TRIBUNALENS DOM (sjunde avdelningen)
den 22 juni 2022 (*)
”Eruf – Regionalpolitik – Operativa program hänförliga till målet ’Investering för tillväxt och sysselsättning’ i Italien – Beslut om godkännande av ekonomiskt bidrag från Eruf till projektet ’Grande Progetto Nazionale Banda Ultra Larga – Aree Bianche’ – Huruvida stödmottagarens utgifter för mervärdesskatt inte är stödberättigande – Artikel 69.3 c i förordning (EU) nr 1303/2013 – Begreppet ’mervärdesskatt som kan återbetalas enligt nationell lagstiftning för mervärdesskatt’”
I mål T‑357/19,
Republiken Italien, företrädd av G. Palmieri i egenskap av ombud, biträdd av P. Gentili, avvocato dello Stato,
sökande,
med stöd av
Republiken Tjeckien, företrädd av M. Smolek, J. Vláčil och O. Serdula, samtliga i egenskap av ombud,
och av
Konungariket Spanien, företrätt av I. Herranz Elizalde i egenskap av ombud,
intervenienter,
mot
Europeiska kommissionen, företrädd av L. Mantl och F. Tomat, båda i egenskap av ombud,
svarande,
meddelar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen),
sammansatt av ordföranden R. da Silva Passos samt domarna V. Valančius (referent) och I. Reine,
justitiesekreterare: E. Coulon,
efter den skriftliga delen av förfarandet, och
med beaktande av att ingen av parterna inom tre veckor efter delgivningen av underrättelsen om att den skriftliga delen av förfarandet avslutats hade inkommit med någon begäran om muntlig förhandling samt att tribunalen med tillämpning av artikel 106.3 i sina rättegångsregler har beslutat att avgöra målet på handlingarna,
följande
Dom
1 Sökanden, Republiken Italien, har med stöd av artikel 263 FEUF yrkat att tribunalen ska ogiltigförklara kommissionens genomförandebeslut C(2019) 2652 final av den 3 april 2019 om godkännande av det ekonomiska bidraget till projektet ”Grande Progetto Nazionale Banda Ultra Larga – Aree Bianche” – vilket i Italien har valts ut inom ramen för de operativa programmen ”POR Abruzzo FESR 2014–2020”, ”Basilicata”, ”POR Calabria FESR FSE”, ”Campania”, ”POR Emilia Romagna FESR”, ”POR Lazio FESR”, ”POR Liguria FESR”, ”POR Lombardia FESR”, ”POR Marche FESR 2014–2020”, ”POR Piemonte FESR”, ”POR Puglia FESR–FSE”, ”POR Sardegna FESR”, ”Sicilia”, ”Toscana”, ”POR Umbria FESR” och ”POR Veneto FESR 2014–2020” samt ”Imprese e competitività” – i den mån detta beslut innebär att stödmottagarens utgifter för mervärdesskatt undantas från finansiering av Europeiska unionen (nedan kallat det angripna beslutet).
Bakgrund till tvisten
2 Den 3 mars 2015 antog Republiken Italiens konseljpresidents kansli ett dokument med titeln ”Italiensk strategi för bredband av typen VDSL [(uppkoppling med mycket hög överföringshastighet)]”.
3 Målet med denna strategi var bland annat att garantera internetuppkopplingshastigheter på 100 megabit per sekund (Mbps) för 85 procent av hushållen och samtliga offentliga byggnader (inbegripet skolor och sjukhus) i Italien och hastigheter på minst 30 Mbps för övriga invånare, särskilt i områden där marknadsmisslyckande förelåg, där den nya generationens internetaccessnät inte fanns och där privata aktörer inte hade planer på att bygga ut sådana nät under de närmaste tre åren (nedan kallade vita zoner).
4 Med målet att den nya generationens internetaccessnätverk skulle ha byggts ut i de vita zonerna senast den 31 december 2022 gav Republiken Italiens interministeriella kommitté för ekonomisk planering, genom beslut av den 6 augusti 2015, sitt principiella godkännande till en direkt insats av det allmänna motsvarande omkring 4 miljarder euro. Därav skulle 2,2 miljarder euro finansieras av Italienska utvecklings- och sammanhållningsfonden och 1,8 miljarder euro i huvudsak finansieras av Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf) och Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu).
5 Den insatsmodell som de italienska myndigheterna valde innebar bland annat att det genom offentlig upphandling skulle väljas ut en eller flera koncessionshavare för uppdraget att dels bygga den passiva infrastrukturen för VDSL-internetaccessnätet, vilken skulle förbli den italienska statens egendom, dels ombesörja underhåll, förvaltning och kommersiell drift av detta nät under en period av tjugo år, med möjlighet till förlängning.
6 I beslut C(2016) 3931 final av den 30 juni 2016 gjorde Europeiska kommissionen bedömningen att den offentliga finansieringen av den nya generationens internetaccessnät i de vita zonerna utgjorde statligt stöd (med beteckningen SA.41647 (2016/N) – Italien – VDSL-strategi) och att detta statliga stöd var förenligt med den inre marknaden enligt artikel 107.3 c FEUF. Stödet skulle nämligen ges för att underlätta utvecklingen av vissa näringsverksamheter eller vissa regioner och påverkade inte handeln i negativ riktning i en omfattning som stred mot det gemensamma intresset.
7 Med anledning av det beslutet gav Italiens ministerium för ekonomisk utveckling Infratel Italia SpA (nedan kallat Infratel) i uppdrag att välja ut en eller flera koncessionshavare för färdigställandet av den passiva infrastrukturen för VDSL-internetaccessnätet och för ombesörjandet av underhåll samt kommersiell drift därav.
8 Den 20 juni och den 8 november 2017 samt under april 2019 ingick Infratel efter tre upphandlingsförfaranden koncessionsavtal med Open Fiber SpA dels om byggande av den passiva infrastrukturen för VDSL-internetaccessnätet, dels om ombesörjande av underhåll, förvaltning och kommersiell drift av detta nät under en period på tjugo år, med möjlighet till förlängning.
9 Den 7 september 2017 inkom de italienska myndigheterna till kommissionen med en ansökan om ekonomiskt bidrag från Eruf för genomförandet av ”Grande Progetto Nazionale Banda Ultra Larga – Aree Bianche” (Stora nationella projektet för höghastighetsbredband – vita zoner) (nedan kallat BUL-projektet), som av den förvaltande myndigheten hade valts ut inom ramen för insatsområde 2 i de operativa programmen ”POR Abruzzo FESR 2014–2020”, ”Basilicata”, ”POR Calabria FESR FSE”, ”Campania”, ”POR Emilia Romagna FESR”, ”POR Lazio FESR”, ”POR Liguria FESR”, ”POR Lombardia FESR”, ”POR Marche FESR 2014–2020”, ”POR Piemonte FESR”, ”POR Puglia FESR–FSE”, ”POR Sardegna FESR”, ”Sicilia”, ”Toscana”, ”POR Umbria FESR” och ”POR Veneto FESR 2014–2020” samt ”Imprese e competitività”.
10 Av ansökan och den information som de italienska myndigheterna lämnade till stöd för denna framgår att ministeriet för ekonomisk utveckling angavs som stödmottagare i förhållande till bidraget från Eruf medan Infratel skulle stå för genomförandet av BUL-projektet.
