Дело T‑135/13
Hitachi Chemical Europe GmbH и др.
срещу
Европейска агенция по химикали (ECHA)
„REACH — Идентифициране на някои респираторни сенсибилизатори като пораждащи сериозно безпокойство вещества — Еквивалентна степен на безпокойство — Жалба за отмяна — Пряко засягане — Допустимост — Право на защита — Пропорционалност“
Резюме — Решение на Общия съд (пети състав) от 30 април 2015 г.
1. Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Актове, които ги засягат пряко и лично — Пряко засягане — Критерии — Решение на Европейската агенция по химикали (ECHA) за идентифициране на вещество като пораждащо сериозно безпокойство — Жалба от доставчиците на веществото — Допустимост
(член 263, четвърта алинея ДФЕС; член 31, параграф 9 и член 59 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета)
2. Жалба за отмяна — Условия за допустимост — Физически или юридически лица — Жалба, подадена от няколко жалбоподатели срещу едно и също решение — Процесуална легитимация на единия от тях — Допустимост на жалбата в нейната цялост
(член 263, четвърта алинея ДФЕС)
3. Жалба за отмяна — Физически или юридически лица — Понятие за подзаконов акт по смисъла на член 263, четвърта алинея ДФЕС — Всеки акт с общо приложение, с изключение на законодателните актове — Решение на Европейската агенция по химикали (ECHA) за идентифициране на вещество като пораждащо сериозно безпокойство — Включване — Акт, който не включва мерки за изпълнение по смисъла на посочената разпоредба от Договора
(член 263, четвърта алинея ДФЕС; член 57, буква е) и член 59 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета)
4. Сближаване на законодателствата — Регистрация, оценка и разрешаване на химикалите — Регламент REACH — Пораждащи сериозно безпокойство вещества — Списък на веществата, изброени в член 57, буква е) от Регламента — Неизчерпателен характер
(съображение 16, член 57, буква е) и член 59 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета)
5. Сближаване на законодателствата — Регистрация, оценка и разрешаване на химикалите — Регламент REACH — Пораждащи сериозно безпокойство вещества — Процедура по идентифициране — Право на преценка на органите на Съюза — Обхват — Съдебен контрол — Граници — Явна грешка, злоупотреба с власт или явно превишаване на границите на правото на преценка
(членове 57 и 59 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета)
6. Сближаване на законодателствата — Регистрация, оценка и разрешаване на химикалите — Регламент REACH — Пораждащи сериозно безпокойство вещества — Процедура по идентифициране — Възможност за контролиране на негативните въздействия на вещество с използването на мерки за управление — Обстоятелство, което не е пречка за идентифицирането на веществото като пораждащо сериозно безпокойство — Задължение на Европейската агенция по химикали (ECHA) да вземе предвид оценка на рисковете за вещество, спадащо към категория 1 по Директива 67/548 — Липса
(член 57, букви а)—е), член 58, параграф 2, член 59, параграф 4 и член 60, параграф 2 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета и приложение XIV към него; Директива 67/548 на Съвета)
7. Сближаване на законодателствата — Регистрация, оценка и разрешаване на химикалите — Регламент REACH — Пораждащи сериозно безпокойство вещества — Процедура по идентифициране — Устойчиви, биоакумулиращи и токсични или много устойчиви и много биоакумулиращи вещества — Задължения за предоставяне на данни относно алтернативните вещества — Обхват — Евентуално отражение на подобни данни върху решение за идентифициране на вещество като пораждащо сериозно безпокойство — Граници
(член 59 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета)
8. Сближаване на законодателствата — Регистрация, оценка и разрешаване на химикалите — Регламент REACH — Пораждащи сериозно безпокойство вещества — Процедура по идентифициране — Определяне на степента на безпокойство на вещество — Разглеждане във всеки отделен случай при липсата на определени обективни критерии в Регламента — Нарушение на правото на защита — Липса
(съображение 16, член 57, букви а)—е) и член 59 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета; точка 3.3.3.2 от Ръководството за идентифицирането на пораждащите сериозно безпокойство вещества)
9. Сближаване на законодателствата — Регистрация, оценка и разрешаване на химикалите — Регламент REACH — Пораждащи сериозно безпокойство вещества — Процедура по идентифициране — Отделен и независим характер спрямо процедурата по оценка
(съображения 19—21 и 69 и членове 14, 44—48 и 59 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета)
