktiiv 2013/32 Bulgaaria õigusse üle, kui ka enne selle direktiivi artikli 52 esimese lõigu esimeses lauses nimetatud kuupäeva, tuli seda taotlust nii riigisisese õiguse (direktiivi 2013/32 üle võtnud seaduse artikkel 37) kui ka liidu õiguse (direktiivi 2013/32 artikli 52 esimese lõigu teine lause) kohaselt analüüsida, lähtudes õigusnormidest, millega võeti Bulgaaria õigusse üle direktiiv 2005/85.(45)
63. Seepärast ei ole direktiiv 2013/32 põhikohtuasja faktiliste asjaolude suhtes ratione temporis kohaldatav. Euroopa Kohtu praktika, millele eelotsusetaotluse esitanud kohus viitab ning mille kohaselt peavad liikmesriikide kohtud direktiivi ülevõtmise tähtaja lõpul hoiduma niipalju kui võimalik tõlgendamast siseriiklikku õigust viisil, mis võib pärast ülevõtmise tähtaja möödumist tõsiselt kahjustada selle direktiiviga taotletava eesmärgi saavutamist,(46) ei ole minu arvates käesoleva eelotsusetaotluse suhtes kohaldatav. Hoolimata sellest, et Bulgaaria seadusandja ei ole – nagu Administrativen sad Sofia-grad (Sofia linna halduskohus) märgib – kehtestanud konkreetseid sätteid direktiivi 2013/32 artikli 46 lõike 3 ülevõtmiseks, ning seega tuleb asuda seisukohale, et sellele direktiivile eelnevad sätted „kuuluvad [selle] kohaldamisalasse“,(47) on selles direktiivis, mis jõustus küll enne, kui S. Alheto oma varjupaigataotluse esitas, sõnaselgelt sätestatud, et kui riigisiseses õiguses ei ole nähtud ette teisiti, tuleb taotlust, mis esitati enne 20. juulit 2015, analüüsida, lähtudes sätetest, millega võeti üle direktiiv 2005/85.
64. Eespool esitatud põhjustel tuleb kolmas eelotsuse küsimus minu arvates tunnistada vastuvõetamatuks(48). Järgnevad kaalutlused on seega esitatud teise võimalusena.
65. Kõigepealt märgin, et direktiivi 2013/32 artikli 46 lõige 3 ja sellega ette nähtud varjupaiga valdkonnas võetud haldusmeetmete kohtuliku kontrolli ulatuse määratlus on äratanud riigisiseste kohtute hulgas huvi, nagu näitab asjaolu, et selle sätte tõlgendamise küsimused on esitatud veel viies eelotsusetaotluses, mis on praegu Euroopa Kohtus menetlemisel.(49) Võrreldes direktiivi 2005/85 artikliga 39, milles oli piirdutud sellega, et on kehtestatud kohustus tagada õigus „tõhusale õiguskaitsevahendile“, jättes selle õiguse ulatuse liikmesriikide kindlaks määrata,(50) on direktiivi 2013/32 artiklis 46 muudetud perspektiivi, mis peegeldab lisaks nende kahe akti erinevat ühtlustamise taset.
66. Selles artiklis kasutatud sõnastuse põhjal näib ilmne, et määrates kindlaks taseme, mida liikmesriigid peavad lõike 3 kohaselt järgima, et täita lõikes 1 sätestatud kohustus tagada rahvusvahelise kaitse taotlejale tõhus õiguskaitsevahend, kehtestas liidu seadusandja aluskriteeriumiks Euroopa Inimõiguste Kohtu praktika ning seda kontekstis, milleks on Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikli 13 kohaldamine koostoimes selle konventiooni artikliga 3.(51)
67. Direktiivi 2013/32 artikli 46 lõike 3 kohaselt on õiguskaitsevahend tõhus, kui sellega nähakse ette „nii faktiliste kui ka õiguslike asjaolude, sealhulgas vajaduse korral direktiivi [2011/95] kohaste rahvusvahelise kaitse vajaduste täielik ja ex nunc läbivaatamine“.
