SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (prvi senat)
z dne 26. marca 2020(*)
„Dostop do dokumentov – Uredba (ES) št. 1049/2001 – Revizijsko poročilo o človeških virih EACEA – Zavrnitev dostopa – Izjema glede varstva namena inšpekcij, preiskav in revizij“
V zadevi T‑646/18,
Laurence Bonnafous, stanujoča v Bruslju (Belgija), ki jo zastopata A. Blot in S. Rodrigues, odvetnika,
tožeča stranka,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata C. Ehrbar in K. Herrmann, agentki,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Sklepa Komisije C(2018) 6753 final z dne 9. oktobra 2018, s katerim je bila zavrnjena prošnja tožeče stranke za dostop do končnega revizijskega poročila iz leta 2018 o človeških virih Izvajalske agencije za izobraževanje, avdiovizualno področje in kulturo (EACEA) z dne 21. januarja 2018,
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat),
v sestavi H. Kanninen, predsednik, N. Półtorak (poročevalka) in M. Stancu, sodnici,
sodni tajnik: E. Coulon,
izreka naslednjo
Sodbo
Dejansko stanje
1 Tožeča stranka, Laurence Bonnafous, je bila pogodbena uslužbenka Izvajalske agencije za izobraževanje, avdiovizualno področje in kulturo (EACEA).
2 Tožeča stranka je 30. julija 2018 službi Evropske komisije za notranjo revizijo poslala elektronsko sporočilo, s katerim je na podlagi Uredbe Evropskega parlamenta in Sveta (ES) št. 1049/2001 z dne 30. maja 2001 o dostopu javnosti do dokumentov Evropskega parlamenta, Sveta in Komisije (UL, posebna izdaja v slovenščini, poglavje 1, zvezek 3, str. 331) zaprosila za dostop do dokumenta, ki ga je navedena služba opredelila kot „Final audit report – IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency [Ares(2018) 361356]“ (Končno revizijsko poročilo – revizija službe Komisije za notranjo revizijo o upravljanju s človeškimi viri v agenciji EACEA, v nadaljevanju: zahtevani dokument).
3 Služba Komisije za notranjo revizijo je z dopisom z dne 9. avgusta 2018 tožeči stranki zavrnila dostop do zahtevanega dokumenta. Ta zavrnitev je v bistvu temeljila na izjemi iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ki določa, da lahko institucija Unije zavrne dostop do dokumenta, če bi njegovo razkritje lahko oslabilo varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij, razen če ne prevlada javni interes za razkritje. Menila je namreč, da bi razkritje zahtevanega dokumenta v tej fazi ogrozilo varstvo ciljev inšpekcij, preiskav in revizij, ki jim je bil ta dokument namenjen, ker bi oviralo dejansko izvajanje priporočil iz njega in ker ukrepi spremljanja v zvezi z njim niso bili v celoti zaključeni.
4 Tožeča stranka je z dopisom z dne 29. avgusta 2018 vložila potrdilno prošnjo za dostop do zahtevanega dokumenta.
5 Komisija je tožečo stranko z elektronskim sporočilom z dne 19. septembra 2018 obvestila, da je treba prvotni rok za odgovor na njeno potrdilno prošnjo za dostop podaljšati za 15 delovnih dni, in da je treba zato določiti nov rok, ki bo potekel 10. oktobra 2018.
6 Komisija je 9. oktobra 2018 sprejela Sklep C(2018) 6753 final (v nadaljevanju: izpodbijani sklep), s katerim je zavrnila potrdilno prošnjo tožeče stranke za dostop do dokumenta. V bistvu je na eni strani menila, da izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, če se razlaga ob upoštevanju člena 99(6) Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 25. oktobra 2012 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije in razveljavitvi Uredbe Sveta (ES, Euratom) št. 1605/2002 (UL 2012, L 298, str. 1, v nadaljevanju: finančna uredba), nasprotuje prezgodnjemu razkritju revizijskega poročila, ki bi lahko ogrozilo nemotenost in neodvisnost revizije, na drugi strani pa, da ni nobenega prevladujočega javnega interesa, na podlagi katerega se ta izjema ne bi uporabila.
Postopek in predlogi strank
7 Tožeča stranka je 26. oktobra 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
8 Tožeča stranka je z dopisom, vloženim istega dne v sodnem tajništvu Splošnega sodišča, predlagala združitev zadeve T‑614/17, Bonnafous/EACEA, z obravnavano zadevo. Komisija je 5. decembra 2018 ugovarjala združitvi obeh zadev.
9 Tožeča stranka je 21. decembra 2018 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila nov dokazni predlog.
10 Predsednik tretjega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 7. januarja 2019 odločil, da te zadeve ne bo združil z zadevo T‑614/17.
11 Komisija je 31. januarja 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila odgovor na tožbo.
12 Tožeča stranka je 7. marca 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila repliko.
13 Komisija je 17. aprila 2019 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila dupliko.
14 Ker je bila sodnica poročevalka zaradi spremembe sestave senatov v skladu s členom 27(5) Poslovnika Splošnega sodišča razporejena v prvi senat, je bila obravnavana zadeva dodeljena navedenemu senatu.
15 Ker stranki v predpisanem roku nista predlagali, naj se opravi obravnava, je Splošno sodišče na podlagi ocene, da je dejansko stanje na podlagi listin v spisu dovolj razjasnjeno, v skladu s členom 106(3) Poslovnika odločilo, da ne bo opravilo ustnega dela postopka.
16 Tožeča stranka Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijani sklep razglasi za ničen;
– plačilo stroškov naloži toženi stranki.
17 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne kot neutemeljeno;
– plačilo stroškov naloži tožeči stranki.
Pravo
18 Tožeča stranka v utemeljitev tožbe navaja tri razloge. Prvi tožbeni razlog se nanaša na kršitev člena 15(3) PDEU, člena 42 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah (v nadaljevanju: Listina) in Uredbe št. 1049/2001. Drugi tožbeni razlog se nanaša na kršitev obveznosti obrazložitve, ki izhaja iz člena 296 PDEU in člena 41 Listine. Nazadnje, tretji tožbeni razlog se nanaša na kršitev načela sorazmernosti.