10. Сближаване на законодателствата — Регистрация, оценка и разрешаване на химикалите — Регламент REACH — Пораждащи сериозно безпокойство вещества — Процедура по идентифициране — Решение на Европейската агенция по химикали (ECHA) за идентифициране на хексахидро метилфталов анхидрид като вещество, пораждащо сериозно безпокойство — Нарушение на принципа на пропорционалност — Липса
(съображение 16 и член 14, параграф 6, членове 44—48, член 55 и член 58, параграф 5 и членове 59 и 69 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета и приложение XVII към него)
11. Сближаване на законодателствата — Регистрация, оценка и разрешаване на химикалите — Регламент REACH — Пораждащи сериозно безпокойство вещества — Процедура по идентифициране — Единодушно съгласие на комитета на държавите членки — Въздържане на държава членка — Липса на отражение върху решение, гласувано с единодушие от присъстващите държави членки
(член 238, параграф 4 ДФЕС; член 59, параграф 8 от Регламент № 1907/2006 на Европейския парламент и на Съвета; член 19, параграф 1 от Процедурния правилник на Комитета на държавите —членки на Европейската агенция по химикали (ECHA)
1. Условието за пряко засягане на физическо или юридическо лице в рамките на жалба по член 263, четвърта алинея ДФЕС изисква, първо, оспорената мярка пряко да поражда последици за правното положение на частноправния субект, и второ, да не оставя никакво право на преценка на своите адресати, на които е възложено изпълнението ѝ, тъй като това изпълнение е напълно автоматично и произтича единствено от правната уредба на Европейския съюз, без да се прилагат други правила с опосредяващ характер.
Що се отнася до решение на Европейската агенция по химикали (ECHA) за идентифициране на вещество като пораждащо сериозно безпокойство по силата на процедурата по член 59 от Регламент № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали, то поражда преки последици за правното положение на доставчиците на посоченото вещество поради задължението да актуализират съответния информационен лист за безопасност в съответствие с член 31, параграф 9 от посочения регламент. Вследствие на това посочените доставчици са пряко засегнати от решението на ECHA.
(вж. точки 27 и 36—38)
2. По съображения за процесуална икономия, когато едно и също решение е оспорвано от няколко жалбоподатели в рамките на жалба за отмяна по член 263 ДФЕС и е доказано, че един от тях има процесуална легитимация, не е необходимо съдът на Съюза да проверява дали останалите жалбоподатели имат правен интерес.
(вж. точка 39)
3. Вж. текста на решението.
(вж. точка 40)
4. Текстът на член 57, буква е) от Регламент № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали, който се отнася до веществата, които не отговарят на критериите на буква г) или д) от този член и които са идентифицирани във всеки отделен случай в съответствие с процедурата по член 59 от посочения регламент, не изключва вероятността респираторните сенсибилизатори да попадат в приложното поле на тази разпоредба. Всъщност, макар и да е вярно, както твърдят жалбоподателите, че в член 57, буква е) от Регламент № 1907/2006 не е направено позоваване на тази категория вещества, това не променя факта, че изрично посочените в нея вещества са само примери, както следва от използвания от законодателя израз [„като тези“]. Освен това, ограничително тълкуване на посочената разпоредба е в разрез с целта на Регламент № 1907/2006 да гарантира високо ниво на защита на здравето на човека и околната среда, тъй като голям брой опасни вещества, имащи сериозни последици върху здравето на човека и околната среда, биха били извадени от приложното поле на разрешителната процедура, предвидена в дял VII от този регламент.
(вж. точки 44—46)
5. Вж. текста на решението.
(вж. точки 52, 53 и 111)
6. Що се отнася до преценката на Европейската агенция по химикали на въпроса дали вещество поражда еквивалентна степен на безпокойство спрямо веществата, посочени в член 57, букви а)—д) от Регламент № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали, за да бъде идентифицирано като пораждащо сериозно безпокойство вещество, фактът, че ECHA не е взела предвид това, че потребителите на съответното вещество въвеждат ефикасни мерки за управление на рисковете, не позволява да се приеме, че посочената преценка е опорочена от явна грешка. Всъщност от член 60, параграф 2 от Регламент № 1907/2006 е видно, че фактът, че отрицателните въздействия на дадено вещество, свързани с неговата употреба, могат да бъдат адекватно контролирани, не пречи то да бъде идентифицирано като пораждащо сериозно безпокойство вещество. В противен случай би се обезсмислила възможността да се разреши вещество, рисковете от което могат да бъдат адекватно контролирани по силата на тази разпоредба. Това се потвърждава в член 58, параграф 2 от посочения регламент.