68. Nõuet, mille kohaselt peab läbivaatamine olema „täielik läbivaatamine“, mis ei piirdu kohaldatavate õigusnormide järgimisega, vaid laieneb ka faktilise asjaolude tuvastamisele ja hindamisele, on Euroopa Inimõiguste Kohus juba ammu kinnitanud. Selle kohtu sõnul eeldavad EIÕK artikli 3 tähtsus ja pöördumatu kahju, mida võib selle rikkumine põhjustada, selleks, et kaebust võiks pidada tõhusaks, „tähelepanelikku kontrolli“(52) ning nende põhjuste „sõltumatut“, „ranget“(53) ja täielikku läbivaatamist(54), mis viitavad selle artikliga keelatud kohtlemise ohule. Niisugune läbivaatamine „peab võimaldama kõrvaldada igasuguse kahtluse – kui see on õiguspärane –, kas kaitsetaotlus on põhjendamatu, ükskõik missugune on kontrolli teostava asutuse pädevuse ulatus“.(55) Täieliku läbivaatamise nõue eeldab, et kohtulik kontroll läheb kaugemale lihtsalt selle kontrollimisest, kas ei ole moonutatud faktilisi asjaolusid või tõendeid ega tehtud ilmselt hindamisviga.
69. Direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikes 3 on sätestatud ka, et faktiliste ja õiguslike asjaolude täielik läbivaatamine peab olema ex nunc, st seda ei tohi teha, lähtudes asjaoludest, mis olid või võisid olla vaidlustatud meetme võtnud asutusele teade selle meetme võtmise hetkel, vaid lähtudes asjaoludest, mis eksisteerivad hetkel, mil kohus teeb otsuse.(56) See eeldab esiteks, et taotlejal peab olema võimalik tugineda uutele asjaoludele, mida ei esitatud ametiasutusele, kes rahvusvahelise kaitse taotluse läbi vaatas(57), ja teiseks seda, et kohtul, kes kaebust arutab, peab olema õigus koguda omal algatusel taotleja olukorra hindamise seisukohast tähtsust omavaid tõendeid.
70. Mis puudutab „taotleja rahvusvahelise kaitse vajaduste“ analüüsi, siis kuigi see sisaldub direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikega 3 kindlaks määratud minimaalses tasemes, eeldab nimetatud analüüs, et kohtul oleks võimalus võtta juhul, kui ta arvab, et tal on selleks kogu vajalik teave, („vajaduse korral“) seisukoht küsimuses, mis on iga direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikes 1 loetletud otsuse aluseks, st küsimuses, kas taotlejal on õigus pagulaseseisundile või täiendava kaitse seisundile.
71. Selles küsimuses on oluline meenutada, et pagulasseisundi andmine on „deklaratiivne akt“,(58) mitte konstitutiivne, ning nagu täpsustas Euroopa Kohus 24. juuni 2015. aasta kohtuotsuses H. T. (C‑373/13, EU:C:2015:413, punkt 63)(59), eeldab see, et liikmesriigid – ja seega riigisisesed ametiasutused, kes olid pädevad varjupaigataotlust läbi vaatama – on kohustatud andma selle seisundi isikule, kes vastab liidu õiguses sätestatud miinimumnõuetele, ning neil „puudub selles osas kaalutlusõigus“. Rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamisel kvalifitseerivad need ametiasutused seega faktilised asjaolud õiguslikult, mis ei eelda mingi haldusliku kaalutlusõiguse kasutamist. Kui kohus leiab, et see kvalifikatsioon on vale, peab ta saama vastavalt direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikele 3 – kui tema käsutuses olev teave võimaldab tal seda teha – taotleja rahvusvahelise kaitse vajadusi ise hinnata, ilma et ta peaks tutvuma haldustoimikuga. Kui ta jõuab niisuguse analüüsi põhjal järeldusele, et taotleja vastab pagulaseks tunnistamise või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele, peab sel kohtul juhul, kui ta ei ole riigisisese õiguse järgi pädev võtma meedet, millega antakse rahvusvaheline kaitse, ega saa seega vaidlustatud otsust ära muuta, olema siiski õigus anda siduvaid juhiseid taotleja rahvusvahelise kaitse vajaduste kohta, mida ametiasutus, kes selle meetme võtab, peab järgima.
