Sag C-516/22
Europa-Kommissionen
mod
Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland
Domstolens dom (Femte Afdeling) af 14. marts 2024
»Traktatbrud – proceduren for afsigelse af udeblivelsesdom – aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab – artikel 127, stk. 1 – overgangsperiode – Domstolens kompetence – dom afsagt af Supreme Court of the United Kingdom (Det Forenede Kongeriges øverste domstol) – fuldbyrdelse af en voldgiftskendelse om tilkendelse af erstatning – Europa-Kommissionens afgørelse, hvori det fastslås, at denne udbetaling udgør statsstøtte, der er uforenelig med det indre marked – artikel 4, stk. 3, TEU – loyalt samarbejde – pligt til udsættelse – artikel 351, stk. 1, TEUF – international konvention indgået mellem medlemsstater og tredjelande inden datoen for deres tiltrædelse af Unionen – konventionen om bilæggelse af investeringstvister mellem stater og andre landes statsborgere (ICSID) – anvendelse af EU-retten – artikel 267 TEUF – national ret, der træffer afgørelse i sidste instans – pligt til at indbringe en præjudiciel forelæggelse for Domstolen – artikel 108, stk. 3, TEUF – udsættelse af gennemførelsen af støtten«
1. Traktatbrudssøgsmål – Domstolens kompetence – søgsmål mod en medlemsstat, som er udtrådt af Den Europæiske Union – aftalen om Det Forenede Kongeriges udtræden – artikel 87 – Domstolens kompetence til at påkende traktatbrudssøgsmål mod Det Forenede Kongerige efter overgangsperiodens udløb – betingelser – påstået traktatbrud, der ligger forud for udløbet af overgangsperioden – søgsmål anlagt inden for en bestemt frist
[Aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtrædelse af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab, art. 2, litra e), art. 87, stk. 1, art. 126, 127 og 185; art. 258 TEUF]
(jf. præmis 50, 51 og 53)
2. Internationale aftaler – aftaler mellem medlemsstaterne – aftaler indgået inden en medlemsstats tiltrædelse af Unionen – forbud mod at påvirke de rettigheder og forpligtelser, der følger af de pågældende aftaler – betingelser – forekomsten af forpligtelser, der skal fuldbyrdes af medlemsstaterne – Unionens retsinstansers kompetence til at vurdere, om der foreligger sådanne forpligtelser – pligt for en medlemsstat til at fuldbyrde en voldgiftskendelse – en national rets fejlagtige fortolkning af EU-retten – undladelse
(Aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab, art. 127, stk. 1; art. 258 TEUF og art. 351, stk. 1, TEUF)
(jf. præmis 59-65, 68-87 og 119-128 samt domskonkl. 1)
3. Medlemsstater – forpligtelser – forpligtelse til loyalt samarbejde – gennemførelse af EU-retten – nationale domstoles pligter – pligt for en national ret til at udsætte sagen i tilfælde af konflikt mellem dens afgørelse og EU-institutionernes afgørelser – undladelse
(Aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtrædelse af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab, art. 127, stk. 1; art. 4, stk. 3, TEU; art. 258 TEUF)
(jf. præmis 94-98, 104, 116 og 117 samt domskonkl. 1)
4. Præjudicielle spørgsmål – forelæggelse for Domstolen – fortolkningsspørgsmål – forelæggelsespligt – rækkevidde – forpligtelse til at foretage forelæggelse i tvivlstilfælde – national ret, der har konkluderet, at der ikke forelå rimelig tvivl – risiko for en fejlagtig fortolkning af EU-retten ved en ret, der træffer en afgørelse, som i henhold til national ret ikke kan appelleres – undladelse
(Aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab, art. 127, stk. 1; art. 258 TEUF og art. 267, stk. 1 og 3, TEUF)
(jf. præmis 141-144 og 146-154 samt domskonkl. 1)
5. Statsstøtte – Kommissionens og de nationale domstoles respektive kompetencer – de nationale domstoles rolle – de nationale retters pligt til at afholde sig fra at træffe afgørelser, der går imod en afgørelse fra Kommissionen – en national rets tilsidesættelse af denne forpligtelse – undladelse
(Aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtrædelse af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab, art. 127, stk. 1; art. 4, stk. 3, TEU; art. 108, stk. 3, TEUF og art. 258 TEUF)
(jf. præmis 159-165 og 168-171 samt domskonkl. 1)
Resumé
I forbindelse med et traktatbrudssøgsmål fastslog Domstolen i en udeblivelsesdom i mangel af svarskrift, at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved en dom afsagt af Supreme Court of the United Kingdom (Det Forenede Kongeriges øverste domstol) havde tilsidesat sine forpligtelser i overgangsperioden efter ikrafttrædelsen af aftalen om Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirlands udtræden af Den Europæiske Union og Det Europæiske Atomenergifællesskab (1).