11 De italienska myndigheterna ansåg att mervärdesskatten på byggkostnaderna berättigade till finansiering från Eruf, eftersom denna skatt skulle betalas av ministeriet för ekonomisk utveckling, som inte skulle kunna få den återbetald enligt nationell lagstiftning om mervärdesskatt. Nämnda ministerium är nämligen inte någon beskattningsbar person med avseende på mervärdesskatt och kan inte göra avdrag för mervärdesskatt.
12 Det påpekades slutligen att Infratel var ett helägt dotterbolag till Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa SpA, vars enda aktieägare var Ministero dell’Economia e delle Finanze (Italiens ekonomi- och finansministerium).
13 Den 30 april 2018 bad kommissionen de italienska myndigheterna att lämna kompletterande upplysningar så att den skulle kunna bedöma huruvida mervärdesskatten på byggkostnaderna i samband med genomförandet av BUL-projektet berättigade till finansiering.
14 Den 2 juli 2018 lämnade de italienska myndigheterna dessa kompletterande upplysningar till kommissionen.
15 Av dessa upplysningar framgår att faktureringsupplägget under etappen för utbyggnad av VDSL-internetaccessnätet var följande:
– Koncessionshavaren fakturerade Infratel kostnaden för det utförda arbetet, inklusive mervärdesskatt.
– Infratel fakturerade sedan ministeriet för ekonomisk utveckling samma belopp, inklusive mervärdesskatt.
– Ministeriet för ekonomisk utveckling betalade den del av beloppet för Infratels fakturor som inte utgjordes av mervärdesskatt och betalade mervärdesskatten direkt till ekonomi- och finansministeriet enligt de regler för uppdelad betalning av mervärdesskatt som föreskrivs i nationell lagstiftning, i överensstämmelse med rådets genomförandebeslut (EU) 2017/784 av den 25 april 2017 om bemyndigande för Republiken Italien att tillämpa en särskild åtgärd som avviker från artiklarna 206 och 226 i rådets direktiv 2006/112/EG om ett gemensamt system för mervärdesskatt och om upphävande av genomförandebeslut (EU) 2015/1401 (EUT L 118, 2017, s. 17).
16 Såvitt avsåg etappen för drift av VDSL-internetaccessnätet föreskrevs vidare att koncessionshavaren skulle betala koncessionsavgiften för användningen av detta nät till Infratel och betala den motsvarande mervärdesskatten direkt till ekonomi- och finansministeriet, enligt samma regler för uppdelad betalning av mervärdesskatt. Infratel skulle således fakturera koncessionshavaren direkt för koncessionsavgiften.
17 I den sista versionen av de italienska myndigheternas ansökan om finansiering uppskattades slutligen den sammanlagda kostnaden för BUL-projektet till 3 096 733 706,11 euro, varav 364 798 002 euro i mervärdesskatt. Enligt nämnda myndigheter utgjorde mervärdesskatten delvis – närmare bestämt till ett belopp av 210 044 165,81 euro – en kostnad som berättigade till ekonomiskt bidrag från Eruf.
18 Den 26 december 2018 underrättade kommissionen de italienska myndigheterna om att utgifterna för mervärdesskatt inte berättigade till finansiering från Eruf och Ejflu. Kommissionen uppmanade därför nämnda myndigheter att dra av mervärdesskattebeloppet från totalbeloppet för stödberättigande kostnader för BUL-projektet.
19 Den 6 mars 2019 inkom de italienska myndigheterna till kommissionen med den slutgiltiga versionen av sin ansökan om ekonomiskt bidrag från Eruf till BUL-projektet. I denna slutgiltiga version angavs mervärdesskatteutgifter om 210 044 165,81 euro fortfarande som en stödberättigande kostnad för denna insats.
20 Genom det angripna beslutet godkände kommissionen ett ekonomiskt bidrag på 941 022 670 euro från Eruf till BUL-projektet med stöd av artikel 102.2 i Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 1303/2013 av den 17 december 2013 om fastställande av gemensamma bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden, Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling och Europeiska havs- och fiskerifonden, om fastställande av allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden, Sammanhållningsfonden och Europeiska havs- och fiskerifonden samt om upphävande av rådets förordning (EG) nr 1083/2006 (EUT L 347, 2013, s. 320).
21 I detta beslut gjorde kommissionen bedömningen att den mervärdesskatt som ministeriet för ekonomisk utveckling skulle betala i samband med genomförandet av BUL-projektet inte skulle komma att utgöra någon ekonomisk börda för stödmottagaren och att denna mervärdesskatt inte kunde anses vara sådan mervärdesskatt som inte kan återbetalas enligt nationell lagstiftning för mervärdesskatt i den mening som avses i artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013.
22 Till stöd för sin bedömning anförde kommissionen i det angripna beslutet tre separata argument.
23 För det första angav kommissionen att mervärdesskattebetalning mellan två ministerier – i det aktuella fallet ministeriet för ekonomisk utveckling och ekonomi- och finansministeriet – inte kunde anses utgöra en kostnad för italienska statens centrala förvaltning, i vilken ministeriet för ekonomisk utveckling ingår.
24 För det andra påpekade kommissionen att med tanke på Infratels ställning som internt bolag (in house-bolag), så skulle mervärdesskatt inte betalas på interna transaktioner och att mervärdesskatt därför inte borde ingå i Infratels fakturor till ministeriet för ekonomisk utveckling. Dessutom angav kommissionen i det angripna beslutet att Infratel i egenskap av beskattningsbar person kunde göra avdrag för mervärdesskatten på byggarbetena.
25 För det tredje framhöll kommissionen att BUL-projektet genererade inkomster på grund av att koncessionshavaren betalade koncessionsavgifter till Infratel för driften av VDSL-internetaccessnätet. Den omständigheten att dessa avgifter är mervärdesskattepliktiga föranledde kommissionen att dra slutsatsen att den utgående mervärdesskatten på dem uppvägde den ingående mervärdesskatt som skulle betalas på byggarbetena med anknytning till detta nät samt att det därför i teorin var möjligt att få ersättning för erlagd mervärdesskatt, oberoende av den institutionella strukturen för projektet och det förhållandet att stödmottagaren var skild från Infratel.
26 Därvidlag påpekade kommissionen att uttrycket ”som inte kan återbetalas enligt nationell lagstiftning för mervärdesskatt” i artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013 skulle tolkas så, att mervärdesskatt inte berättigar till stöd i någon situation där stödmottagaren kan göra avdrag för mervärdesskatt, få mervärdesskatt återbetald eller på något annat sätt få ersättning för erlagd mervärdesskatt.
27 Kommissionen gjorde således bedömningen att de till mervärdesskatt hänförliga utgifterna för BUL-projektet inte berättigade till ekonomiskt bidrag från Eruf.
Rättegångsdeltagarnas yrkanden
28 Republiken Italien, som väckte förevarande talan genom ansökan som inkom till tribunalens kansli den 14 juni 2019, har yrkat att tribunalen ska
– ogiltigförklara det angripna beslutet i den del som detta innebär att stödmottagarens utgifter för mervärdesskatt utesluts från bidraget från Eruf, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
29 Kommissionen har yrkat att tribunalen ska
– ogilla talan, och
– förplikta Republiken Italien att ersätta rättegångskostnaderna.
30 Republiken Tjeckien och Konungariket Spanien har yrkat att tribunalen ska
– bifalla Republiken Italiens talan, och
– förplikta kommissionen att ersätta rättegångskostnaderna.