72. Eelneva põhjal arvan, et kui direktiivi 2013/32 artikli 46 lõige 3 oleks põhikohtuasja faktiliste asjaolude suhtes kohaldatav, oleks eelotsusetaotluse esitanud kohus kohustatud tõlgendama APKs sätestatud õigusnorme nii palju kui võimalik nõnda, et sellises olukorras, nagu on S. Alheto, on ta pädev tegema viimase rahvusvahelise kaitse taotluse kohta otsust, lähtudes direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punktist a, ja kui niisugune tõlgendus ei ole võimalik, jätma nende õigusnormide hulgast kohaldamata need, mis takistavad tal seda analüüsi läbi viimast.
73. Ma ei arva aga, et samale tulemusele võiks jõuda direktiivi 2005/85 artikli 39 põhjal, ja seda eespool, punktis 65 nimetatud põhjustel.
E. Viies eelotsuse küsimus
74. Viienda eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult sisuliselt, kas UNRWA abi tema tegevuspiirkonnas võib pidada „piisavaks kaitseks“ direktiivi 2013/32 artikli 35 esimese lõigu punkti b tähenduses. Eelotsusetaotlusest ilmneb, et see küsimus on esitatud eesmärgiga hinnata, kas Jordaaniat võib põhikohtuasja asjaoludel pidada S. Alheto „esimeseks varjupaigariigiks“. Eelotsusetaotluse esitanud kohus arvab, et kui oleks võimalik võtta niisugune seisukoht, võiks S. Alheto esitatud rahvusvahelise kaitse taotlust pidada direktiivi 2013/32 artikli 33 alusel vastuvõetamatuks.
75. Enne sellele küsimusele vastamist meenutan, et direktiivi 2013/32 artikli 35 esimese lõigu punkti b on võetud üle direktiivile 2013/32 eelnenud direktiivi 2005/85 artikli 26 esimese lõigu punkti b tekst. Et käesoleva ettepaneku punktides 58–63 märgitu põhjal on S. Alheto rahvusvahelise kaitse taotluse suhtes kohaldatavad ainult direktiivi 2005/85 alusel vastu võetud Bulgaaria õigusnormid, tuleb viiendat eelotsuse küsimust pärast ümbersõnastamist mõista nii, et see puudutab selle direktiivi artikli 26 esimese lõigu punkti b tõlgendamist.
76. Direktiivi 2005/85 artikli 25 lõikes 1 oli – nagu praeguses direktiivi 2013/32 artikli 33 lõikes 1 – ette nähtud, et liikmesriigid ei ole kohustatud varjupaigataotlust sisuliselt läbi vaatama, kui seda taotlust loetakse ühel lõikes 2 nimetatud põhjusel vastuvõetamatuks. Nende põhjuste hulgas oli selle lõike punktis b nimetatud asjaolu, et vastavalt direktiivi 2005/85 artiklile 26 loetakse taotleja seisukohalt „esimeseks varjupaigariigiks“ mõnd kolmandat riiki. Selle artikli esimese lõigu punktides a ja b oli nimetatud kaks eraldi olukorda, mil taotleja „esimeseks varjupaigariigiks“ võib pidada kolmandat riiki. Esimene oli juhtum, mil taotleja „on seal riigis pagulasena tunnustatud“ ja ta saab ennast selle riigi kaitse alla anda. Teine olukord oli juhtum, mil taotlejal „on muul viisil selle riigi piisav kaitse, kaasa arvatud non-refoulment põhimõttest tulenev“.
