Predmet T‑135/13

Hitachi Chemical Europe GmbH i dr.

protiv

Europske agencije za kemikalije (ECHA)

 „REACH – Identifikacija određenih tvari koje izazivaju preosjetljivost dišnih puteva kao posebno zabrinjavajućih tvari – Jednaka razina zabrinutosti – Tužba za poništenje – Izravan utjecaj – Dopuštenost – Pravo na obranu – Proporcionalnost“

Sažetak – Presuda Općeg suda (peto vijeće) od 30. travnja 2015.

1.      Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Akti koji se na njih izravno i osobno odnose – Izravni utjecaj – Mjerila – Odluka Europske agencije za kemikalije (ECHA) kojom se neka tvar identificira kao posebno zabrinjavajuća – Tužba koju su podnijeli dobavljači te tvari – Dopuštenost

(čl. 263. st. 4. UFEU‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1907/2006, čl. 31. st. 9. i čl. 59.)

2.      Tužba za poništenje – Pretpostavke za dopuštenost – Fizičke ili pravne osobe – Tužba koju je više tužitelja podnijelo protiv iste odluke – Procesna legitimacija jednoga od njih – Dopuštenost tužbe u cijelosti

(čl. 263. st. 4. UFEU‑a)

3.      Tužba za poništenje – Fizičke ili pravne osobe – Pojam regulatornog akta u smislu čl. 263. st. 4. UFEU‑a – Svaki opći akt osim zakonodavnih akata – Odluka Europske agencije za kemikalije (ECHA) kojom se neka tvar identificira kao posebno zabrinjavajuća – Uključenost – Akt koji ne podrazumijeva provedbene mjere u smislu navedene odredbe Ugovora

(čl. 263. st. 4. UFEU‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1907/2006, čl. 57 t. (f) i čl. 59.)

4.      Usklađivanje zakonodavstava – Registracija, evaluacija i autorizacija kemikalija – Uredba REACH – Posebno zabrinjavajuće tvari – Popis tvari navedenih u članku 57. točki (f) Uredbe – Netaksativni karakter

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1907/2006, uvodna izjava 16. i čl. 57. t. (f) i čl. 59.)

5.      Usklađivanje zakonodavstava – Registracija, evaluacija i autorizacija kemikalija – Uredba REACH – Posebno zabrinjavajuće tvari – Postupak identifikacije – Diskrecijska ovlast tijela Unije – Opseg – Sudski nadzor – Granice – Očita pogreška, zlouporaba ovlasti ili očito prekoračivanje granica diskrecijske ovlasti

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1907/2006, čl. 57. i 59.)

6.      Usklađivanje zakonodavstava – Registracija, evaluacija i autorizacija kemikalija – Uredba REACH – Posebno zabrinjavajuće tvari – Postupak identifikacije – Mogućnost kontroliranja negativnih učinaka neke tvari korištenjem mjera upravljanja – Okolnost koja ne sprječava identifikaciju tvari kao posebno zabrinjavajuće – Obveza Europske agencije za kemikalije (ECHA‑e) da razmotri procjenu rizika za tvar koja spada u 1. kategoriju Direktive 67/548 – Nepostojanje

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1907/2006, čl. 57. t. (a) do (f), čl. 58. st. 2., čl. 59. st. 4. i čl. 60. st. 2. te Prilog XIV.; Direktiva Vijeća 67/548)

7.      Usklađivanje zakonodavstava – Registracija, evaluacija i autorizacija kemikalija – Uredba REACH – Posebno zabrinjavajuće tvari – Postupak identifikacije – Tvari koje imaju osobine postojane, bioakumulativne i toksične tvari ili vrlo postojane i vrlo bioakumulativne tvari – Obveze glede informacija koje se moraju dostaviti u pogledu zamjenskih tvari – Opseg – Eventualni utjecaj takvih informacija na odluku kojom se neka tvar identificira kao posebno zabrinjavajuća – Granice

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1907/2006, čl. 59.)