19 Splošno sodišče meni, da je treba obravnavo tožbe začeti s preučitvijo drugega tožbenega razloga.
Drugi tožbeni razlog: kršitev člena 296 PDEU in člena 41 Listine
20 Tožeča stranka trdi, da je izpodbijani sklep pomanjkljivo obrazložen. Natančneje, trdi, da je opredelitev tveganj navedena v pogojniku in brez kakršnega koli sklicevanja na konkretne razloge, na podlagi katerih bi jih bilo mogoče opredeliti, celo če bi jih bilo mogoče izkazati. Zato tej abstraktni obrazložitvi očita, da temelji na zelo nejasnih preudarkih. Poleg tega trdi, da obstajajo protislovja med obrazložitvijo navedenega sklepa in vsebino elektronskega sporočila z dne 19. septembra 2018, ki ji ga je poslal generalni sekretar Komisije, da bi upravičil odlog odgovora na potrdilno prošnjo, ki jo je vložila. Po njenem mnenju je bil namreč navedeni odlog v dopisu pojasnjen s potrebo po združitvi vseh elementov, potrebnih za odgovor na prošnjo za dostop do dokumenta, ki jo je predložila. V sklepu pa naj ne bi bilo nobene sledi o teh elementih. Tožeča stranka je v repliki – prav tako v okviru drugega tožbenega razloga – navedla še, da Komisija nikakor ni izpolnila svoje dolžnosti pomoči in obveščanja javnosti, ki izhaja iz člena 6(4) Uredbe št. 1049/2001.
21 Komisija te trditve izpodbija.
22 Uvodoma je treba spomniti, da mora biti v skladu z ustaljeno sodno prakso obrazložitev, predpisana s členom 296 PDEU in členom 41(2)(c) Listine, prilagojena naravi zadevnega pravnega akta, ugotovitve institucije, ki je akt izdala, pa morajo biti izražene tako jasno in nedvoumno, da lahko zadevni subjekt razbere razloge za sprejeti ukrep in pristojno sodišče opravi nadzor (glej sodbo z dne 29. septembra 2011, Elf Aquitaine/Komisija, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, točka 147 in navedena sodna praksa).
23 Zahtevo po obrazložitvi je treba presojati glede na okoliščine posameznega primera. V obrazložitvi ni treba podrobno navesti vseh upoštevnih dejanskih in pravnih okoliščin, ker je treba vprašanje, ali obrazložitev akta izpolnjuje zahteve iz člena 296 PDEU, presojati ne le glede na njegovo besedilo, ampak tudi glede na njegov okvir in vsa pravna pravila, ki urejajo zadevno področje (glej sodbo z dne 29. septembra 2011, Elf Aquitaine/Komisija, C‑521/09 P, EU:C:2011:620, točka 150 ter navedena sodna praksa). V zvezi s prošnjo za dostop do dokumentov je treba navesti, da mora zadevna institucija, ko tak dostop zavrne, za vsak tak primer na podlagi informacij, ki jih ima, dokazati, da za dokumente, do katerih je bil dostop zaprošen, dejansko veljajo izjeme iz Uredbe št. 1049/2001 (sodbi z dne 10. septembra 2008, Williams/Komisija, T‑42/05, EU:T:2008:325, točka 95, in z dne 7. julija 2011, Valero Jordana/Komisija, T‑161/04, neobjavljena, EU:T:2011:337, točka 49).
24 V skladu s sodno prakso mora torej institucija, ki je zavrnila dostop do dokumenta, podati obrazložitev, na podlagi katere je mogoče razumeti in preveriti, ali zahtevani dokument dejansko spada na področje uporabe navedene izjeme in ali je varstvo v zvezi s to izjemo zares potrebno (glej sodbo z dne 4. maja 2012, In ‘t Veld/Svet, T‑529/09, EU:T:2012:215, točka 118 in navedena sodna praksa).
25 Poleg tega Komisiji, čeprav mora navesti razloge, ki v zadevi, ki jo obravnava, upravičujejo uporabo ene od izjem od pravice do dostopa, določenih v Uredbi št. 1049/2001, ni treba predložiti informacij, ki niso nujne za to, da lahko prosilec za dostop razume razloge, na podlagi katerih je bil sprejet njen sklep, in za to, da Splošno sodišče opravi nadzor nad zakonitostjo tega sklepa (glej v tem smislu sodbo z dne 30. januarja 2008, Terezakis/Komisija, T‑380/04, neobjavljena, EU:T:2008:19, točka 119).
26 To so elementi, na podlagi katerih je treba ugotoviti, ali je Komisija v obravnavani zadevi izpolnila zahteve, ki izhajajo iz člena 296 PDEU in člena 41 Listine.
27 Tožeča stranka na prvem mestu trdi, da so tveganja, na katera se Komisija sklicuje v utemeljitev zavrnitve razkritja zahtevanega dokumenta, v izpodbijanem sklepu navedena zgolj hipotetično, brez navedbe konkretnih razlogov, ki bi omogočali njihovo prepoznavo.
28 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da so razlogi, na katerih temelji izpodbijani sklep, v njem jasno navedeni.
29 Komisija je namreč v izpodbijanem sklepu v bistvu in na podlagi splošne domneve o zaupnosti menila, da bi morebitno razkritje zahtevanega dokumenta lahko ogrozilo cilje zadevne revizije. Po njenem mnenju bi tako razkritje lahko ogrozilo nemotenost in neodvisnost te revizije, zlasti kar zadeva ukrepe, ki bi jih bilo treba sprejeti na njeni podlagi, in njihovo potrditev s strani njene službe za notranjo revizijo. Po njenem mnenju je torej obstajalo predvidljivo tveganje, da bo s posredovanjem zahtevanega dokumenta ogroženo medsebojno zaupanje med agencijo EACEA in navedeno službo, kar bi lahko negativno vplivalo na izvajanje upoštevnih priporočil.