Domstolen udtalte sig om det nye spørgsmål, hvorvidt en medlemsstats fuldbyrdelse af en voldgiftskendelse, der er afsagt over for en anden medlemsstat i henhold til bestemmelserne i den konvention om bilæggelse af investeringstvister mellem stater og andre landes statsborgere (2), som er indgået af størstedelen af de medlemsstater, der var parter i den inden deres tiltrædelse af Unionen, og dermed for disse stater udgør en tidligere international konvention som omhandlet i artikel 351, stk. 1, TEUF, indebærer, at disse stater er bundet af »forpligtelser« over for de tredjelande, der har indgået den, således at disse sidstnævnte kan udlede tilsvarende »rettigheder« heraf, som »berøres« af traktaternes bestemmelser.
ICSID-konventionen trådte i kraft for Det Forenede Kongerige og Rumænien inden deres tiltrædelse af Unionen. Den foreskriver, at enhver kontraherende stat skal anerkende en kendelse afsagt i henhold til denne konvention som bindende og inden for sit territorium fuldbyrde de pengeforpligtelser pålagt ved denne kendelse, som var den en endelig retsafgørelse truffet af en domstol i denne stat (3). I 2002 indgik Kongeriget Sverige og Rumænien en bilateral investeringsaftale (4), som fastsætter, at hver af de kontraherende parter til enhver tid skal sikre en rimelig og retfærdig behandling af investeringer, der foretages af den anden kontraherende parts investorer, og må ikke gennem vilkårlige eller diskriminerende foranstaltninger hindre de nævnte investorers administration, forvaltning, opretholdelse, anvendelse, nydelse eller overdragelse af de pågældende investeringer (5).
Med henblik på tiltrædelsen af Den Europæiske Union ophævede Rumænien en regional investeringsstøtteordning i form af skattemæssige fordele. De svenske investorer, der angiveligt havde lidt tab, opnåede herefter ved en voldgiftsret, der var blevet oprettet i henhold til ICSID-konventionen, en voldgiftskendelse, hvorved Rumænien blev dømt til at betale dem 178 mio. EUR i erstatning, og søgte at opnå anerkendelse og fuldbyrdelse heraf, bl.a. i Det Forenede Kongerige.
Efter at have pålagt Rumænien at udsætte fuldbyrdelsen af denne voldgiftskendelse med den begrundelse, at en sådan handling fremstod som ulovlig statsstøtte, vedtog Europa-Kommissionen en afgørelse om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure (herefter »indledningsafgørelsen«) (6). I 2015 vedtog den en ny afgørelse, hvorved den efter at have konstateret, at artikel 351 TEUF ikke fandt anvendelse i det foreliggende tilfælde, eftersom investeringsaftalen er en aftale mellem to EU-medlemsstater, således at ingen tredjestat, som har indgået ICSID-konventionen, var genstand for den omhandlede procedure sag, fastslog, at den erstatning, der blev tilkendt ved voldgiftskendelsen, udgjorde »statsstøtte«, der var uforenelig med det indre marked (7), som Rumænien ikke var forpligtet til at udbetale (herefter »den endelige afgørelse«).