Rättslig prövning
31 Till stöd för sin talan har Republiken Italien i allt väsentligt anfört tre grunder. Den första avser åsidosättande av artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013, den andra avser åsidosättande av artiklarna 9, 11, 13, 28, 206 och 250 i rådets direktiv 2006/112/EG av den 28 november 2006 om ett gemensamt system för mervärdesskatt (EUT L 347, 2006, s. 1, nedan kallat mervärdesskattedirektivet) samt av artikel 4.2 FEU, och den tredje avser åsidosättande av artikel 61.8 c i förordning nr 1303/2013.
32 Tribunalen anser det vara lämpligt att först pröva den grund som avser åsidosättande av artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013.
33 Inom ramen för denna grund har Republiken Italien, med stöd av Republiken Tjeckien och Konungariket Spanien, gjort gällande att artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013 – till skillnad från artikel 3 i rådets förordning (EG) nr 1084/2006 av den 11 juli 2006 om inrättande av Sammanhållningsfonden och om upphävande av förordning (EG) nr 1164/94 (EUT L 210, 2006, s. 79) och till skillnad från artikel 7 i Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1080/2006 av den 5 juli 2006 om Europeiska regionala utvecklingsfonden och om upphävande av förordning (EG) nr 1783/1999 (EUT L 210, 2006, s. 1) – innehåller en strikt hänvisning till nationell mervärdesskattelagstiftning. Enligt Republiken Italien innebär detta att det enda som numera får uteslutas från de stödberättigande kostnaderna är utgifter för mervärdesskatt som är avdragsgilla i den mening som avses i den specifikt skatterättsliga lagstiftningen. Den omständigheten att det finns andra möjligheter att få ersättning, vilka inte är av specifikt skatterättslig art och inte heller grundar sig på nationell lagstiftning för mervärdesskatt, kan däremot inte föranleda uteslutning av mervärdesskattekostnader från de kostnader som berättigar till ekonomiskt bidrag från Eruf.
34 Republiken Italien har därvid i huvudsak framhållit att ministeriet för ekonomisk utveckling, som är stödmottagare i förhållande till det ekonomiska bidraget från Eruf, saknar rätt att göra avdrag för den mervärdesskatt som nämnda ministerium ska betala såvitt avser arbetet med att bygga den passiva infrastrukturen för VDSL-internetaccessnätet, att denna mervärdesskatt således inte kan återbetalas enligt nationell lagstiftning för mervärdesskatt och att kommissionen därför saknade lagstöd för att utesluta nämnda mervärdesskatt från de stödberättigande kostnaderna.
35 Kommissionen har gjort gällande att det saknas fog för denna grund och har därvid hänvisat till de tre argument som den anförde i det angripna beslutet och som har återgetts i punkterna 22–26 ovan.
36 Till att börja med har kommissionen framhållit att den möjlighet att få mervärdesskatt återbetald som avses i artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013 åsyftar ett begrepp som är betydligt mer omfattande än möjligheten att göra avdrag för mervärdesskatt samt att den omständigheten att ministeriet för ekonomisk utveckling inte är någon beskattningsbar person, i den mening som avses i artikel 13.1 i mervärdesskattedirektivet, inte hindrar att det ministeriet kan få mervärdesskatt återbetald i den mening som avses i artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013.
37 Enligt kommissionen ska nämligen artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013 tolkas tillsammans med bestämmelserna i artikel 65 i samma förordning. Denna bestämmelse avser stödberättigande för utgifter och av den framgår att endast utgifter som reellt och slutgiltigt betalas av stödmottagaren kan berättiga till bidrag från strukturfonderna.
38 Enligt kommissionens uppfattning finns det två situationer där mervärdesskatt inte faktiskt och slutgiltigt betalas av stödmottagaren: dels när stödmottagaren kan göra avdrag för mervärdesskatten i enlighet med bestämmelserna i avdelning X i mervärdesskattedirektivet, dels när stödmottagaren, trots att den inte kan göra avdrag för mervärdesskatten, kan få ersättning för sina utgifter på något annat sätt, antingen via en kompensationsmekanism som regleras av annan lagstiftning än den som rör mervärdesskatt eller – som i det aktuella fallet – genom att ersättning för den mervärdesskatt som har betalats på arbetet med att bygga den medfinansierade infrastrukturen erhålls genom de inkomster som förvaltningen av denna infrastruktur genererar.
39 I synnerhet har kommissionen framhållit att det i tekniskt, organisatoriskt och institutionellt hänseende inte är möjligt att göra åtskillnad mellan den etapp då infrastrukturen byggs och den etapp då den används samt att det i det aktuella fallet förhåller sig så, att ersättning i praktiken erhålls för den ingående mervärdesskatt som har betalats på arbetet med att bygga infrastrukturen i den mån denna mervärdesskatt uppvägs av den utgående mervärdesskatt som tas ut på koncessionsavgifterna för användningen av infrastrukturen.
40 Kommissionen anser att varje annan tolkning skulle strida mot syftet med artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013, eftersom stödmottagaren då skulle kunna få ersättning två gånger för den mervärdesskatt som den inte kan göra avdrag för enligt nationell mervärdesskattelagstiftning – först genom den nationella kompensationsmekanismen eller den mervärdesskatt som tillämpas på inkomsterna och sedan även genom bidraget från strukturfonderna.
Tolkningen av artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013
41 Enligt fast rättspraxis ska tolkningen av en unionsbestämmelse inte ske endast utifrån dess lydelse, utan även utifrån dess sammanhang och det mål som eftersträvas med de föreskrifter som den ingår i, däribland förarbetena till dessa föreskrifter (se dom av den 11 juli 2018, E LATS, C‑154/17, EU:C:2018:560, punkt 18 och där angiven rättspraxis).
42 Tribunalen erinrar inledningsvis om att det i förordning nr 1303/2013, genom tillämpning av bland annat artiklarna 174–176 FEUF och med verkan från och med den 1 januari 2014, fastställs dels gemensamma regler för ”de europeiska struktur- och investeringsfonderna”, vilka inbegriper Eruf, dels allmänna bestämmelser för Eruf.
43 I synnerhet framgår det av artikel 100 i förordning nr 1303/2013 att Eruf får ge stöd åt ett större projekt, vilket definieras som en insats som omfattar en rad bygg- och anläggningsarbeten, insatser eller tjänster som syftar till att fullgöra en odelbar uppgift av en precis ekonomisk eller teknisk natur med tydligt fastställda mål och för vilka de totala stödberättigande kostnaderna överstiger 50 000 000 euro, under förutsättning att detta större projekt dels är att hänföra till ett eller flera operativa program inom ramen för målet ”Investering för tillväxt och sysselsättning”, dels har godkänts av kommissionen.
44 När kommissionen bedömer huruvida den förvaltande myndigheten har haft fog för att välja ut ett visst större projekt, ska den enligt artikel 102 i förordning nr 1303/2013 utvärdera detta projekt på grundval av vissa upplysningar som räknas upp i artikel 101 i samma förordning, bland annat projektets sammanlagda kostnad och dess sammanlagda stödberättigande kostnad.
45 Artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013 återfinns i kapitel III i avdelning VII i del två av den förordningen, där det anges närmare villkor för stödberättigande mot bakgrund av vilka det ska bedömas huruvida utgifterna för en insats kan få finansiering från Eruf. Utöver de villkor för stödberättigande som enligt artikel 65.1 i förordningen ska fastställas utifrån nationella bestämmelser, föreskrivs i artikel 69 i förordningen särskilda bestämmelser för berättigande till bidrag och återbetalningspliktigt stöd. Punkt 3 c i den artikeln innebär i synnerhet att mervärdesskatt inte ingår bland de kostnader som kan berättiga till sådan finansiering från de europeiska struktur- och investeringsfonderna, med undantag av sådan mervärdesskatt som inte kan återbetalas enligt nationell lagstiftning för mervärdesskatt.