В това отношение трябва да се прави разграничаване между опасностите и рисковете. Оценката на опасностите представлява първият етап от процеса на оценка на рисковете, която е едно по-точно понятие. В този смисъл оценката на опасностите, свързани с характерните свойства на дадено вещество, не трябва да се свежда до преценка с оглед на специфичните условия на употреба, както е при оценката на рисковете, а може надлежно да се извърши и без оглед на мястото на употреба на веществото, начина, по който може да се стигне до контакт с него и евентуалната степен на излагане на въздействието му.
Освен това установеното с Директива 67/548 за сближаването на законовите, подзаконовите и административните разпоредби относно класификацията, опаковането и етикетирането на опасни вещества класифициране и етикетиране на веществата се основава на предоставянето на информация относно опасностите, свързани с характерните свойства на веществата. В това отношение, при положение че класифицирането сред канцерогенните, мутагенните и токсичните за репродукцията вещества от категория 1 на Директива 67/548 е достатъчно, за да се идентифицира дадено вещество като пораждащо сериозно безпокойство по силата на член 57, букви а)—в) от Регламент № 1907/2006, не може да се заключи, че за идентифицирането на вещество в съответствие с член 57, буква е) от посочения регламент Европейската агенция по химикали трябва да вземе предвид оценка на рисковете.
(вж. точки 61, 68—71 и 81)
7. От посочената в член 59 от Регламент № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали процедура по идентифициране не следва, че информацията за алтернативните вещества е релевантна за изхода на тази процедура.
(вж. точка 88)
8. Не представлява нарушение на правото на защита на доставчик на вещество, идентифицирано като пораждащо сериозно безпокойство от Европейската агенция по химикали, липсата на обективни критерии, предвидени в член 57, букви а)—д) от Регламент № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали, за определяне дали дадено вещество поражда еквивалентна степен на безпокойство спрямо веществата, изброени в член 57, букви а)—д) от посочения регламент, по смисъла на член 57, буква е) от този регламент. Всъщност целта на посочения член 57, буква е) се състои в това да позволи идентифицирането на вещество като пораждащо сериозно безпокойство, във всеки отделен случай, при липсата на обективни критерии, предвидени в член 57, букви а)—д) от посочения регламент. В това отношение трябва да има научно доказателство, че дадено вещество има вероятни сериозни въздействия върху здравето на човека или околната среда, и които пораждат еквивалентна степен на безпокойство спрямо веществата, описани в член 57, букви а)—д) от Регламент № 1907/2006.
Освен това, що се отнася до критериите, предвидени в точка 3.3.3.2 от Ръководството за идентифицирането на пораждащите сериозно безпокойство вещества, които включват по-конкретно сериозността на въздействията, необратимия характер на тези въздействия върху здравето, последиците за обществото и трудностите да се извърши оценка на рисковете, основана на концентрацията на разглежданото вещество, макар да е вярно, че тези критерии са общи, това не променя факта, че те са достатъчно конкретни, за да позволят на заинтересованите страни да изложат надлежно и ефективно своите становища относно преценката на въпроса дали дадено вещество поражда еквивалентна степен на безпокойство спрямо веществата, описани в член 57, букви а)—д) от Регламент № 1907/2006. В това отношение фактът, че тези критерии не са били одобрени от компетентните органи, нито са били разисквани между заинтересованите страни, не би могъл да стои в основата на нарушение на правото на защита на посочените страни, при положение че последните са се запознали напълно с критериите и с тяхното конкретно прилагане от досиетата, изготвени в рамките на процедурата по идентифициране на вещество.
(вж. точки 101—104)
9. От Регламент № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали изобщо не следва, че законодателят е имал намерение да подчини процедурата по идентифициране, провеждана в съответствие с член 59 от посочения регламент, която е част от процедурата по разрешаване на вещество по дял VII от Регламента, на процедурата по регистрация по дял II от същия регламент и към която спадат задълженията по член 14 от този регламент или на процедурата по оценка по членове 44—48 от същия регламент. Вярно е, че процедурата по регистрация и процедурата по оценка, която е замислена като продължение на регистрацията съгласно съображение 20 от Регламент № 1907/2006, допринасят и за по-добрата осведоменост на обществеността и на специалистите за съществуващите рискове и опасности от дадено вещество, както става ясно от съображения 19 и 21 от този регламент. Въпреки това, след като съгласно съображение 19 от Регламент № 1907/2006 регистрираните вещества би трябвало да могат да се разпространяват на вътрешния пазар, с разрешителната процедура, част от която е уредената в член 59 от Регламента процедура по идентифициране, се цели по-специално постепенното заместване на пораждащите сериозно безпокойство вещества с други подходящи вещества или технологии, когато това е икономически и технически надеждно. Освен това, както е видно от съображение 69 от Регламент № 1907/2006, волята на законодателя е да се обърне специално внимание на пораждащите сериозно безпокойство вещества.
