ĢENERĀLADVOKĀTA DŽOVANNI PITRUCELLAS
[GIOVANNI PITRUZZELLA]
SECINĀJUMI,
sniegti 2021. gada 14. janvārī (1)
Lieta C‑718/18
Eiropas Komisija
pret
Vācijas Federatīvo Republiku
Valsts pienākumu neizpilde – Elektroenerģijas un dabasgāzes iekšējie tirgi – Direktīva 2009/72 un Direktīva 2009/73 – Jēdziens “vertikāli integrēts uzņēmums” – Pārvades sistēmu darbības efektīva nodalīšana no ražošanas un piegādes darbībām – Pārvades sistēmas operatora darbinieku un vadības neatkarība – Valstu regulatīvo iestāžu ekskluzīvās kompetences un neatkarība – Demokrātijas princips
1. Kāds ir jēdziena “vertikāli integrēts uzņēmums” tvērums elektroenerģijas un gāzes nozarēs un, konkrētāk, vai šajā jēdzienā ietilpst arī ārpus Eiropas Savienības veiktas darbības? Kāds tvērums ir ekskluzīvajām kompetencēm, ko Savienības tiesības piešķir valstu regulatīvajām iestādēm (turpmāk tekstā – “VRI”) elektroenerģijas un gāzes nozarēs, un kādas šajā ziņā ir dalībvalstu normatīvās iejaukšanās robežas?
2. Šie būtībā ir svarīgākie uzdotie jautājumi prasībā, ar kuru Eiropas Komisija lūdz Tiesu atzīt, ka Vācijas Federatīvā Republika nav izpildījusi savus pienākumus, kas tai bija saskaņā ar dažādiem noteikumiem, kuri paredzēti Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvā 2009/72/EK (2009. gada 13. jūlijs) par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz elektroenerģijas iekšējo tirgu un par Direktīvas 2003/54/EK atcelšanu (2) un Parlamenta un Padomes Direktīvā 2009/73/EK (2009. gada 13. jūlijs) par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz dabasgāzes iekšējo tirgu un par Direktīvas 2003/55/EK atcelšanu (3) (turpmāk tekstā sauktas arī kopā – “direktīvas”).
I. Atbilstošās tiesību normas
A. Savienības tiesības
1. Direktīva 2009/72
3. Saskaņā ar Direktīvas 2009/72 2. panta 21. punktu “šajā direktīvā piemēro šādas definīcijas: “vertikāli integrēts uzņēmums” ir elektroenerģijas uzņēmums vai elektroenerģijas uzņēmumu grupa, kurā viena un tā pati persona vai personas var tieši vai netieši kontrolēt uzņēmumu un kurā uzņēmums vai uzņēmumu grupa veic vismaz vienu no pārvades vai sadales funkcijām un vismaz vienu no elektroenerģijas ražošanas vai piegādes funkcijām”.
4. Direktīvas 2009/72 19. panta “Pārvades sistēmas operatora darbinieku un vadības neatkarība” 3., 5. un 8. punktā ir noteikts:
“3. Trīs gadus pirms iecelšanas amatā personām, kas atbildīgas par pārvades sistēmas operatora vadību, un/vai par pārvades sistēmas operatora administratīvo struktūru locekļiem, uz kuriem attiecas šis punkts, nav bijis profesionāla amata vai pienākumu, tiešas vai netiešas līdzdalības vai uzņēmējdarbības attiecību ar vertikāli integrēto uzņēmumu vai kādu tā daļu, vai to kontrolējošo akcionāru, kas nav pārvades sistēmas operators. [..]
5. Personām, kas atbildīgas par pārvades sistēmas operatora vadību, un/vai pārvades sistēmas operatora administratīvo struktūru locekļiem un darbiniekiem nevienā vertikāli integrēta uzņēmuma daļā kā vien pārvades sistēmas operatorā nav līdzdalības, un viņi tieši vai netieši negūst nekādu finansiālu labumu. Viņu atalgojums nav atkarīgs no vertikāli integrēta uzņēmuma darbībām vai rezultātiem kā vien no pārvades sistēmas operatora darbībām vai rezultātiem. [..]
8. Šā panta 3. punktu piemēro lielākajai daļai personu, kas atbildīgas par pārvades sistēmas operatora vadību, un/vai pārvades sistēmas operatora administratīvo struktūru locekļiem.
Personas, kas atbildīgas par pārvades sistēmas operatora vadību, un/vai pārvades sistēmas operatora administratīvo struktūru locekļi, uz kuriem neattiecas 3. punkts, vismaz sešus mēnešus pirms viņu iecelšanas amatā nav veikuši vadības vai citas attiecīgas darbības vertikāli integrētajā uzņēmumā.
Šā punkta pirmo daļu un 4. līdz 7. punktu piemēro attiecībā uz visām personām, kas pieder izpildvadībai, un personām, kas ir viņu tiešā pakļautībā jautājumos, kuri saistīti ar tīkla darbību, uzturēšanu vai attīstību.”
5. Direktīvas 2009/72 35. pantā “Regulatīvo iestāžu norīkošana un neatkarība” ir noteikts:
“1. Katra dalībvalsts norīko vienu valsts regulatīvo iestādi valsts līmenī. [..]
4. Dalībvalstis garantē regulatīvās iestādes neatkarību un nodrošina, ka tā izmanto savas pilnvaras taisnīgi un pārskatāmi. Tādēļ dalībvalsts nodrošina, ka regulatīvā iestāde, veicot šajā direktīvā un saistītajos tiesību aktos paredzētos regulatīvos uzdevumus:
a) ir juridiski un funkcionāli neatkarīga no citām publiskām vai privātām struktūrām;
b) nodrošina, ka tās personāls un par tās vadību atbildīgās personas:
i) darbojas neatkarīgi no tirgus interesēm; un
ii) veicot regulatīvus uzdevumus, neprasa un nepieņem tiešus norādījumus no valdības vai citām publiskām vai privātām struktūrām. Attiecīgos gadījumos šīs prasības neskar ciešu sadarbību ar citām attiecīgām valsts iestādēm vai valdības noteiktās vispārējās politikas nostādnes, kas nav saistītas ar 37. pantā noteiktajām regulatīvajām pilnvarām un uzdevumiem.
5. Lai aizsargātu regulatīvās iestādes neatkarību, dalībvalstis jo īpaši nodrošina, ka:
a) regulatīvā iestāde var pieņemt lēmumus neatkarīgi no politiskām struktūrām [..].”
6. Direktīvas 2009/72 37. pantā “Regulatīvās iestādes pienākumi un pilnvaras” ir noteikts:
“1. Regulatīvajai iestādei ir šādi pienākumi:
a) atbilstīgi pārredzamiem kritērijiem noteikt vai apstiprināt pārvades vai sadales tarifus vai to aprēķināšanas metodiku [..];
6. Regulatīvo iestāžu kompetencē ir noteikt vai laikus pirms tās stāšanās spēkā apstiprināt vismaz tādu metodiku, ko izmanto, lai aprēķinātu vai paredzētu noteikumus un nosacījumus attiecībā uz:
a) pieslēgumu un piekļuvi valsts tīkliem, tostarp pārvades un sadales tarifiem vai to aprēķināšanas metodikai. Šie tarifi vai metodika ļauj veikt visus vajadzīgos ieguldījumus tīklos, lai nodrošinātu tīklu dzīvotspēju;
b) balansēšanas pakalpojumu nodrošināšanu, kurus sniedz visekonomiskākajā veidā un kuri nodrošina pienācīgus stimulus tīkla lietotājiem, lai balansētu to jaudu un patēriņu. Balansēšanas pakalpojumus sniedz taisnīgi un bez diskriminācijas, un to pamatā ir objektīvi kritēriji; [..].”
2. Direktīva 2009/73
7. Direktīvas 2009/73 2. panta 20. punkts, 19. panta 3., 5. un 8. punkts, 39. panta 1., 4. un 5. punkts un 41. panta 1. punkta a) apakšpunkts un 6. punkta a) un b) apakšpunkts mutatis mutandis ar atsauci uz dabasgāzes nozari atbilst iepriekš minētajiem Direktīvas 2009/72 noteikumiem.
B. Vācijas tiesības
8. Saskaņā ar Energiewirtschaftsgesetz (Enerģētikas likums; turpmāk tekstā – “EnWG”) (4) 3. panta 38. punktu vertikāli integrēts enerģijas piegādes uzņēmums ir “uzņēmums, kas Eiropas Savienībā darbojas elektroenerģijas vai gāzes nozarē, vai elektroenerģijas vai gāzes uzņēmumu grupa saskaņā ar 3. panta 2. punktu [Regulā Nr. 139/2004] par kontroli pār uzņēmumu koncentrāciju[ (5)], ar precizējumu, ka konkrētais uzņēmums vai konkrētā grupa Eiropas Savienībā veic: elektroenerģijas nozarē – vismaz vienu no pārvades vai sadales funkcijām un vismaz vienu no elektroenerģijas ražošanas vai sadales funkcijām vai – dabasgāzes nozarē – vismaz vienu no pārvades, sadales, SDG iekārtu pārvaldības vai uzglabāšanas funkcijām un vienlaikus vienu no dabasgāzes ieguves vai sadales funkcijām”.
9. EnWG 10.c panta 2. punktā ir noteikts:
“Vairākums par pārvades sistēmas operatoru vadību atbildīgo personu trīs gadus pirms iecelšanas amatā nevar būt bijušas nodarbinātas vertikāli integrētam uzņēmumam piederošā uzņēmumā vai uzturējušas komerciālas attiecības ar to vai ar kādu to kontrolējošu akcionāru, kas elektroenerģijas nozarē veic kādu no elektroenerģijas ražošanas, sadales, piegādes vai iegādes funkcijām un dabasgāzes nozarē – kādu no dabasgāzes ražošanas, sadales, piegādes, iegādes vai uzglabāšanas funkcijām vai kas veic komerciāla vai tehniska rakstura vai ar uzturēšanu saistītus uzdevumus saistībā ar minētajām funkcijām. Pārējās par neatkarīgā pārvades operatora vadību atbildīgās personas vismaz sešus mēnešus pirms iecelšanas amatā nevar būt veikušas vadības vai tiem analogus uzdevumus neatkarīgā pārvades operatorā, kas darbojas vertikāli integrētam uzņēmumam piederošā uzņēmumā vai pie kāda to kontrolējoša akcionāra, kas elektroenerģijas nozarē veic kādu no elektroenerģijas ražošanas, sadales, piegādes vai iegādes funkcijām un dabasgāzes nozarē – kādu no dabasgāzes ražošanas, sadales, piegādes, iegādes vai uzglabāšanas funkcijām vai kas veic komerciāla vai tehniska rakstura vai ar uzturēšanu saistītus uzdevumus saistībā ar minētajām funkcijām [..].”
10. EnWG 10.c panta 4. punktā ir noteikts:
“Neatkarīgais pārvades operators un vertikāli integrētais elektroenerģijas piegādes uzņēmums garantē, ka par neatkarīgā pārvades operatora vadību atbildīgās personas un pārējie tā darbinieki pēc 2012. gada 3. marta neiegūst nekādu līdzdalību vertikāli integrētajā elektroenerģijas piegādes uzņēmumā vai tā daļās, ja vien nav runa par līdzdalībām neatkarīgā pārvades operatorā. Par vadību atbildīgās personas vēlākais 2016. gada 31. martā cedē līdzdalības vertikāli integrētajā elektroenerģijas piegādes uzņēmumā vai tā daļās. [..]”
11. Saskaņā ar EnWG 10.c panta 6. punktu tā paša panta 2. punktu piemēro mutatis mutandis visām personām, kuras ir tieši pakļautas par vadību atbildīgajām personām un kuras atbild par tīkla darbības, uzturēšanas nodrošināšanas vai attīstības nozarēm.
12. EnWG 24. pantā “Noteikumi par piekļuves tīklam nosacījumiem, par piekļuves tīklam maksu un balansēšanas pakalpojumu sniegšanu un iegādi; regulatīvās pilnvaras” ir noteikts:
“Federālajai valdībai ar rīkojumu, ar Bundesrat piekrišanu, ir atļauts:
1. noteikt piekļuves tīklam nosacījumus, ieskaitot balansēšanas pakalpojumu iegādi un sniegšanu, kā arī metodiku, ko izmanto šādu nosacījumu noteikšanai, kā arī piekļuves tarifu noteikšanas metodiku [..];
2. regulēt, kādos gadījumos un ar kādiem nosacījumiem [regulatīvā] iestāde var noteikt šādus nosacījumus vai metodikas vai apstiprināt tos pēc sistēmas operatora lūguma;
3. regulēt, kādos īpašos tīkla lietošanas gadījumos un ar kādiem priekšnoteikumiem [regulatīvā] iestāde var atsevišķos specifiskos gadījumos atļaut vai liegt atļauju attiecībā uz individuālajiem tarifiem par piekļuvi tīklam.”
II. Pirmstiesas procedūra un tiesvedība Tiesā
13. 2014. gada 20. maijā Komisija, pēc savas ierosmes veicot pārbaudi par Direktīvas 2009/72 un Direktīvas 2009/73 transponēšanu Vācijas tiesībās, lai konstatētu, vai nepastāv iespējamas nesaderības ar Savienības tiesībām, uzdeva Vācijas Federatīvajai Republikai vairākus jautājumus saistībā ar minēto direktīvu transponēšanu, uz kuriem Vācijas iestādes atbildēja 2014. gada 12. septembra vēstulē.
14. Uzskatot, ka valsts tiesības vairākos aspektos neatbilst direktīvām, Komisija 2015. gada 27. februārī nosūtīja Vācijas Federatīvajai Republikai brīdinājuma vēstuli pārkāpuma procedūras Nr. 2014/2285 ietvaros, uz kuru minētā dalībvalsts atbildēja 2015. gada 24. jūnija vēstulē.
15. 2016. gada 29. aprīlī Komisija nosūtīja Vācijas Federatīvajai Republikai argumentētu atzinumu, kurā uzsvēra savā brīdinājuma vēstulē pausto viedokli, ka vairākas Vācijas tiesību normas neatbilst Direktīvai 2009/72 un Direktīvai 2009/73. Vācijas Federatīvā Republika atbildēja 2016. gada 29. augusta vēstulē, norādot, ka saistībā ar vairākiem argumentētajā atzinumā izvirzītajiem iebildumiem tiek veikti grozījumi tiesību aktos, un 2017. gada 19. septembrī nosūtīja grozītā likuma, kas ir spēkā no 2017. gada 22. jūlija, tekstu.