46 För det första föreskrivs i artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013 att när finansieringen från de europeiska struktur- och investeringsfonderna – som i det aktuella fallet – har bidragskaraktär, kan mervärdesskatt på sådana leveranser av varor och tillhandahållanden av tjänster som omfattas av bidraget inte ingå bland de stödberättigande kostnaderna utom om denna mervärdesskatt inte kan återbetalas enligt nationell lagstiftning för mervärdesskatt.
47 En sådan regel är helt och hållet förenlig med kravet i artikel 317 FEUF på sund ekonomisk förvaltning, som ligger till grund för genomförandet av strukturfonderna (se, för ett liknande resonemang, dom av den 25 januari 2018, Italien/kommissionen, T‑91/16, ej publicerad, EU:T:2018:30, punkt 50). Om mervärdesskatt ingick bland de kostnader som berättigade till finansiering, exempelvis i form av bidrag, från de europeiska struktur- och investeringsfonderna, skulle stödmottagaren nämligen erhålla en obehörig vinst om denne efter att ha betalat mervärdesskatt på de ovannämnda varuleveranserna eller tjänstetillhandahållandena kunde få denna mervärdesskatt återbetald enligt nationell lagstiftning.
48 Artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013 innebär emellertid även att utgifter för mervärdesskatt på en finansierad insats kan ingå bland de kostnader som berättigar till bidrag från de europeiska struktur- och investeringsfonderna, om denna mervärdesskatt inte kan återbetalas enligt nationell lagstiftning för mervärdesskatt.
49 Om ej återbetalningsbar mervärdesskatt inte ingick bland de kostnader som berättigade till bidrag från de europeiska struktur- och investeringsfonderna, skulle detta nämligen medföra att stödmottagare som erhåller finansiering från dessa fonder själva skulle behöva stå för en större del av finansieringen. Detta skulle i sin tur kunna hindra genomförandet av de insatser som de aktuella medlen är avsedda att finansiera.
50 Av artiklarna 174–176 FEUF tillsammans framgår att ett av de mål som eftersträvas med strukturfonderna och med unionens övriga finansiella instrument för främjande av ekonomisk, social och territoriell sammanhållning är att minska skillnaderna mellan de olika regionernas utvecklingsnivåer och att minska eftersläpningen i de minst gynnade regionerna. Det erinras även om detta mål i skäl 1 i förordning nr 1303/2013, och det måste beaktas vid genomförandet av investeringar som medfinansieras med medel från dessa fonder och instrument (se, analogt, dom av den 19 december 2012, GAMP, C‑579/11, EU:C:2012:833, punkt 30 och där angiven rättspraxis).
51 Den omständigheten att det i artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013 föreskrivs att mervärdesskatt inte utgör en kostnad som berättigar till finansiering, bland annat i form av bidrag, från de europeiska struktur- och investeringsfonderna, annat än om denna mervärdesskatt inte kan återbetalas enligt nationell lagstiftning för mervärdesskatt, är således ett sätt att garantera att de mekanismer för ekonomisk, social och territoriell sammanhållning som införs genom den förordningen fungerar väl.
52 För det andra framgår det av lydelsen av artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013 att den möjlighet att erhålla återbetalning av mervärdesskatt som medför att sådan skatt inte kan ingå i den sammanlagda kostnad som berättigar till bidrag från de europeiska struktur- och investeringsfonderna måste föreskrivas i den berörda medlemsstatens lagstiftning för mervärdesskatt.
53 Den bestämmelsen skiljer sig emellertid till sin lydelse från de äldre bestämmelser som såvitt avsåg finansiering från Eruf slogs fast först i regel 7 punkt 1 i bilagan till kommissionens förordning (EG) nr 448/2004 av den 10 mars 2004 om ändring av förordning (EG) nr 1685/2000 om närmare bestämmelser för genomförandet av rådets förordning (EG) nr 1260/1999 avseende stödberättigande utgifter i samband med insatser som medfinansieras av strukturfonderna och om upphävande av förordning (EG) nr 1145/2003 (EUT L 72, 2004, s. 66) och sedan i artikel 7.1 d i förordning nr 1080/2006.
54 I dessa båda bestämmelser, som hade upphävts när det angripna beslutet antogs, föreskrevs nämligen att mervärdesskatt inte utgjorde en utgift som berättigade till finansiering från Eruf om denna utgift ”på något sätt [var] återvinningsbar” (regel 7 punkt 1 i bilagan till förordning nr 448/2004) respektive om den var ”[å]terbetalningsbar” (artikel 7.1 d i förordning nr 1080/2006).
55 Av lydelsen av artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013 framgår däremot tydligt att bedömningen av huruvida mervärdesskatt kan återbetalas numera ska göras enbart mot bakgrund av nationell mervärdesskattelagstiftning.
56 I det förslag till förordning som låg till grund för förordning nr 1303/2013 (SEK(2011) 1141 slutlig och SEK(2011) 1142 slutlig) hade kommissionen visserligen föreslagit att mervärdesskatt skulle vara stödberättigande enbart i fall där den dels inte kunde återbetalas enligt nationell lagstiftning för mervärdesskatt, dels betalades av en stödmottagare som inte var en icke-beskattningsbar person i den mening som avses i mervärdesskattedirektivet, förutsatt att mervärdesskatten inte hänförde sig till tillhandahållande av infrastruktur.
57 Regionkommittén gjorde emellertid, i sitt yttrande om det förslaget (EUT C 225, 2012, s. 58), bedömningen att om ej återbetalningsbar mervärdesskatt, såsom kommissionen hade förslagit, betraktades som en icke-stödberättigad utgift i alla projekt som genomfördes av offentliga institutioner, skulle detta komma att avsevärt öka den nationella medfinansieringen och äventyra de regionala och lokala myndigheternas möjligheter att genomföra projekt.
58 Dessutom har lydelsen av artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013 hämtats från Europaparlamentets ändringsförslag nr 255 avseende det förslag till förordning som har nämnts i punkt 56 ovan. Parlamentets utskott för jordbruk och landsbygdens utveckling motiverade det ändringsförslaget med att det var nödvändigt att ”inte ytterligare belasta de offentliga organens budgetar, eftersom dessa organ, om de inte kan inkludera mervärdesskatten i sina räkenskaper, riskerar att äventyra genomförandet av insatserna och därmed också effektiviteten när det gäller den politik som de förväntas stödja”.
59 Parlamentets utskott för jordbruk och landsbygdens utveckling angav visserligen att det ändringsförslaget syftade till att säkra kontinuiteten med de föregående programperioderna, men detta önskemål om kontinuitet var – i motsats till vad kommissionen har gjort gällande – avsett som ett svar på kommissionens förslag att det helt enkelt skulle bli uteslutet att beakta mervärdesskatt som betalades av offentligrättsliga organisationer. Att så var fallet framgår av yttrandet från utskottet för jordbruk och landsbygdens utveckling, från vilket ett utdrag har återgetts i punkt 58 ovan. Det var således inte fråga om att behålla den tidigare ordningen, enligt vilken mervärdesskatt som på något sätt var återbetalningsbar uteslöts från finansiering från de europeiska struktur- och investeringsfonderna.
60 Detta betyder att både lydelsen av och förarbetena till artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013 avspeglar en avsikt från unionslagstiftarens sida att inskränka räckvidden för bestämmelsen om ej stödberättigande mervärdesskatt i förhållande till vad som tidigare hade föreskrivits i artikel 7.1 d i förordning nr 1080/2006.