I 2019 annullerede Retten den endelige afgørelse (8), i det væsentlige med den begrundelse, at Kommissionen ikke havde kompetence ratione temporis til at vedtage denne i henhold til artikel 108 TEUF (herefter »Rettens dom«). Denne dom blev appelleret til Domstolen. Før Domstolen kunne træffe afgørelse i denne appelsag, traf Det Forenede Kongeriges øverste domstol den 19. februar 2020 i sagen Micula mod Rumænien (herefter »den omhandlede dom«) bestemmelse om fuldbyrdelse af voldgiftskendelsen. Ved dommen i sagen Kommissionen mod European Food m.fl.(9) ophævede Domstolen Rettens dom og hjemviste sagen til Retten.
Efter afslutningen af en administrativ procedure, der blev indledt i december 2020, anlagde Kommissionen et traktatbrudssøgsmål i henhold til artikel 258 TEUF med påstand om, at det blev fastslået, at Det Forenede Kongerige Storbritannien og Nordirland ved den omhandlede dom havde tilsidesat deres forpligtelser i henhold til EU-retten.
Domstolens bemærkninger
For det første bemærkede Domstolen, at den i henhold til udtrædelsesaftalen (10) har kompetence til at påkende traktatbrudssøgsmål i løbet af perioden på fire år efter udløbet af overgangsperioden den 31. december 2020 (herefter »overgangsperioden«), når den finder, at Det Forenede Kongerige har tilsidesat en forpligtelse, der påhviler det i henhold til traktaterne inden udløbet af denne sidstnævnte periode. Eftersom det foreholdte traktatbrud følger af den omhandlede dom, der blev afsagt i overgangsperioden, og da dette søgsmål blev anlagt af Kommissionen i løbet af perioden på fire år efter overgangsperiodens udløb, havde Domstolen følgelig kompetence til at påkende det nævnte søgsmål.
For det andet undersøgte og tiltrådte den de fire klagepunkter, som Kommissionen havde fremsat til støtte for traktatbrudssøgsmålet. Med henblik herpå anførte den indledningsvis, at Det Forenede Kongerige, selv om det traktatbrud, som det blev foreholdt, lå efter dets udtræden af Unionen og forud for udløbet af overgangsperioden, skal anses for at være en »medlemsstat«, og at EU-retten i øvrigt fandt anvendelse på Det Forenede Kongerige i denne periode.
i) Klagepunktet om overtrædelse af artikel 351 TEUF
Domstolen fastslog for det første, at det var fastslået, at ICSID-konventionen, som ikke er en del af EU-retten, er en multilateral traktat, som er blevet indgået af Det Forenede Kongerige inden dets tiltrædelse af Unionen såvel med medlemsstater som med tredjelande, og at denne internationale konvention derfor kan være omfattet af anvendelsesområdet for artikel 351 TEUF, som bl.a. bestemmer, at de rettigheder og forpligtelser, der følger af konventioner, som er indgået før tiltrædelsen, ikke berøres af EU-retten.
Den blotte omstændighed alene, at en tidligere international konvention er indgået af en medlemsstat med tredjelande, er imidlertid ikke tilstrækkelig til at udløse anvendelsen af denne bestemmelse. Sådanne internationale konventioner kan kun påberåbes i forholdet mellem medlemsstaterne, når disse tredjelande udleder rettigheder, som de kan kræve overholdt af den pågældende medlemsstat.
Domstolen undersøgte for det andet, om ICSID-konventionen pålægger Det Forenede Kongerige forpligtelser over for tredjelande, som disse har ret til at påberåbe sig over for Det Forenede Kongerige. I denne henseende bemærkede Domstolen, at en voldgiftsret, der er oprettet inden for rammerne af ICSID-konventionen, ved voldgiftskendelsen i henhold til voldgiftsklausulen i den investeringsaftale, der var blevet indgået mellem Kongeriget Sverige og Rumænien inden denne sidstnævntes tiltrædelse af Unionen, pålagde Rumænien at betale erstatning til de svenske investorer. Investeringsaftalen skal imidlertid siden Rumæniens tiltrædelse af Unionen anses for at være en traktat, der vedrører to medlemsstater.