(вж. точки 107 и 120)
10. Съобразено с принципа на пропорционалност е решение на Европейската агенция по химикали, идентифициращо хексахидро метилфталов анхидрид, хексахидро-4-метилфталов анхидрид, хексахидро 1-метилфталов анхидрид, хексахидро 3-метилфталов анхидрид (MHHP) като пораждащи сериозно безпокойство вещества в резултат на процедурата по член 59 от Регламент № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали. Всъщност, когато дадено вещество е идентифицирано като пораждащо сериозно безпокойство, за съответните икономически оператори възникват задължения за предоставяне на информация. Впрочем посоченото решение е подходящо за постигането на целите, преследвани с Регламент № 1907/2006, доколкото подобно идентифициране допринася за по-добрата осведоменост на обществеността и на специалистите за съществуващите рискове и опасности, поради което това идентифицирането трябва да се разглежда като средство за засилване на защитата на човешкото здраве, която е основната цел на посочения регламент. Също така подобно решение не надхвърля необходимото за постигане на преследваните с Регламент № 1907/2006 цели.
Всъщност, първо, нито предвидената в членове 44—48 от посочения регламент оценка на вещество, нито мерките за управление на рисковете, предложени по силата на член 14, параграф 6 от този регламент представляват подходящи мерки за постигане на целите, преследвани с посочения регламент относно третирането на пораждащите сериозно безпокойство вещества, и следователно не са свързани с по-малко ограничения.
Второ, самото посочване на дадено вещество в списъка по член 59, параграф 1 от Регламент № 1907/2006 не е пречка за това вещество, при положение че то се съдържа в дадено изделие, да се приложи ограничителен, а не разрешителен режим. Всъщност, както следва от член 58, параграф 5 и от член 69 от Регламент № 1907/2006, Комисията или държава членка могат винаги да предложат производството, пускането на пазара или употребата на дадено вещество, самостоятелно или като част от съдържанието на смес или на изделие, да се контролира посредством приемането на ограничения, а не чрез подлагането на разрешителен режим. Освен това, както следва от приложение XVII към Регламент № 1907/2006, приетите в съответствие с процедурата по дял VIII от посочения регламент ограничения на производството, пускането на пазара и употребата на някои опасни вещества, смеси и изделия могат да варират от предвиждането на специални условия за производството или пускането на пазара на дадено вещество до налагането на пълна забрана за употребата му. Дори да се предположи, че ограничителните мерки също са подходящи за постигане на целите на посочения регламент, със самите тях не се създават по-малко ограничения, отколкото с идентифицирането на дадено вещество, което поражда единствено задължения за предоставяне на информация.
Освен това съществуващото законодателство в областта на защитата на работниците, предвиждащо мерки за управлението на рисковете за работниците, не би могло да представлява подходяща и създаваща по-малко ограничения мярка за постигането на целите, преследвани с Регламент № 1907/2006 относно третирането на пораждащите сериозно безпокойство вещества, по-конкретно за целта да се заменят постепенно тези вещества с други вещества или подходящи технологии, когато това е икономически и технически надеждно.
(вж. точки 113, 114, 122 и 124—126)
11. Наистина, вярно е, че по силата на член 59, параграф 8 от Регламент № 1907/2006 относно регистрацията, оценката, разрешаването и ограничаването на химикали, Комитетът на държавите — членки на Европейската агенция по химикали (ECHA), трябва да постигне единодушно съгласие относно идентификацията на дадено вещество, за да може ECHA да го включи в списъка, посочен в параграф 1 от този член. При все това фактът, че държава членка нарочно е отсъствала при гласуването относно идентифицирането на дадено вещество като пораждащо сериозно безпокойство вещество, не е пречка Комитетът на държавите — членки на ECHA, да стигне до единодушно съгласие. Всъщност по силата на член 238, параграф 4 ДФЕС, върху който се основава процесуалната практика на този комитет, въздържането от страна на присъстващите или представляваните членове не е пречка за приемането на актове, за които се изисква единодушие. Освен това по силата на член 19, параграф 1 от Процедурния правилник на ECHA се счита, че всеки член, който не присъства на събранието и не е представляван от пълномощник, е дал мълчаливо съгласие за консенсуса или мнението на мнозинството на комитета при гласуване по даден въпрос.
(вж. точка 132)