61 Således innebär artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013 att den enda mervärdesskatt som numera inte kan berättiga till finansiering i form av bland annat bidrag från Eruf är sådan mervärdesskatt som kan återbetalas enligt nationell lagstiftning för mervärdesskatt – inte, såsom kommissionen har gjort gällande, sådan mervärdesskatt som på något sätt kan återbetalas.
62 För det tredje konstaterar tribunalen att det finns en terminologisk skillnad mellan uttrycket ”mervärdesskatt som kan återbetalas”, vilket används i artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013, och uttrycket ”avdragsgill mervärdesskatt”, vilket används bland annat i artiklarna 167, 168a, 188, 226, 295 och 310 i mervärdesskattedirektivet.
63 Detta betyder – i motsats till vad Republiken Italien har gjort gällande – att en möjlighet för mottagaren av finansiering från en av de europeiska struktur- och investeringsfonderna att få mervärdesskatt återbetald inte strikt motsvarar den avdragsrätt som en beskattningsbar person har inom ramen för mervärdesskattedirektivet (se, analogt, dom av den 20 september 2012, Ungern/kommissionen, T‑89/10, ej publicerad, EU:T:2012:451, punkt 47, och dom av den 20 september 2012, Ungern/kommissionen, T‑407/10, ej publicerad, EU:T:2012:453, punkt 46).
64 Icke desto mindre följer det av artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013 att en rätt att göra avdrag för mervärdesskatt är en form av ersättning som hindrar att mervärdesskatt räknas in bland de kostnader som berättigar till finansiering från de europeiska struktur- och investeringsfonderna, något som för övrigt ingen av rättegångsdeltagarna har bestritt.
65 Enligt fast rättspraxis gäller nämligen att avdragsrätten, som utgör en oskiljaktig del av mervärdesskattesystemet, inträder omedelbart för hela den ingående skatten och syftar till att ombesörja att den mervärdesskatt som en beskattningsbar person ska betala eller har betalat inom ramen för sin ekonomiska verksamhet i dess helhet inte till någon del ska belasta honom själv. Det gemensamma systemet för mervärdesskatt garanterar neutralitet beträffande skattebördan för all ekonomisk verksamhet, oavsett syfte och resultat, under förutsättning att verksamheten, i princip, är mervärdesskattepliktig i sig. I den mån som den beskattningsbara personen använder en vara eller tjänst för sina beskattade transaktioner, när vederbörande agerar i egenskap av beskattningsbar person vid förvärvet av varan eller tjänsten, ska personen ha rätt att dra av den mervärdesskatt som ska betalas eller har betalats med avseende på varan eller tjänsten (se, för ett liknande resonemang, dom av den 14 september 2017, Iberdrola Inmobiliaria Real Estate Investments, C‑132/16, EU:C:2017:683, punkterna 25–27 och där angiven rättspraxis).
66 Såvitt avser förordning nr 1303/2013 medger den i mervärdesskattedirektivet garanterade rätten att göra avdrag för mervärdesskatt således att mottagaren av ett bidrag från en av de europeiska struktur- och investeringsfonderna, under förutsättning att denne är en beskattningsbar person i den mening som avses i det direktivet, kan erhålla återbetalning av den mervärdesskatt som han har betalat i samband med leverans av varor eller tillhandahållande av tjänster som omfattas av bidraget.
67 Uttrycket ”mervärdesskatt som kan återbetalas enligt nationell lagstiftning för mervärdesskatt” innefattar följaktligen nödvändigtvis avdragsgill mervärdesskatt. Däremot kan det uttrycket inte anses innefatta enbart avdragsgill mervärdesskatt, eftersom även andra möjligheter till ersättning som föreskrivs i nationell mervärdesskattelagstiftning kan utgöra hinder för beaktande av mervärdesskatt i samband med finansiering från de europeiska struktur- och investeringsfonderna.
68 För det fjärde är det slutligen förvisso riktigt att det i artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013 inte – lika lite som i artikel 7.1 d i förordning nr 1080/2006 eller i artikel 3 e i förordning nr 1084/2006, som den bestämmelsen bland annat är inspirerad av – anges från vilken enhets eller persons synvinkel som bedömningen av mervärdesskattens återbetalningsbarhet ska göras.
69 Det framgår emellertid av artikel 65.2 i förordning nr 1303/2013 att en utgift kan berättiga till finansiering från en av de europeiska struktur- och investeringsfonderna om stödmottagaren har ådragit sig och betalat utgiften under den aktuella perioden. Detta betyder att utgifter som stödmottagaren har ådragit sig och betalat är de enda utgifter som kan anses utgöra stödberättigande kostnader för det berörda projektet. Begreppet ”stödmottagare” definieras i artikel 2.10 i den förordningen som ett offentligt eller privat organ med ansvar för att inleda eller för att både inleda och genomföra insatser.
70 Tribunalen finner därför, i linje med vad den tidigare har slagit fast vad gäller rådets förordning (EG) nr 1083/2006 av den 11 juli 2006 om allmänna bestämmelser för Europeiska regionala utvecklingsfonden, Europeiska socialfonden och Sammanhållningsfonden samt om upphävande av förordning (EG) nr 1260/1999 (EUT L 210, 2006, s. 25) och förordning nr 1084/2006 (dom av den 20 september 2012, Ungern/kommissionen, T‑89/10, ej publicerad, EU:T:2012:451, punkt 51), att det i förordning nr 1303/2013, såvitt avser huruvida mervärdesskatt berättigar till stöd, hänvisas till den som är stödmottagare i förhållande till en insats från en av de europeiska struktur- och investeringsfondernas sida.
71 Det ska även påpekas att rådet inom ramen för förarbetena till förordning nr 1080/2006 den 12 juni 2006 antog en gemensam ståndpunkt om kommissionens förslag till förordning om Eruf i vilken rådet angav att ej återbetalningsbar mervärdesskatt ”som reellt och slutgiltigt betalas av stödmottagaren” borde få beaktas vid beräkning av finansiering från fonderna. I ett meddelande av den 13 juni 2006 till Europaparlamentet uppgav kommissionen att den kunde godkänna nämnda gemensamma ståndpunkt.
72 Det är i detta sammanhang som unionslagstiftaren antog artikel 7.1 d i förordning nr 1080/2006, där det föreskrevs att återbetalningsbar mervärdesskatt inte utgjorde en utgift som berättigade till finansiering från Eruf.
73 Av förarbetena till förordning nr 1303/2013 framgår inte på något sätt att lagstiftaren, när det gäller från vilken enhets eller persons synvinkel som bedömningen av mervärdesskattens återbetalningsbarhet ska göras, skulle ha ändrat sin inställning från tiden för antagandet av bland annat artikel 7.1 d i förordning nr 1080/2006, nämligen att utgångspunkten för den bedömningen ska vara den som är stödmottagare i förhållande till finansiering från en av de europeiska struktur- och investeringsfonderna.
74 Detta betyder att om mervärdesskatt som ska betalas med anledning av genomförandet av en insats som har erhållit ett bidrag från en av de europeiska struktur- och investeringsfonderna reellt och slutgiltigt betalas av den som är stödmottagare i förhållande till detta bidrag och om stödmottagaren enligt nationell lagstiftning för mervärdesskatt kan få den mervärdesskatten återbetald, kan denna mervärdesskatt inte ingå bland de kostnader som berättigar till det bidraget.