77. Eelotsusetaotlusest ilmneb aga,(60) et ZUB artikli 13 lõike 2 punkti 2 S. Alheto taotluse suhtes kohaldatavas redaktsioonis ei olnud direktiivi 2005/85 artikli 26 esimese lõigu punktis b kirjeldatud olukorda nimetatud. Selle viimase direktiivi ülevõtmisel otsustas Bulgaaria seadusandja – nagu eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib – piirata varjupaigataotluse selle direktiivi artikli 25 lõike 2 punkti b alusel vastuvõetamatuks tunnistamise võimalust nii, et seda saab teha üksnes juhul, kui taotlejal on pagulasseisund turvalises kolmandas riigis. Alles direktiivi 2013/32 ülevõtmisel lisas see seadusandja – nagu ilmneb eelotsusetaotlusest – ZUB artikli 13 lõike 2 punkti 2 ka taotluse vastuvõetamatuse aluse, mille kohaselt on taotlus vastuvõetamatu, kui taotlejal on kolmandas riigis „tõhus kaitse, mis hõlmab tagasi‑ ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtet“. ZUB artikli 13 lõike 2 punkti 2 see redaktsioon ei ole siiski põhikohtuasja faktiliste asjaolude suhtes kohaldatav.
78. Direktiivi 2005/85 artikli 5 kohaselt võisid liikmesriigid „kehtestada või säilitada soodsamad nõuded pagulasstaatuse andmisele ja selle äravõtmisele, kuivõrd need nõuded ühilduvad [selle] direktiiviga“. Direktiivi 2005/85 artikli 25 lõike 1 tekstist ilmneb, et liikmesriikidel oli õigus, mitte kohustus näha vastavates varjupaigataotluste läbivaatamise riigisisestes menetlustes ette selle artikli lõikes 2 nimetatud vastuvõetamatuse alused, samas kui selle direktiivi põhjendusest 22 ilmneb, et selle artikkel 25 on erand reeglist, mille kohaselt peavad liikmesriikide pädevad asutused arutama kõiki varjupaigataotlusi sisuliselt.(61)
79. Sellest järeldub, et Bulgaaria seadusandjal oli direktiivi 2005/85 ülevõtmisel õigus otsustada – nagu ta ka tegi –, et ta ei võta üle kõiki direktiivi 2005/85 artikli 25 lõikes 2 nimetatud varjupaigataotluse vastuvõetamatuse aluseid ja konkreetselt seda, mis tuleneb selle direktiivi artikli 25 lõike 2 punktist b koostoimes artikli 26 esimese lõigu punktiga b.(62)
80. Selles olukorras tuleb märkida, et kuna S. Alheto rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamise suhtes kohaldatava Bulgaaria õiguse kohaselt ei saanud seda taotlust mingil juhul vastuvõetamatuks tunnistada direktiivi 2005/85 artikli 25 lõike 2 punktis b nimetatud alusel koostoimes direktiivi 2005/85 artikli 26 esimese lõigu punktiga b, on viies eelotsuse küsimus sellepärast, et puudutab ümber sõnastatuna nende sätete tõlgendamist, hüpoteetiline ja on seetõttu vastuvõetamatu.(63)
81. Seega analüüsin seda küsimust järgnevalt lühidalt ainult teise võimalusena.
82. Direktiivi 2005/85 artikli 26 esimese lõigu punkti b tuleb tõlgendada, lähtudes selle direktiivi põhjendusest 22, mille kohaselt võivad liikmesriigid loobuda rahvusvahelise kaitse taotluse sisulisest läbivaatamisest, kui „on põhjust oletada, et teine riik […] võimaldab piisavat kaitset“, eelkõige „kui esimene varjupaigariik on taotlejale andnud pagulasseisundi või muul moel piisava kaitse ja taotleja lubatakse sinna riiki tagasi“.
