Sag T-135/13
Hitachi Chemical Europe GmbH m.fl.
mod
Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA)
»REACH – identifikation af visse respiratorisk sensibiliserende stoffer som særligt problematiske stoffer – problematisk i samme grad – annullationssøgsmål – umiddelbart berørt – formaliteten – ret til forsvar – proportionalitet«
Sammendrag – Rettens dom (Femte Afdeling) af 30. april 2015
1. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – umiddelbart berørt – kriterier – Det Europæiske Kemikalieagenturs (ECHA) afgørelse, der identificerer et stof som et særligt problematisk stof – søgsmål anlagt af leverandører af stoffet – formaliteten
(Art. 263, stk. 4, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, art. 31, stk. 9, og art. 59)
2. Annullationssøgsmål – betingelser for antagelse til realitetsbehandling – fysiske eller juridiske personer – søgsmål anlagt af flere sagsøgere med henblik på anfægtelse af den samme afgørelse – retlig interesse hos en af disse – samlet antagelse til realitetsbehandling
(Art. 263, stk. 4, TEUF)
3. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – begrebet regelfastsættende retsakt som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF – enhver almengyldig retsakt med undtagelse af lovgivningsmæssige retsakter – Det Europæiske Kemikalieagenturs (ECHA) afgørelse, der identificerer et stof som et særligt problematisk stof – omfattet – retsakt, der ikke omfatter gennemførelsesforanstaltninger i henhold til den nævnte traktatbestemmelse
[Art. 263, stk. 4, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, art. 57, litra f), og art. 59]
4. Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – særligt problematiske stoffer – liste over de stoffer, der er nævnt i forordningens artikel 57, litra f) – ikke udtømmende
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, 16. betragtning, art. 57, litra f), og art. 59]
5. Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – særligt problematiske stoffer – identifikationsprocedure – Unionens myndigheders skønsbeføjelse – rækkevidde – domstolsprøvelse – grænser – åbenbar fejl, magtfordrejning eller åbenbar overskridelse af grænserne for skønsbeføjelsen
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, art. 57 og 59)
6. Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – særligt problematiske stoffer – identifikationsprocedure – mulighed for at styre de negative virkninger af et stof ved anvendelse af håndteringsforanstaltninger – omstændigheder, der ikke er til hinder for, at et stof identificeres som særligt problematisk – Det Europæiske Kemikalieagenturs (ECHA) forpligtelse til at tage hensyn til en risikovurdering af et stof, der henhører under kategori 1 i direktiv 67/548 – foreligger ikke
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, art. 57, litra a)-f), art. 58, stk. 2, art. 59, stk. 4, art. 60, stk. 2, og bilag XIV; Rådets direktiv 67/548]
7. Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – særligt problematiske stoffer – identifikationsprocedure – stoffer, der har persistente, bioakkumulerende og toksiske egenskaber eller meget persistente og meget bioakkumulerende egenskaber – forpligtelse til at angive oplysninger om alternative stoffer – rækkevidde – sådanne oplysningers eventuelle betydning for en afgørelse vedrørende identifikation af et stof som særligt problematisk – grænser
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, art. 59)
8. Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – særligt problematiske stoffer – identifikationsprocedure – fastlæggelse af, om et stof er problematisk i samme grad – enkeltvis undersøgelse i de tilfælde, hvor der ikke i forordningen er fastsat objektive kriterier – tilsidesættelse af retten til forsvar – foreligger ikke
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, 16. betragtning, art. 57, litra a)-f), og art. 59; Retningslinjer for identifikation af særligt problematiske stoffer, punkt 3.3.3.2]
9. Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – særligt problematiske stoffer – identifikationsprocedure – selvstændig og uafhængig karakter i forhold til vurderingsproceduren
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, 19.-21. og 69. betragtning samt art. 14, 44-48 og 59)
10. Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – særligt problematiske stoffer – identifikationsprocedure – afgørelse truffet af Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) om identifikation af hexahydromethylphthalsyreanhydrid som et særligt problematisk stof – tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet – foreligger ikke
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, 16. betragtning og art. 14, stk. 6, art. 44-48, 55, art. 58, stk. 5, art. 59 og 69 samt bilag XVII)
11. Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – særligt problematiske stoffer – identifikationsprocedure – enstemmig beslutning truffet i Medlemsstatsudvalget – en medlemsstats undladelse af at stemme – ikke til hinder for enstemmig vedtagelse af de fremmødte medlemsstater
(Art. 238, stk. 4, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, art. 59, stk. 8; Det Europæiske Kemikalieagenturs (ECHA) Medlemsstatsudvalgs forretningsorden, art. 19, stk. 1)
1. Betingelsen om, at en fysisk eller juridisk person skal være umiddelbart berørt af den anfægtede beslutning som fastsat i artikel 263, stk. 4, TEUF indebærer for det første, at den anfægtede EU-foranstaltning umiddelbart skal have indvirkning på den pågældendes retsstilling, og for det andet, at foranstaltningen ikke må overlade et skøn til adressaterne, der skal gennemføre den, men at gennemførelsen skal ske helt automatisk, udelukkende i medfør af EU-reglerne og uden anvendelse af andre mellemkommende regler.