30 Na podlagi navedenega je treba ugotoviti, da je Komisija v izpodbijanem sklepu jasno navedla tveganja, na podlagi katerih je menila, da bi razkritje zahtevanega dokumenta lahko ogrozilo cilje zadevne revizije.
31 V zvezi s tem je treba pojasniti, da se v tej fazi ni treba izreči o utemeljenosti razlogov, navedenih v izpodbijanem sklepu. Pregled obstoja in obsega obrazložitve sklepa Komisije namreč spada v okvir pregleda bistvenih kršitev postopka in torej formalne zakonitosti tega sklepa. Razlikovati ga je treba od pregleda utemeljenosti razlogov tega sklepa, ki se nanaša na nadzor utemeljenosti sklepa in torej na njegovo vsebinsko zakonitost (glej sodbo z dne 2. aprila 1998, Komisija/Sytraval in Brink’s France, C‑367/95 P, EU:C:1998:154, točka 67 in navedena sodna praksa), kar bo v obravnavani zadevi navedeno v okviru analize prvega tožbenega razloga tožeče stranke.
32 Tožeča stranka na drugem mestu trdi, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa preveč abstraktna, ker temelji na zelo nejasnih preudarkih.
33 V zvezi s tem – in kot je razvidno iz povzetka v točki 29 zgoraj – je treba navesti, da je Komisija v izpodbijanem sklepu med drugim menila, da tako razkritje – poleg tveganj v zvezi s cilji zadevne revizije, ki bi jih povzročilo razkritje zahtevanega dokumenta – ni mogoče tudi zato, ker je treba izjemo iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 razlagati ob upoštevanju člena 99(6) finančne uredbe. Poleg tega je Komisija opozorila na nujnost razlikovanja med upravnimi nalogami in zakonodajnimi postopki, saj morajo biti zadnjenavedeni še preglednejši, česar tožeča stranka ne izpodbija.
34 Ugotoviti pa je treba, da je tožeča stranka na podlagi razlogov iz točke 33 zgoraj lahko ustrezno ugotovila, ali je izpodbijani sklep utemeljen ali pa vsebuje napake, na podlagi katerih bi bilo mogoče izpodbijati njegovo veljavnost. Na podlagi teh razlogov je namreč tožeča stranka lahko razumela konkretne razloge, na podlagi katerih je Komisija v obravnavani zadevi menila, da za zahtevani dokument velja izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001. Poleg tega je treba v zvezi s tem ugotoviti, da je osrednja trditev tožeče stranke v okviru prvega tožbenega razloga to, da navedene izjeme ni mogoče razlagati na tak način. Prav tako je treba ugotoviti, da navedeni razlogi zadostujejo za to, da lahko Splošno sodišče opravi sodni nadzor nad zakonitostjo izpodbijanega sklepa.
35 Zato izpodbijani sklep nesporno izpolnjuje pogoje iz sodne prakse, kot so navedeni v točkah od 22 do 25 zgoraj. Zato je treba zavrniti tudi trditev tožeče stranke, da je obrazložitev izpodbijanega sklepa preveč abstraktna.
36 Tožeča stranka na tretjem mestu trdi, da obrazložitev izpodbijanega sklepa ne ustreza obrazložitvi, navedeni v elektronskem sporočilu, ki ji je bilo posredovano 19. septembra 2018.
37 Treba pa je ugotoviti, da je bil namen zadevnega elektronskega sporočila zgolj obvestiti tožečo stranko, da Komisija ne more odgovoriti na njeno potrdilno prošnjo za dostop do zahtevanega dokumenta v prvotno določenem roku. Namen tega elektronskega sporočila torej nikakor ni bil pojasniti razloge, zaradi katerih bi bilo treba morda navedeno prošnjo zavrniti.
38 Zato s to trditvijo tožeče stranke ne more biti omajana zadostnost obrazložitve izpodbijanega sklepa in jo je torej treba zavrniti.
39 Na četrtem mestu tožeča stranka v repliki trdi, da Komisija ni izpolnila svoje dolžnosti pomoči in obveščanja javnosti iz člena 6(4) Uredbe št. 1049/2001.
40 Spomniti velja, da člen 6(4) Uredbe št. 1049/2001 določa, da „[i]nstitucije dajo informacije in pomoč državljanom v zvezi s tem, kako in kje lahko vložijo prošnje za dostop do dokumentov“.
41 V zvezi s tem je treba ugotoviti, da tožeča stranka ne navaja ničesar, na podlagi česar bi bilo mogoče ugotoviti, da Komisija v obravnavani zadevi ni izpolnila obveznosti iz člena 6(4) Uredbe št. 1049/2001, niti da domnevno pomanjkljiva obrazložitev izpodbijanega sklepa, ki jo zatrjuje, pomeni tako neizpolnitev dolžnosti pomoči in obveščanja iz navedene določbe.
42 V zvezi s tem je treba ugotoviti – na kar je bilo opozorjeno že v točkah od 2 do 6 zgoraj – da je tožeča stranka najprej zaprosila za dostop do zahtevanega dokumenta, tako da je službi Komisije za notranjo revizijo 30. julija 2018 poslala elektronsko sporočilo. Komisija je na to elektronsko sporočilo odgovorila z dopisom z dne 9. avgusta 2018. Tožeča stranka je nato izpodbijala presojo navedene službe tako, da je 29. avgusta 2018 vložila potrdilno prošnjo za dostop. Komisija je na to potrdilno prošnjo za dostop ustrezno odgovorila tako, da je 9. oktobra 2018 sprejela izpodbijani sklep, potem ko je tožečo stranko 19. septembra 2018 obvestila, da je treba rok za odgovor na navedeno prošnjo podaljšati za 15 dni.