83. Sellest põhjendusest ilmneb selgelt, et ainult kaitse, mis on seotud riigiga, mida kavatsetakse kvalifitseerida taotleja esimeseks varjupaigariigiks, võib tulla kõne alla direktiivi 2005/85 artikli 25 lõike 2 punktis b koostoimes artikli 26 esimese lõigu punktiga b sätestatud vastuvõetamatuse alusena. Ja teistmoodi ei saakski olla, sest kaitse tagasi‑ või väljasaatmise eest – mis on osa direktiivi 2005/85 artikli 26 esimese lõigu punktis b osundatud kaitsest – saab tagada ainult riik, millesse taotleja tagasi pöördub, tingimusel et ta sinna tagasi võetakse, kui tema taotlus leitakse olevat selle direktiivi artikli 25 teise lõigu punktis b sätestatud aluse põhjal vastuvõetamatu. Kuigi niisugune organ nagu UNRWA võib anda abi ja osutada põhiteenuseid, mis on osaliselt samastatavad nendega, mille annavad riigi ametiasutused rahvusvahelise või humanitaarse kaitse regulatsiooni raames, ei saa ta siiski pakkuda tema tegevuspiirkonda jäävatele isikutele tagatist, et kui nad lahkuvad nende tahtest sõltumatutel põhjustel territooriumilt, kus on nende alaline elukoht, teise riiki selle organi tegevuspiirkonnas, ei saadeta neid sellest riigist välja territooriumile, kust nad tulid.
84. Lisaks viib direktiivi 2005/85 artikli 26 esimese lõigu punktide a ja b omavaheline seos mõttele, et ainult kaitse, mis väljendub selles, et riik, mida loetakse esimeseks varjupaigariigiks, annab taotlejale teatava seisundi, millel ei ole küll asjasse puutuvates rahvusvahelistes õigusaktides määratletud pagulasseisundi sisu, kuid mis kaitseb teda tõhusalt,(64) eelkõige tagasi‑ või väljasaatmise eest,(65) võib kujutada endast „piisavat kaitset“ selle direktiivi artikli 26 esimese lõigu punkti b tähenduses. Teiste sõnadega võib öelda, et nagu ei piisa ainult sellest, et taotlejal on võimalus paluda pagulasseisundi tunnustamist ja saavutada see, et kõnesoleva riigi võiks tunnistada esimeseks varjupaigariigiks selle lõigu punkti a tähenduses, ei piisa ka üksnes sellest, et on nähtud ette kaitseregulatsioon, mis võib taotlejat hõlmata, kui ta sellesse riiki tagasi võetakse, et võiks kohaldada selle lõigu punkti b ja asuda seisukohale, et tema rahvusvahelise kaitse taotlus on direktiivi 2005/85 artikli 25 lõike 2 punkti b alusel vastuvõetamatu.
85. Eelotsusetaotlusest ei ilmne aga, et S. Alhetol, kes läbis enne Bulgaariasse saabumist Jordaania, viibides seal 23 päeva, oleks selles riigis konkreetne seisund, tänu millele on ta kaitstud eelkõige võimaliku tagasisaatmise eest Gaza tsooni.(66) Ainuüksi asjaolust, et S. Alheto kuulub nende isikute hulka (UNRWAs registreeritud Palestiina pagulased), kellel on rahvusvaheline eriseisund, mida Jordaania tunnustab,(67) ei piisa direktiivi 2005/85 artikli 25 lõike 2 punkti b kohaldamiseks, sest tingimusi, millest sõltub selle õigusnormi kohaselt liikmesriikide võimalus tunnistada rahvusvahelise kaitse taotlus vastuvõetamatuks, tuleb kontrollida, võttes arvesse taotleja isiklikku olukorda.
86. Eelotsusetaotluses ei ole ka juhiseid, mis võimaldaksid teha kindlaks, kas S. Alhetol on Jordaaniasse tagasi pöördumise korral UNRWA kaitse või abi nimetatud riigis.