16. Uzskatot, ka Vācijas Federatīvās Republikas pieņemtie tiesību aktu noteikumi joprojām pilnībā neatbilst abām direktīvām, Komisija cēla šo prasību.
III. Juridiskā analīze
17. Komisija savu prasību pamato ar četriem iebildumiem, ka Vācijas Federatīvā Republika ir EnWG nepareizi transponējusi Direktīvu 2009/72 un Direktīvu 2009/73.
A. Par pirmo iebildumu – jēdziena “vertikāli integrēts uzņēmums” nepareizu transponēšanu
1. Lietas dalībnieku argumenti
18. Komisija apgalvo, ka EnWG 3. panta 38. punktā ietvertā jēdziena “vertikāli integrēts uzņēmums” definīcija neatbilst Direktīvas 2009/72 2. panta 21. punktam un Direktīvas 2009/73 2. panta 20. punktam un ka tāpēc Vācijas Federatīvā Republika nav izpildījusi no minētajiem direktīvu noteikumiem izrietošos pienākumus.
19. Komisija norāda, ka EnWG ietvertajā definīcijā jēdziens “vertikāli integrēts uzņēmums” attiecas tikai uz uzņēmumiem, kuri savu darbību veic Savienības teritorijā. Tādējādi uzņēmumi, kuri – lai gan tos kontrolē vertikāli integrēts uzņēmums – veic savu darbību ārpus Savienības, esot izslēgti no minētās definīcijas. Tā, piemēram, ārpus Savienības veiktas ražošanas vai piegādes darbības neietilpstot definīcijas piemērošanas jomā. Nosakot vertikāli integrēta uzņēmuma statusu, Vācijas VRI neņemot vērā ārpus Savienības teritorijas veiktās darbības. Tādējādi tā neizskatot, vai minētās darbības izraisa interešu konfliktu.
20. Komisijas ieskatā, Vācijas tiesiskais regulējums ir pretrunā gan Direktīvas 2009/72 2. panta 21. punkta un Direktīvas 2009/73 2. panta 20. punkta noteikumiem, gan mērķiem, kas izvirzīti tiesību normās par direktīvās paredzēto darbību efektīvu nodalīšanu.
21. Raugoties no gramatiskā viedokļa, neviena no abām minētajām tiesību normām nesatur ierobežojumu attiecībā uz ģeogrāfisko tvērumu, kurā ir jāveic vertikāli integrētā uzņēmuma darbības. Gluži pretēji, no Direktīvas 2009/72 24. apsvēruma un no Direktīvas 2009/73 21. apsvēruma izrietot, ka tīkla darbību efektīva nodalīšana no piegādes un ražošanas darbībām būtu jāpiemēro visā Savienībā – gan Savienības uzņēmumiem, gan trešo valstu uzņēmumiem.
22. Runājot par mērķiem, tiesību normas par efektīvu nodalīšanu tiecoties garantēt, ka pārvades sistēmas operators saņem sertifikāciju tikai tad, ja tiek garantēts, ka tas vada tīklu neatkarīgi un nediskriminējoši. To mērķis esot likvidēt stimulus vertikāli integrētiem uzņēmumiem diskriminēt konkurentus attiecībā uz piekļuvi tīklam, piekļuvi komercinformācijai un ieguldījumiem. Komisijas ieskatā, šāds interešu konflikts varētu rasties ne tikai tad, kad vertikāli integrēta uzņēmuma darbības tiek veiktas Savienības teritorijā, bet arī tad, kad šādas darbības tiek veiktas ārpus Savienības.
23. Ārpus Savienības teritorijas veiktu darbību iekļaušana jēdziena “vertikāli integrēts uzņēmums” piemērošanas jomā nenozīmējot, ka uzņēmumi, kas nav Eiropas uzņēmumi, uzreiz kļūst par tiesību un pienākumu ieguvējiem saskaņā ar Eiropas tiesisko regulējumu, un nepaplašinot Savienības kompetences robežas. Tik tiešām, pārvades tīklu operatori, kas ir pakļauti normām par efektīvu nodalīšanu, vienmēr darbojas Savienības teritorijā. Ārpus Savienības veiktu darbību iekļaušana “vertikāli integrēta uzņēmuma” definīcijā atļautu izvērtēt šādas darbības Savienībā. Šāda interpretācija nebūtu pretrunā nevienam konkurences tiesību principam vai starptautisko tiesību principam.
24. Vācijas Federatīvā Republika apstrīd Komisijas argumentus.
25. Pirmkārt, raugoties no gramatiskā viedokļa, no judikatūras izrietot, ka dalībvalstīm nav pienākuma tekstuāli transponēt direktīvas, ja vien tiek garantēta to transponēšana pēc būtības. Jēdziena “vertikāli integrēts uzņēmums” definīcija, kas minēta EnWG 3. panta 38. punktā, neesot pretrunā Direktīvas 2009/72 2. panta 21. punktā un Direktīvas 2009/73 2. panta 20. punktā paredzētajiem noteikumiem. Šie noteikumi nesniedzot nekādas norādes par ģeogrāfisko tvērumu, un tāpēc par šo aspektu būtu vajadzīgs skaidrojums brīdī, kad dalībvalstis tos transponē savās valsts tiesībās. Turklāt Tiesa esot nesen precizējusi, ka tad, ja kāds direktīvas noteikums ir jāprecizē tā, lai tas atbilstu tiesiskās drošības principam, dalībvalstīm būtu jāievieš šādi precizējumi transponēšanas brīdī (6). Direktīvas 2009/72 24. un 25. apsvērums un Direktīvas 2009/73 21. un 22. apsvērums apstiprinot Vācijas valdības interpretāciju.
26. Otrkārt, Komisijas ierosinātā tēze neatbilstot mērķiem, kas izvirzīti direktīvu par efektīvu nodalīšanu normās. Galvenokārt Komisija neesot izpildījusi pienākumu pierādīt neizpildi un neesot sniegusi nevienu iespējama interešu konflikta piemēru. Vācijas valdības ieskatā, noteikumu par efektīvu nodalīšanu mērķi neprasot, lai darbības, ko ārpus Savienības veikuši energopiegādes uzņēmumi, tiktu ņemtas vērā, definējot vertikāli integrētu uzņēmumu. Interešu konflikta situācija varētu pastāvēt tikai tad, ja vertikāli integrēta uzņēmuma daļas, kuras darbojas konkurējošajās elektroenerģijas un gāzes ražošanas un sadales nozarēs, darbotos Savienībā. Ja nenotiek darbības Savienības teritorijā, neesot nekāda negatīvas ietekmes riska uz pārvades sistēmas operatoru.
27. Treškārt, jēdziena “vertikāli integrēts uzņēmums” definīcijas attiecināšana arī uz darbībām, ko ārpus Savienības veic trešo valstu uzņēmumi, būtu pretrunā gan judikatūrai, saskaņā ar kuru Savienības tiesības esot piemērojamas tikai tad, ja konkrētajai rīcībai ir tūlītējas un būtiskas sekas Savienības teritorijā, gan starptautiskajām tiesībām. Minētie trešo valstu uzņēmumi kļūtu par subjektiem ar tiesībām un pienākumiem, nedarbojoties Savienības teritorijā un to ārpus Savienības veiktajām darbībām neradot sekas Savienības teritorijā.
28. Ceturtkārt, Vācijas valdība apgalvo, ka direktīvu interpretācija, ņemot vērā juridiskos pamatus un pamattiesības un pamatbrīvības, atbalsta tās nostāju. Pirmkārt, tā uzsver, ka direktīvas ir pieņemtas, pamatojoties uz EKL 47. panta 2. punktu un 55. un 95. pantu (7), ka to mērķis ir atvieglot brīvības veikt uzņēmējdarbību un pakalpojumu sniegšanas brīvības īstenošanu un ka to priekšmets ir iekšējā tirgus izveide un darbība. Attiecīgi minētie Līguma noteikumi nevarot veidot normatīvu pamatu tādu noteikumu pieņemšanai, kas ir piemērojami uzņēmumu saimnieciskajai darbībai kādā trešā valstī. No otras puses, direktīvas uzliekot vertikāli integrētiem uzņēmumiem pienākumus, kas ierobežo brīvu kapitāla apriti LESD 63. panta izpratnē, kā arī uzņēmumu un to darbinieku profesionālo brīvību, kas ir noteikta Eiropas Savienības Pamattiesību hartas (turpmāk tekstā – “Harta”) 16. pantā, kā arī tiesības uz īpašumu, kuras ir noteiktas Hartas 17. panta 1. punktā. Ciktāl trešo valstu uzņēmumu ārpus Savienības veiktās darbības nerada sekas iekšējā tirgū, šādi pamattiesību un pamatbrīvību ierobežojumi neesot nepieciešami, lai censtos sasniegt mērķi nodrošināt pārvades sistēmu efektīvu un nediskriminējošu darbību Savienībā.
2. Vērtējums
29. Komisijas prasības pirmā iebilduma pamatotības vērtējums ir atkarīgs no Direktīvas 2009/72 2. panta 21. punktā un Direktīvas 2009/73 2. panta 20. punktā definētā jēdziena “vertikāli integrēts uzņēmums” tvēruma noteikšanas. It īpaši ir jāizvērtē, vai ar minēto definīciju ir saderīgs tāds valsts tiesiskais regulējums, kāds ir šajā lietā aplūkojamais Vācijas tiesiskais regulējums, kas no minētā jēdziena – un attiecīgi no noteikumu par tīklu efektīvu nodalīšanu no elektroenerģijas vai gāzes ražošanas darbībām un šo enerģētikas produktu piegādes darbībām piemērošanas jomas – izslēdz darbības, ko kāds uzņēmums vai uzņēmumu grupa ir veikuši ārpus Savienības.
30. Šajā ziņā vispirms ir jānorāda, ka nedz Direktīvas 2009/72 2. panta 21. punkts, nedz Direktīvas 2009/73 2. panta 20. punkts neietver atsauci uz dalībvalstu tiesībām saistībā ar jēdziena “vertikāli integrēts uzņēmums” definēšanu.
31. Minētajā kontekstā saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru gan no Savienības tiesību vienveidīgas piemērošanas, gan no vienlīdzības principa prasībām izriet, ka Savienības tiesību normas formulējums, kurā nav nevienas tiešas norādes uz dalībvalstu tiesībām, lai noteiktu tās saturu un piemērošanas jomu, visā Savienībā parasti ir interpretējams autonomi un vienveidīgi, ņemot vērā ne vien šīs tiesību normas formulējumu, bet arī tiesību normas kontekstu un attiecīgā tiesiskā regulējuma mērķi (8).
32. Runājot, pirmkārt, par abu konkrēto tiesību normu formulējumu, vispirms jānorāda, ka tajās – pretēji EnWG 3. panta 38. punktam – konkrēti nav ietverts neviens ģeogrāfisks ierobežojums jēdziena “vertikāli integrēts uzņēmums” definīcijas tvērumam tā, lai tas būtu attiecināms tikai uz Savienības teritorijā veiktajām darbībām.
33. Šajā ziņā ir jāatgādina, ka saskaņā ar pastāvīgo judikatūru, ja kādai dalībvalstij nav pienākuma gramatiski transponēt kādā direktīvā paredzētās definīcijas un tātad direktīvas transponēšana valsts tiesībās neprasa, lai direktīvas tiesību normas katrā ziņā tiktu burtiski pārņemtas kādā likuma vai noteikumu normā, tomēr ir nepieciešams, lai attiecīgā dalībvalsts efektīvi nodrošinātu šīs direktīvas pilnīgu piemērošanu pietiekami skaidrā un precīzā veidā (9).
34. Tātad ir izšķiroši noteikt, vai jēdziena “vertikāli integrēts uzņēmums” tvēruma ierobežojums, ietverot tajā tikai Savienībā veiktas darbības, kas ir paredzēts Vācijas tiesībās, ir tikai direktīvās ietvertās minētā jēdziena definīcijas precizējums, kā to apgalvo Vācijas valdība, vai tomēr tas ir nepamatots minētās definīcijas tvēruma ierobežojums, kā apgalvo Komisija.
35. Šajā ziņā, ja formulējums neļauj izdarīt galīgu secinājumu, uzskatu, ka noteikumu sistēmiskā un teleoloģiskā analīze liecina par labu otrajai iespējai un apstiprina, ka apstāklis, ka direktīvu tekstos nav jēdziena “vertikāli integrēts uzņēmums” tvēruma konkrēta ierobežojuma, ietverot tajā tikai Savienībā veiktas darbības, nozīmē, ka minētās definīcijas piemērošanas jomā ietilpst ne tikai šīs darbības.
36. Otrkārt, attiecībā uz kontekstu, kurā iekļaujas jēdziena “vertikāli integrēts uzņēmums” definīcija, ir jānorāda, ka tā iekļaujas direktīvu noteikumu lokā, kuru mērķis ir nodrošināt tīklu efektīvu nodalīšanu no elektroenerģijas vai gāzes ražošanas darbībām un abu šo enerģētikas produktu piegādes darbībām (10).
37. Šajā ziņā ir lietderīgi atcerēties, ka, lai garantētu minēto efektīvo nodalīšanu, direktīvas dalībvalstīm piedāvā trīs iespējas. Tās kā pirmo iespēju var noteikt īpašumtiesību nodalīšanu, kas paredz tīkla īpašnieka norīkošanu par sistēmas operatoru un viņa neatkarību no jebkurām interesēm piegādes un ražošanas uzņēmumos. Direktīvas sistēmā šāda konfigurācija veido visefektīvāko līdzekli tāda interešu konflikta novēršanai, ko pašas direktīvas definē kā “dabisku” un kas pastāv starp ražotājiem un piegādātājiem, no vienas puses, un pārvades sistēmu operatoriem, no otras puses (11).
38. Direktīva tomēr atstāj dalībvalstīm arī iespēju atļaut elektroenerģijas uzņēmumam (vai elektroenerģijas uzņēmumu grupai), kas veic ražošanas vai piegādes darbību, paturēt savā īpašumā tīkla aktīvus, izvēloties izveidot neatkarīgu sistēmas operatoru (otrā iespēja) vai neatkarīgu pārvades operatoru (trešā iespēja) (12), bet tas viss ar nosacījumu, ka tiek garantēta efektīva nodalīšana (13).
