SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
M. POIARESA MADURA,
predstavljeni 30. septembra 2009(1)
Zadeva C-135/08
Janko Rottmann
proti
Freistaat Bayern
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Bundesverwaltungsgericht (Nemčija))
„Evropsko državljanstvo – Izguba – Odpoved državljanstvu države članice izvora ob pridobitvi državljanstva druge države članice – Odvzem novega državljanstva zaradi prevare pri pridobitvi državljanstva“
1. V tem predlogu za sprejetje predhodne odločbe se prvič postavlja vprašanje obsega diskrecijske pravice, ki jo imajo države članice pri določanju svojih državljanov. Ali se lahko – ker je državljanstvo Evropske unije, ki je seveda odvisno od državljanske pripadnosti državi članici, uvedeno s Pogodbo –pristojnost držav članic za določitev pogojev za pridobitev in izgubo državljanstva še vedno izvaja brez upoštevanja prava Skupnosti? To je pravzaprav bistvo spora v tej zadevi. V tej zadevi naj bi se pojasnilo vprašanje odnosov med pojmoma državljanstva države članice in državljanstva Unije, ki je – kar je treba poudariti – zelo pomembno za naravo Evropske unije.
I – Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
2. J. Rottmann, tožeča stranka v postopku v glavni stvari, se je rodil leta 1956 v Gradcu (Avstrija) in je z rojstvom na ozemlju te države pridobil avstrijsko državljanstvo. Po pristopu Republike Avstrije k Uniji 1. januarja 1995 je kot avstrijski državljan postal tudi državljan Unije.
3. Po preiskavi, ki jo je zvezna policija v Gradcu v zvezi z njim opravila zaradi suma, da je pri opravljanju poklica storil resne goljufije, ga je Landesgericht für Strafsachen (kazensko sodišče) v Gradcu julija 1995 zaslišalo kot obdolženca. Po tem je zapustil Avstrijo in se naselil v Münchnu (Nemčija). Landesgericht für Strafsachen v Gradcu je februarja 1997 zoper njega izdalo evropski nalog za prijetje.
4. Tožeča stranka v postopku v glavni stvari je februarja 1998 v mestu München zaprosila za pridobitev državljanstva Nemčije. Na obrazcu, ki ga je moral za to izpolniti, je prikril dejstvo, da je bil v Avstriji proti njemu sprožen kazenski pregon. Listina o podelitvi državljanstva z dne 25. januarja 1999 je bila prosilcu izdana 5. februarja 1999. J. Rottmann je v skladu z avstrijskim pravom o državljanstvu s pridobitvijo nemškega državljanstva izgubil avstrijsko(2).
5. Avstrijski organi so avgusta 1999 obvestili mesto München, da je zoper J. Rottmanna v Avstriji izdan nalog za prijetje in da ga je Landesgericht für Strafsachen v Gradcu julija 1995 že zaslišalo kot obdolženca. Dežela Bavarska, tožena stranka v postopku v glavni stvari, je na podlagi teh informacij s sklepom z dne 4. julija 2000 tožeči stranki odvzela državljanstvo, ker je prikrila, da je bila v Avstriji predmet sodne preiskave, in je zato s prevaro pridobila nemško državljanstvo. Nemški organi so se za sprejetje odločitve o odvzemu oprli na člen 48(1) zakonika o upravnem postopku dežele Bavarske (BayVwVfG), v skladu s katerim se „nezakonit upravni akt, čeprav je postal dokončen, lahko umakne v celoti ali delno z učinkom za naprej ali za nazaj. […]“.
6. Tožeča stranka je vložila ničnostno tožbo zoper ta sklep in trdila, da je z odvzemom pridobljenega državljanstva ob neupoštevanju mednarodnega javnega prava postala oseba brez državljanstva in zato izgubila tudi državljanstvo Unije, kar je kršitev prava Skupnosti. Ker je bila tožba zavrnjena v prvostopenjskem in pritožbenem postopku, je J. Rottmann vložil zahtevo za revizijo pri Bundesverwaltungsgericht.