For så vidt angår en afgørelse, der er truffet af Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA), hvorved et stof identificeres som et særligt problematisk stof efter proceduren i artikel 59 i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier, har denne umiddelbar virkning for leverandørernes retlige situation, når disse leverer det pågældende stof, henset til forpligtelsen til at ajourføre det pågældende sikkerhedsdatablad i overensstemmelse med den nævnte forordnings artikel 31, stk. 9. Følgelig er de nævnte leverandører umiddelbart berørt af ECHA’s afgørelse.
(jf. præmis 27 og 36-38)
2. Af procesøkonomiske hensyn er det ikke nødvendigt, at Unionens retsinstanser undersøger sagsøgeres retlige interesse, såfremt den samme afgørelse anfægtes af flere sagsøgere i forbindelse med et annullationssøgsmål i henhold til artikel 263 TEUF, og det er godtgjort, at en af dem har retlig interesse.
(jf. præmis 39)
3. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 40)
4. Ordlyden af artikel 57, litra f), i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier, der vedrører stoffer, der ikke opfylder kriterierne i denne artikels litra d) eller e), og som identificeres enkeltvis i overensstemmelse med den procedure, der er fastlagt i den nævnte forordnings artikel 59, udelukker ikke, at respiratorisk sensibiliserende stoffer falder ind under denne bestemmelses anvendelsesområde. Selv om det er korrekt, at artikel 57, litra f), i forordning nr. 1907/2006 ikke henviser til denne kategori af stoffer, forholder det sig ikke desto mindre således, at de i denne bestemmelse udtrykkeligt nævnte stoffer alene er eksempler, hvilket fremgår af udtrykket »som f.eks.«, der er anvendt af lovgiver. En restriktiv fortolkning af den nævnte bestemmelse ville desuden være i strid med formålet med forordning nr. 1907/2006 om at sikre et højt beskyttelsesniveau for menneskers sundhed og miljøet, idet et stort antal farlige stoffer med alvorlige virkninger for menneskers sundhed og miljøet ikke længere ville være omfattet af anvendelsesområdet for den godkendelsesprocedure, der er fastsat i forordningens afsnit VII.
(jf. præmis 44-46)
5. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 52, 53 og 111)
6. For så vidt angår Det Europæiske Kemikalieagenturs vurdering af, om et stof er problematisk i samme grad som de stoffer, der er nævnt i artikel 57, litra a)-e), i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier, med henblik på at identificere dette som et særligt problematisk stof gør den omstændighed, at ECHA ikke har taget hensyn til, at brugerne af det berørte stof iværksætter effektive risikohåndteringsforanstaltninger, det ikke muligt at lægge til grund, at ECHA’s vurdering er behæftet med en åbenbar fejl. Det fremgår nemlig af artikel 60, stk. 2, i forordning nr. 1907/2006, at den omstændighed, at de negative virkninger ved anvendelsen af et stof kan kontrolleres tilstrækkeligt, ikke er til hinder for, at dette stof identificeres som et særligt problematisk stof. Modsat ville muligheden for at godkende et stof, hvis iboende risici i henhold til denne bestemmelse er tilstrækkeligt kontrolleret, være uden betydning. Dette bekræftes af den nævnte forordnings artikel 58, stk. 2.
Der skal i den forbindelse sondres mellem farer og risici. Vurderingen af farer udgør det første trin i proceduren for risikovurderingen, der har karakter af et mere præcist koncept. En vurdering af de farer, der er forbundet med stoffernes iboende egenskaber, må således ikke begrænses af hensyn til specifikke anvendelser, således som det er tilfældet ved en risikovurdering, og den kan gyldigt foretages uafhængigt af det sted, hvor stoffet bruges, af den måde, hvorpå kontakten med stoffet kan forekomme, og af eventuelle niveauer for udsættelse for stoffet.