87. Selles küsimuses meenutan, et oma 2017. aasta suunistes Genfi konventsiooni artikli 1 punkti D Palestiina pagulaste suhtes kohaldamise kohta(68) täpsustas UNHCR, et „ükski riik ei saa kindlalt eeldada, et Palestiina pagulane võib saavutada UNRWA kaitse või abi [selle agentuuri] tegevuspiirkonnas, kus ta ei ole kunagi elanud või mis ei ole piirkond, kus ta elas varem“.(69) Niisugusest eeldusest lähtumine tekitaks UNHCR sõnul „taotlejale ebamõistlikke ja ületamatuid takistusi“ ning sellega eirataks rahvusvaheliste suhete tegelikkust, mis rajaneb riikide suveräänsuse põhimõttel. Teiste sõnadega ei anna asjaolu, et UNRWAs registreeritud varjupaigataotlejal on olnud selle agentuuri kaitse ja abi territooriumil, kus oli tema alaline elukoht enne liitu sisenemist, mingit tagatist, et tal on see kaitse või abi ka edaspidi teises riigis UNRWA tegevuspiirkonnas, millega tal ei ole varem mingit seost olnud. S. Alheto juhtumil ei ole eelotsusetaotluses nimetatud mingit ei perekondlikku ega muud liiki seost Jordaaniaga.
88. Eelneva põhjal arvan, et põhikohtuasja asjaoludel ei ole piisavaid tagatisi, et S. Alheto saab Jordaanias UNRWA‑lt abi, kui ta peaks sellesse riiki tagasi lubatama, või et tal on selles riigis „piisav kaitse“ direktiivi 2005/85 artikli 26 esimese lõigu punkti b tähenduses.
89. Kokkuvõtteks rõhutan, et kuigi Genfi konventsioonis ei ole sõnaselgelt ette nähtud ega välistatud meetmeid, mille eesmärk on tunnustada „kaitset mujal“ (mõistete „esimene varjupaigariik“ või „kolmas turvaline riik“ kaudu), saab neid meetmeid pidada selle konventsiooniga kooskõlas olevaks ainult siis, kui need tagavad isikutele, kes kuuluvad pagulase mõiste alla selle konventsiooni artikli 1 tähenduses, selles konventsioonis ette nähtud õigused. Seepärast on vaja, et kui rahvusvahelise kaitse taotlust läbi vaatama pädeva liikmesriigi ametiasutused soovivad kasutada mõistet „esimene varjupaigariik“ direktiivi 2005/85 artikli 26 esimese lõigu punkti b ja nüüd direktiivi 2013/32 artikli 35 esimese lõigu punkti b tähenduses, veenduksid nad, et kaitse, mille see esimene varjupaigariik taotlejale tagab, on tõhus eelkõige siis, kui – nagu Jordaania puhul – selles riigis juba on arvukas põgenike populatsioon.(70)
F. Neljas ja kuues eelotsuse küsimus
90. Neljanda eelotsuse küsimusega küsib Administrativen sad Sofia-grad (Sofia linna halduskohus, Bulgaaria) sisuliselt, kas direktiivi 2013/32 artikli 46 lõige 3 võimaldab kohtul, kellele on esitatud kaebus rahvusvahelise kaitse taotluse rahuldamata jätmise akti peale, võtta esimest korda seisukoha: i) selle taotluse vastuvõetavuse kohta direktiivi 2013/32 artikli 33 lõike 2 punktides a–c nimetatud alustest lähtudes ka siis, kui direktiivi 2013/32 artikli 34 lõikes 1 ette nähtud vestlust ei toimunud; ii) taotleja päritolu‑ või alalise elukoha riiki tagasisaatmise kohta.