7. Ker je Bundesverwaltungsgericht dvomilo o združljivosti spornega sklepa o odvzemu in sodbe iz pritožbenega postopka s pravom Skupnosti in zlasti s členom 17(1) ES zaradi izgube evropskega državljanstva, ki običajno spremlja izgubo nemškega državljanstva, in posledičnega statusa osebe brez državljanstva, je prekinilo postopek in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali pravo Skupnosti nasprotuje pravni posledici izgube državljanstva Evropske unije (in s tem povezanih pravic in temeljnih svoboščin), ki nastane zato, ker po veljavnem nacionalnem (nemškem) pravu zakonit odvzem državljanstva države članice (Nemčije), ki je bilo pridobljeno z zvijačno prevaro, s hkratnim učinkom nacionalnega prava druge države članice (Avstrije), ki ureja državljanstvo – kot je v primeru tožeče stranke zaradi neobnovitve prvotnega avstrijskega državljanstva – vodi do statusa osebe brez državljanstva?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali mora država članica (Nemčija), ki je državljanu Evropske unije podelila državljanstvo in mu hoče zvijačno pridobljeno državljanstvo odvzeti, ob upoštevanju prava Skupnosti trajno ali začasno opustiti odvzem državljanstva, če ali dokler velja pravna posledica izgube državljanstva Evropske unije, opisane v prvem vprašanju (in s tem povezanih pravic in temeljnih svoboščin), ali pa mora druga država članica (Avstrija), ki je izdala prejšnje državljanstvo, ob upoštevanju prava Skupnosti svoje nacionalno pravo razlagati in uporabiti ali tudi prilagoditi tako, da ta pravna posledica ne nastopi?“
II – Dopustnost predloga za sprejetje predhodne odločbe
8. Preden poskusim odgovoriti na postavljeni vprašanji, je treba zavrniti ugovor, ki so ga podale nekatere države članice in Komisija Evropskih skupnosti, da je obravnavani položaj povsem notranji in da zato ne spada na področje uporabe prava Skupnosti, tako da bi bilo treba predlog za sprejetje predhodne odločbe razglasiti za nedopusten.
9. Res je, da čeprav je državljanstvo Unije „temeljni status državljanov držav članic“(3), ni namenjeno razširjanju stvarnega področja uporabe Pogodbe na notranje položaje, ki nimajo nobene zveze s pravom Skupnosti(4). V takih položajih se ni mogoče sklicevati nanj.
10. Vendar bi bilo očitno napačno sklepati, kot izhaja iz stališč nekaterih držav članic, da gre v tem primeru za povsem notranji položaj, ker naj bi področje, ki je predmet spora, v tem primeru pridobitev in izguba državljanstva, urejalo izključno nacionalno pravo. Dovolj je spomniti na odločitev, da dejstvo, da so pravila, ki urejajo priimek osebe, v pristojnosti držav članic, ne pomeni nujno, da jih ne ureja pravo Skupnosti.(5) Seveda nacionalni predpisi o pridobitvi in izgubi državljanstva, razen če širijo področje uporabe Pogodbe, ne morejo spadati na področje uporabe prava Skupnosti samo zato, ker lahko vodijo do pridobitve ali izgube državljanstva Unije. Toda čeprav je položaj povezan s področjem, katerega ureditev je v pristojnosti držav članic, spada na stvarno področje uporabe prava Skupnosti, ker vsebuje tuj element, to je čezmejno razsežnost. Povsem notranji položaj je namreč samo položaj, katerega vsa dejstva se umeščajo znotraj ene same države članice.(6)
11. V zvezi s tem ni mogoče upravičeno izpodbijati obstoja tujega elementa, ker naj bi pravna razmerja tožeče stranke v postopku v glavni stvari z Zvezno republiko Nemčijo, ko končno pridobi nemško državljanstvo, postala pravna razmerja državljana te države in ker je, natančneje, odvzem državljanstva nemški upravni akt, naslovljen na nemškega državljana s prebivališčem v Nemčiji. To pomeni, da se ne upošteva vzrok položaja J. Rottmanna. J. Rottmann je uveljavljal svobodo gibanja in prebivanja, povezano z državljanstvom Unije, ki ga je imel kot avstrijski državljan, in odšel v Nemčijo, kjer