I den foreliggende sag vedrørte den sag, der var indbragt for Det Forenede Kongeriges øverste domstol, Det Forenede Kongeriges påståede forpligtelse til at overholde bestemmelserne i ICSID-konventionen over for Kongeriget Sverige og dets statsborgere og tilsvarende sidstnævntes påståede ret til at kræve, at Det Forenede Kongerige overholdt disse bestemmelser.
Domstolen fastslog derimod, at en tredjestat ikke forekommer berettiget til i henhold til ICSID-konventionen at kræve, at Det Forenede Kongerige fuldbyrder voldgiftskendelsen. Denne internationale konvention har, selv om den er multilateral, nemlig til formål at regulere de bilaterale forhold mellem de kontraherende parter på samme måde som en bilateral traktat. Den har i denne forbindelse bemærket, at Det Forenede Kongeriges øverste domstol i det væsentlige blot har anført, at de tredjelande, der har indgået ICSID-konventionen, kan have en interesse i, at Det Forenede Kongerige overholder sine forpligtelser over for en anden medlemsstat ved at fuldbyrde en voldgiftskendelse, der er omfattet af konventionens anvendelsesområde. En sådan rent faktuel interesse kan imidlertid ikke sidestilles med en »rettighed« som omhandlet i artikel 351 TEUF, der kan begrunde anvendelsen heraf.
I den omhandlede dom tog Det Forenede Kongeriges øverste domstol imidlertid ikke stilling til det grundlæggende spørgsmål om, i hvilket omfang et tredjeland kan pådrage Det Forenede Kongerige internationalt ansvar som følge af dets tilsidesættelse af sine forpligtelser i henhold til denne konvention i forbindelse med fuldbyrdelsen af en voldgiftskendelse, der er afsagt efter en tvist mellem medlemsstaterne.
Domstolen fremhævede imidlertid, at artikel 351 TEUF udgør en regel, som kan tillade undtagelser fra anvendelsen af EU-retten, herunder primærretten. Denne bestemmelse kan således have en betydelig indvirkning på Unionens retsorden, eftersom den gør det muligt at fravige princippet om EU-rettens forrang. I denne sammenhæng, hvis man fulgte den omhandlede dom, kunne alle de medlemsstater, der indgik ICSID-konventionen inden deres tiltrædelse af Unionen, på grundlag af denne artikel være i stand til at undtage tvister vedrørende EU-retten fra Unionens domstolssystem ved at overlade dem til voldgiftsretter. Domstolen bemærkede imidlertid, at den ordning med adgang til domstolsprøvelse, der er fastsat i traktaterne, har erstattet proceduren med voldgiftsretter oprettet af medlemsstaterne. Artikel 351 TEUF skal derfor fortolkes strengt, således at de generelle regler, der er fastsat i EU-traktaterne, ikke udhules for deres indhold.
Under disse omstændigheder var Det Forenede Kongeriges øverste domstol forpligtet til, inden den traf afgørelse, grundigt at undersøge, om en sådan forpligtelse indebærer rettigheder, som tredjelande kan påberåbe sig over for disse. En sådan grundig undersøgelse foreligger imidlertid ikke i den omhandlede dom, således at den fortolkede og anvendte denne bestemmelse fejlagtigt, idet den tillagde den en bred rækkevidde, hvis formål og virkning er bevidst at udelukke anvendelsen af hele EU-retten. En sådan fortolkning, der, fører til, at der ses bort fra princippet om EU-rettens forrang, som er et af EU-rettens væsentlige kendetegn, kan nemlig rejse tvivl om EU-rettens sammenhæng, fulde virkning og autonomi og i sidste ende den særegne karakter af den ved traktaterne indførte ret. Det Forenede Kongeriges øverste domstol overtrådte således i alvorlig grad Unionens retsorden.
ii) Klagepunktet om overtrædelse af artikel 4 TEU
For det første bemærkede Domstolen, at såfremt afgørelsen i sagen afhænger af, om Kommissionens afgørelse er gyldig, følger det af den forpligtelse til loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 4 TEU, at den nationale ret skal udsætte sagen, indtil Unionens retsinstanser har truffet en endelig afgørelse vedrørende annullationssøgsmålet, medmindre den finder, at det efter omstændighederne i sagen er berettiget at forelægge et præjudicielt spørgsmål for Domstolen vedrørende gyldigheden af Kommissionens afgørelse.