75 Det är mot bakgrund av samtliga ovan angivna överväganden som tribunalen ska pröva de tre argument som ligger till grund för det angripna beslutet, vilka enligt Republiken Italien samtliga strider mot artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013.
Det första argumentet: Ministeriet för ekonomisk utveckling ingår i den italienska statens centrala förvaltning
76 Tribunalen noterar inledningsvis att ministeriet för ekonomisk utveckling enligt skäl 25 i det angripna beslutet är stödmottagare i förhållande till det ekonomiska bidraget från Eruf i den mening som avses enligt definitionen i artikel 2.10 i förordning nr 1303/2013.
77 I artikel 2.9 i samma förordning definieras vidare ”insats” som ”ett projekt, ett avtal, en åtgärd eller en grupp projekt som valts ut av den förvaltande myndigheten för det berörda programmet eller på myndighetens ansvar och som bidrar till målen för den eller de prioriteringar som berörs”.
78 Det är ostridigt mellan parterna dels att Open Fibers byggande mot vederlag av en sådan infrastruktur som VDSL-internetaccessnätet, enligt artikel 2.1 a i mervärdesskattedirektivet, utgjorde en mervärdesskattepliktig leverans av varor mot ersättning som görs inom en medlemsstats territorium av en beskattningsbar person när denne agerar i denna egenskap, dels att skyldigheten att betala mervärdesskatt på kostnaderna för byggandet av det nätet åvilade den som var stödmottagare i förhållande till bidraget från Eruf, det vill säga ministeriet för ekonomisk utveckling.
79 När det gäller det argument som anfördes i skäl 30 i det angripna beslutet, nämligen att mervärdesskatt som ministeriet för ekonomisk utveckling betalar till ekonomi- och finansministeriet inte kan anses utgöra en kostnad för den italienska statens centrala förvaltning, har kommissionen förklarat att den beaktade att ministeriet för ekonomisk utveckling finansieras ur statsbudgeten, vars resurser bland annat härrör från uppbörd av mervärdesskatt.
80 Det framgår emellertid inte på något sätt av handlingarna i målet att de mervärdesskatteutgifter som ministeriet för ekonomisk utveckling ådrog sig i samband med genomförandet av BUL-projektet blir föremål för budgetkompensering från ekonomi- och finansministeriets sida. Det är således inte styrkt att det föreligger en möjlighet av det aktuella slaget för den som är stödmottagare i förhållande till bidraget från Eruf att få ersättning för mervärdesskatt.
81 Även om det antas att sådan budgetkompensering faktiskt föreligger, har kommissionen inte styrkt att denna i så fall kan anses utgöra återbetalning enligt nationell lagstiftning för mervärdesskatt.
82 Vad som krävs för att mervärdesskatt inte ska kunna berättiga till finansiering från Eruf är, såsom framgår av lydelsen av artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013 och såsom har påpekats i punkterna 52–61 ovan, att den stödmottagare som är skyldig att betala mervärdesskatten kan få denna återbetald enligt nationell lagstiftning för mervärdesskatt – inte, som kommissionen har gjort gällande, att stödmottagaren kan få mervärdesskatten återbetald på vilket sätt som helst.
83 En annan anledning till att kommissionen inte med framgång kan anföra argumentet i skäl 30 i det angripna beslutet är att dess resonemang skulle få till följd att mervärdesskatt systematiskt uteslöts från de kostnader som berättigade till finansiering från Eruf när stödmottagaren var en central förvaltning i en medlemsstat, exempelvis, såsom i det aktuella fallet, ett ministerium.
84 Utöver att en sådan tolkning inte på något sätt följer av lydelsen av artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013, skulle den medföra att olika offentliga organ som kan erhålla finansiering från de europeiska struktur- och investeringsfonderna skulle behandlas olika, vilket skulle strida mot artikel 2.10 i samma förordning, där offentliga organ nämns i definitionen av begreppet stödmottagare utan att det tas någon hänsyn till huruvida ett sådant organ ingår i en medlemsstats centrala förvaltning eller är en från den stat som det tillhör fristående och självständig juridisk person.
85 Detta betyder att kommissionen åsidosatte artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013 när den grundade sig på det argument som anfördes i skäl 30 i det angripna beslutet, nämligen att mervärdesskatt som ministeriet för ekonomisk utveckling betalar till ekonomi- och finansministeriet inte kan anses utgöra en kostnad för den italienska statens centrala förvaltning.
Det andra argumentet: Skyldigheten att betala mervärdesskatt åvilade inte ministeriet för ekonomisk utveckling
86 I skäl 31 i det angripna beslutet bedömde kommissionen i huvudsak att utgifterna för mervärdesskatten på byggandet av VDSL-internetaccessnätet var att hänföra till Infratel, som agerade i egenskap av internt bolag inom ministeriet för ekonomisk utveckling, och inte till nämnda ministerium. Enligt kommissionen innebär mervärdesskattedirektivet att ingen mervärdesskatt ska tas ut på ”interna transaktioner”, varför mervärdesskatt inte borde ha ingått i de belopp som Infratel fakturerade ministeriet. Eftersom Infratel är beskattningsbar person såvitt avser mervärdesskatt, skulle bolaget till yttermera visso ha kunnat göra avdrag för den ifrågavarande mervärdesskatten.
87 Tribunalen påpekar inledningsvis att de italienska myndigheterna i sin ansökan om ekonomiskt bidrag från Eruf angav att hela finansieringen av BUL-projektet, det vill säga inte enbart finansieringen av kapitalutgifterna, vilka innefattar kostnaderna för förvärv av tillgångar såsom infrastruktur, utan även finansieringen av driftskostnaderna, skulle administreras via Infratel, varvid de italienska myndigheterna inte angav att det bolaget inte skulle betala mervärdesskatt.
88 I samma ansökan framhölls emellertid att ministeriet för ekonomisk utveckling skulle stå för driftskostnaderna, vilka i regel inbegriper skatt, i enlighet med det programavtal som den 20 oktober 2015 hade ingåtts mellan ministeriet, Agenzia nazionale per l’attrazione degli investimenti e lo sviluppo d’impresa SpA och Infratel.
89 Dessutom hade de italienska myndigheterna uttryckligen angett att de hade räknat in mervärdesskatten i de stödberättigande kostnaderna, eftersom denna skatt skulle komma att betalas av stödmottagaren, det vill säga ministeriet för ekonomisk utveckling.
90 Såsom framgår av punkt 15 ovan och av Republiken Italiens svar på tribunalens åtgärder för processledning, skulle nämligen koncessionshavaren Open Fiber, i takt med att arbetet med att bygga VDSL-internetaccessnätet framskred, fakturera Infratel för arbetskostnaden inklusive mervärdesskatt, varvid Infratel enbart skulle betala fakturabeloppet exklusive mervärdesskatt.
91 Den del av fakturabeloppet som avsåg mervärdesskatt skulle ministeriet för ekonomisk utveckling betala direkt till ekonomi- och finansministeriet, enligt de undantagsregler för uppdelad betalning av mervärdesskatt som har nämnts i punkt 15 ovan, enligt vilka mervärdesskatten på leverans av varor och tillhandahållande av tjänster till offentliga myndigheter ska betalas in direkt av dessa myndigheter till ett separat och spärrat bankkonto som innehas av skattemyndigheten.