se je naselil leta 1995, da bi začel postopek pridobitve državljanstva. Če je pridobil status nemškega državljana in izgubil status avstrijskega v skladu s pogoji, določenimi v nacionalnem pravu, se je to torej zgodilo šele po uresničevanju temeljne svoboščine,(7) ki mu jo podeljuje pravo Skupnosti. Iz ustaljene sodne prakse izhaja, da položaje, ki zadevajo uresničevanje temeljnih svoboščin, ki jih zagotavlja Pogodba, zlasti tiste, ki zadevajo uresničevanje pravice do prostega gibanja in bivanja na ozemlju držav članic, določene v členu 18 ES, ni mogoče obravnavati kot notranje položaje, ki bi bili brez vsakršne povezave s pravom Skupnosti.(8)
12. Tako se je štelo, da na področje uporabe prava Skupnosti spada položaj davčnega zavezanca s prebivališčem v Nemčiji, ki v skladu z nemškimi predpisi od svojega dohodka, obdavčljivega v tej državi članici, ni mogel odtegniti preživnine, ki jo je plačeval nekdanji ženi s prebivališčem v Avstriji, medtem ko bi imel pravico do tega, če bi še prebivala v Nemčiji. Tako je bilo odločeno, čeprav davčni zavezanec ni izkoristil pravice do svobode gibanja, in sicer ker pravica do prostega gibanja in prebivanja na ozemlju držav članic, določena v členu 18 ES, ki jo je izrabila njegova nekdanja žena, nujno učinkuje na njegovo možnost, da bi preživnino, ki jo plačuje njej, odbil od svojega v Nemčiji obdavčljivega dohodka.(9) Prav tako ni povsem notranji položaj, ko so poljski organi svoji državljanki zavrnili izplačilo invalidske pokojnine civilnim žrtvam vojne, ker je imela prebivališče v Nemčiji in je zato njeno uresničevanje pravice do svobodnega gibanja in prebivanja, povezanega z državljanstvom Unije, vplivalo na njeno pravico do izplačila te pokojnine.(10)
13. Res je, da je v obravnavanem primeru povezava med spornim odvzemom državljanstva in temeljno svoboščino Skupnosti manj neposredna: odvzem ni obrazložen z uresničevanjem te svoboščine, temveč z zvijačno prevaro, ki jo je storila tožeča stranka v postopku v glavni stvari. Ni dvoma, da je dejstvo, da je J. Rottmann kot državljan Unije uveljavil pravico do gibanja in prebivanja v drugi državi članici, vplivalo na spremembo njegovega osebnega stanja: s tem, da je stalno prebivališče prenesel v Nemčijo, je izpolnil pogoje za pridobitev nemškega državljanstva, in sicer običajno redno prebivanje na ozemlju. Obstoj take povezave je dovolj za priznanje povezave s pravom Skupnosti. To je dokazano s tem, da je bila zavrnitev spremembe priimka povezana s pravom Skupnosti, čeprav so belgijski organi tako spremembo zavrnili otrokoma, ki sta bila rojena in sta vedno stalno prebivala v Belgiji ter imela belgijsko državljanstvo, z obrazložitvijo, da sta bila tudi španska državljana in sta se torej zato lahko obravnavala kot državljana države članice, ki zakonito prebivata na ozemlju druge države članice. Vendar zavrnitev spremembe priimka ni bila povezana s svobodo gibanja, povezano z državljanstvom Unije, ker je bila obrazložena s tem, da se v belgijskem pravu kot priimek otrok tradicionalno upošteva očetov priimek.(11)
III – Državna ureditev vprašanja državljanstva „ob upoštevanju prava Skupnosti“
14. Predlog za sprejetje predhodne odločbe se v bistvu nanaša na vprašanje, ali pravo Skupnosti omejuje državno pristojnost za urejanje vprašanja državljanstva, kadar se osebi, ki je imela najprej državljanstvo ene države članice in je to izgubila zaradi pridobitve državljanstva druge države članice, to drugo državljanstvo, pridobljeno s prevaro, odvzame ter ta oseba zato ostane brez državljanstva in izgubi državljanstvo Unije. Če je odgovor pritrdilen, kateri pravni red – pravni red prvotnega državljanstva ali pravni red odvzetega državljanstva – mora z vidika prava Skupnosti zagotavljati, da se prepreči pravna posledica, da oseba ostane brez državljanstva?