39. Šādā kontekstā nozīmīgs ir jēdziens “vertikāli integrēts uzņēmums” (14), kuram ir būtiska loma, lai noteiktu subjektus, kuriem ir jāpilda direktīvās noteiktās prasības, lai garantētu efektīvu nodalīšanu, ja nav īpašumtiesību nodalīšanas, proti, neatkarīgu sistēmas operatoru gadījumā – Direktīvas 2009/72 13. un 14. panta un Direktīvas 2009/73 14. un 15. pantā minētie noteikumi, un neatkarīgu pārvades operatoru gadījumā – Direktīvas 2009/72 V nodaļā un Direktīvas 2009/73 IV nodaļā minētie noteikumi. Tieši šo noteikumu sistēmiskajā ietvarā un ievērojot mērķus, ko minētajās direktīvās ar šiem noteikumiem ir iecerēts sasniegt, ir jāinterpretē jēdziens “vertikāli integrēts uzņēmums”.
40. Aizvien no sistēmiskā viedokļa ir lietderīgi arī norādīt, ka jēdzienā “vertikāli integrēts uzņēmums” ir atsauce uz kontroles jēdzienu, kura definīcija, kā izriet no Direktīvas 2009/72 13. apsvēruma un Direktīvas 2009/73 10. apsvēruma, ir paņemta no Padomes Regulas (EK) Nr. 139/2004 (2004. gada 20. janvāris) par kontroli pār uzņēmumu koncentrāciju (15). Tomēr uzskatu, ka šā jēdziena definīcijai nav nozīmes šā iebilduma analīzē (16).
41. Šādi izklāstītajā sistēmiskajā ietvarā ir lietderīgi, treškārt, atsaukties uz direktīvas mērķiem un it īpaši uz normām par efektīvu nodalīšanu.
42. Šajā ziņā, kā izriet no vairākiem abu direktīvu apsvērumiem (17) un kā jau uzsvērts, šo normu mērķis ir likvidēt dabisko interešu konfliktu starp uzņēmumiem, kuri aktīvi darbojas elektroenerģijas vai gāzes ražošanā un to piegādē, no vienas puses, un pārvades sistēmas operatoriem, no otras puses, lai nodrošinātu vienlīdzīgu piekļuvi tīklam, nediskriminējoši veicinātu ieguldījumus infrastruktūrā, radītu pārskatāmību tirgū un nodrošinātu drošu enerģijas piegādi, ar galamērķi izveidot elektroenerģijas un dabasgāzes iekšējo tirgu (18).
43. Šajā ziņā uzskatu, kā to ir izklāstījusi Komisija, ka nevar izslēgt, ka pastāv interešu konflikta situācijas starp Savienībā esošu pārvades tīkla operatoru un uzņēmumiem, kuri darbojas elektroenerģijas ražošanā vai gāzes ražošanā un to piegādē, ja šīs darbības notiek ārpus Savienības teritorijas, tā ka šādu darbību iekļaušana nolūkā kādu subjektu kvalificēt par vertikāli integrētu uzņēmumu var tikt sistemātiski izslēgta.
44. Savos procesuālajos rakstos un tiesas sēdē Komisija sniedza konkrētu piemēru situācijai, kurā gāze vai elektrība, ko kāds uzņēmums ražojis ārpus Savienības, tiek transportētas Savienības iekšienē tam pašam uzņēmumam piederošā pārvades sistēmā. Šāda veida gadījumā šķiet acīmredzams risks, ka tiks īstenota diskriminējoša rīcība tīkla vadībā (piemēram, neveikti vai novēloti ieguldījumi), kas nostāda nelabvēlīgā situācijā tās tīkla daļas, kuras energoproduktu pārvadei izmanto konkurenti. Turklāt šādā gadījumā tīkla operatoram būtu piekļuve sensitīviem datiem par konkurentiem, ko tas var izmantot savā labā savām ražošanas vai piegādes darbībām. Nav šaubu, ka, ievērojot direktīvu noteikumos par efektīvu nodalīšanu izvirzītos mērķus, šāda veida situācijām ir jāietilpst to piemērošanas jomā.
45. No tā izriet, ka “vertikāli integrēta uzņēmuma” jēdziena šaurā interpretācija, ko piedāvā Vācijas valdība, apdraud direktīvu par efektīvu nodalīšanu noteikumu lietderīgo iedarbību un ka tāda potenciāla interešu konflikta situāciju izslēgšana no minētā jēdziena piemērošanas jomas, kāda ir minēta iepriekšējā punktā – tāpēc, ka šī jēdziena tvērums ir ierobežots, ietverot tajā tikai Savienības teritorijā veiktas darbības, kā notiek saskaņā ar EnWG 3. panta 38. punktu –, neatbilst direktīvās izvirzītajiem mērķiem.
46. Šajā ziņā jānorāda arī, no vienas puses, ka attiecībā uz Direktīvu 2009/72 Tiesai jau ir bijusi iespēja paskaidrot, ka no šīs direktīvas 16., 17. un 19. apsvēruma un no tās pašas direktīvas 47. panta 3. punkta izriet, ka prasību par efektīvu nodalīšanu iecerētais mērķis ir nodrošināt pārvades sistēmu operatoru pilnīgu un efektīvu neatkarību no ražošanas un piegādes darbībām (19). Tie paši apsvērumi ir spēkā attiecībā uz Direktīvu 2009/73 (20).
47. No otras puses, no Direktīvas 2009/72 24. apsvēruma un no Direktīvas 2009/73 21. apsvēruma izriet, ka tīkla darbību pilnīga nodalīšana no piegādes un ražošanas darbībām ir jāpiemēro visā Savienībā gan Savienības, gan trešo valstu uzņēmumiem. Situācijas, kuru piemērs ir minēts iepriekš 44. punktā, negarantē tīkla darbību pilnīgu nodalīšanu no piegādes un ražošanas darbībām Savienībā, kur atrodas pārvades sistēma, kas ir regulējuma priekšmets.
48. Šajā ziņā ir jāuzsver, ka – pretēji tam, ko apgalvo Vācijas valdība, – tāda jēdziena “vertikāli integrēts uzņēmums” interpretācija, kas tajā ietver ārpus Savienības veiktas ražošanas vai piegādes darbības, neizraisa nedz Savienības tiesību ekstrateritoriālu piemērošanu, kas ir pretrunā Tiesas judikatūrai vai starptautiskajām tiesībām, nedz to uzņēmumu pamattiesību vai pamatbrīvību pārkāpumu, kuri nedarbojas Savienības teritorijā. Kā pamatoti ir norādījusi Komisija, direktīvas neregulē darbības, ko vertikāli integrēts uzņēmums veic ārpus Savienības teritorijas, bet gan paredz nosacījumus, kas minētajiem uzņēmumiem ir jāievēro, lai varētu pārvaldīt elektroenerģijas vai gāzes pārvades tīklus Savienības iekšienē (21).
49. No visa iepriekš izklāstītā izriet, ka, manuprāt, Komisijas pirmais iebildums ir jāapmierina.
B. Par otro iebildumu – noteikumu nepietiekamu transponēšanu pārejas periodu jomā saistībā ar neatkarīga pārvades operatora modeli
1. Lietas dalībnieku argumenti
50. Komisija apgalvo, ka EnWG 10.c panta 2. un 6. punkta noteikumi nepamatoti ierobežo direktīvu 19. panta 3. un 8. punkta noteikumu tvērumu un tāpēc ir minēto noteikumu nepietiekama transponēšana. Tādējādi Vācijas Federatīvā Republika neesot izpildījusi pienākumus, kuri izriet no minētajiem direktīvu noteikumiem.
51. Komisijas ieskatā, direktīvu 19. panta 3. punkts ir piemērojams visiem amatiem vai funkcijām un visām tiešām vai netiešām komercinteresēm vai komercattiecībām vertikāli integrēta uzņēmuma, tā filiāļu, tā sastāvā esošu uzņēmumu vai tā kontrolējošo akcionāru ietvaros. Minēto noteikumu tvērums neesot ierobežots ar tām vertikāli integrētā uzņēmuma daļām vai akcionāriem, kuri enerģētikas nozarē veic EnWG 10.c panta 2. punktā uzskaitītās darbības.
52. Līdz ar to Vācijas tiesībās paredzētais ierobežojums attiecībā uz šādām darbībām neatbilstot nedz direktīvu 19. panta 3. un 8. punkta tekstam, nedz noteikumu par efektīvu nodalīšanu mērķiem. Saskaņā ar neatkarīga pārvades operatora modeli tas varētu palikt par vertikāli integrēta uzņēmuma daļu tikai tad, ja būtu izpildīti vairāki stingri direktīvās paredzēti organizatoriskie, vadības un ieguldījumu nosacījumi, kas garantē tā efektīvu neatkarību no vertikāli integrētā uzņēmuma kopumā. Enerģētikas nozarē aktīva vertikāli integrēta uzņēmuma daļas intereses varētu ietekmēt visa vertikāli integrētā uzņēmuma politiku un intereses, tostarp tajās uzņēmuma daļās, kuras nedarbojas enerģētikas nozarēs.
53. To vertikāli integrētā uzņēmuma daļu izslēgšana, kuras tieši nedarbojas minētajā nozarē, ļautu apiet tiesību normas efektīvās nodalīšanas jomā. Vertikāli integrēta uzņēmuma iekšienē subjekti neizbēgami esot cieši savstarpēji saistīti. Tāpēc neesot iespējams a priori izslēgt, ka nepieciešamajā mijiedarbībā starp tā dažādajām komponentēm var tikt konstatēti iespējami enerģētikas nozarē neaktīvo subjektu ietekmēšanas gadījumi, kas izriet no vertikāli integrētā uzņēmuma interesēm ražošanas un piegādes nozarēs. Tieši tādēļ, lai novērstu minētos riskus un nodrošinātu pārvades operatora efektīvu nodalīšanu no vertikāli integrēta uzņēmuma, Savienības likumdevējs esot nolēmis visas tā daļas iekļaut direktīvu 19. panta 3. un 8. punkta noteikumu piemērošanas jomā un neierobežot minēto noteikumu tvērumu, ietverot tajā tikai enerģētikas nozarē aktīvās daļas, kā tas izdarīts Vācijas tiesiskajā regulējumā, ar kuru transponētas direktīvas.
54. Vācijas Federatīvā Republika apstrīd Komisijas argumentus. Tā apgalvo, pirmkārt, ka direktīvu un EnWG būtiskajiem noteikumiem ir viens un tas pats tvērums. No Direktīvas 2009/72 2. panta 21. punkta un Direktīvas 2009/73 2. panta 20. punkta izrietot, ka vertikāli integrētu uzņēmumu veido elektroenerģijas uzņēmumi vai dabasgāzes uzņēmumi, nevis uzņēmumi, kuri darbojas citās tautsaimniecības nozarēs. Tātad arī direktīvās tāpat kā Vācijas tiesībās elektroenerģijas vai dabasgāzes uzņēmuma kvalifikācija esot pakļauta specifiskai darbības jomai.
55. Otrkārt, lai sasniegtu direktīvās izvirzītos mērķus, proti, likvidētu interešu konflikta situācijas starp ražotājiem, piegādātājiem un pārvades sistēmu operatoriem, būtu nepieciešams, bet arī pietiekami, ja tiktu nodrošināta pārvades sistēmas operatora neatkarība no tām vertikāli integrētā uzņēmuma daļām, kuras darbojas enerģētikas nozarēs. Lai novērstu minētos interešu konfliktus, savukārt neesot nepieciešams paplašināt noteikumu par pārejas periodiem tvērumu, attiecinot to uz tām uzņēmuma daļām, kuras šajās nozarēs nav aktīvas. Neesot pat teorētiski iedomājams, ka personāla pārcelšana no kādas uzņēmuma daļas, kas nedarbojas enerģētikas nozarē, uz pārvades tīkla operatoru var radīt interešu konfliktu starp ražotājiem, piegādātājiem un pārvades sistēmas operatoru.
56. Treškārt, noteikumi par pārejas laikposmiem varētu ietekmēt darba ņēmēju pārvietošanās brīvību saskaņā ar LESD 45. pantu un pamattiesības brīvi izvēlēties profesiju saskaņā ar Hartas 15. panta 1. punktu. Minēto tiesību ierobežojumi būtu attaisnoti tikai tad, ja ar tiem censtos sasniegt vispārējo interešu mērķus un ja tie ir nepieciešami un samērīgi minēto mērķu sasniegšanai. Tomēr nodalīšanas efektivitāte un interešu konfliktu novēršana saistībā ar neatkarīga pārvades operatora modeli prasot provizoriski apturēt personāla pāreju tikai starp dažādām vertikāli integrētā uzņēmuma daļām, kuras darbojas enerģētikas nozarē, nevis attiecībā uz pārējām minētā uzņēmuma daļām.
2. Vērtējums
57. Komisijas prasības otrā iebilduma pamatotības vērtējums ir atkarīgs no direktīvu 19. panta 3. un 8. punktā minēto noteikumu tvēruma noteikšanas, kuros ir paredzēts, ka personas, kas atbildīgas par pārvades sistēmas operatora vadību, un/vai neatkarīgā pārvades sistēmas operatora administratīvo struktūru locekļi, kā arī visas pārējās minēto tiesību normu 8. punkta trešajā daļā norādītās personas noteiktus “pārejas laikposmus” (trīs gadus vai sešus mēnešus pirms iecelšanas amatā) pēc būtības nav uzturējuši profesionālas un/vai komerciālas attiecības nedz ar vertikāli integrēto uzņēmumu vai tā daļām, nedz ar to kontrolējošajiem akcionāriem.
58. It īpaši ir jāizvērtē, vai ar minētajiem direktīvu noteikumiem ir saderīgs tāds valsts tiesiskais regulējums kā šajā lietā aplūkojamais Vācijas tiesiskais regulējums, ar kuru minētās direktīvas tika transponētas un kas ierobežo tajā paredzēto nepieciešamo pārejas laikposmu piemērojamību tikai vertikāli integrētā uzņēmuma daļu personālam vai to kontrolējošajiem akcionāriem, kuri enerģētikas nozarē veic EnWG 10.c panta 2. punktā uzskaitītās darbības.
59. Šajā ziņā, kā izriet no iepriekš minētā 31. punkta, ir jānosaka direktīvu būtisko noteikumu tvērums, ņemot vērā ne tikai to formulējumu, bet arī kontekstu, kurā tie iekļaujas, un attiecīgajā tiesiskajā regulējumā izvirzīto mērķi.