43 Pojasniti je treba tudi, da tožeča stranka ne izpodbija pravilnosti postopka, po katerem je bil sprejet izpodbijani sklep. Sicer pa iz zgoraj navedenih preudarkov izhaja, da je bil zadnjenavedeni z vidika načina vlaganja prošenj za dostop do dokumentov zadosten za vložitev sporne prošnje za dostop. Poleg tega ni sporno, da je Komisija pri odgovoru nanjo ravnala skrbno.
44 V tem okviru je treba ugotoviti, da v utemeljitvi tožeče stranke ni ničesar, s čimer bi bilo mogoče dokazati, da Komisija ni izpolnila svoje dolžnosti pomoči, kot je določena v členu 6(4) Uredbe št. 1049/2001, ali da bi taka neizpolnitev lahko vplivala na zakonitost izpodbijanega sklepa. Poleg tega tožeča stranka ne navaja ničesar, s čimer bi bilo mogoče pojasniti zatrjevano povezavo med to domnevno neizpolnitvijo obveznosti in obrazložitvijo navedenega sklepa, ki pa je predmet tega tožbenega razloga.
45 Trditev tožeče stranke, da Komisija ni izpolnila dolžnosti pomoči in obveščanja javnosti iz člena 6(4) Uredbe št. 1049/2001, torej ni utemeljena. Zato jo je treba zavrniti.
46 Posledično je treba drugi tožbeni razlog v celoti zavrniti.
Prvi tožbeni razlog: kršitev člena 15(3) PDEU, člena 42 Listine in Uredbe št. 1049/2001
47 Tožeča stranka v bistvu trdi, da je Komisija ravnala nepravilno s tem, da je razkritje zahtevanega dokumenta v izpodbijanem sklepu zavrnila na podlagi izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001. Ta tožbeni razlog se lahko razdeli na štiri dele.
48 V prvem delu tožeča stranka trdi, da je bila revizija, v okviru katere je bil sestavljen zahtevani dokument, v času njenega zaprosila za dostop do njega že zaključena. V zvezi s tem naj bi zaključenost zadevne revizije dokazoval naslov navedenega dokumenta, torej „Final audit report – IAS Audit on HR Management in the Education, Audiovisual and Cultural Executive Agency (Ares(2018)361356)“, ter preudarki iz izpodbijanega sklepa, da se je „[agencija EACEA] na podlagi končnega revizijskega poročila strinjala z izvedbo predlaganih priporočil“. Te trditve naj bi potrjeval tudi dokument z naslovom „HR Annual Plan“ (letni načrt človeških virov), ki ga je pripravila sama agencija EACEA, ker naj bi določal popravne ukrepe, ki naj bi dokazovali, da je bila dosežena zaključna faza revizije. Iz zadnjenavedenega dokumenta naj bi bilo razvidno še, da je bilo sedem ukrepov, predlaganih v zahtevanem dokumentu, v celoti izvedenih, v zvezi z zadnjima ukrepoma, predlaganima v zahtevanem dokumentu, pa naj bi bilo razumno domnevati, da sta bila izvedena v celoti, ker sta bila ob pripravi dokumenta z naslovom „HR Annual Plan“ že 70- oziroma 80-odstotno izvedena. Tožeča stranka v repliki navaja, da je bilo torej na podlagi priporočil revizijskega poročila v celoti izvedenih deset glavnih ukrepov. V podporo tem trditvam je sestavila povzetek z analizo stopnje izvršenosti ukrepov, ki jih je izvedla agencija EACEA. Vendar v zvezi s tem trdi, da ker se dostop do dokumenta na podlagi izjeme iz člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001 lahko zavrne samo, če bi lahko njegovo razkritje ogrozilo cilje revizije, se ta izjema v obravnavani zadevi ne uporablja, ker je bila zadevna revizija zaključena. Vsekakor naj bi bilo nesprejemljivo, če bi bil dostop do zahtevanega dokumenta odvisen od negotovega, prihodnjega in oddaljenega dogodka.
49 Tožeča stranka v drugem delu trdi, da je trditev Komisije, da je treba počakati na to, da sama razvrsti priporočila iz zahtevanega dokumenta, potem ko jih agencija EACEA izvede, in šele nato dovoli obveščanje javnosti o tem, v nasprotju tako s ciljem Uredbe št. 1049/2001 kot pravico do preglednosti, priznano s členom 15 PDEU in členom 42 Listine. To naj bi Splošno sodišče sicer že ugotovilo v sodbi z dne 9. junija 2010, Éditions Jacob/Komisija (T‑237/05, EU:T:2010:224). V vsakem primeru tožeča stranka trdi, da je splošnost pojma namena preiskav, kot ga razlaga Komisija, posledica take razlage pravice do preglednosti, s katero se zadnjenavedena izniči, zato je ni mogoče sprejeti. Poleg tega po mnenju tožeče stranke o možnosti sklicevanja na nekatere splošne domneve ni mogoče sistematično sklepati za vsak preiskovalni ali revizijski postopek, saj je treba izjeme od načela preglednosti razlagati ozko in v okviru posebnosti zadevnega postopka, kot je razvidno iz točke 123 sodbe z dne 9. junija 2010, Éditions Jacob/Komisija (T‑237/05, EU:T:2010:224).
50 Tožeča stranka v tretjem delu trdi, da določba sekundarne zakonodaje ne more brez utemeljitve omejiti temeljne pravice, ki je pravno enakovredna primarnemu pravu. Zato naj bi bilo treba zavrniti trditev Komisije, da je treba izjemo iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 razlagati ob upoštevanju člena 99(6) finančne uredbe, po katerem „[p]oročila in ugotovitve notranjega revizorja […] postanejo dostopna javnosti šele po tem, ko notranji revizor potrdi ukrep, uveden za njihovo izvajanje“. Tožeča stranka je v fazi replike potrdila strinjanje s tem, da je treba to izjemo razlagati v skladu s členom 99(6) finančne uredbe. Kljub temu pa meni, da možnost sklicevanja na tako obveznost zaupnosti v obravnavani zadevi Komisije ne more razbremeniti obveznosti konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanega dokumenta, ker se Komisija – glede na dokončnost dokumenta – ni mogla utemeljeno sklicevati na izjemo iz zadnjenavedene določbe, niti na splošno domnevo varstva revizije.