15. Vprašanji, ki ju je postavilo predložitveno sodišče, temeljita na naslednjih premislekih. Državljanstvo Unije je sekundarno in dopolnjuje nacionalno, kot izhaja iz člena 17(1) ES, po katerem so „[d]ržavljani Unije […] vse osebe z državljanstvom ene od držav članic. Državljanstvo Unije dopolnjuje in ne nadomešča nacionalnega državljanstva.“(12) Iz tega je mogoče sklepati, da ne obstaja avtonomen način pridobitve in izgube državljanstva Unije. Pridobitev in izguba državljanstva Unije sta odvisni od pridobitve in izgube državljanstva države članice, saj je pogoj za državljanstvo Unije državljanstvo države članice.
16. To razmerje med obema statusoma (nacionalnim državljanstvom in državljanstvom Unije) izhaja iz same narave in pomena državljanstva Unije. Medtem ko se državljanstvo tradicionalno, skupaj z nacionalnim državljanstvom, razume kot oznaka pravnega in političnega položaja, ki ga uživajo državljani neke države v svoji politični skupnosti, pa se evropsko državljanstvo sklicuje na pravni in politični status, priznan državljanom neke države zunaj njihove državne politične skupnosti. Dejstvo, da je državljanstvo Unije v primerjavi z državljanstvom države članice sekundarno, izhaja iz tega, da se razume kot „meddržavno državljanstvo“(13), ki državljanom države članice podeljuje pravice v drugih državah članicah, predvsem pravico do gibanja in prebivanja ter pravico do enakega obravnavanja(14), in tudi v razmerju do same Unije. Torej logično državljanstvo neke države iz posameznika naredi državljana te države in hkrati tudi Evropske unije. Državljanom držav članic podeljuje državljanstvo, ki presega državo.
17. V tem okviru se šteje, da je določitev pogojev za pridobitev in izgubo nacionalnega državljanstva – in torej državljanstva Unije – v izključni pristojnosti držav članic. Državljanstvo se namreč lahko opredeli kot pravno razmerje javnega prava, ki povezuje posameznika z dano državo, to je razmerje, iz katerega izhaja, da ta posameznik dobi vse pravice in obveznosti. Za to državljansko razmerje je značilno, da temelji na posebni solidarnosti do zadevne države in vzajemnosti pravic in obveznosti.(15) Država z državljanstvom opredeljuje svoj narod. S tem državljanskim razmerjem se oblikuje nacionalna skupnost, zato je logično, da lahko država članica svobodno določi meje, ko določi osebe, ki jih šteje za svoje državljane.
18. Tako je tradicionalno določeno v mednarodnem pravu. Že Stalno meddržavno sodišče je odločilo, da so vprašanja državljanstva načeloma v izključni pristojnosti držav(16). Meddržavno sodišče je nato potrdilo, da po mednarodnem pravu vsaka država sama ureja podelitev svojega državljanstva in da ga podeli z naturalizacijo, ki jo njeni organi odobrijo v skladu z zakonodajo.(17) Nazadnje, pred kratkim je bilo v členu 3(1) Evropske konvencije o državljanstvu, ki jo je Svet Evrope sprejel 6. novembra 1997 in je začela veljati 1. marca 2000, ponovljeno, da mora vsaka država v svoji zakonodaji določiti, kdo so njeni državljani.