60. Raugoties no gramatiskā viedokļa, ir jānorāda, ka – pretēji EnWG noteikumiem, ar kuriem direktīvas tika transponētas, – direktīvu 19. panta 3. un 8. punkta noteikumos nav neviena konkrēta ierobežojuma, kas to tvērumu attiecinātu tikai uz enerģētikas nozarēs aktīvu vertikāli integrētā uzņēmuma daļu personālu. Gluži pretēji, gan 3. punktā, gan 8. punkta otrajā daļā ir ietverta atsauce uz vertikāli integrētu uzņēmumu kopumā, un 3. punktā ir atsauce arī uz tā daļām, neko sīkāk neprecizējot.
61. Raugoties no kontekstuālā un teleoloģiskā viedokļa, direktīvu 19. panta 3. un 8. punkta noteikumi ir daļa no jau citētajām Direktīvas 2009/72 V nodaļas normām un Direktīvas 2009/73 IV nodaļas normām, kurām saistībā ar iepriekš 38. punktā minēto trešo iespēju ir mērķis nodrošināt no vertikāli integrēta uzņēmuma neatkarīga pārvades operatora neatkarību, lai likvidētu interešu konfliktus, kas parasti pastāv starp interesēm saistībā ar elektroenerģijas vai gāzes ražošanas un piegādes darbībām, no vienas puses, un pārvades sistēmas vadību, no otras puses, lai censtos sasniegt pārējos iepriekš 42. punktā minētos mērķus.
62. Šajā ziņā ir jāatgādina, kā ir uzsvērts iepriekš 46. punktā, ka ar tiesību normām par efektīvu nodalīšanu ir iecerēts nodrošināt pārvades sistēmu operatoru pilnīgu un efektīvu neatkarību vertikāli integrētā uzņēmuma iekšienē gadījumos, kad tiek izdarītas izvēles, kas nav īpašumtiesību nodalīšana, kura, kā jau uzsvērts, Savienības likumdevēja acīs ir vēlamākais risinājums (22). No minētajiem apsvērumiem izriet, ka noteikumi par efektīvu nodalīšanu, kam ir būtiska loma direktīvu izveidotajā sistēmā, nevar tikt interpretēti šauri, bet tie ir jāsaprot plaši, lai nodrošinātu no vertikāli integrētā uzņēmuma neatkarīga pārvades operatora pilnīgu un efektīvu neatkarību.
63. Konkrēti uzskatu, kā to apgalvo arī Komisija, ka nevar a priori izslēgt, ka vertikāli integrēta uzņēmuma ietvaros var rasties interešu konflikta situācijas starp vertikāli integrētā uzņēmuma, skatot to kopumā, interesēm un pārvades operatora interesēm, kam kā sekas var būt ietekme uz pēdējā minētā vadības izvēlēm. Struktūrā, kas neizbēgami ir sarežģīta, kā tas var būt aktīva vertikāli integrēta uzņēmuma gadījumā, tostarp enerģētikas nozarē, nevar izslēgt, ka intereses ražošanas jomās un piegādes jomās var ietekmēt to uzņēmuma daļu darbību, kas nedarbojas tieši enerģētikas nozarē. Uzskatu, ka tieši šā iemesla dēļ direktīvu 19. panta 3. un 8. punktā ietvertajos noteikumos Savienības likumdevējs ir atsaucies uz vertikāli integrētu uzņēmumu kopumā un nav konkrēti ierobežojis šo noteikumu darbības jomu, attiecinot to tikai uz tām uzņēmuma daļām, kas aktīvi darbojas enerģētikas nozarēs.
64. Šajā ziņā jānorāda, ka, protams, kā apgalvo Vācijas valdība, jēdziena “vertikāli integrēts uzņēmums” definīcija, kas ir ietverta Direktīvas 2009/72 2. panta 21. punktā un Direktīvas 2009/73 2. panta 20. punktā, attiecas uz “elektroenerģijas uzņēmumiem” un “dabasgāzes uzņēmumiem” (vai šādu uzņēmumu grupām), kas definēti attiecīgi minēto pantu 35. un 1. punktā. Tomēr, ja no šīm definīcijām izriet, ka minētajos jēdzienos ietilpst fiziskas vai juridiskas personas, kuras veic vismaz vienu no tajā norādītajām funkcijām (23), no tām tomēr neizriet, ka no jēdziena “vertikāli integrēts uzņēmums” ir jāizslēdz tās uzņēmuma daļas, kuras nedarbojas minētajās nozarēs, attiecīgi izslēdzot šīs daļas no direktīvu par efektīvu nodalīšanu noteikumu piemērošanas jomas. Kā norāda Komisija, šāda veida šaura interpretācija mākslīgi saskaldītu uzņēmumu, un tas neatbilst ekonomiskajai realitātei un, manuprāt, būtu pretrunā iepriekš 62. punktā minētajai vajadzībai minētos noteikumus interpretēt plaši.
65. Tālāk, runājot par darba ņēmēju pārvietošanās brīvību LESD 45. panta nozīmē, ko min Vācijas valdība, uzskatu – lai gan, kā minētā valdība apgalvo, direktīvu 19. panta 3. un 8. punkta noteikumi var faktiski veidot šķērsli šīs brīvības īstenošanai, tie tomēr atbilst Savienības vispārējo interešu mērķiem un ir attaisnoti un samērīgi.
66. Šajā ziņā jāatgādina, ka saskaņā ar judikatūru pasākums, kas veido šķērsli darba ņēmēju pārvietošanās brīvībai, ir pieļaujams tikai tad, ja tajā ir izvirzīts viens no LESD noteiktajiem leģitīmajiem mērķiem vai ja to pamato primāri vispārējo interešu apsvērumi. Tomēr šādā gadījumā šī pasākuma piemērošanai arī ir jāspēj garantēt attiecīgā mērķa īstenošanu un tā nedrīkst pārsniegt šī mērķa īstenošanai nepieciešamo (24).
67. Šajā ziņā jānorāda, ka direktīvu 19. panta 3. un 8. punkta noteikumos paredzētais mērķis nodrošināt efektīvu nodalīšanu ir nepieciešams, lai garantētu enerģētikas iekšējā tirgus darbību, kā noteikts LESD 194. panta 1. punktā. Šie noteikumi esot arī atbilstoši minētā mērķa sasniegšanai, jo, paredzot “pārejas periodus” vertikāli integrēta uzņēmuma vai tā kontrolējošo akcionāru ietvaros pirms iecelšanas atbildīgos vai vadības amatos pārvades sistēmas operatorā, tiek nodrošināta šā operatora neatkarība attiecībā pret vertikāli integrētā uzņēmuma struktūrām, ko var ietekmēt intereses, kuras ir attiecināmas uz elektroenerģijas vai gāzes ražošanas vai piegādes darbībām. Ievērojot paredzēto ierobežojumu ierobežoto ilgumu laikā, uzskatu arī, ka šie noteikumi nepārsniedz to, kas ir nepieciešams izvirzīto mērķu sasniegšanai.
68. Savukārt, runājot par pamattiesībām uz brīvību izvēlēties profesiju Hartas 15. panta 1. punkta nozīmē, ir jāatgādina, ka saskaņā ar Tiesas judikatūru tās nav absolūtas tiesības, bet ir jāvērtē, ņemot vērā to sociālo nozīmi, un ka līdz ar to var tikt noteikti ierobežojumi attiecībā uz šo tiesību izmantošanu, ar nosacījumu, ka tie faktiski atbilst Savienības vispārējo interešu mērķiem un attiecībā uz izvirzīto mērķi nerada pārmērīgu un nepieņemamu iejaukšanos, kas pārkāpj šādi nodrošināto tiesību būtību (25).
69. No iepriekš 67. punktā izklāstītā izriet, ka direktīvu 19. panta 3. un 8. punkta noteikumi efektīvi atbilst Savienības vispārējo interešu mērķiem. Ievērojot to laikā ierobežoto raksturu, tie, manuprāt, nevar pat tikt uzskatīti par pārmērīgu un nepieļaujamu iejaukšanos, kas skartu Hartas 15. panta 1. punktā garantēto pamattiesību brīvi izvēlēties profesiju pašu būtību.
70. No iepriekš izklāstītajiem apsvērumiem izriet, ka, manuprāt, arī otrais Komisijas iebildums ir jāapmierina.
C. Par trešo iebildumu – Direktīvas 2009/72 un Direktīvas 2009/73 19. panta 5. punkta noteikumu nepietiekamu transponēšanu
1. Lietas dalībnieku argumenti
71. Komisija pārmet Vācijas Federatīvajai Republikai, ka tā valsts tiesībās nav pietiekami transponējusi direktīvu 19. panta 5. punkta noteikumus, kas variantā ar neatkarīgu pārvades operatoru paredz, ka par vadību atbildīgajām personām un/vai administratīvo struktūru locekļiem un pārvades sistēmas operatora darbiniekiem nevar nedz būt interešu, nedz viņi var saņemt priekšrocības no kādas vertikāli integrēta uzņēmuma daļas, kas nav pārvades sistēmas operators.
72. EnWG 10.c panta 4. punktā noteiktais pienākums cedēt vertikāli integrētā uzņēmumā piederošās kapitāldaļas, kas iegādātas pirms 2012. gada 3. marta, esot piemērojams tikai kapitāldaļām, kas atrodas par pārvades sistēmas operatora vadību atbildīgo personu īpašumā, nevis darbinieku īpašumā esošajām kapitāla daļām, jo saskaņā ar direktīvu 19. panta 5. punktu šāds pienākums esot piemērojams vienlīdz vadības locekļiem un minētā operatora darbiniekiem. Komisijas ieskatā, kaut gan pārvades sistēmu operatora darbinieki nevar pieņemt lēmumus par vadību/darbību, viņi tomēr spēj ietekmēt sava darba devēja darbības, kas attaisnotu to, ka arī viņiem piemēro pienākumu cedēt savas kapitāldaļas vertikāli integrētā uzņēmuma kapitālā. Šāda veida pienākums neapdraudot minēto darbinieku tiesības uz īpašumu, jo šis pienākums ir piemērojams tikai nākotnē, līdz ar to jau sadalītās dividendes netiekot skartas. Turklāt minētās kapitāldaļas tiekot cedētas tikai ar to īpašnieka piekrišanu un par pienācīgu atlīdzību.
73. Vācijas Federatīvā Republika apstrīd Komisijas argumentus. Atšķirīga attieksme pret personām, kuras atbild par pārvades sistēmas operatora vadību – salīdzinot ar citiem darbiniekiem saistībā ar pienākumu cedēt kapitāldaļas vertikāli integrētā uzņēmumā – esot pamatota ar viņu dominējošo stāvokli. Par vadību atbildīgajām personām “stock options” vai kapitāla daļas parasti esot viņu atalgojuma daļa, kas tādējādi esot atkarīgs no šo līdzdalību kursa gaitas. Turklāt šīm personām esot stratēģiska izšķiroša ietekme uz pārvades operatora vadību, kas izraisot īpašu interešu konfliktu risku. Savukārt pārējie darbinieki nevarētu būtiski ietekmēt tīkla ikdienas vadību. Turklāt, pirms stājās spēkā direktīvās minētās pastiprinātās neatkarības prasības, kapitāldaļas vertikāli integrētā uzņēmumā parasti bija neatņemama daļa no aktīvu sastāva vai no darbinieku individuālā ietaupījuma. Lai neradītu nesamērīgu ierobežojumu viņu tiesībām uz īpašumu, kas ir garantētas Konstitūcijā, esot nolemts tikai aizliegt darbiniekiem nākotnē iegādāties kapitāldaļas vertikāli integrētā uzņēmumā. Šāds lēmums esot rezultāts prasību par efektīvu nodalīšanu un darbinieku tiesību uz īpašumu aizsardzību izsvēršanai. Katrā ziņā direktīvās neesot noteikts, kā jārīkojas ar kapitāldaļām, ko darbinieki bija iegādājušies pirms noteiktā termiņa, līdz ar to dalībvalstīm esot bijusi rīcības brīvība pieņemt tādus pārejas noteikumus, kādus tās uzskatīja par atbilstošiem.
2. Vērtējums
74. Komisijas prasības trešā iebilduma pamatotības vērtējums ir atkarīgs no direktīvu 19. panta 5. punktā ietverto noteikumu tvēruma noteikšanas. It īpaši ir jāizvērtē, vai ar minētajiem noteikumiem ir saderīgs tāds valsts tiesiskais regulējums, ar kuru tika veikta transponēšana un kurš ir paredzēts EnWG 10.c panta 4. punktā, kas pienākumu cedēt kapitāldaļas, kuras kādam pieder vertikāli integrētā uzņēmumā vai tā daļā, paredz tikai par vadību atbildīgajām personām, tātad izslēdzot pārējos pārvades sistēmas operatora darbiniekus.
75. Šajā ziņā, kā izriet no šo secinājumu 31. punkta, direktīvu attiecīgo noteikumu tvērums ir jānosaka, ņemot vērā ne vien to formulējumu, bet arī kontekstu, kurā tie iekļaujas, un attiecīgā tiesiskā regulējuma mērķi.
76. No gramatiskā viedokļa ir jāuzsver, ka direktīvu 19. panta 5. punkta noteikumi ir skaidri, nosakot, ka nedz par vadību atbildīgajām personām un/vai administratīvo struktūru locekļiem, nedz pārvades sistēmas operatora darbiniekiem nedrīkst būt interešu jebkurā vertikāli integrēta uzņēmuma daļā. Šie noteikumi nerada nekādu atšķirību starp pirmo un otro ieinteresēto personu kategoriju.
77. No kontekstuālā un teleoloģiskā viedokļa uzskatu, ka analogi apsvērumi tiem, kas ir izklāstīti iepriekš 61. un 62. punktā attiecībā uz direktīvu tā paša panta 3. un 8. punktu, ir piemērojami arī, lai noteiktu tā paša panta 5. punkta noteikumu tvērumu. It īpaši noteikumiem par efektīvu nodalīšanu pamatā esošā vajadzība nodrošināt pārvades sistēmu operatoru pilnīgu un efektīvu neatkarību vertikāli integrēta uzņēmuma iekšienē gadījumos, kad tiek izdarītas izvēles, kas nav īpašumtiesību nodalīšana (26), manuprāt, pamato aizlieguma turēt īpašumā vertikāli integrēta uzņēmuma kapitāldaļas plašu interpretāciju, kas atbilst minēto noteikumu gramatiskajam formulējumam un tātad ietver cedēšanas pienākumu, ja šādas kapitāldaļas ir darbinieku īpašumā. Kā norādīja Komisija, arī gadījumā, kad darbinieks nepiedalās pārvades sistēmas operatora ikdienas vadības/darbības izvēlēs, nevar a priori izslēgt, ka darbinieks var būt spējīgs ietekmēt sava darba devēja darbības un ka tādējādi var rasties interešu konflikta situācijas gadījumā, kad viņam pieder kapitāldaļas vertikāli integrētā uzņēmumā vai tā daļās.