Klassificering og etikettering af de stoffer, der er omhandlet i direktiv 67/548 om tilnærmelse af lovgivning om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer, er baseret på, at der gives oplysning om de farer, der er forbundet med stoffernes iboende egenskaber. Eftersom en klassificering som kræftfremkaldende stof, mutagent stof og reproduktionstoksisk stof i kategori 1 er tilstrækkeligt til at identificere et stof som et særligt problematisk stof i henhold til artikel 57, litra a)-c), i forordning nr. 1907/2006, er det dog ikke muligt at konkludere, at Det Europæiske Kemikalieagentur med henblik på identifikation af et stof i henhold til den nævnte forordnings artikel 57, litra f), skal tage hensyn til en risikovurdering.
(jf. præmis 61, 68-71 og 81)
7. Det fremgår ikke af identifikationsproceduren i artikel 59 i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier, at oplysninger om alternative stoffer er relevante i forhold til resultatet af denne procedure.
(jf. præmis 88)
8. Det forhold, at der ikke foreligger objektive kriterier med henblik på i henhold til artikel 57, litra f), i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier at fastslå, om et stof er problematisk i samme grad som virkningen af de andre stoffer, der er nævnt i den nævnte forordnings artikel 57, litra a)-e), udgør ikke en tilsidesættelse af en leverandørs ret til forsvar, såfremt denne er leverandør af et stof, der af Det Europæiske Kemikalieagentur er blevet identificeret som et særligt problematisk stof. Formålet med den nævnte artikel 57, litra f), består netop i at gøre det muligt enkeltvis at identificere et stof som særligt problematisk, når der ikke foreligger objektive kriterier som dem i forordningens artikel 57, litra a)-e). I den forbindelse skal det være videnskabeligt bevist, at et stof kan have alvorlige virkninger for menneskers sundhed eller miljøet, der er problematiske i samme grad som virkningen af de andre stoffer, der er anført i artikel 57, litra a)-e), i forordning nr. 1907/2006.
For så vidt angår kriterierne i punkt 3.3.3.2 i retningslinjerne for identifikation af særligt problematiske stoffer, der bl.a. omfatter virkningernes alvor, virkningernes irreversible karakter for sundheden, de samfundsmæssige konsekvenser og vanskelighederne ved at foretage en risikovurdering på grundlag af en koncentration af det omhandlede stof, er disse kriterier, selv om de har generel karakter, ikke desto mindre tilstrækkeligt præcise til at gøre det muligt for de berørte parter hensigtsmæssigt og effektivt at give deres mening til kende vedrørende vurderingen af, om et stof er problematisk i samme grad som virkningen af de andre stoffer, der er anført i artikel 57, litra a)-e), i forordning nr. 1907/2006. I den henseende kan den omstændighed, at disse kriterier ikke var blevet godkendt af de kompetente myndigheder eller drøftet mellem de berørte parter, ikke begrunde en tilsidesættelse af de nævnte parters ret til forsvar, i det omfang disse havde fuldt kendskab til kriterierne og deres anvendelse på grundlag af de dossierer, der var udarbejdet i forbindelse med proceduren for identifikationen af et stof.
(jf. præmis 101-104)
9. Det fremgår intetsteds af forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier, at lovgiver har tilsigtet at lade den identifikationsprocedure, der foretages i overensstemmelse med den nævnte forordnings artikel 59, som indgår i proceduren for godkendelse af et stof i forordningens afsnit VII, afhænge af registreringsproceduren i samme forordnings afsnit II, hvorunder hører forpligtelserne i forordningens artikel 14, eller af vurderingsproceduren i forordningens artikel 44-48. Det er korrekt, at registreringsproceduren og vurderingsproceduren, der ifølge 20. betragtning til forordning nr. 1907/2006 er skabt som en opfølgning på registreringen, ligeledes tjener til at forbedre oplysningen af offentligheden og de erhvervsdrivende om et stofs farer og risici, således som det fremgår af 19. og 21. betragtning til forordningen. Da registrerede stoffer imidlertid bør kunne bevæge sig frit inden for det indre marked, hvilket også fremgår af 19. betragtning til forordning nr. 1907/2006, er formålet med godkendelsesproceduren, som identifikationsproceduren i forordningens artikel 59 udgør en del af, navnlig gradvist at erstatte særligt problematiske stoffer med egnede alternative stoffer eller teknologier, hvis disse er økonomisk og teknisk levedygtige. Som det desuden fremgår af 69. betragtning til forordning nr. 1907/2006, har lovgiver ønsket at behandle stoffer med særligt problematiske egenskaber med en særlig forsigtighed.