I den foreliggende sag omhandlede de sager, der verserede for EU-institutionerne og Det Forenede Kongeriges øverste domstol, det samme spørgsmål, ligesom de vedrørte fortolkningen af de samme bestemmelser og gyldigheden eller effektiviteten af afgørelser, der var blevet vedtaget af Kommissionen. På det tidspunkt, hvor Det Forenede Kongeriges øverste domstol afsagde den omhandlede dom, var spørgsmålet om betydningen af artikel 351 TEUF for anvendelsen af EU-retten genstand for en foreløbig undersøgelse foretaget af Kommissionen og kunne stadig bedømmes af Unionens retsinstanser. Under disse omstændigheder forelå der en risiko for modstridende afgørelser. Denne risiko blev i øvrigt konkretiseret, eftersom indledningsafgørelsen i lighed med den endelige afgørelse, hvis lovlighed var genstand for appel på det tidspunkt, hvor den omhandlede dom blev afsagt, blev truffet med modsat resultat i forhold til denne dom.
For det andet fandt Domstolen, at denne konklusion ikke kunne drages i tvivl af nogen af de grunde, som Det Forenede Kongeriges øverste domstol havde anført for at udelukke anvendelsen af princippet om loyalt samarbejde.
Hvad angår begrundelsen om, at spørgsmål om forekomsten og rækkevidden af de forpligtelser, der følger af tidligere internationale konventioner, ikke er forbeholdt Unionens retsinstanser eller endog falder uden for deres kompetence, præciserede Domstolen, at den forpligtelse til loyalt samarbejde, der påhviler de nationale retter, forudsætter, at det samme spørgsmål kan henhøre under Unionens retsinstansers og de nationale retsinstansers konkurrerende kompetence, således at der foreligger en risiko for modstridende afgørelser.
Det spørgsmål, der i det foreliggende tilfælde blev forelagt både Det Forenede Kongeriges øverste domstol og Kommissionen samt Unionens retsinstanser, vedrørte rækkevidden af artikel 351 TEUF, som er en EU-retlig bestemmelse. Den endelige fortolkning heraf henhører derfor under Domstolens enekompetence. Domstolen fremhævede, at denne artikel ikke indeholder nogen henvisning til medlemsstaternes ret eller til folkeretten, således at bestemmelsens udtryk skal anses for at være selvstændige EU-retligt begreber. Det følger heraf, at Unionens retsinstanser har kompetence til at afgøre, om ICSID-konventionen pålægger forpligtelser, som et tredjeland har ret til at kræve overholdt, og om disse rettigheder og forpligtelser berøres af EU-traktaterne. Dette er tilfældet i forbindelse med et annullationssøgsmål eller et traktatbrudssøgsmål eller endog en præjudiciel forelæggelse. I sidstnævnte tilfælde kan den nationale rets kompetence ikke fratage Domstolen enhver kompetence til at behandle de samme spørgsmål. Dette er så meget desto mindre tilfældet, når anvendelsen af artikel 351 TEUF på en sådan international konvention kan have afgørende betydning for udfaldet af et parallelt direkte søgsmål med påstand om annullation af en endelig afgørelse fra Kommissionen.
Når Unionens retsinstanser skal tage stilling til gyldigheden af en EU-retsakt, er det nemlig i overensstemmelse med fordelingen af rollerne mellem de nationale retter og Unionens retsinstanser alene Domstolen, der har kompetence til at fortolke den relevante tidligere internationale konvention med henblik på at afgøre, om artikel 351 TEUF er til hinder for den nævnte retsakts anvendelse af EU-retten, idet kun Domstolen er beføjet til at fastslå, at en EU-retsakt er ugyldig.
iii) Klagepunktet om overtrædelse af artikel 267 TEUF
Domstolen fastslog for det første, at spørgsmålet om rækkevidden af artikel 351 TEUF under omstændighederne i den foreliggende sag er et nyt spørgsmål i Domstolens praksis, og at rækkevidden af udtrykket »berøres […] af bestemmelserne i traktaterne« i samme artikel endnu ikke er blevet præciseret af Domstolen. Denne artikel kan imidlertid have en betydelig indvirkning på Unionens retsorden.