78. Tādējādi šajā kontekstā uzskatu, ka dalībvalstīm nav nekādas rīcības brīvības konkrēto direktīvas noteikumu transponēšanā, izslēdzot pārvades sistēmas operatora darbiniekus no pienākuma cedēt intereses vertikāli integrētā uzņēmumā.
79. Runājot par jautājumu, vai samērīgs ir nosacījums, ka nevienam pārvades sistēmas operatora darbiniekam nedrīkst būt intereses vertikāli integrētā uzņēmumā, no konkrēto noteikumu teksta izriet, ka Savienības likumdevējs ir izvēlējies nediferencēt dažādus neatkarīgā pārvades operatora darbinieku veidus, ko skar aizliegums. Minētajā kontekstā atsākt diskutēt par šo izvēli, manuprāt, ir tas pats, kas apšaubīt direktīvu noteikumu likumību.
80. Šajā ziņā tomēr ir jāatgādina, ka saskaņā ar Tiesas pastāvīgo judikatūru dalībvalsts nevar lietderīgi atsaukties uz tai adresētās direktīvas prettiesiskumu kā pamatu aizstāvībai pret prasību sakarā ar valsts pienākumu neizpildi, kas ir pamatota ar šīs direktīvas neizpildi, jo nav LESD noteikuma, kurā skaidri ir paredzēta atļauja to darīt. Citādi varētu būt tikai gadījumā, ja aplūkojamajā tiesību aktā būtu vērojamas rupjas un acīmredzamas kļūdas un tādējādi tas varētu tikt atzīts par spēkā neesošu (27), – jautājums, kas šajā lietā nav aktuāls.
81. Visbeidzot, runājot par Vācijas valdības argumentu, ka valsts tiesiskais regulējums ļaujot ievērot darbinieku tiesības uz īpašumu, ir jāatgādina, ka ar Hartas 17. panta 1. punktu garantētās tiesības uz īpašumu nav absolūtas un ka to īstenošanai var tikt noteikti ierobežojumi, ko pamato Savienības izvirzīti vispārējo interešu mērķi. Līdz ar to, kā izriet no Hartas 52. panta 1. punkta, īpašuma tiesību izmantošanai var uzlikt ierobežojumus ar nosacījumu, ka šie ierobežojumi tiešām atbilst sasniedzamajiem vispārējo interešu mērķiem un attiecībā uz sasniedzamo mērķi nav pārmērīga un nepieļaujama iejaukšanās, kas skar šādi garantēto tiesību pašu būtību (28).
82. Šajā ziņā jānorāda, pirmkārt, kā izriet no šo secinājumu 67. punkta, ka noteikumi par efektīvu nodalīšanu starp pārvades sistēmas vadību un elektroenerģijas vai dabasgāzes ražošanas un piegādes darbībām, kuru daļu veido arī direktīvu 19. panta 5. punkts, faktiski atbilst Savienībā izvirzītajiem vispārējo interešu mērķiem.
83. Otrkārt, uzskatu arī, ka minētajos noteikumos paredzētais aizliegums nav tāds, lai kaitētu pašai Hartas 17. panta 1. punktā garantēto tiesību uz īpašumu būtībai. Šajā ziņā Tiesa ir norādījusi, ka ar šo tiesību normu nodrošinātā aizsardzība attiecas uz tiesībām, kam ir īpašuma vērtība, no kuras izriet, ievērojot attiecīgo tiesību sistēmu, iegūts tiesiskais stāvoklis, kas to īpašniekam ļauj šīs tiesības autonomi izlietot savā labā (29). Tomēr konkrēti direktīvas noteikumi nevar atspēkot darbiniekiem iespējami piederošo kapitāldaļu atbilstošo īpašuma vērtību. Direktīvas nekādi neliedz pārdot minētās kapitāldaļas par tirgus cenu vai kādā citā veidā atzīt šo kapitāldaļu īpašuma vērtību to darbinieku labā, kuriem ir jāpilda cedēšanas pienākums.
84. Ievērojot visus iepriekš izklāstītos apsvērumus, uzskatu, ka arī trešais Komisijas iebildums ir jāapmierina.
D. Par ceturto iebildumu – valsts regulatīvās iestādes ekskluzīvo kompetenču pārkāpumu
1. Lietas dalībnieku argumenti
85. Komisija apgalvo, ka, ar EnWG 24. panta 1. punktu piešķirot valdībai kompetences noteikt pārvades un sadales tarifus, piekļuves valstu tīkliem nosacījumus un nosacījumus balansēšanas pakalpojumu sniegšanai un uz minētās tiesību normas pamata pieņemot virkni rīkojumu par regulēšanas uzdevumu īstenošanas kārtību (30), Vācijas Federatīvā Republika ir pārkāpusi ekskluzīvās kompetences, kas Savienības tiesībās ir piešķirtas VRI. Tāpēc minētā dalībvalsts esot nepareizi transponējusi Direktīvas 2009/72 37. panta 1. punkta a) apakšpunktu un 6. punkta a) un b) apakšpunktu un Direktīvas 2009/73 41. panta 1. punkta a) apakšpunktu un 6. punkta a) un b) apakšpunktu.
86. Komisija norāda, ka konkrētās valsts tiesību normas neparedzot vienkārši “valdības noteiktās vispārējās politikas nostādnes” Direktīvas 2009/72 35. panta 4. punkta b) apakšpunkta ii) punkta un Direktīvas 2009/73 39. panta 4. punkta b) apakšpunkta ii) punkta izpratnē. Taču tās tieši piešķirot valdībai vairākas kompetences, kas atbilstoši minētajām direktīvām ir rezervētas tikai VRI un esot saistītas ar VRI uzdevumiem un kompetencēm. Valsts noteikumi, kas pieņemti saskaņā ar EnWG 24. panta 1. punkta 1. apakšpunktu, veidojot VRI adresētus ārkārtīgi detalizētus norādījumus attiecībā uz tās regulatīvo uzdevumu veikšanas kārtību. Šie noteikumi regulējot ar tīklu saistīto tarifu noteikšanas procedūru un kārtību, paredzot tādus detalizētus elementus kā, piemēram, amortizācijas metode un indeksācija.
87. Lai gan minētās valsts reglamentējošās normas atstāj VRI zināmu rīcības brīvību to piemērošanai, tās, būdamas ļoti detalizētas, ievērojami samazinot VRI pilnvaras attiecībā uz metodiku, piemērojamo tarifu un atzīstamo izmaksu noteikšanu. Turklāt minētās reglamentējošās normas paredzot detalizētus noteikumus attiecībā uz piekļuves tīklam nosacījumiem, piemēram, sīkus norādījumus par vienošanos par savstarpēju savienojumu starp pārvades sistēmu operatoriem vai attiecībā uz brīvi piešķiramajām jaudām vai teritoriālo tirgu skaitu. Komisijas ieskatā, tik detalizētu normu noteikšana liedz VRI īstenot savus vērtējumus un tātad samazina tās rīcības brīvību, atņemot tai kompetences, ko direktīvas tai piešķir ekskluzīvi.
88. Runājot par varas sadales principa izmantošanu un likumdevēja suverenitātes saglabāšanu, Komisija neiebilst, ka VRI uzticētajiem uzdevumiem ir jābūt noteiktiem leģislatīvos aktos, kas ir arī obligāti, jo direktīvas ir jātransponē valsts tiesībās. Komisija savukārt pārmet, ka, transponējot direktīvas, Vācijas likumdevējs nav uzticējis VRI Savienības likumdevēja paredzētos uzdevumus. Tā vietā, lai paredzētu, kā noteikts direktīvās, ka šie uzdevumi ir ekskluzīvā VRI kompetencē, Vācijas likumdevējs esot likumā EnWG paredzējis, ka nosacījumus, ar kādiem VRI var veikt minētos uzdevumus, nosaka ar reglamentējošu valdības aktu. Tomēr atbilstoši direktīvām dalībvalstīm esot pienākums garantēt, ka VRI tiek piešķirta ekskluzīva kompetence veikt uzdevumus, kas definēti Direktīvas 2009/72 37. pantā un Direktīvas 2009/73 41. pantā.
89. Komisijas ieskatā, direktīvas sīki definē VRI uzdevumus un kompetences, paredzot gan procesuāla, gan materiāltiesiska rakstura prasības, kas VRI ir jāievēro, īstenojot savas funkcijas. Savā mijiedarbībā ar citiem nozīmīgiem Savienības tiesību aktiem (31) direktīvas garantē, ka VRI veic uzdevumus, ko tām uzticējis Savienības likumdevējs paša definēto kompetenču ietvaros. Ar Savienības tiesību normām esot pietiekami, lai noteiktu nepieciešamo juridisko ietvaru VRI administratīvajai darbībai un lai ievērotu varas sadales principu. Citi valsts tiesību norādījumi par VRI uzdevumu veikšanu nevarētu izraisīt tai ekskluzīvi piešķirto kompetenču pārkāpšanu. Vācijā pieņemtās konkrētās reglamentējošās normas neaprobežojoties ar to, ka paredz vispārējus noteikumus, kuri valsts iestādēm jāievēro attiecībā uz administratīvās darbības leģitimitāti un pamatojumu, bet veidojot sīku regulējumu, kas ir piemērojams direktīvās paredzēto regulēšanas uzdevumu veikšanai. Tiesa jau esot to atzinusi par dalībvalsts [uzdevuma] neizpildes daļu 2009. gada 29. oktobra spriedumā Komisija/Beļģija (C‑474/08, nav publicēts, EU:C:2009:681, turpmāk tekstā – “spriedums Komisija/Beļģija”).
90. Vācijas Federatīvā Republika, ko atbalsta Zviedrijas Karaliste, apstrīd Komisijas izvirzītos argumentus. Vispirms tā uzskata, ka savā replikā Komisija esot izvirzījusi jaunu iebildumu par VRI neatkarības pārkāpumu. Šāds jauns iebildums veidojot strīda priekšmeta paplašināšanu a posteriori un kā tāds esot nepieņemams.
91. Būtībā Vācijas Federatīvā Republika apgalvo, ka EnWG pamatojoties uz “normatīvās regulēšanas” (normative Regulierung) principu, saskaņā ar kuru VRI pilnīgi neatkarīgi pieņem konkrētos regulatīvos lēmumus, bet attiecībā uz metodiku noteikšanu, lai piekļūtu tīklam, tai ir saistoši principiālie lēmumi, ko pieņēmis parlaments kā likumdevējs un kas konkretizējas valdības rīkojumos. Šajos ietvaros VRI baudot plašu rīcības brīvību, bet tās pilnvaru īstenošana esot iepriekšēji strukturizēta (vorstrukturiert) tādā veidā, lai nodrošinātu, ka netiek pārtraukta demokrātiskās leģitimācijas ķēde, kā tas prasīts Vācijas konstitucionālajās tiesībās. Nevis VRI, bet gan likumdevēja ziņā esot pieņemt principiālus lēmumus enerģētikas politikas jomā, piemēram, tādus, kas ir nepieciešami saistībā ar enerģētikas pārejas procesu uz atjaunojamajiem energoresursiem.
92. EnWG nepiešķirot federālajai valdībai regulatīvās kompetences, bet ar leģislatīvās kompetences deleģējumu atļaujot tai īstenot normatīvās un reglamentējošās pilnvaras, ar Bundesrat (Federālā padome, Vācija) apstiprinājumu, saskaņā ar Grundgesetz (Vācijas Federatīvās Republikas Pamatlikums) 80. panta 1. punktu. Federālās valdības pieņemto noteikumu priekšmets esot nevis individuālie piekļuves tīklam nosacījumi, bet gan abstrakta un vispārēja to metodiku definēšana, ko VRI katrā individuālajā gadījumā precizējot un piemērojot. Vācijas konstitucionālajās tiesībās šāda veida noteikumi esot nevis vispārējās politikas ievirzes, bet gan materiāltiesiski normatīvie akti.
93. EnWG regulējums atbilstot direktīvu noteikumiem par VRI uzdevumiem. Vācijas Federatīvā Republika, ko šajā aspektā atbalsta Zviedrijas Karaliste, uzskata, ka direktīvas nekādi neizslēdz, ka valstu likumdevējs pieņem par vispārīgajiem direktīvu noteikumiem specifiskākus un precīzākus noteikumus attiecībā uz metodoloģiju par reglamentējumu, uz kuru VRI ir jāpamatojas. Turklāt pretrunā Tiesas atzītajam dalībvalstu procesuālās autonomijas principam būtu tas, ja direktīvu noteikumi neatstātu dalībvalstīm nekādu rīcības brīvību, tām transponējot tiesību normas par VRI kompetencēm.
94. Direktīvas atļaujot dalībvalstīm pieņemt dažādas regulējošās sistēmas, kas visas nodrošinot direktīvu pietiekami pilnīgu transponēšanu. “Normatīvās regulēšanas” gadījumā likumdevējs un iestāde, kura ir pilnvarota pieņemt noteikumus, nosakot aprēķināšanas metodes vispārīgā un abstraktā izteiksmē, un VRI esot kompetenta papildināt minētās metodes un daļēji tās grozīt. Turklāt šādā gadījumā VRI pieņemot precīzu regulēšanas lēmumu, pamatojoties uz minētajām aprēķina metodēm. Savukārt Komisijas ierosinātā interpretācija izraisītu to, ka VRI kompetencē būtu gan tarifu noteikšana, gan metodes, un tas būtu pretrunā direktīvu būtībai, jēgai, mērķiem un ģenēzei.
95. Spriedumam Komisija/Beļģija šeit nesot nozīmes, jo šajā lietā noteikumi, kas ir pieņemti uz EnWG 24. panta pamata, ir materiāltiesiski likumi, nevis valdības norādījumi, ko tā izdevusi kā hierarhiski par VRI augstāka izpildiestāde. Turklāt VRI rīcības brīvības “iepriekšēja strukturizēšana” ar normatīviem norādījumiem nepārkāpjot tās neatkarību, kas izpaužoties apstāklī, ka VRI nav jāpakļaujas valdības vai citu iestāžu norādījumiem. Šo nosacījumu garantējot Vācijas tiesības.