(jf. præmis 107 og 120)
10. En afgørelse, der er truffet af Det Europæiske Kemikalieagentur om identifikation af hexahydromethylphthalsyreanhydrid, hexahydro-4-methylphthalsyreanhydrid, hexahydro-1-methylphthalsyreanhydrid og hexahydro-3-methylphthalsyreanhydrid (MHHPA) som særligt problematiske stoffer på grundlag af proceduren i den nævnte forordnings artikel 59 i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier, er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet. Når et stof identificeres som særligt problematisk, bliver de berørte erhvervsdrivende underlagt en oplysningspligt. Den nævnte afgørelse er egnet til gennemførelse af de formål, der forfølges med forordning nr. 1907/2006, idet en sådan identifikation tjener til at forbedre oplysning af offentligheden og de erhvervsdrivende om de risici og farer, stoffet indebærer, hvorfor denne identifikation følgelig må anses for at være et middel til forbedring af beskyttelsen af menneskers sundhed, som er forordningens hovedformål. Endvidere overskrider en sådan afgørelse ikke grænserne for, hvad der er nødvendigt med henblik på gennemførelsen af formålene med forordning nr. 1907/2006.
For det første udgør hverken vurderingen af et stof som fastsat i forordningens artikel 44-48 eller de risikohåndteringsforanstaltninger, der er foreslået i henhold til denne forordnings artikel 14, stk. 6, foranstaltninger, der er egnet til at gennemføre de formål, der forfølges med forordningen vedrørende håndteringen af særligt problematiske stoffer, og er derfor ikke mindre indgribende foranstaltninger.
For det andet er den blotte omstændighed, at et stof er opført på listen, der er omhandlet i artikel 59, stk. 1, i forordning nr. 1907/2006, ikke til hinder for, at dette stof, da det er omfattet af en artikel, underkastes begrænsninger snarere end en godkendelse. Som det nemlig fremgår af artikel 58, stk. 5, og artikel 69 i forordning nr. 1907/2006, kan Kommissionen eller en medlemsstat altid foreslå, at fremstillingen, markedsføringen eller anvendelsen af et stof som sådan i en blanding eller i et produkt kontrolleres ved hjælp af begrænsninger frem for en godkendelse. Som det desuden fremgår af bilag XVII til forordning nr. 1907/2006, kan de begrænsninger, der er vedtaget i overensstemmelse med proceduren i forordningens afsnit VIII vedrørende fremstilling, markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer, blandinger og artikler, gå fra særlige betingelser pålagt fremstillingen eller markedsføringen af et stof til et totalt forbud mod brugen af et stof. Selv hvis det antages, at begrænsende foranstaltninger ligeledes er egnede til at gennemføre de med forordningen tilsigtede formål, udgør de ikke som sådan mindre indgribende foranstaltninger i forhold til identifikationen af et stof, der kun medfører en oplysningspligt.
En lovgivning på området for beskyttelse af arbejdstagere, som fastsætter risikohåndteringsforanstaltninger for arbejdstagere, kan endvidere ikke udgøre en passende og mindre indgribende foranstaltning med henblik på gennemførelsen af formålene i forordning nr. 1907/2006 vedrørende håndteringen af særligt problematiske stoffer og især formålet om efterhånden at erstatte de særligt problematiske stoffer med egnede alternative stoffer eller teknologier, hvis disse er økonomisk og teknisk levedygtige.
(jf. præmis 113, 114, 122 og 124-126)
11. Det er korrekt, at Det Europæiske Kemikalieagenturs (ECHA) Medlemsstatsudvalg i henhold til artikel 59, stk. 8, i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier skal opnå enstemmighed om identifikation af et stof med henblik på, at ECHA kan optage stoffet på den liste, der er omhandlet i denne artikels stk. 1. Den omstændighed, at en medlemsstat forsætligt undlod at møde op i forbindelse med afstemningen om identifikation af et stof som særligt problematisk er imidlertid ikke til hinder for, at ECHA’s Medlemsstatsudvalg opnåede enstemmighed. I henhold til artikel 238, stk. 4, TEUF, hvorpå dette udvalgs processuelle praksis er baseret, hindrer det forhold, at medlemmer, der er til stede eller repræsenteret, undlader at stemme, ikke vedtagelsen af de afgørelser, der kræver enstemmighed. I henhold til artikel 19, stk. 1, i ECHA’s forretningsorden anses ethvert medlem, der hverken er til stede eller repræsenteret under mødet, for at have givet sit stiltiende samtykke til enigheden eller udvalgets flertalsafgørelse, når et emne bringes til afstemning.
(jf. præmis 132)