51 Tožeča stranka v četrtem delu trdi, da izpodbijani sklep ne prestane preizkusa razumno predvidljivega tveganja. Nevarnost ogrožanja nemotenosti in neodvisnosti zadevne preiskave naj bi bila namreč v njem opisana zgolj hipotetično. V njem pa naj ne bi bila dokazana niti nujnost uporabe zadevne izjeme niti nujnost uporabe izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 za celoten zahtevani dokument. Zato se pri utemeljitvi navedenega sklepa ni mogoče sklicevati na splošno domnevo o nerazkritju. Tožeča stranka na podlagi navedenega meni, da se v obravnavani zadevi pri utemeljevanju razkritja navedenega dokumenta ni bilo treba sklicevati na obstoj prevladujočega javnega interesa. Kljub temu pa vsekakor in podredno zatrjuje očitno napako pri presoji, ki naj bi jo vseboval ta sklep. Meni namreč, da je v njem napačna presoja, da je njena utemeljitev za pridobitev dostopa do navedenega dokumenta „bolj zasebne narave“. Komisija pa naj bi morala opredeliti, kateri so bili ti zasebni preudarki, in preučiti, ali sklicevanje na splošna načela preglednosti zadostuje za izključitev potrebe po varstvu tega dokumenta.
52 Komisija te trditve izpodbija.
53 Splošno sodišče meni, da je treba najprej skupaj preučiti prvi, drugi in tretji del, nato pa še četrtega.
Prvi, drugi in tretji del
54 Najprej je treba v zvezi s pravico dostopa javnosti do dokumentov institucij Unije opozoriti, da ima v skladu s členom 42 Listine „[v]sak državljan Unije ali vsaka fizična ali pravna oseba s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic […] pravico dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij Unije, ne glede na nosilec dokumenta “. Na podlagi člena 15(3), prvi stavek, PDEU imajo „[v]si državljani Unije in vse fizične ali pravne osebe s prebivališčem ali statutarnim sedežem v eni od držav članic […] pravico dostopa do dokumentov institucij, organov, uradov in agencij Unije, ne glede na nosilec dokumenta“.
55 Hkrati je cilj Uredbe št. 1049/2001, sprejete na podlagi člena 255(2) ES, kot izhaja iz njenega člena 1 v povezavi z uvodno izjavo 4, javnosti podeliti pravico do čim širšega dostopa do dokumentov institucij (sodba z dne 14. novembra 2013, LPN in Finska/Komisija, C‑514/11 P in C‑605/11 P, EU:C:2013:738, točka 40).
56 Treba pa je opozoriti, da se lahko v konkretnih okoliščinah ta pravica do dostopa omeji. V skladu tem člen 15(3) PDEU med drugim določa, da „[s]plošna načela in omejitve iz razlogov javnega ali zasebnega interesa, ki veljajo za to pravico dostopa do dokumentov, določita Evropski parlament in Svet po rednem zakonodajnem postopku z uredbami“. Iz navedenega besedila je torej jasno razvidno, da se navedene omejitve lahko določijo z uredbami.
57 Uredba št. 1049/2001 v členu 4 določa sistem izjem, na podlagi katerih lahko institucije zavrnejo dostop do dokumenta, kadar bi njegovo razkritje poseglo v enega od interesov, varovanih s tem členom (glej sodbo z dne 22. marca 2018, De Capitani/Parlament, T‑540/15, EU:T:2018:167, točka 59 in navedena sodna praksa).
58 V zvezi s tem je bilo v sodni praksi poleg tega opozorjeno, da za pravico dostopa do dokumentov veljajo nekatere omejitve, ki temeljijo na razlogih javnega ali zasebnega interesa, pri čemer je bilo pojasnjeno, da je treba take izjeme, ker odstopajo od načela čim širšega dostopa javnosti do dokumentov, razlagati in uporabljati ozko (sodba z dne 1. februarja 2007, Sison/Svet, C‑266/05 P, EU:C:2007:75, točki 62 in 63).
59 Med izjemami od pravice dostopa do dokumentov je tudi tista iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, po kateri institucije zavrnejo dostop do dokumenta, če bi njegovo razkritje ogrozilo varstvo namena inšpekcij, preiskav in revizij, razen če prevladujoč javni interes upravičuje razkritje navedenega dokumenta.
60 Ureditev izjem iz člena 4 Uredbe št. 1049/2001, zlasti njegovega odstavka 2, temelji na uravnoteženju interesov, ki si v danih okoliščinah nasprotujejo, in sicer na eni strani interesov, ki bi bili razkritju zadevnih dokumentov naklonjeni, in na drugi tistih, ki bi bili s tem razkritjem ogroženi. Odločitev o prošnji za dostop do dokumentov je odvisna od tega, kateremu interesu je treba v obravnavanem primeru dati prednost (sodba z dne 14. novembra 2013, LPN in Finska/Komisija, C‑514/11 P in C‑605/11 P, EU:C:2013:738, točka 42).
61 Poleg tega mora institucija, pri kateri se zahteva razkritje dokumenta, v vsakem posameznem primeru presoditi, ali za ta dokument veljajo izjeme od pravice javnosti do dostopa do dokumentov institucij, ki so naštete v členu 4 Uredbe št. 1049/2001 (glej v tem smislu sodbo z dne 1. julija 2008, Švedska in Turco/Svet, C‑39/05 P in C‑52/05 P, EU:C:2008:374, točka 35).
62 Na podlagi navedenega se je treba v obravnavani zadevi izreči o vprašanju, ali je – kot trdi Komisija – tožeči stranki upravičeno zavrnila dostop do zahtevanega dokumenta na podlagi izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, če se razlaga ob upoštevanju člena 99(6) finančne uredbe, v bistvu zato, ker naj bi obstajalo predvidljivo tveganje, da bi njegovo razkritje ogrozilo cilj zadevne revizije, ker bi ogrozilo izvajanje priporočil iz nje s strani agencije EACEA.