19. Unija ne odstopa od rešitve, sprejete v mednarodnem pravu, ki jo šteje za „načelo mednarodnega običajnega prava“(18). Tako so želele države članice. To je izrecno razvidno iz izjave št. 2 o državljanstvu države članice, ki so jo države članice priložile sklepni listini Pogodbe o Evropski uniji(19), ne da bi bilo mogoče utemeljeno ugovarjati, da izjave, priložene pogodbam, v nasprotju s protokoli nimajo pravne vrednosti pogodb. Vendar pa jim sodna praksa Skupnosti priznava razlagalno vrednost.(20) Dovolj je spomniti, da je bilo za enostransko izjavo Združenega kraljestva Velika Britanija in Severna Irska, v kateri je ta država natančneje navedla, katere osebe je treba šteti za njene državljane v smislu prava Skupnosti, odločeno, da se mora upoštevati pri razlagi Pogodbe in zlasti pri opredelitvi področja uporabe ratione personae te pogodbe.(21)A fortiori se podoben pomen pripisuje izjavi, ki jo je sprejela skupnost držav članic, kot je izjava št. 2 o državljanstvu države članice. Poleg tega niso v nobeni določbi primarnega prava niti v nobenem aktu sekundarnega prava urejeni postopek in pogoji za pridobitev in izgubo državljanstva države članice ali državljanstva Unije. Nazadnje in predvsem, iz ustaljene sodne prakse izhaja, da je v sedanjem stanju prava Skupnosti to področje v pristojnosti držav članic.(22) Natančneje, Sodišče je iz tega sklepalo, da bi Združeno kraljestvo v dveh zaporednih izjavah, priloženih pristopni pogodbi, lahko določilo kategorije britanskih državljanov, ki jih je treba šteti za državljane v smislu in za potrebe izvajanja prava Skupnosti(23).
20. Vendar ostane dejstvo, da države članice, če položaj spada na področje uporabe prava Skupnosti, pri izvajanju pristojnosti, ki so jih ohranile, nimajo diskrecijske pravice. To izvajanje je omejeno z obveznostjo upoštevanja pravil Skupnosti. Sodna praksa v tej smeri je ustaljena in znana. Naj za ponazoritev samo spomnim, da je bilo razsojeno, da morajo vprašanja neposrednega obdavčevanja(24), priimkov(25) in pokojnin za civilne žrtve vojne(26), čeprav so v nacionalni pristojnosti, države članice urejati ob upoštevanju prava Skupnosti. Logično rešitev ni drugačna, kar zadeva ureditev pogojev za pridobitev in izgubo državljanstva. Sodišče je v zadevi Micheletti že imelo priložnost natančneje določiti, da se „mora“ tudi državna pristojnost na tem področju „izvajati ob upoštevanju prava Skupnosti“(27).
21. Vendar Sodišče do zdaj še ni dovolj natančno opredelilo obsega tega pridržka. Iz njega je samo izpeljalo načelo, da država članica ne sme omejevati učinkov pridobitve državljanstva druge države članice s tem, da zahteva izpolnitev dodatnega pogoja za priznavanje tega državljanstva v zvezi z uresničevanjem temeljnih svoboščin, določenih s Pogodbo.(28)
22. Kolikšen je vseeno obseg te obveznosti upoštevanja prava Skupnosti v zvezi z izgubo evropskega državljanstva tožeče stranke v postopku v glavni stvari, če vemo, da je posledica odvzema nemškega državljanstva, pridobljenega s prevaro, in nezmožnosti ponovne pridobitve avstrijskega državljanstva, ki ga je zakonito dobila ob rojstvu? Povedano drugače, kaj je treba iz te obveznosti sklepati v zvezi s predpisi države članice, ki zadevajo samo njeno državljanstvo, in ne državljanstva druge države članice, zlasti kadar je posledica uporabe teh predpisov izguba temeljnega statusa državljana Unije, zakonito pridobljenega s statusom državljana prve države članice?