96. Turklāt “normatīvās regulēšanas” princips esot atzīts arī Savienības tiesībās, kā to pierāda pašas Komisijas pilnvaras izveidot tīkla kodeksus, kuri neesot vienkāršas vispārējās politikas nostādnes, bet veidojot īstus detalizētus metodoloģiskos norādījumus. Savienības tiesības un, konkrēti, direktīvas nesaturot būtiskus pietiekami precīzus norādījumus par metožu noteikšanu piekļuves tīklam jomā [vai] tarifu noteikšanas jomā. Regulas Nr. 714/2009 un Regulas Nr. 715/2009 noteikumi neesot piemērojami nedz dalībvalsts iekšējai tirdzniecībai ar elektroenerģiju un gāzi, nedz sadales tīklu līmenī. Šādā kontekstā, lai nodrošinātu direktīvu pareizu transponēšanu, dalībvalstīm esot jāizstrādā savi kritēriji VRI regulējošo pilnvaru ietvara noteikšanai.
97. Visbeidzot Vācijas Federatīvā Republika apgalvo, ka judikatūrā, kuras pirmsākumi ir meklējami Tiesas 1958. gada 13. jūnija spriedumā Meroni/Augstā iestāde (9/56, EU:C:1958:7, turpmāk tekstā – “spriedums Meroni”), noteiktie principi ir piemērojami arī tad, kad Savienības likumdevējs noteiktas kompetences uztic neatkarīgām VRI. Pamatojoties uz minētajiem principiem, pilnvaru deleģēšana šādām iestādēm ir iespējama tikai tad, ja likumdevējs ir jau iepriekš pieņēmis pietiekami precīzas prasības attiecībā uz minēto iestāžu uzdevumiem un kompetencēm. Savienības tiesiskais regulējums neietverot šādas prasības, tādējādi esot dalībvalstu ziņā tās pieņemt. Tas pats pienākums izrietot no demokrātijas principa un no tiesiskuma principa, kas ir daļa no Vācijas Federatīvās Republikas pamata politiskajām un konstitucionālajām struktūrām, kuras Savienībai ir jāievēro saskaņā ar LES 4. panta 2. punktu.
2. Vērtējums
98. Vispirms ir jānoraida Vācijas Federatīvās Republikas izvirzītā iebilde, ka Komisijas argumenti par VRI neatkarības pārkāpšanu esot jauns un līdz ar to nepieņemams iebildums.
99. Šajā ziņā jānorāda, ka ceturtajā iebildumā Komisija apgalvo, ka Vācijas Federatīvā Republika ir nepareizi transponējusi vairākus direktīvu noteikumus, jo ar konkrēto valsts tiesisko regulējumu esot pārkāptas ekskluzīvās kompetences, ko minētie noteikumi piešķir VRI. Ar valsts tiesisko regulējumu valdībai esot piešķirtas vairākas kompetences, ko direktīvas rezervē VRI, un, paredzot detalizētu regulējumu to pilnvaru īstenošanai, ievērojami esot samazināta VRI rīcības brīvība tām rezervētajās kompetenču jomās.
100. Šajā ziņā ir jānorāda, ka gan pilnvaru piešķiršana subjektam, kas nav VRI, iejaukties tai rezervētajās jomās, gan VRI pakļaušana citu subjektu pieņemtām normām, kas detalizēti paredz veidu, kādā tai jāīsteno savas pilnvaras tai rezervēto kompetenču ietvaros, var ietekmēt VRI iespēju šajās jomās pieņemt lēmumus autonomi, pilnīgi brīvi un bez ārējas iejaukšanās. No tā izriet, ka ceturtais iebildums pamato jautājumus par neatkarības, kas direktīvās ir garantēta VRI, pārkāpšanu un ka tāpēc Komisijas šajā ziņā izvirzītos argumentus nevar uzskatīt par jaunu iebildumu, kas atšķirtos no jau sākotnēji iesniegtā un tāpēc būtu nepieņemams.
101. Pēc būtības, lai pārbaudītu Komisijas izvirzīto ceturto iebildumu, manuprāt, ir jāizanalizē direktīvu attiecīgie noteikumi, ņemot vērā to formulējumu, kā arī tiesiskā regulējuma, kurā tie iekļaujas, mērķus, kā arī to kontekstu (32).
102. Šajā ziņā vispirms ir jāuzsver, ka direktīvās tiesību normas, kas nosaka VRI iecelšanu, mērķus, uzdevumus un kompetences attiecīgi elektroenerģijas un dabasgāzes nozarēs, ir atrodamas Direktīvas 2009/72 IX nodaļā (35.–40. pants) un Direktīvas 2009/73 VIII nodaļā (39.–44. pants).
103. Attiecībā uz minētajiem noteikumiem Tiesai jau ir bijusi iespēja uzsvērt, ka Direktīvas 2009/72 35. panta 4. punktā, kam expressis verbis atbilst Direktīvas 2009/73 39. panta 4. punkts, dalībvalstīm ir paredzēts pienākums garantēt VRI neatkarību un nodrošināt, ka tā izmanto savas pilnvaras taisnīgi un pārskatāmi (33). Vēl tajā pašā tiesību normā ir precizēts, ka šajā nolūkā dalībvalstis nodrošina, ka VRI, veicot pašās direktīvās un saistītajos tiesību aktos paredzētos regulatīvos uzdevumus, ir juridiski un “funkcionāli neatkarīga no citām publiskām vai privātām struktūrām” un ka tās personāls un par tās vadību atbildīgās personas “darbojas neatkarīgi no tirgus interesēm” un, “veicot regulatīvus uzdevumus, neprasa un nepieņem tiešus norādījumus no valdības vai citām publiskām vai privātām struktūrām”. Sekojošajā tā paša panta 5. punktā, kam atbilst Direktīvas 2009/73 39. panta 5. punkts, ir piebilsts, ka, lai aizsargātu VRI neatkarību, dalībvalstis tostarp nodrošina, ka VRI “var pieņemt lēmumus neatkarīgi no politiskām struktūrām” (34).
104. “Neatkarības” jēdziens nav definēts nedz Direktīvā 2009/72, nedz Direktīvā 2009/73. Tomēr šajā ziņā Tiesa ir jau nospriedusi, ar īpašu atsauci uz VRI enerģētikas nozarē, ka attiecībā uz valsts iestādēm šis jēdziens tā parastajā nozīmē parasti apzīmē statusu, kas nodrošina iespēju attiecīgajai iestādei rīkoties pilnīgi brīvi attiecībā pret iestādēm, no kurām ir jānodrošina tās neatkarība, un tā ir pasargāta no jebkādiem norādījumiem un jebkāda spiediena (35). Konkrētāk, enerģētikas nozarē direktīvās garantētā lēmumu pieņemšanas neatkarība nozīmē, ka atbilstoši Direktīvas 2009/72 37. pantā un Direktīvas 2009/73 41. pantā paredzētajiem uzdevumiem un regulatīvajām pilnvarām VRI lēmumus pieņem autonomi, pamatojoties vienīgi uz sabiedrības interesēm, lai nodrošinātu minētajās direktīvās izvirzīto mērķu ievērošanu, nebūdama pakļauta ārējiem norādījumiem, ko izdod citas valsts vai privātas struktūras (36).
105. Tiesai jau ir bijusi iespēja konkrēti izskaidrot, ka direktīvās paredzētās prasības, kas minētas 103. punktā, nozīmē, ka VRI ir jāveic regulēšanas uzdevumi bez jebkādas ārējas ietekmes (37). Šajā ziņā arī jāuzsver, ka fakts, ka direktīvās atkārtoti ir precizēta vajadzība nodrošināt VRI funkcionālo neatkarību, ir tāds, ka nepaliek vietas šaubām, ka šāda neatkarība ir jānodrošina ne tikai attiecībā uz privātpersonām un tirgus interesēm, bet arī attiecībā uz jebkuru publisko tiesību subjektu un tātad ne tikai attiecībā uz valdību kā izpildvaras īstenotāju. Direktīvās izmantotās vārdkopas nepārprotami nosaka, pirmkārt, ka funkcionālā neatkarība ir jānodrošina attiecībā pret jebkuru politisku struktūru, tātad ne tikai valdību, bet arī parlamentu, un, otrkārt, ka garantijai ir jābūt pilnīgai, nevis ierobežotai ar noteiktiem aktiem, kas ir identificēti pēc formas un pēc satura. Prasība, ka VRI ir jābūt neatkarīgai no jebkuras politiskas intereses, tostarp izriet arī konkrēti no Direktīvas 2009/72 34. apsvēruma un Direktīvas 2009/73 30. apsvēruma.
106. No tā izriet, ka VRI neatkarība, ko direktīvas garantē to uzdevumu un kompetenču ietvaros, kas VRI ekskluzīvi ir piešķirti ar Direktīvas 2009/72 37. pantu un Direktīvas 2009/73 41. pantu, nevar tikt ierobežota pat ne ar Parlamenta pieņemtu likumu vai aktiem, kuri, lietojot Vācijas valdības tiesas sēdē piesauktās kategorijas, saskaņā ar kādu tipisku valsts konstitucionālo tiesību klasifikāciju ir “materiāltiesiski likumi”, piemēram, valdības rīkojumi.
107. Tāda direktīvu interpretācija, kuras mērķis ir garantēt plašu VRI funkcionālo neatkarību, tostarp ir saskanīga ar direktīvas mērķiem. Šajā nozīmē gramatisko interpretāciju apstiprina teleoloģiskā interpretācija.
108. Šajā ziņā Tiesa jau ir norādījusi, ka Direktīvas 2009/72 mērķis būtībā ir izveidot atvērtu un uz konkurenci balstītu elektroenerģijas iekšējo tirgu, kas ļauj patērētājiem brīvi izvēlēties piegādātājus un visiem piegādātājiem brīvi veikt piegādes lietotājiem, pieņemt vienādus noteikumus šajā tirgū, nodrošināt drošu energoapgādi un cīnīties pret klimata pārmaiņām (38). Tiesa ļoti līdzīgi ir noformulējusi Direktīvā 2009/73 izvirzīto mērķi (39).
109. Šajā ziņā ir jāpiebilst, kā izriet no vairākiem direktīvu apsvērumiem (40), ka galvenais mērķis pilnīgi izveidot iekšējo tirgu elektroenerģijas un dabasgāzes nozarēs un radīt vienotus konkurences nosacījumus visiem Savienībā reģistrētajiem elektroenerģijas uzņēmumiem tika izvirzīts tāpēc, ka agrākais tiesiskais regulējums nebija bijis pietiekams, lai radītu priekšnoteikumus ideāli funkcionējoša iekšējā tirgus izveidei, vienlaikus aizsargājot patērētājus, veicinot ieguldījumus un garantējot apgādes drošību. Jauno direktīvu pieņemšanas mērķis tostarp bija konkrēti novērst pastāvīgo risku, ka tad, ja nav efektīvas tīklu nodalīšanas no ražošanas un piegādes darbībām – nodalīšanas, ko ar agrāko direktīvu (41) normām nebija izdevies garantēt –, var nākties ne vien saskarties ar diskrimināciju tīkla vadīšanā, bet arī, ka vertikāli integrēti uzņēmumi zaudē stimulu veikt pienācīgus ieguldījumus savos tīklos; no šejienes izriet direktīvu mērķis ieviest tiesību normas, ar kurām īstenot ražošanas un piegādes darbību efektīvu nodalīšanu no darbībām tīklā (42).
110. Šādā kontekstā, kā Tiesa jau norādījusi, tieši šo mērķu sasniegšanas nolūkā ar direktīvām VRI ir piešķirtas plašas prerogatīvas elektroenerģijas tirgus regulēšanas un uzraudzības jomā (43).
111. Direktīvu noteiktajā ietvarā VRI ir jāsniedz garantijas sistēmas pareizai funkcionēšanai kopumā. It īpaši, kā konkrēti izriet no Direktīvas 2009/72 36. apsvēruma un Direktīvas 2009/73 32. apsvēruma un kā atspoguļots attiecīgi 37. panta 1. punkta a) apakšpunktā un 41. panta 1. punkta 1) apakšpunktā, tām jāvar noteikt vai apstiprināt tarifus vai tarifu aprēķināšanas metodikas, pamatojoties uz pārvades sistēmas operatora vai sadales sistēmas operatora priekšlikumu vai arī pamatojoties uz priekšlikumu, kas saskaņots starp minētajiem operatoriem un tīkla lietotājiem. Veicot šos uzdevumus, VRI ir jāgarantē, ka pārvades un sadales tarifi nav diskriminējoši un atspoguļo izmaksas, un turklāt ir jāņem vērā marginālās ilgtermiņa izmaksas, kas ietaupītas līdz ar sadalīto ražošanu un pieprasījuma pārvaldības pasākumiem.
112. Minēto mērķu īstenošanai ir nepieciešama maksimāla VRI neatkarības garantija plašā nozīmē, kas izriet no iepriekš 102. un nākamajos punktos citēto noteikumu formulējuma. Pilna neatkarība attiecībā pret saimnieciskajiem subjektiem un publiskajiem subjektiem – vai tie būtu administratīvas vai politiskas struktūras un, pēdējā minētajā gadījumā, izpildvaras un likumdošanas varas pārstāvji – ir vajadzīga, lai nodrošinātu, ka pieņemtie lēmumi ir patiešām objektīvi un nediskriminējoši, jau saknē izslēdzot iespēju kaut kādā ziņā privileģēti attiekties pret uzņēmumiem un saimnieciskajām interesēm, kas ir saistīti ar valdību, ar vairākumu vai katrā ziņā ar politisko varu (44). Tādējādi, kā pamatoti norādījusi Komisija, tiek neitralizēts risks – kura īstenošanās apdraudētu tāda iekšējā enerģētikas tirgus izveidi, kas ir atvērts jaunu elektroenerģijas piegādātāju no atšķirīgiem energoavotiem pārrobežu piekļuvei, kā arī jaunu enerģijas ražošanas piegādātāju pārrobežu piekļuvei –, ka tiks privileģēti valsts uzņēmumi vai ar politisko varu saistīti uzņēmumi, un tas ir īpaši liels risks, jo daudzās valstīs vertikāli integrētais uzņēmums joprojām ir vecais valsts monopolists, kas uztur saites – piemēram, ar akciju starpniecību – ar valdību (45).