63 Iz trditev tožeče stranke v bistvu izhaja, da ta izpodbija uporabo izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 in njeno razlago ob upoštevanju člena 99(6) finančne uredbe za zahtevani dokument, ker naj bi bila revizija, v okviru katere je bil ta dokument pripravljen, ob vložitvi njene prošnje za dostop do navedenega dokumenta zaključena. Po mnenju tožeče stranke bi bilo namreč v nasprotju z namenom Uredbe št. 1049/2001 in načelom preglednosti, če bi se čakalo na izvedbo priporočil iz končnega revizijskega poročila, preden bi se dokumenti v zvezi s tem lahko razkrili brez bojazni, da bi bili ogroženi cilji navedene revizije.
64 Prvič, glede faze v kateri je bila zadevna revizija ob sprejetju izpodbijanega sklepa, je treba opozoriti, da je zahtevani dokument končno poročilo službe Komisije za notranjo revizijo, ki je del upravnega spisa v zvezi z revizijo o upravljanju s človeškimi viri v agenciji EACEA.
65 V zvezi s tem je treba najprej ugotoviti, da se ta zadeva razlikuje od zadeve, v kateri je bila izdana sodba z dne 12. maja 2015, Technion in Technion Research & Development Foundation/Komisija (T‑480/11, EU:T:2015:272), na katero se je Komisija med drugim primeroma sklicevala v izpodbijanem sklepu. Splošno sodišče je namreč v točki 66 navedene sodbe menilo, „da na datum sprejetja [zadevnega] sklepa končno poročilo, s katerim se je končal revizijski postopek, še ni bilo sprejeto in da so bile dodatne preiskave v zvezi s to revizijo še vedno možne“. V obravnavani zadevi pa je bilo končno poročilo ob sprejetju izpodbijanega sklepa nesporno že sprejeto.
66 Kot pa je razvidno iz elementov v spisu, zlasti iz povzetka, ki ga je sestavila sama tožeča stranka, so bila 24. oktobra 2018 izvedena samo nekatera priporočila iz zahtevanega dokumenta, kar pomeni, da ob sprejetju izpodbijanega sklepa še niso bila izvedena vsa priporočila iz navedenega dokumenta.
67 Iz zgoraj navedenih preudarkov torej izhaja, da čeprav je bilo končno poročilo, s katerim se je revizijski postopek zaključil, ob vložitvi prošnje za dostop do spornih dokumentov sprejeto, so izvedbeni ukrepi, ki so se nanašali na navedeni revizijski postopek, ob sprejetju izpodbijanega sklepa še potekali.
68 Drugič, v zvezi z delom, v katerem tožeča stranka trdi, da je čakanje na to, da Komisija priporočila iz zahtevanega dokumenta razvrsti, preden dovoli njihovo priobčitev javnosti, v nasprotju tako z namenom Uredbe št. 1049/2001 kot pravico do preglednosti, priznano s členom 15 PDEU in členom 42 Listine, je treba navesti ugotovitve v nadaljevanju.
69 Komisija je v izpodbijanem sklepu med drugim menila, da je treba izjemo od pravice dostopa do dokumentov iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 razlagati ob upoštevanju člena 99(6) finančne uredbe. Vsekakor je treba ugotoviti, da Uredba (EU, Euratom) 2018/1046 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 18. julija 2018 o finančnih pravilih, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije, spremembi uredb (EU) št. 1296/2013, (EU) št. 1301/2013, (EU) št. 1303/2013, (EU) št. 1304/2013, (EU) št. 1309/2013, (EU) št. 1316/2013, (EU) št. 223/2014, (EU) št. 283/2014 in Sklepa št. 541/2014/EU ter razveljavitvi Uredbe (EU, Euratom) št. 966/2012 (UL 2018, L 193, str. 1), v skladu s členom 281(1) katere je bila finančna uredba razveljavljena z učinkom od 2. avgusta 2018, vsebuje v členu 118(9) določbo, ki v bistvu povzema člen 99(6) finančne uredbe.
70 V zvezi s tem je treba pojasniti, da člen 99(6) finančne uredbe določa, da „[p]oročila in ugotovitve notranjega revizorja, pa tudi poročila institucije postanejo dostopna javnosti šele po tem, ko notranji revizor potrdi ukrep, uveden za njihovo izvajanje“.
71 Prav tako je treba ugotoviti, da imata Uredba št. 1049/2001 in finančna uredba različne cilje. Cilj uredbe št. 1049/2001 je, da se v največji meri omogoči izvrševanje pravice dostopa do dokumentov in da se spodbujajo dobre upravne prakse (sodba z dne 28. junija 2012, Komisija/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, točka 109). Cilj finančne uredbe pa je opredeliti finančna pravila, ki se uporabljajo za splošni proračun Unije. Natančneje, v poglavju 9 zadnjenavedene uredbe so opredeljene konkretne naloge in podrobna pravila delovanja notranjega revizorja, ki jih mora opredeliti vsaka institucija Unije.
72 Hkrati pa je treba ugotoviti, da Uredba št. 1049/2001 in finančna uredba ne vsebujeta nobene določbe, ki bi izrecno določala prednost ene uredbe pred drugo. Iz ustaljene sodne prakse pa izhaja, da načeloma ni mogoče izključiti razlage izjeme iz člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001 ob upoštevanju nekaterih posebnih predpisov prava Unije. V takem primeru je treba zagotoviti, da bo uporaba vsake od teh uredb združljiva z uporabo druge in da bo omogočala njuno dosledno uporabo (glej v tem smislu sodbe z dne 28. junija 2012, Komisija/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, točka 123; z dne 29. januarja 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 in T‑532/10, EU:T:2013:38, točka 85, ter z dne 21. septembra 2016, Secolux/Komisija, T‑363/14, EU:T:2016:521, točka 43).