23. Če želimo odgovoriti, moramo razumeti razmerja med državljanstvom države članice in državljanstvom Unije. Gre za pojma, ki sta neločljivo povezana in hkrati samostojna(29). Državljanstvo Unije predpostavlja državljanstvo države članice, vendar je tudi pravni in politični pojem, ki je neodvisen od pojma nacionalnega državljanstva. Državljanstvo države članice ne daje samo dostopa do uživanja pravic, podeljenih s pravom Skupnosti, temveč iz nas naredi tudi državljane Unije. Evropsko državljanstvo je več kot skupek pravic, ki bi bile lahko same po sebi podeljene tudi tistim, ki nimajo tega državljanstva. Predpostavlja obstoj politične vezi med evropskimi državljani, čeprav ne gre za pripadnost narodu. Nasprotno, ta politična vez združuje narode Evrope. Temelji na njihovi vzajemni zavezi, da omogočijo dostop do svojih političnih skupnosti drugim evropskim državljanom in ustvarijo novo obliko državljanske in politične solidarnosti na evropski ravni. Ne zahteva obstoja naroda, ampak temelji na obstoju evropskega političnega prostora, iz katerega izhajajo pravice in obveznosti. Ker ne zahteva obstoja evropskega naroda, to državljanstvo pojmovno izhaja iz ločitve od nacionalnega državljanstva. Kot je ugotovil neki avtor, je radikalna inovativnost pojma evropskega državljanstva v tem, da „Unija pripada državljanom in jo sestavljajo državljani, ki po definiciji nimajo istega državljanstva“(30). Nasprotno, s tem da so države članice državljanstvo države članice določile kot pogoj za evropsko državljanstvo, so želele opozoriti, da ta nova oblika državljanstva ne ustvarja dvoma o prvotni pripadnosti nacionalnim političnim skupnostim. Tako je ta povezava z državljanstvom različnih držav članic priznanje dejstva, da lahko obstaja (in v resnici obstaja) državljanstvo, ki ni določeno z nacionalnim. To je čudež državljanstva Unije: krepi vezi, ki nas povezujejo z našimi državami (evropski državljani smo prav zato, ker smo državljani svojih držav), in nas hkrati osvobaja teh držav (zdaj smo državljani onkraj svojih držav). Evropsko državljanstvo se dobi z državljanstvom države članice, ki ga ureja nacionalno pravo, vendar je kot vsaka oblika državljanstva temelj novega političnega prostora, iz katerega izhajajo pravice in obveznosti, ki so določene v pravu Skupnosti in niso odvisne od države. To nasprotno daje zakonitost neodvisnosti in avtoriteti pravnega reda Skupnosti. Zato če je državljanstvo države članice res pogoj za dostop do državljanstva Unije, je tudi res, da vse pravice in obveznosti, povezane s tem državljanstvom, ne morejo biti neupravičeno omejene s prvim. Povedano drugače, pravo Skupnosti ne ureja pridobitve in izgube nacionalnega državljanstva (in tako državljanstva Unije) kot takih, vendar morajo biti pogoji za pridobitev in izgubo nacionalnega državljanstva združljivi s pravili Skupnosti in morajo spoštovati pravice evropskega državljana.
24. Vendar iz tega ni mogoče razumno sklepati, da je absolutno nemogoče odvzeti nacionalno državljanstvo, če bi ta odvzem povzročil izgubo državljanstva Unije. To bi pomenilo, da države članice niso pristojne za zakonsko urejanje pogojev za državljanstvo svoje države, in bi bila tako ob neupoštevanju člena 17(1) ES v svojem bistvu prizadeta neodvisnost držav članic na tem področju. Tako bi dejansko prišli do paradoksalne rešitve, po kateri bi pomožno določalo glavno: ohranitev državljanstva Unije bi omogočila, da se zahteva ohranitev državljanstva države članice.
25. Podobna rešitev bi bila tudi v nasprotju z obveznostjo Unije, naloženo s členom 6(3) EU, da se spoštuje nacionalna identiteta držav članic, katerih sestava nacionalne skupnosti je očitno temeljni element.
26. Nasprotno ni mogoče upravičeno trditi, kot trdijo nekatere države članice, da samo uresničevanje pravic, ki izhajajo iz državljanstva Unije, ki ga oseba dobi zaradi državljanstva države članice, spada na področje nadzora prava Skupnosti, ne pa tudi pogoji za pridobitev in izgubo državljanstva države članice kot taki. Ker uživanje državljanstva države članice določa uživanje državljanstva Unije ter tako uživanje pravic in svoboščin, ki so z njim izrecno povezane na podlagi Pogodbe, in tudi pravico do socialnih prejemkov, za katere lahko zaprosi,(31) ni mogoče zanikati kakršnega koli vpliva obveznosti upoštevanja prava Skupnosti na izvajanje pristojnosti držav članic na področju nacionalnega državljanstva. Ta obveznost torej mora delno omejiti državni akt o odvzemu državljanstva, ker ta povzroči izgubo državljanstva Unije, ne vpliva pa na pristojnost Unije za določitev pravic in obveznosti svojih državljanov.