For det andet anlagde Kommissionen i indledningsafgørelsen og i den endelige afgørelse en fortolkning af artikel 351 TEUF, som er i strid med den fortolkning, som Det Forenede Kongeriges øverste domstol anlagde i den omhandlede dom. Denne fortolkning anfægtes i øvrigt af investorerne til støtte for deres søgsmål for Retten med påstand om annullation af den endelige afgørelse. Henset til den appel, der er iværksat til prøvelse af denne dom for Domstolen, verserer spørgsmålet om betydningen af artikel 351 TEUF for fuldbyrdelsen af voldgiftskendelsen således fortsat for Unionens retsinstanser.
For det tredje havde såvel High Court of England and Wales (ret i første instans i England og Wales) som Court of Appeal (appeldomstol), for hvilken investorerne tidligere havde indbragt sagen, i den foreliggende sag afvist at tage stilling til spørgsmålet om anvendelsen af artikel 351 TEUF med den begrundelse, at der forelå en risiko for modstridende afgørelser.
For det fjerde bemærkede Domstolen, at Nacka tingsrätt (retten i første instans i Nacka, Sverige) fastslog, at artikel 351 TEUF ikke fandt anvendelse på fuldbyrdelsen af voldgiftskendelsen, og nægtede følgelig at fuldbyrde denne kendelse i Sverige.
For det femte verserede spørgsmålet om fuldbyrdelse af voldgiftskendelsen for de belgiske retter på det tidspunkt, hvor Det Forenede Kongeriges øverste domstol traf afgørelse.
Henset til disse konstateringer konkluderede Domstolen, at der i det foreliggende tilfælde forelå tilstrækkelige oplysninger, der kunne give anledning til tvivl med hensyn til fortolkningen af artikel 351 TEUF. Denne tvivl burde, henset til denne bestemmelses indvirkning på et af EU-rettens væsentlige kendetegn og risikoen for modstridende afgørelser inden for Unionen, have fået Det Forenede Kongeriges øverste domstol til at fastslå, at fortolkningen af den nævnte bestemmelse ikke fremgår med en sådan klarhed, at der ikke er plads til nogen rimelig tvivl.
Under disse omstændigheder fastslog Domstolen, at det påhvilede Det Forenede Kongeriges øverste domstol i sin egenskab af national ret, hvis afgørelser ifølge de nationale retsregler ikke kan appelleres, at indgive en præjudiciel forelæggelse til Domstolen vedrørende fortolkningen af artikel 351 TEUF med henblik på at fjerne risikoen for en fejlagtig fortolkning af EU-retten, som den faktisk nåede frem til i den omhandlede dom.
iv) Klagepunktet om overtrædelse af artikel 108 TEUF
Domstolen fastslog, at den omhandlede dom kræver, at Rumænien betaler den erstatning, der er tilkendt ved denne voldgiftskendelse, i strid med forpligtelsen i artikel 108 TEUF til ikke at gennemføre påtænkte støtteforanstaltninger, før Kommissionen har vedtaget en endelig afgørelse. Rumænien således står over for modstridende afgørelser for så vidt angår fuldbyrdelsen af den nævnte kendelse. Den omhandlede dom er derfor i strid med den nævnte bestemmelse ved at pålægge en anden medlemsstat at overtræde den.
Det er i denne henseende uden betydning, at den nævnte artikel fastsætter en forpligtelse for »den pågældende medlemsstat«, dvs. i det foreliggende tilfælde Rumænien. Forpligtelsen til loyalt samarbejde pålagde nemlig de nationale retter i Det Forenede Kongerige at gøre det lettere for Rumænien at overholde de forpligtelser, der påhviler det i henhold til artikel 108 TEUF, idet denne bestemmelse ellers ville blive frataget sin effektive virkning.