73 Namen člena 99(6) finančne uredbe pa je omejiti dostop do poročil in ugotovitev notranjega revizorja tako, da se z razkritjem navedenih dokumentov javnosti počaka, dokler navedeni revizor ne potrdi ukrepov za njihovo izvedbo. V teh okoliščinah bi to, da bi se na podlagi Uredbe št. 1049/2001 dopustil splošen dostop do poročil notranjega revizorja, katerega izvedbenih ukrepov ta še ni potrdil, lahko ogrozilo ravnotežje, ki ga je zakonodajalec Unije v finančni uredbi želel zagotoviti med pravico javnosti do čim širšega dostopa do dokumentov institucij in možnostjo notranjega revizorja, da izvede revizije, ki jih vodi.
74 Zato bi bilo treba pri razlagi izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 uporabiti splošno domnevo, da razkritje ugotovitev in poročil notranjega revizorja, preden ta potrdi izvedbene ukrepe, ki jih vsebujejo, lahko ogrozi cilje revizij, ki jih vodi (glej v tem smislu sodbe z dne 28. junija 2012, Komisija/Éditions Odile Jacob, C‑404/10 P, EU:C:2012:393, točka 123; z dne 29. januarja 2013, Cosepuri/EFSA, T‑339/10 in T‑532/10, EU:T:2013:38, točka 85, ter z dne 21. septembra 2016, Secolux/Komisija, T‑363/14, EU:T:2016:521, točka 43), pri čemer zgoraj navedena splošna domneva o ogrožanju ne izključuje možnosti, da zadevne osebe med drugim dokažejo, da za dokument, katerega razkritje se zahteva, ta domneva ne velja (glej v tem smislu sodbo z dne 27. februarja 2014, Komisija/EnBW, C‑365/12 P, EU:C:2014:112, točka 100 in navedena sodna praksa).
75 Vsekakor pa je treba pojasniti, da izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, ki velja za dokumente v zvezi z notranjo revizijo, če ukrepov za izvedbo zadevne revizije ne potrdi notranji revizor, omejuje temeljno pravico javnosti do dostopa do dokumentov samo ob upoštevanju dveh omejitev.
76 Na eni strani se namreč navedena razlaga izmed inšpekcij, preiskav in revizij nanaša zgolj na posebno kategorijo revizij, ki jih vodi notranji revizor. Na drugi strani je časovno omejena, saj institucijam Unije omogoča, da dostop do poročil in ugotovitev v zvezi s takimi notranjimi revizijami zavrnejo samo, dokler notranji revizor ne potrdi ukrepov, sprejetih za njihovo izvajanje. Z drugimi besedami, izjema iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001, kot se razlaga ob upoštevanju člena 99(6) finančne uredbe, je omejena na trajanje postopka, po koncu katerega notranji revizor potrdi ukrepe za izvedbo takih poročil.
77 Na podlagi navedenega in ob upoštevanju potrebe po zagotovitvi skladne uporabe Uredbe št. 1049/2001 in finančne uredbe tožeča stranka torej napačno trdi, da je Komisija z zavrnitvijo dostopa do zahtevanega dokumenta tožeči stranki z razlago skušala izničiti pravico do preglednosti, ker notranji revizor še ni potrdil izvedbenih ukrepov na podlagi zadevne revizije.
78 Tretjič, v delu, v katerem tožeča stranka trdi, da izjeme iz člena 4(2), tretja alinea, Uredbe št. 1049/2001 v obravnavani zadevi ni bilo mogoče uporabiti, ker razkritje zahtevanega dokumenta ni moglo ogroziti ciljev zadevne revizije, ker je bila zaključena, je treba opozoriti, da – kot je bilo ugotovljeno zgoraj v točki 66 – vsa priporočila, navedena v tem dokumentu, ob sprejetju izpodbijanega sklepa še niso bila izvedena.
79 V zvezi s tem je treba pojasniti, da ob razglasitvi sodbe z dne 6. julija 2006, Franchet in Byk/Komisija (T‑391/03 in T‑70/04, EU:T:2006:190), na katero se tožeča stranka sklicuje v svojih pisanjih, upoštevne določbe finančne uredbe na področju dostopa do dokumentov v postopku notranje revizije še niso začele veljati v času dejanskega stanja v zadevi, v kateri je bila izdana navedena sodba, in da finančna uredba v različici, ki se je takrat uporabljala, ni določala pravil, ki bi omejevala dostop javnosti do revizijskih poročil. Od začetka veljavnosti člena 99(6) finančne uredbe v različici iz leta 2012 pa je treba njegove določbe nujno upoštevati pri presoji zakonitosti izpodbijanega sklepa, in sicer iz razlogov, ki so navedeni v točkah od 68 do 77. Zato zadevnih izvedbenih ukrepov ni mogoče obravnavati kot negotovega, prihodnjega in oddaljenega dogodka, s katerim bi bil pogojen dostop do zahtevanega dokumenta v smislu sodne prakse, ki jo navaja tožeča stranka.
80 Na podlagi navedenega je treba torej prvi, drugi in tretji del prvega tožbenega razloga zavrniti.
Četrti del
81 Tožeča stranka trdi, prvič, da iz izpodbijanega sklepa ne izhaja, da je Komisija opravila konkreten preizkus zahtevanega dokumenta, preden je sklenila, da je „zaupen“. Drugič, trdi, da je Komisija storila očitno napako pri presoji s tem, da je ugotovila, da je imela tožeča stranka zgolj zasebni interes za razkritje zahtevanega dokumenta.
82 V zvezi s tem je treba opozoriti, prvič, da mora institucija, kadar prejme prošnjo na podlagi Uredbe št. 1049/2001, načeloma konkretno in posamično presoditi vsebino dokumentov, navedenih v prošnji (sodba z dne 13. aprila 2005, Verein für Konsumenteninformation/Komisija, T‑2/03, EU:T:2005:125, točka 74).