113. Turklāt, kā konkrēti izriet no Direktīvas 2009/72 33. apsvēruma un Direktīvas 2009/73 29. apsvēruma, tieši šajā aspektā minēto direktīvu mērķis bija stiprināt VRI neatkarību, un, kā izriet no to pašu direktīvu 34. un 30. apsvēruma, tās paredz noteikumus, kuri, lai elektroenerģijas iekšējais tirgus darbotos pareizi, dod energoregulatoriem iespēju pieņemt lēmumus par visiem atbilstošajiem regulēšanas jautājumiem un būt pilnīgi neatkarīgiem no visām citām publiskām vai privātām interesēm (46).
114. Tādējādi izklāstītā vispārējā aina par VRI neatkarību konkretizējas direktīvu noteikumos, kuri analītiski definē tās mērķus, uzdevumus un kompetences. Tāpēc šajā nozīmē gramatisko un teleoloģisko interpretāciju apstiprina sistēmiskā interpretācija. Tādējādi Direktīvas 2009/72 37. pantā un Direktīvas 2009/73 41. pantā ir precīzi noteiktas VRI kompetences, kuras ir tās un tikai tās, kas noteiktas direktīvās.
115. Turklāt minētās kompetences iekļaujas juridiskā struktūrā, kas dažādos līmeņos iezīmē to mērķus un izpildes kritērijus. Īstenojot sev uzticētās kompetences, VRI ir jārīkojas atbilstoši Direktīvas 2009/72 36. pantā un Direktīvas 2009/73 40. pantā norādītajiem mērķiem. Tie ir konkrēti mērķi, kas iezīmē VRI uzticēto lēmumu robežas, paredzot kritērijus, kuri ir jāievēro noteikto mērķu sasniegšanai (47).
116. Vairākos gadījumos šie kritēriji ar atsaucēm uz specifiskām kompetencēm tiek vēl vairāk detalizēti Direktīvas 2009/72 37. pantā un Direktīvas 2009/73 41. pantā. Piemēram, kas attiecas uz pārvades un sadales tarifiem vai attiecīgajām aprēķināšanas metodēm, saskaņā ar abu minēto tiesību normu 1. punktu tie ir jānosaka atbilstīgi pārredzamiem kritērijiem, un saskaņā ar šo pantu 6. punkta a) apakšpunktu tie, kā arī pieslēguma un piekļuves valsts tīkliem nosacījumi ir jānosaka, ņemot vērā arī ieguldījumus, kas ir vajadzīgi tīklu saimnieciskās rentabilitātes (dzīvotspējas) nodrošināšanai (48). Saskaņā ar minēto tiesību normu 10. punktu minētajiem nosacījumiem, tarifiem un metodēm ir jābūt samērīgiem un piemērotiem nediskriminējoši. Savukārt, runājot par balansēšanas pakalpojumu sniegšanu, Direktīvas 2009/72 37. panta un Direktīvas 2009/73 41. panta 6. punkta b) apakšpunktā ir noteikts, ka minētie pakalpojumi ir jāsniedz visekonomiskākajā veidā, tiem ir jānodrošina pienācīgi stimuli tīkla lietotājiem, lai balansētu to [enerģijas piegādes] jaudu un patēriņu, un tie ir jāsniedz taisnīgi un bez diskriminācijas, pamatojoties uz objektīviem kritērijiem. Vēl saskaņā ar abu minēto tiesību normu 8. punktu, nosakot vai apstiprinot tarifus vai metodiku un balansēšanas pakalpojumus, VRI nodrošina pārvades un sadales sistēmu operatoriem atbilstīgu stimulu īstermiņā un ilgtermiņā palielināt efektivitāti, sekmēt tirgus integrāciju un piegādes drošumu un atbalstīt attiecīgus pētniecības pasākumus (49).
117. Direktīvas paredz arī vairākas procesuāla rakstura garantijas, kas VRI ir jāievēro, īstenojot savas funkcijas, piemēram, pienākumu publicēt savus lēmumus, pienākumu saglabāt komerciāli jutīgas informācijas konfidencialitāti, kā arī pienākumu pilnībā pamatot [savus lēmumus] (50).
118. Turpmākas to direktīvās norādīto kritēriju specifikācijas, kas VRI jāievēro tām piešķirto kompetenču īstenošanā, ir noteikti citos normatīvajos aktos, piemēram, Regulā Nr. 714/2009 un Regulā Nr. 715/2009. Piemēram, abu minēto regulu (51) attiecīgi 14. un 13. pants sniedz specifiskus kritērijus maksu, tarifu vai attiecīgo maksu par piekļuvi tīkliem aprēķināšanas metodiku noteikšanai (52), un Regulas Nr. 715/2009 21. pantā ir paredzētas normas attiecībā uz noteikumiem par balansēšanu.
119. Šādas tiesību normas tiek vēl integrētas un specificētas ar dažādiem tīkla kodeksiem, kuri izveidoti ar Komisijas regulu un kurā ir ietverti detalizēti noteikumi, tostarp par harmonizētām gāzes pārvades tarifu struktūrām (53), par prasībām, kuras piemērojamas, lai tīklam pieslēgtu pieprasījumietaises, sadales ietaises un sadales sistēmas (54), par ģeneratoriem piemērojamajām elektrotīkla pieslēguma Eiropas līmeņa prasībām (55), kā arī par prasībām, kuras piemērojamas augstsprieguma sistēmu pieslēgumiem pie tīkla (56). Tik detalizētā tiesiskajā regulējumā Vācijas Federatīvā Republika, manuprāt, nevar apgalvot, ka, lai pienācīgi transponētu Direktīvu 2009/72 un Direktīvu 2009/73, dalībvalstis esot bijušas spiestas izstrādāt pašas savus tarifu aprēķināšanas kritērijus. Neskaitot to, kā pamatoti norādīja Komisija, ka taisnīgu tarifu sistēmas noteikšana ir klasiska VRI bāzes funkcija, tādējādi tām ir pieejami specializēti pakalpojumi (un ir jābūt pieejamiem šiem pakalpojumiem), kuri spēj veikt minēto uzdevumu.
120. No tā, kā ir definētas un strukturētas VRI kompetences, izriet divu veidu svarīgas sekas. Pirmkārt, Savienības tiesiskais regulējums, precīzi nosakot kompetences, mērķus un kompetenču īstenošanas kritērijus, šķiet, neatstāj vietu valstu pasākumiem, kas būtu starpposmā starp direktīvu un VRI funkciju, kuras tām ekskluzīvi piešķirtas ar direktīvām, īstenošanu. Funkcionālās neatkarības definēšana plašā nozīmē un kompetenču regulējums mudina izdarīt šādu secinājumu. Attiecīgi var apgalvot, ka direktīvas paredz “kompetenču rezervējumu” VRI labā saistībā ar uzdevumiem, kas ir uzskaitīti minētajā Direktīvas 2009/72 37. pantā un Direktīvas 2009/73 41. pantā. No tā izriet, ka jebkura to darbības iepriekšēja strukturizēšana (Vorstrukturierung) no valsts likumdevēja puses nevar ietekmēt kompetenču, kas tām rezervētas ar direktīvām, īstenošanas kodolu. Otrkārt, VRI būs jādarbojas tikai tajās robežās, ko iezīmējis Eiropas tiesiskais regulējums, bez iespējas ieviest jaunas intereses vai kritērijus papildus tiem, ko jau agrāk noteicis Eiropas likumdevējs. VRI būs tehniski jāizpilda tas, kas ir noteikts Savienības sekundārajos tiesību aktos.
121. Izdarītajiem secinājumiem netraucē apstāklis, ka direktīvas atstāj dalībvalstīm pilnvaras noteikt “vispārējās politikas nostādnes” (57).
122. Šajā ziņā ir nozīme diviem apsvērumiem. Pirmkārt, tā kā direktīvas konkrēti pieļauj tikai vispārīga rakstura nostādnes, tās katrā ziņā būs nesaderīgas ar pašām norādēm vai specifiskiem regulējumiem, kas paredz detalizētus norādījumus. Otrkārt, kā Tiesa to jau ir norādījusi (58), no atbildošajiem direktīvu noteikumiem konkrēti izriet, ka attiecīgās dalībvalsts valdības izstrādātās vispārējās politikas nostādnes nevar attiekties uz regulatīvajiem uzdevumiem un kompetencēm, kas ir minēti Direktīvas 2009/72 37. pantā un Direktīvas 2009/73 41. pantā, kuros ir ietverti uzdevumi un kompetences saistībā ar dažādu tarifu un cenu noteikšanu, apstiprināšanu un uzraudzību, it īpaši tie, kas ir aprakstīti minēto pantu 1. punkta a) apakšpunktā, proti, uz pārredzamu kritēriju pamata noteikt vai apstiprināt pārvades vai sadales tarifus vai attiecīgās aprēķināšanas metodes. No tā izriet, ka tad, ja dalībvalstis un tātad parlaments un valdība katrā ziņā patur kompetences enerģētikas politikas jomā, kā apstiprināts LESD 194. pantā, tas nemazina faktu, ka vispārējās politikas nostādnes attiecas uz citām jomām, nevis tām, ko nosedz regulēšanas rezervējums VRI labā. Šajā ziņā vēl ir jānorāda, ka katrā ziņā Vācijas valdība paskaidroja, ka noteikumi, kurus Komisija ir apšaubījusi šajā iebildumā, nav vispārējās politikas nostādnes direktīvu izpratnē.
123. Iepriekš minētā interpretācija, kas izriet no direktīvu atbilstošo noteikumu gramatiskās, teleoloģiskās un sistēmiskās analīzes, tostarp atbilst pieejai, ko Tiesa pieņēmusi savā judikatūrā.
124. Tādējādi spriedumā Komisija/Beļģija Tiesa ar īpašu atsauci uz elektroenerģijas nozari ir paskaidrojusi, ka tas, ka kāda dalībvalsts piešķir citai iestādei, nevis VRI, kompetenci noteikt noteicošus elementus pārvades vai sadales tarifu aprēķināšanai, piemēram, amortizācijas vai peļņas normas noteikšana, ir Direktīvas 2003/54 noteikumu – kuri kompetenci šajā jomā piešķir VRI – neizpilde. Tiesa konstatēja, ka šādu pilnvaru piešķiršana izpildvarai samazināja ar konkrēto direktīvu piešķirto kompetenču jomu, jo VRI, nosakot tarifus, bija saistoši citas iestādes noteikti specifiskie noteikumi par šādu elementu noteikšanu (59). Šādu pieeju Tiesa ir apstiprinājusi pavisam nesenā spriedumā, kas arī skar Beļģijas Karalisti un attiecas konkrēti uz Direktīvas 2009/72 37. panta 6. punkta a) apakšpunktu un Direktīvas 2009/73 41. panta 6. punkta a) apakšpunktu (60). Pretēji tam, ko apgalvo Vācijas Federatīvā Republika, šī judikatūra ir būtiska arī gadījumā, kad aplūkojamais tiesiskais regulējums paredz pasākumus tajās kompetenču jomās, kas VRI ir rezervētas ar materiāltiesiskiem likumiem, nevis tikai ar valdības norādījumiem, ko tā izdevusi kā hierarhiski par VRI augstāka izpildiestāde. Tik tiešām, kā izriet no iepriekšējiem punktiem, pilnvarām, ko direktīvas ekskluzīvi piešķir VRI, un VRI neatkarībai ir jābūt garantētām attiecībā pret jebkuru politisko struktūru, tātad ne tikai pret valdību, bet arī pret valsts likumdevēju, kurš, ja var – drīzāk, tam tas ir jādara – noteikt šādas pilnvaras normatīvajos aktos, tomēr nedrīkst atņemt VRI daļu pilnvaru un piešķirt tās citām publiskajām struktūrām.
125. Turklāt arī citās Savienības tiesību jomās, kur ir bijis nepieciešams izveidot neatkarīgas iestādes, kuru darbības mērķis ir izveidot konkurējošu tirgu, vienlaikus esot spējīgām aizsargāt citus mērķus, ko konkrēti norādījis un regulējis Eiropas likumdevējs, piemēram, specifisko pamattiesību un patērētāju tiesību aizsardzību, Tiesas sniegtā neatkarības jēdziena interpretācija ir bijusi plašākā iespējamā.
126. Šajā aspektā nozīmīgs ir 2010. gada 9. marta spriedums Komisija/Vācija (C‑518/07, EU:C:2010:125). Minētajā lietā tika debatēts par nozīmi, kāda ir vārdkopai “pilnīgi neatkarīgi”, ja tā attiecināta uz valsts uzraudzības iestādēm, kam jāveic uzraudzība pār to, kā tiek ievēroti noteikumi par personas datu aizsardzību (61). Lieta bija par divām pretējām uzraudzības iestāžu neatkarības koncepcijām: no vienas puses, plaša interpretācija, atbilstoši kurai neatkarības prasība ir jāinterpretē tādējādi, ka uzraudzības iestādei ir jābūt pasargātai no jebkādas ietekmes; no otras puses, Vācijas Federatīvās Republikas atbalstītā šaurākā interpretācija, atbilstoši kurai šīm iestādēm bija jābūt neatkarīgām no privātā sektora iestādēm, kas ir to uzraudzības objekts, savukārt administrācijas iekšējās uzraudzības mehānisms būtu bijis pieņemams. Tiesa, interpretējot neatkarību konkrētās direktīvas mērķu gaismā, izvēlējās pirmo interpretāciju, apgalvojot, ka “kompetentajām iestādēm, kas uzrauga personas datu apstrādi privātajā sektorā, ir jābūt neatkarīgām tādā apjomā, kas tām ļauj veikt savus pienākumus bez ārējās ietekmes. Šī neatkarība izslēdz ne vien jebkādu ietekmi, ko īsteno uzraudzības iestādes, bet arī jebkādus rīkojumus un cita veida ārējo ietekmi, tiešu vai netiešu, kas varētu apdraudēt minēto iestāžu pienākumu izpildi, kura ietver taisnīga līdzsvara izveidošanu starp tiesību uz privāto dzīvi aizsardzību un personas datu brīvu apriti” (62).
127. Vienlīdz, arī elektronisko sakaru jomā, Tiesas judikatūra ir vērsta uz to, lai nodrošinātu VRI garantētās rīcības brīvības ievērošanu, tai īstenojot savas pilnvaras (63).