92 Mot bakgrund av detta konstaterar tribunalen att den institutionella struktur som de italienska myndigheterna hade valt för genomförandet av BUL-projektet – en struktur som kommissionen inte har ifrågasatt – medförde att skyldigheten att betala mervärdesskatt på kostnaderna för byggandet av VDSL-internetaccessnätet åvilade den som var stödmottagare i förhållande till bidraget från Eruf, det vill säga ministeriet för ekonomisk utveckling, och inte Infratel.
93 I skäl 31 i det angripna beslutet gjorde kommissionen emellertid bedömningen att mervärdesskatt inte skulle tas ut på ”interna transaktioner” utan att Infratel skulle ha kunnat betala mervärdesskatten på kostnaderna för byggandet av VDSL-internetaccessnätet i stället för ministeriet för ekonomisk utveckling och därefter skulle ha kunnat göra avdrag för denna mervärdesskatt.
94 Kommissionen anser således att den utgift som utgörs av mervärdesskatten på kostnaderna för byggandet av VDSL-internetaccessnätet inte med säkerhet medför en ekonomisk börda för den som är stödmottagare i förhållande till bidraget från Eruf och att denna mervärdesskatt därför inte utgör någon stödberättigande kostnad för nämnda stödmottagare.
95 Tribunalen konstaterar emellertid för det första att begreppen intern transaktion och internt bolag inte används i mervärdesskattedirektivet. Kommissionen har inte heller åberopat några bestämmelser i italiensk mervärdesskattelagstiftning där dessa begrepp definieras eller används.
96 Mer allmänt har kommissionen inte styrkt att Infratel, som ju är ett från ministeriet för ekonomisk utveckling i rättslig mening fristående bolag, inte borde övervältra mervärdesskatt på nämnda ministerium.
97 För det andra noterar tribunalen, under antagande av att kommissionen har haft för avsikt att åberopa artikel 11 i mervärdesskattedirektivet, att det visserligen är riktigt att det i första stycket i den bestämmelsen föreskrivs att varje medlemsstat får anse som en enda beskattningsbar person sådana personer som är etablerade i medlemsstaten och som, trots att de är rättsligt oberoende, är nära förbundna med varandra genom finansiella, ekonomiska och organisatoriska band.
98 Den bestämmelsen är emellertid villkorad i så måtto att den förutsätter att det antas nationella bestämmelser som fastställer den konkreta omfattningen av de nära finansiella, ekonomiska och organisatoriska banden mellan de berörda personerna (se, analogt, dom av den 16 juli 2015, Larentia + Minerva och Marenave Schiffahrt, C‑108/14 och C‑109/14, EU:C:2015:496, punkt 50). Dessutom har, såsom Republiken Italien har gjort gällande utan att motsägas av kommissionen, den möjlighet som nämnda bestämmelse erbjuder inte genomförts i den italienska lagstiftningen såvitt avser sådana enheter som ministeriet för ekonomisk utveckling och Infratel, vilka utgör två separata rättsliga enheter.
99 Kommissionen saknade således under alla omständigheter fog för att göra bedömningen att transaktionerna mellan Infratel och ministeriet för ekonomisk utveckling skedde mellan två enheter som ingick i en och samma beskattningsbara person i den mening som avses i artikel 11 i mervärdesskattedirektivet och att nämnda ministerium därför hade möjlighet att på Infratel övervältra den mervärdesskatt som skulle betalas på byggandet av VDSL-internetaccessnätet.
100 För det tredje har kommissionen visserligen fog för sitt påstående att ett beslut att dela upp inkomster och utgifter mellan flera offentliga organ i en och samma medlemsstat och mellan flera ansvariga för ett projekt inte påverkar bedömningen av huruvida vissa utgifter, exempelvis utgifter för mervärdesskatt hänförlig till genomförandet av projektet, berättigar till finansiering (se, för ett liknande resonemang, dom av den 20 september 2012, Ungern/kommissionen, T‑407/10, ej publicerad, EU:T:2012:453, punkt 32).
101 Det räcker emellertid att konstatera att om de italienska myndigheterna i förevarande mål hade beslutat att inte anlita Infratel, skulle detta inte ha påverkat den mervärdesskatt som ministeriet för ekonomisk utveckling betalade, eftersom ministeriet då av Open Fiber skulle ha fakturerats direkt för mervärdesskatten på arbetet med att bygga VDSL-internetaccessnätet.
102 Vidare har kommissionen inte styrkt, och inte ens påstått, att den institutionella struktur som de italienska myndigheterna valde för genomförandet av BUL-projektet skulle vara oförenlig med reglerna i mervärdesskattedirektivet av det skälet att nämnda struktur innebär att den slutgiltiga mervärdesskattebördan åvilar ministeriet för ekonomisk utveckling.
103 Således innebär även det andra av de argument som ligger till grund för det angripna beslutet, nämligen att skyldigheten att betala mervärdesskatt på arbetet med att bygga VDSL-internetaccessnätet uteslutande borde ha åvilat Infratel i dess egenskap av internt bolag inom ministeriet för ekonomisk utveckling, ett åsidosättande av artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013.
Det tredje argumentet: Den mervärdesskatt som betalas på arbetet med att bygga VDSL-internetaccessnätet uppvägs av den mervärdesskatt som tas ut på koncessionsavgifterna för detta nät
104 I skäl 32 i det angripna beslutet bedömd kommissionen i huvudsak att de koncessionsavgifter för VDSL-internetaccessnätet som koncessionshavaren betalade till Infratel i dess egenskap av upphandlande myndighet skulle vara mervärdesskattepliktiga, varvid koncessionshavaren i enlighet med reglerna för uppdelad betalning skulle erlägga mervärdesskatten direkt till den italienska skattemyndigheten. Därför skulle den ingående mervärdesskatten på arbetet med att bygga nämnda nät komma att uppvägas av den utgående mervärdesskatten på dessa avgifter, varför den förstnämnda mervärdesskatten i teorin skulle vara återbetalningsbar.
105 Tribunalen konstaterar att detta argument, med innebörden att mervärdesskatten på byggarbetena uppvägs av den mervärdesskatt på koncessionsavgifterna som Infratel tar ut, inte hänför sig till ministeriet för ekonomisk utveckling, som är stödmottagare i förhållande till bidraget från Eruf till genomförandet av BUL-projektet. Därför är det inte möjligt att med hänvisning till det argumentet styrka att nämnda ministerium enligt nationell lagstiftning för mervärdesskatt kan erhålla återbetalning av den mervärdesskatt som ministeriet ska betala på fakturor avseende etappen för byggande av VDSL-internetaccessnätet.
106 I själva verket framgår det av handlingarna i målet att Infratel, i takt med att arbetet med att bygga det nätet framskred, enbart skulle betala beloppet exklusive mervärdesskatt på fakturorna från Open Fiber, medan ministeriet för ekonomisk utveckling skulle betala den del av fakturabeloppet som avsåg mervärdesskatt direkt till skattemyndigheten.
107 Dessutom är ministeriet för ekonomisk utveckling – såsom Republiken Italien har uppgett utan att därvid motsägas av kommissionen – inte att anse som en beskattningsbar person såvitt avser verksamheter som bedrivs eller transaktioner som utförs av nämnda ministerium inom ramen för dess fullgörande av sina institutionella funktioner, exempelvis genomförandet av BUL-projektet. Ministeriet bedriver nämligen dessa verksamheter respektive utför dessa transaktioner i sin egenskap av offentlig myndighet, i överensstämmelse med artikel 13 i mervärdesskattedirektivet, som har införlivats med den italienska rättsordningen genom artikel 4 i decreto del Presidente della Repubblica n. 633 – Istituzione e disciplina dell’imposta sul valore aggiunto (Republikens presidents dekret nr 633 om inrättande och reglering av mervärdesskatt) av den 26 oktober 1972 (ordinarie supplement till GURI nr 292 av den 11 november 1972).