83 Vendar pa ta načelna rešitev ne pomeni, da se zahteva tak preizkus v vseh okoliščinah. Ker je cilj konkretnega in posamičnega preizkusa, ki ga mora načeloma institucija opraviti v odgovor na prošnjo za dostop, podano na podlagi Uredbe št. 1049/2001, zadevni instituciji omogočiti, da na eni strani presodi, v kakšnem obsegu se uporabi izjema od pravice do dostopa, in na drugi strani, kakšna je možnost delnega dostopa, je namreč mogoče, da navedeni preizkus ni potreben, če je zaradi posebnih okoliščin primera očitno, da je treba dostop zavrniti ali nasprotno odobriti. To bi lahko držalo med drugim, če so bili določeni dokumenti, najprej, očitno v celoti zajeti z izjemo od pravice do dostopa, ali, nasprotno, očitno v celoti dostopni, ali, nazadnje, že predmet konkretne in posamične presoje Komisije v podobnih okoliščinah (sodba z dne 13. aprila 2005, Verein für Konsumenteninformation/Komisija, T‑2/03, EU:T:2005:125, točka 75).
84 V obravnavani zadevi pa ni sporno, da je Komisija v izpodbijanem sklepu iz razlogov, navedenih v točki 29 zgoraj, menila, da bi bili cilji zadevne revizije ogroženi, če bi se zahtevani dokument razkril. Ti preudarki so bili sicer jasno navedeni v navedenem sklepu.
85 Tako je treba ugotoviti, da je bilo v obravnavani zadevi očitno, da konkretna in posamična presoja vsebine dokumenta, na katerega se nanaša prošnja, ni bila potrebna, ker je zanj veljala splošna domneva, da lahko razkritje ugotovitev in poročil notranjega revizorja, preden ta potrdi ukrepe za njihovo izvedbo, škodi ciljem revizij, na katere se nanašajo.
86 Zato je treba zavrniti trditev tožeče stranke, da iz izpodbijanega sklepa ni razvidno, da je Komisija opravila konkreten preizkus zahtevanega dokumenta.
87 Drugič, v delu, v katerem tožeča stranka Komisiji očita, da je storila očitno napako z mnenjem, da so bili interesi, na katerih je temeljila njena prošnja za dostop do zahtevanega dokumenta, zasebne narave, je treba ugotoviti, da Komisija pravilno poudarja, da je tožeča stranka, ko je predlagala združitev te zadeve z zadevo, v kateri je bila izdana sodba z dne 6. junija 2019, Bonnafous/EACEA (T‑614/17, neobjavljena, EU:T:2019:381), v utemeljitev svojega interesa za dostop do zahtevanega dokumenta izrecno navedla take zasebne razloge.
88 Tako je tožeča stranka v zadevni zahtevi za združitev med drugim trdila, da bi „[ji] [m]oralo] […] biti zato po branju [zahtevanega dokumenta omogočeno] potrditi in/ali dokumentirati več očitkov, ki jih je navedla v zadevi T‑614/17“.
89 Posebnega interesa, ki ga morda zatrjuje prosilec za dostop do dokumenta, ki ga osebno zadeva, pa ni mogoče upoštevati kot prevladujočega javnega interesa v smislu določb iz člena 4(2) Uredbe št. 1049/2001. Iz navedenega je razvidno, da varstvo njegovih interesov z vidika vložitve pravnega sredstva ni prevladujoč javni interes v smislu navedene določbe (glej v tem smislu sodbo z dne 24. maja 2011, NLG/Komisija, T‑109/05 in T‑444/05, EU:T:2011:235, točka 148).
90 Poleg tega je treba ponovno opozoriti, da sta zavrnitev razkritja tožeči stranki in splošna domneva, da bi razkritje zahtevanega dokumenta lahko škodilo ciljem zadevne revizije, na kateri temelji ta zavrnitev, začasni. Iz same narave navedene domneve namreč izhaja, da jo je mogoče uveljavljati le, dokler služba Komisije za notranjo revizijo ne potrdi ukrepov za izvajanje zahtevanega dokumenta. Zato v obravnavani zadevi ni upoštevno sklicevanje na sodbi z dne 12. oktobra 2000, JT’s Corporation/Komisija (T‑123/99, EU:T:2000:230, točka 50), ter z dne 6. julija 2006, Franchet in Byk/Komisija (T‑391/03 in T‑70/04, EU:T:2006:190, točka 112), kar je navedeno v repliki v utemeljitev trditve, da naj bi se z izpodbijanim sklepom državljanom onemogočil nadzor nad zakonitostjo izvrševanja oblasti.
91 Zato je treba na podlagi navedenega ugotoviti, da tožeča stranka ni navedla nobene trditve, s katero bi bilo mogoče dokazati, da bi lahko prevladujoč javni interes upravičil razkritje zahtevanega dokumenta v obravnavani zadevi.
92 Zato je treba četrti del in s tem prvi tožbeni razlog v celoti zavrniti.
Tretji tožbeni razlog: kršitev načela sorazmernosti
93 Tožeča stranka trdi, da splošna domneva o nerazkritju zahtevanega dokumenta, na kateri temelji izpodbijani sklep, ni utemeljena. Meni, da bi bilo treba zavrnitev posredovanja tega dokumenta – čeprav delnega – razlagati kot zavrnitev njegovega konkretnega in posamičnega preizkusa, kar naj bi pomenilo očitno kršitev načela sorazmernosti.
94 Komisija te trditve izpodbija.
95 V zvezi s tem zadostuje ugotovitev, da Komisiji iz istih razlogov, kot so navedeni v točkah od 82 do 85 zgoraj, v obravnavani zadevi ni treba opraviti konkretnega in posamičnega preizkusa zahtevanega dokumenta.
96 Zato je treba zavrniti tretji tožbeni razlog, s tem pa tudi tožbo v celoti.
Stroški
97 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki. Ker tožeča stranka ni uspela, ji je treba v skladu s predlogom Komisije naložiti plačilo stroškov.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (prvi senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Laurence Bonnafous se naloži plačilo stroškov.
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 26. marca 2020.
Podpisi