91. See eelotsuse küsimus on minu arvates tervikuna vastuvõetamatu käesoleva ettepaneku punktides 57–63 nimetatud põhjustel. Selle eelotsuse küsimuse osa i on lisaks vastuvõetamatu käesoleva ettepaneku punktides 76–80 esitatud põhjustel.(71)
92. Osa ii kohta märgin teise võimalusena ainult, et rahvusvahelise kaitse taotluse läbivaatamine eeldab, et selle kontrollimisel, kas pagulasseisundi või rahvusvahelise kaitse seisundi andmise kriteeriumid on täidetud ning järgitakse tagasi‑ või väljasaatmise lubamatuse põhimõtet, võetakse arvesse ohte, mis taotlejat ähvardavad, kui ta päritoluriiki või riiki, kus oli tema alaline elukoht enne selle taotluse esitamist, tagasi saadetakse. Sellest järeldub, et kui ilmneb, et pädev asutus hindas läbivaatamisel – mida ta tegi direktiivi 2013/32 II peatükis nimetatud aluspõhimõtteid ja tagatisi järgides – ohte õigesti, ei kujuta ainuüksi asjaolu, et see asutus ei võtnud rahvusvahelise kaitse andmisest keeldumisel seisukohta küsimuses, kas taotleja võidakse otsekohe asjaomase liikmesriigi territooriumilt välja saata, et saata ta tagasi päritolu‑ või alalise elukohta riiki, endast tegematajätmist, mille tõttu võib olla vaja see akt tühistada. Talle direktiivi 2013/32 artikli 46 lõikega 3 antud volituste raames võib kohus, kellele on esitatud selle akti peale kaebus, selles küsimuses esimest korda seisukoha võtta, kui ta seda vajalikuks peab. On selge, et igal juhul peab pädev asutus tagasi- ja väljasaatmise lubamatuse põhimõtte järgimiseks taotleja olukorda hindama hetkel, mil tema väljasaatmise kohta otsus tehakse, ja enne, kui see täide viiakse.
93. Kuuenda eelotsuse küsimusega küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult sisuliselt, missugused volitused on direktiivi 2013/32 artikli 46 lõike 3 kohaselt kohtul, kellele on esitatud kaebus rahvusvahelise kaitse andmisest keeldumise akti peale, ning eelkõige, kas see kohus peab piirduma vaidlustatud akti õiguspärasuse kontrollimisega või võib ta võtta seisukoha taotleja rahvusvahelise kaitse vajaduste kohta ka siis, kui riigisisese õiguse kohaselt saab selle kaitse anda ainult haldusotsusega.
94. Ka see eelotsuse küsimus on vastuvõetamatu käesoleva ettepaneku punktides 57–63 märgitud põhjustel. Sisulistes küsimustes viitan käesoleva ettepaneku punktides 74 ja 75 teise võimalusena toodud kaalutlustele.
IV. Ettepanek
95. Eelnevate kaalutluste põhjal teen Euroopa Kohtule ettepaneku tunnistada Administrativen sad Sofia-gradi (Sofia linna halduskohus, Bulgaaria) kolmas, neljas, viies ja kuues eelotsuse küsimus vastuvõetamatuks ning vastata esimesele ja teisele eelotsuse küsimusele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. detsembri 2011. aasta direktiivi 2011/95/EL, mis käsitleb nõudeid, millele kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad vastama, et kvalifitseeruda rahvusvahelise kaitse saajaks, ning nõudeid pagulaste või täiendava kaitse saamise kriteeriumidele vastavate isikute ühetaolisele seisundile ja antava kaitse sisule, tuleb tõlgendada nii, et rahvusvahelise kaitse taotlust, mille on esitanud Palestiinast pärit kodakondsuseta isik, kes on registreeritud UNRWAs ja kelle alaline elukoht enne liitu saabumist oli selle organi tegevuspiirkonnas, tuleb analüüsida, lähtudes selle direktiivi artikli 12 lõike 1 punktist a.
Direktiivi 2011/95 artikli 12 lõike 1 punkti a teine lause sisaldab piisavalt täpset ja tingimusteta sätet, millele asjaomased isikud saavad riigisisestes kohtutes tugineda. Asjaolu, et asjaomane pool ei tuginenud kohtus liidu õigusnormile, millel on vahetu õigusmõju, ei takista riigisisesel kohtul seda vajaduse korral otse kohaldamast.