27. Tako meni pravna stroka(32). Iz pojasnil v sodni praksi je že razvidno, da morajo države članice državljanstvo urejati ob upoštevanju prava Skupnosti. Natančneje, Sodišče je zavrnilo, da bi se za izvajanje kadrovskih predpisov upoštevalo italijansko državljanstvo, ki ga je pridobila uradnica z belgijskim državljanstvom, ker ji je bilo na podlagi italijanskega prava vsiljeno zaradi poroke z Italijanom, ne da bi se mu lahko odpovedala, kar je bilo v nasprotju s skupnostnim načelom enakega obravnavanja uradnikov in uradnic.(33)
28. Tudi tu bi bilo napačno sklepati, da bi zaradi posebnosti državljanskega prava samo nekatera pravila Skupnosti, zlasti splošna pravna načela in temeljne pravice, lahko nasprotovala izvajanju državne pristojnosti na tem področju. Teoretično se lahko navaja kateri koli standard pravnega reda Skupnosti, če bi bili pogoji za pridobitev in izgubo državljanstva, ki jih določi država članica, v nasprotju z njim.
29. Predvsem morajo države članice nedvomno upoštevati mednarodno pravo. Obveznost držav članic, da na področju državljanstva ravnajo v skladu z mednarodnim pravom, je namreč splošno sprejeto pravilo, ki je bilo kodificirano v členu 1 Haaške konvencije z dne 12. aprila 1930 o nekaterih vprašanjih, ki zadevajo konflikte na področju državljanstva(34). Pravila splošnega mednarodnega prava in mednarodni običaji so standardi, ki veljajo za Evropsko skupnost in so del pravnega reda Skupnosti(35). Od tod izhaja tudi pravilo, ki državam, ki odločajo na področju državljanstva, nalaga upoštevanje mednarodnega prava. Vendar je težko ugotoviti, kateri mednarodni pravni standard naj bi bil kršen zaradi odvzema pridobljenega državljanstva, ki se obravnava v tej zadevi. Res je, da tako Konvencija z dne 30. avgusta 1961 o zmanjšanju števila oseb brez državljanstva kot Evropska konvencija o državljanstvu, ki jo je Svet Evrope sprejel 6. novembra 1997 – in ob domnevi, da se ta akta, čeprav ju niso ratificirale vse države članice Unije, lahko obravnavata kot izraz splošnih pravil mednarodnega prava – določata načelo, po katerem se je treba izogibati temu, da bi bile osebe brez državljanstva. Vendar izjemoma dovoljujeta, da države posamezniku odvzamejo državljanstvo, čeprav bi zato ostal brez državljanstva, kadar je bilo državljanstvo – kot v obravnavanem primeru – pridobljeno z goljufivim ravnanjem ali neresničnimi podatki.(36)
30. Med pravili, ki lahko omejujejo zakonodajno oblast držav članic na področju državljanstva, so tudi standardi primarnega prava Skupnosti in splošna načela prava Skupnosti. Na tem mestu sta pravna stroka(37) in tudi Helenska republika v svojih stališčih omenili skupnostno načelo lojalnosti, določeno v členu 10 ES, ki bi bilo lahko kršeno, če bi država članica brez posvetovanja s Komisijo in svojimi partnerji množično in neupravičeno naturalizirala državljane tretjih držav.
31. Glede odvzema pridobljenega državljanstva, ki se obravnava v tej zadevi, bi se nekateri lahko sklicevali na načelo varstva pravno utemeljenega pričakovanja do ohranitve statusa državljana Unije. Vendar ni jasno, zakaj bi bil ta standard kršen, če pri tožeči stranki, ki je navedla neresnične podatke ali storila prevaro in tako nezakonito pridobila nemško državljanstvo, ni pričakovanja, ki bi zaslužilo varstvo. To velja še toliko bolj, ker – kot sem že pojasnil – mednarodno pravo dovoljuje izgubo nacionalnega državljanstva zaradi prevare in ker je državljanstvo Unije povezano z uživanjem državljanstva države članice.