108 Detta betyder att ministeriet för ekonomisk utveckling saknade möjlighet att på de villkor som föreskrivs i artikel 1.2 andra stycket i mervärdesskattedirektivet och i artikel 19.1 i Republikens presidents dekret nr 633 av den 26 oktober 1972 göra avdrag för mervärdesskatten på kostnaderna för att bygga VDSL-internetaccessnätet.
109 Det framgår för övrigt inte av handlingarna i målet att ministeriet för ekonomisk utveckling på indirekt väg, ens delvis, skulle kunna erhålla återbetalning av den mervärdesskatt som Open Fiber ska betala på koncessionsavgifter under etappen för drift av VDSL-internetaccessnätet, vilket skulle ha kunnat föranleda bedömningen att den utgiften inte reellt och slutgiltigt betalades av nämnda ministerium.
110 Den omständigheten att Infratel är ett offentligägt bolag med insatskapital som indirekt ägs av den italienska staten och kontrolleras av denna är i detta avseende inte i sig tillräcklig för att det ska anses styrkt att det föreligger en mekanism för indirekt återbetalning av mervärdesskatt till ministeriet för ekonomisk utveckling.
111 Även om det antas att en sådan mekanism faktiskt föreligger eller skulle kunna införas mellan ministeriet för ekonomisk utveckling och Infratel, är det i alla händelser inte möjligt att utesluta kostnaden för den mervärdesskatt som nämnda ministerium ska betala under etappen för byggande av VDSL-internetaccessnätet från det sammanlagda beloppet av kostnader som berättigar till finansiering från Eruf annat än om denna indirekta återbetalning av mervärdesskatt genom Infratels försorg är något som föreskrivs i italiensk mervärdesskattelagstiftning, och kommissionen har inte ens hävdat att så skulle vara fallet.
112 I detta sammanhang kan kommissionen inte med framgång hänvisa till den lösning som tribunalen valde i domen av den 20 september 2012, Ungern/kommissionen (T‑89/10, ej publicerad, EU:T:2012:451), och i domen av den 20 september 2012, Ungern/kommissionen (T‑407/10, ej publicerad, EU:T:2012:453).
113 I dessa båda mål ogillade tribunalen visserligen talan om ogiltigförklaring av två beslut som kommissionen meddelat om att utesluta mervärdesskatt från de utgifter som berättigade till finansiering från Eruf och Sammanhållningsfonden.
114 Till att börja med reglerades emellertid dessa båda kommissionsbeslut bland annat av förordning nr 1084/2006, och enligt artikel 3 e i denna gällde liksom enligt artikel 7.1 d i förordning nr 1080/2006 att återbetalningsbar mervärdesskatt inte ingick bland de utgifter som kunde berättiga till finansiering från Sammanhållningsfonden, varvid det inte behövde prövas huruvida möjligheterna att erhålla återbetalning var en följd av tillämpning av nationell lagstiftning för mervärdesskatt.
115 Vidare hade stödmottagaren i de båda mål som föranledde de i punkt 112 ovan nämnda domarna beaktat en samlad finansiering av de berörda projektens bygg- och driftsetapper och gjort en nyttokostnadsanalys som avser inkomstgenererande projekt.
116 I det aktuella fallet utgör stödet från Eruf till BUL-projektet, såsom har erinrats om i punkt 6 ovan, statligt stöd som är förenligt med den inre marknaden, vilket framgår av den individuella kontroll av finansieringsbehov som kommissionen har utfört i enlighet med reglerna för statligt stöd.
117 Såsom Republiken Tjeckien med rätta har påpekat, framgår det av artikel 61.8 i förordning nr 1303/2013, i den version som var tillämplig vid tidpunkten för antagandet av det angripna beslutet, att reglerna för insatser som generar nettoinkomster när de har avslutats inte var tillämpliga på insatser vilkas finansiering enligt programmet utgör statligt stöd.
118 Slutligen har kommissionen inte styrkt att den italienska mervärdesskattelagstiftningen, utöver den avdragsrätt som slås fast i mervärdesskattedirektivet, även föreskriver andra mekanismer för återbetalning av mervärdesskatt som ger offentligrättsliga organ, såsom ministeriet för ekonomisk utveckling, möjlighet att erhålla återbetalning av mervärdesskatt som de ska betala i egenskap av slutkonsumenter.
119 Den omständigheten att de koncessionsavgifter för VDSL-internetaccessnätet som koncessionshavaren ska betala till Infratel i dess egenskap av upphandlande myndighet är mervärdesskattepliktiga saknar således i sig betydelse för frågan huruvida utgiften för mervärdesskatt på genomförandet av BUL-projektet reellt och slutgiltigt betalas av ministeriet för ekonomisk utveckling. Eftersom kommissionen inte har styrkt att nämnda ministerium hade möjlighet att erhålla återbetalning av den utgiften enligt nationell lagstiftning för mervärdesskatt, strider även det tredje argumentet, vilket redovisades i skäl 32 i det angripna beslutet, mot artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013.
120 Av samtliga ovan anförda överväganden följer att de tre argument som ligger till grund för det angripna beslutet strider mot artikel 69.3 c i förordning nr 1303/2013. Det angripna beslutet ska således ogiltigförklaras utan att det krävs någon prövning av de övriga grunder som har anförts till stöd för talan.
Rättegångskostnader
121 Enligt artikel 134.1 i tribunalens rättegångsregler ska rättegångsdeltagare som har tappat målet förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna, om detta har yrkats. Republiken Italien har yrkat att kommissionen ska förpliktas att ersätta rättegångskostnaderna. Eftersom kommissionen har tappat målet, ska Republiken Italiens yrkande bifallas.
122 Enligt artikel 138.1 i rättegångsreglerna ska medlemsstater som har intervenerat bära sina rättegångskostnader.
Mot denna bakgrund beslutar
TRIBUNALEN (sjunde avdelningen)
följande:
1) Kommissionens genomförandebeslut C(2019) 2652 final av den 3 april 2019 om godkännande av det ekonomiska bidraget till projektet ”Grande Progetto Nazionale Banda Ultra Larga – Aree Bianche” – vilket i Italien har valts ut inom ramen för de operativa programmen ”POR Abruzzo FESR 2014–2020”, ”Basilicata”, ”POR Calabria FESR FSE”, ”Campania”, ”POR Emilia Romagna FESR”, ”POR Lazio FESR”, ”POR Liguria FESR”, ”POR Lombardia FESR”, ”POR Marche FESR 2014–2020”, ”POR Piemonte FESR”, ”POR Puglia FESR–FSE”, ”POR Sardegna FESR”, ”Sicilia”, ”Toscana”, ”POR Umbria FESR” och ”POR Veneto FESR 2014–2020” samt ”Imprese e competitività” – ogiltigförklaras i den del som det beslutet innebär att stödmottagarens utgifter för mervärdesskatt undantas från finansiering från Europeiska unionens sida.
2) Europeiska kommissionen ska bära sina rättegångskostnader och ersätta Republiken Italiens rättegångskostnader.
3) Republiken Tjeckien och Konungariket Spanien ska bära sina respektive rättegångskostnader.
da Silva Passos | Valančius | Reine |
Avkunnad vid offentligt sammanträde i Luxemburg den 22 juni 2022.
Underskrifter