128. Noslēgumā – uzskatu, ka tiesiskā regulējuma par VRI neatkarību elektroenerģijas un gāzes nozarēs plaša interpretācija tiek pilnībā atbalstīta sistēmiskajā analīzē, kā tas apstiprināts Tiesas judikatūrā. Savienības tiesību sistēma dod priekšroku plašu neatkarības jēdzienu attiecībā uz specifiskām kompetencēm, kas ir uzticētas neatkarīgām iestādēm.
129. Šo secinājumu savukārt neliek apšaubīt citi Vācijas Federatīvās Republikas izvirzītie argumenti.
130. Runājot par to, ka, pirmkārt, Vācijas Federatīvā Republika atsaucas uz dalībvalstu procesuālās autonomijas principu, ir jāatgādina – no LESD 288. panta izriet, ka dalībvalstīm, transponējot direktīvu, ir pienākums nodrošināt tās pilnīgu iedarbību, saglabājot plašu novērtējuma brīvību īstenošanas veidu un līdzekļu izvēlē. Tādējādi šī brīvība nemazina katras dalībvalsts, kurai tā adresēta, pienākumu veikt visus vajadzīgos pasākumus, lai nodrošinātu attiecīgās direktīvas pilnīgu iedarbību atbilstoši tās mērķim (64).
131. No tā izriet, ka tad, ja – kā Tiesa jau ir norādījusi – dalībvalstīm ir institucionāla autonomija savu direktīvās paredzēto VRI organizēšanā un strukturēšanā, šī autonomija tomēr ir jāīsteno, pilnībā ievērojot pašās direktīvās noteiktos mērķus un pienākumus (65), ieskaitot kompetenču jomu, ko minētās direktīvas garantē VRI, pilnīgu ievērošanu.
132. Otrkārt, pretēji tam, ko apgalvo Vācijas valdība, uzskatu, ka minētā direktīvu būtisko noteikumu interpretācija attiecībā uz VRI neatkarību un pilnvarām ir saskanīga ar judikatūru, kas aizsākās ar spriedumu Meroni, kura pieeju Tiesa attiecināja uz Savienības aģentūrām savā nākamajā spriedumā par pilnvarām, kas piešķirtas Eiropas Vērtspapīru un tirgu iestādei (66).
133. No minētās judikatūras it īpaši izriet Tiesas uzskats, ka nav pieļaujami, ka kādai Savienības aģentūrai ar deleģējumu tiek piešķirta “plaša rīcības brīvība”, kas izraisa plašu novērtējuma brīvību un, ievērojot tā izmantojumu, pauž īstas politiska rakstura izvēles, aizvietojot deleģējošās iestādes izvēli ar iestādes, kurai tiek deleģētas pilnvaras, izvēli un tādējādi īstenojot “patiesu atbildības nodošanu” (67). Savukārt minētajām aģentūrām var piešķirt izpildes pilnvaras, kas ir skaidri ierobežotas un līdz ar to var tikt stingri kontrolētas atbilstoši objektīviem kritērijiem (68).
134. Tomēr, pat pieņemot, ka šī judikatūra ir piemērojama tādā lietā kā šī, saistībā ar valsts iestādēm, ko ir izveidojusi nevis pati Savienība, bet ko iecēlušas dalībvalstis, īstenojot kādu direktīvu, ir jānorāda, ka piedāvātā interpretācija tomēr atbilst minētajai judikatūrai. No vienas puses, VRI rezervētās kompetences ietilpst izpildes sfērā, pamatojoties uz realitātes tehnisko specializēto vērtējumu, un nepiešķir nekādu kompetenci, kas pārsniedz Savienības tiesībās paredzēto regulējumu (69) un kas nozīmē politiska rakstura izvēles (70); no otras puses, kā analizēts iepriekš 114.–119. punktā, Savienības normatīvajos aktos paredzētās tiesību normas ierobežo minēto kompetenču saturu un regulē dažādus kritērijus un nosacījumus, kuri ierobežo VRI darbības jomu (71).
135. Treškārt, ierosināto interpretāciju neliek apšaubīt tas, ka Vācijas Federatīvā Republika min ar demokrātijas principu saistītus argumentus.
136. Saistībā ar mijiedarbību starp demokrātijas principu un VRI Tiesa ir jau sniegusi vairākas norādes iepriekš minētajā 2010. gada 9. marta spriedumā Komisija/Vācija (C‑518/07, EU:C:2010:125). Minētajā spriedumā Tiesa ir vispirms atgādinājusi, ka demokrātijas princips izriet no Kopienu tiesību sistēmas un ir skaidri nostiprināts LES 6. panta 1. punktā kā viens no Eiropas Savienības pamatiem. Tas, būdams visām dalībvalstīm kopējs princips, ir jāņem vērā, interpretējot atvasinātos tiesību aktus (72).
137. Tad tā norādīja, ka minētajam principam nav pretrunā publisko tiesību iestāžu pastāvēšana ārpus klasiskās pārvaldes struktūras un vairāk vai mazāk neatkarīgi no valdības. Šādu iestāžu pastāvēšana un darbības nosacījumi dalībvalstīs izriet no likuma vai atsevišķās dalībvalstīs – pat no Konstitūcijas, un šīs iestādes attiecībā uz likumu ievērošanu ir pakļautas kompetento tiesu kontrolei. Šādām neatkarīgām administratīvajām iestādēm, kādas turklāt pastāv Vācijas tiesību sistēmā, bieži ir regulatora funkcijas vai arī tās veic pienākumus, kam ir jābūt pakļautiem politiskajai ietekmei, tajā pašā laikā būdamas pakļautas tiesiskuma kontrolei, ko īsteno kompetentās tiesas (73).
138. Turklāt Tiesa ir norādījusi, ka Savienības tiesībās nav nevienas norādes par “jebkādas parlamentārās ietekmes neesamību”, ievērojot, pirmkārt, ka parlaments vai valdība var iecelt amatā personas, kas vada uzraudzības iestādes, un, otrkārt, likumdevējs var uzraudzības iestādēm noteikt pienākumu sniegt parlamentam ziņojumus par savu darbību (74).
139. Iepriekšējos punktos izklāstītie Tiesas apsvērumi tiek piemēroti arī VRI gadījumā elektroenerģijas un gāzes nozarēs un ir pamatā to neatkarības saderībai ar demokrātijas principu. It īpaši, no vienas puses, no Direktīvas 2009/72 34. apsvēruma un Direktīvas 2009/73 30. apsvēruma konkrēti izriet, ka direktīvās garantētā VRI neatkarība neizslēdz parlamentārās uzraudzības īstenošanu saskaņā ar dalībvalstu konstitucionālajiem likumiem. No tā izriet, ka tad, ja VRI ir pasargātas no jebkādas preventīvas politisko struktūru ietekmes, tās tomēr nevar tikt atbrīvotas no pienākuma sniegt parlamentam ziņojumus par savu darbību. Līdz ar to vajadzība būs saistītai ar demokrātijas principu liek ieviest zināmu VRI “accountability” formu, ko atsevišķas dalībvalstis var tālāk attīstīt.
140. Taču ir jāizdara nopietns precizējums. VRI elektroenerģijas un gāzes nozarēs darbojas, kā redzējām, tām rezervēto kompetenču ietvaros, piemērojot Savienības tiesības, bez valsts politisko struktūru iejaukšanās – pat ne ar formālu vai materiāltiesisku likumu starpniecību. Savienības tiesiskais regulējums aizņem vietu, ko valsts administratīvajā modelī ieņēma parlamenta pieņemts likums, lai sasaistītu to ar demokrātijas principu. Tā kā lēmumu pieņemšanas process, kas rada Savienības normatīvos aktus, ir demokrātisks process, kurā piedalās Savienības pilsoņu ievēlētais Eiropas Parlaments un Padome, kur dalībvalstu intereses tiek pārstāvētas ar demokrātiski leģitimētu valdību starpniecību, VRI šādā veidā tiek atkal iekļautas demokrātiskās leģitimācijas ietvaros.
141. Turklāt, kā norādīts iepriekš 114.–119. punktā, direktīvās ir ne tikai noteiktas un specifiski uzskaitītas VRI kompetences, bet mērķi un to īstenošanas kritēriji arī ir noteikti Savienības atvasinātajās tiesībās. VRI izpilda atvasināto tiesību normas, veicot pārsvarā tehnisku darbību. Tātad saskanīgi ar judikatūru, kas aizsākās ar spriedumu Meroni, tām trūkst plašās rīcības brīvības, kas piemīt politiskajai varai, un tāpēc tās nevar izdarīt izvēles enerģētikas politikā, kur kompetences savukārt ir sadalītas starp Savienību un dalībvalstīm. VRI neīsteno nekādas politiska rakstura pilnvaras, nestājas struktūru – politiskās varas turētāju – vietā, kuras darbojas uz demokrātiskas leģitimācijas pamata. Ar tādējādi ierobežotu VRI darbības jomu piedāvātā interpretācija ir pilnībā saderīga ar demokrātijas principu.
142. Izklāstītais regulējums par attiecībām starp VRI neatkarību, kompetencēm, kuras tām piešķirtas, un normatīvajiem aktiem, kuri nosaka to darbības jomu, liek arī secināt pilnīgu saderību ar tiesiskuma principiem. Tiesiskums, kurš ir LES 2. pantā nostiprināta Savienības pamatvērtība un kuram kā tādai ir jāprevalē arī Savienības tiesību interpretācijā, postulē, ka administrācijai ir jādarbojas uz likuma pamata, lai nepieļautu nekādu patvaļu, garantētu pilsoņu tiesības un padarītu par apstrīdamu tiesā savu darbību. Dalībvalstu konstitucionālās tiesības prasa, lai administratīvā darbība, lietojot Vācijas valdības izmantoto formulējumu, būtu iepriekš strukturizēta ar likumu. Likums ir administrācijas kompetenču pamats ne tikai tādā nozīmē, ka katrai administratīvajai kompetencei pamats ir meklējams likumā, bet arī tādā nozīmē, ka ar likumu tiek pieņemts arī tās īstenošanas materiāltiesiskais regulējums, ierobežojot administratīvo rīcības brīvību un padarot pilsoni par aizsargājamu neatkarīgā tiesā, ja administrācija novirzās no likumīgajiem parametriem. Vācijas tiesiskajā regulējumā ir atsauce uz likuma atrunu (Vorbehalt des Gesetzes, kuras pamats meklējams Grundgesetz 20. panta 2. un 3. punktā garantētajos demokrātijas un tiesiskuma principos), formula, kas pieņemta arī citās konstitucionālajās sistēmās, savukārt Itālijas doktrīna konstitucionālisma garā izvēlas runāt par “likumību materiāltiesiskā nozīmē”, lai norādītu uz nepieciešamību pēc administratīvās darbības iepriekšēja leģislatīva regulējuma.
143. Uz administrāciju attiecināmās likuma atrunas nepieciešamība, proti, vajadzība ierobežot rīcības brīvības īstenošanu un definēt tās darbības vērtēšanas parametrus, ir pilnībā apmierināta arī attiecībā uz VRI elektroenerģijas un gāzes nozarēs. Šī vajadzība ir apmierināta vairs ne ar iepriekšēju likuma normu, bet ar Savienības normatīvajos aktos ietverto preventīvo regulējumu. Līdz ar šo regulējumu VRI rezervēto kompetenču izmantošanu gultnē ievirza Eiropas likumdevēja norādītie mērķi un kritēriji, un to pārkāpuma gadījumā, kā arī to valsts tiesību normu pārkāpuma gadījumā, kuras, ievērojot Savienības tiesībās paredzētās VRI kompetences, regulē to darbību, ieinteresētās personas varēs celt prasību neatkarīgā tiesā savas subjektīvās nostājas aizsardzībai (75).
144. Šajā lietā attiecībā uz Komisijas izvirzīto ceturto iebildumu, ievērojot visus iepriekš izklāstītos apsvērumus, ir jānorāda, ka netiek apstrīdēts, ka EnWG 24. panta 1. punkts piešķir struktūrai, kas nav VRI, proti, federālajai valdībai, kompetenci noteikt piekļuves tīklam nosacījumus, ieskaitot balansēšanas pakalpojumu iegādi un piegādi, kā arī metodes, ko izmanto šādu nosacījumu noteikšanai, un piekļuves tarifu noteikšanas metodes. Netiek arī apstrīdēts, ka Komisijas minētie federālās valdības noteikumi, ko tā pieņēmusi uz minētās EnWG tiesību normas pamata (76), ir ar mērķi sniegt specifiskus un detalizētus norādījumus attiecībā uz svarīgiem elementiem pārvades un sadales tarifu noteikšanai (77), piekļuves valstu tīkliem nosacījumus un nosacījumus balansēšanas pakalpojumu sniegšanai (78).
145. Šādā kontekstā, ievērojot visus iepriekš izklāstītos apsvērumus, manuprāt, ir jāapmierina arī ceturtais Komisijas izvirzītais iebildums un jākonstatē, ka Vācijas Federatīvā Republika nav izpildījusi pienākumus, kuri izriet no Direktīvas 2009/72 37. panta 1. punkta a) apakšpunkta un 6. punkta a) un b) apakšpunkta un Direktīvas 2009/73 41. panta 1. punkta a) apakšpunkta un 6. punkta a) un b) apakšpunkta.
IV. Secinājumi
146. Ievērojot izklāstītos apsvērumus, iesaku Tiesai atzīt, ka:
1) Vācijas Federatīvā Republika nav izpildījusi savus pienākumus, kas tai bija jāpilda saskaņā ar Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvu 2009/72/EK (2009. gada 13. jūlijs) par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz elektroenerģijas iekšējo tirgu un par Direktīvas 2003/54/EK atcelšanu un saskaņā ar Eiropas Parlamenta un Padomes Direktīvu 2009/73/EK (2009. gada 13. jūlijs) par kopīgiem noteikumiem attiecībā uz dabasgāzes iekšējo tirgu un par Direktīvas 2003/55/EK atcelšanu, jo tā nav pareizi transponējusi:
– Direktīvas 2009/72 2. panta 21. punktu un Direktīvas 2009/73 2. panta 20. punktu;
– Direktīvas 2009/72 un Direktīvas 2009/73 19. panta 3. un 8. punktu;
– Direktīvas 2009/72 un Direktīvas 2009/73 19. panta 5. punktu un
– Direktīvas 2009/72 37. panta 1. punkta a) apakšpunktu un 6. punkta a) un b) apakšpunktu un Direktīvas 2009/73 41. panta 1. punkta a) apakšpunktu un 6. punkta a) un b) apakšpunktu.
2) Vācijas Federatīvajai Republikai tiek piespriests atlīdzināt tiesāšanās izdevumus.