32. Sporni odvzem pridobljenega državljanstva bi bil lahko tudi v nasprotju z določbami Pogodbe o državljanstvu Unije ter pravicami in obveznostmi, povezanimi z njim. Državna pravila o državljanstvu namreč ne morejo brez obrazložitve omejevati uživanja in uresničevanja pravic in obveznosti, ki izhajajo iz državljanstva Unije. Pravna stroka se strinja.(38) Zdi se, da je sodna praksa sama po sebi že tako usmerjena. Posebej je treba omeniti obrazložitev rešitve, ki v zadevi Micheletti in drugi izhaja iz obveznosti upoštevanja prava Skupnosti: prepoved, da država članica za uresničevanje temeljne svoboščine, določene v Pogodbi, določi dodaten pogoj za priznanje državljanstva, ki ga je podelila druga država članica, ni temeljila samo na prizadevanju za zaščito pristojnosti države članice za opredelitev statusa državljana, temveč tudi na prizadevanju, da se prepreči vsakršno spreminjanje osebnega področja uporabe temeljnih svoboščin Skupnosti med državami članicami v skladu s pravili, ki jih te določijo na področju državljanstva.(39) Tako bi bilo vsako državno pravilo, ki bi določalo izgubo državljanstva ob preselitvi stalnega prebivališča v drugo državo članico, nedvomno kršitev pravice do gibanja in prebivanja, podeljene državljanu Unije s členom 18 ES.(40)
33. V tej zadevi odvzem državljanstva ni povezan z uresničevanjem pravic in svoboščin, ki izhajajo iz Pogodbe, pogoj, ki ga je določila Zvezna republika Nemčija in ki je v tem primeru povzročil izgubo državljanstva, pa ne krši nobenega drugega pravila Skupnosti. Nasprotno, zdi se mi, da to, da država članica odvzame državljanstvo, pridobljeno s prevaro, ustreza upravičenemu interesu, ki je zagotavljati lojalnost državljanov. Dokazati lojalnost državi, katere državljanstvo ima, je ena od obveznosti, povezanih s statusom, ki ga ima posameznik kot državljan, in ta obveznost se začne s pridobitvijo državljanstva. Vendar posameznika, ki v postopku pridobivanja državljanstva namerno navede neresnične podatke, ni mogoče šteti za lojalnega do izbrane države. To je razlog, iz katerega mednarodno pravo ne prepoveduje izgube državljanstva v tem primeru, čeprav bi to povzročilo, da oseba ostane brez državljanstva.
34. Nazadnje, pravo Skupnosti glede ponovne pridobitve avstrijskega državljanstva ne nalaga nobene take obveznosti, čeprav brez tega tožeča stranka v postopku v glavni stvari ostane brez državljanstva in tako brez državljanstva Unije. Če bi odločili drugače, ne bi upoštevali, da je izguba avstrijskega državljanstva posledica osebne odločitve državljana Unije, da zavestno pridobi drugo državljanstvo(41), in da pravo Skupnosti ne nasprotuje avstrijskim predpisom, po katerih Avstrijec izgubi državljanstvo, ko na svojo zahtevo pridobi tuje.(42) Seveda bi lahko šteli, da ker je odvzem nemškega državljanstva učinkoval za nazaj, ga J. Rottmann ne bi nikoli imel, tako da se dogodek, ki je povzročil izgubo avstrijskega državljanstva, ne bi zgodil. Zato bi imel pravico do samodejne ponovne pridobitve avstrijskega državljanstva. Vendar je odločitev o uporabi takega sklepanja v pristojnosti avstrijskega prava. Tega ne more naložiti nobeno pravilo Skupnosti. Drugače bi bilo samo, če bi bila v avstrijskem pravu že predvidena podobna rešitev v podobnih primerih in v tem primeru v imenu skupnostnega načela enakovrednosti.
IV – Predlog
35. Ob upoštevanju zgornjih premislekov je treba na vprašanji, ki ju je postavilo Bundesverwaltungsgericht, odgovoriti:
1. Pravo Skupnosti ne nasprotuje izgubi državljanstva Evropske unije (in s tem povezanih pravic in temeljnih svoboščin), ki jo povzroči odvzem državljanstva države članice, tako da zadevna oseba ostane brez državljanstva zaradi neobnovitve prvotnega državljanstva na podlagi veljavnih določb prava druge države, ker odvzem državljanstva ni obrazložen z uresničevanjem pravic in svoboščin, ki izhajajo iz Pogodbe, niti ne temelji na drugem razlogu, prepovedanem s pravom Skupnosti.
2. Pravo Skupnosti ne nalaga ponovne pridobitve prvotnega državljanstva.