8.      Usklađivanje zakonodavstava – Registracija, evaluacija i autorizacija kemikalija – Uredba REACH – Posebno zabrinjavajuće tvari – Postupak identifikacije – Utvrđenje razine zabrinutosti zbog neke tvari – Ispitivanje, na pojedinačnoj osnovi, u slučaju nepostojanja objektivnih kriterija utvrđenih uredbom – Povreda prava na obranu – Nepostojanje

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1907/2006, uvodna izjava 16. i čl. 57. t. (a) do (f) te čl. 59.; Vodič za identifikaciju posebno zabrinjavajućih tvari, t. 3.3.3.2.)

9.      Usklađivanje zakonodavstava – Registracija, evaluacija i autorizacija kemikalija – Uredba REACH – Posebno zabrinjavajuće tvari – Postupak identifikacije – Različitost i neovisnost o postupku evaluacije

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1907/2006, uvodne izjave 19. do 21. i 69., te čl. 14., 44. do 48. i 59.)

10.    Usklađivanje zakonodavstava – Registracija, evaluacija i autorizacija kemikalija – Uredba REACH – Posebno zabrinjavajuće tvari – Postupak identifikacije – Odluka Europske agencije za kemikalije (ECHA) kojom se heksahidrometilftalni anhidrid identificira kao posebno zabrinjavajuća tvar – Povreda načela proporcionalnosti – Nepostojanje

(Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1907/2006, uvodna izjava 16. i čl. 14. st. 6., čl. 44. do 48., čl. 55., čl. 58. st. 5., čl. 59. i čl. 69., te Prilog XVII.)

11.    Usklađivanje zakonodavstava – Registracija, evaluacija i autorizacija kemikalija – Uredba REACH – Posebno zabrinjavajuće tvari – Postupak identifikacije – Jednoglasan dogovor odbora država članica – Suzdržanost jedne države članice – Nepostojanje utjecaja na odluku koju su jednoglasno izglasale nazočne države članice

(čl. 238. st. 4. UFEU‑a; Uredba Europskog parlamenta i Vijeća br. 1907/2006, čl. 59. st. 8.; Poslovnik Odbora država članica Europske agencije za kemikalije (ECHA), čl. 19. st. 1.)

1.      Uvjet izravnog utjecaja osporavane mjere na neku fizičku ili pravnu osobu u okviru tužbe na temelju članka 263. stavka 4. UFEU‑a zahtijeva da ona, kao prvo, izravno proizvodi učinke na pravni položaj pojedinca i da, kao drugo, onima kojima je upućena, a zaduženi su za njezinu provedbu, ne ostavlja nikakvo diskrecijsko pravo s obzirom na to da je ta provedba u potpunosti automatska i proizlazi isključivo iz propisa Unije bez primjene drugih posrednih pravila.

Kada je riječ o odluci Europske agencije za kemikalije (ECHA) kojom se neka tvar identificira kao posebno zabrinjavajuća tvar u skladu s postupkom propisanim u članku 59. Uredbe br. 1907/2006 o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija, ona proizvodi izravne učinke na pravni položaj dobavljača te tvari zbog obveze ažuriranja sigurnosno‑tehničkog lista, u skladu s člankom 31. stavkom 9. navedene uredbe. Stoga se odluka ECHA‑e izravno odnosi na te dobavljače.

(t. 27., 36.‑38.)

2.      Iz razloga procesne ekonomičnosti, ako više tužitelja pobija istu odluku u okviru tužbe za poništenje na temelju članka 263. UFEU‑a i ako se utvrdi da jedan od njih ima aktivnu procesnu legitimaciju, nije potrebno ispitivati aktivnu procesnu legitimaciju ostalih tužitelja.

(t. 39.)

3.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 40.)

4.      Tekst članka 57. točke (f) Uredbe br. 1907/2006 o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija, koji se odnosi na tvari koje ne ispunjavaju kriterije iz točaka (d) i (e) navedenog članka i koje se određuju od slučaja do slučaja u skladu s postupkom iz članka 59. Uredbe br. 1907/2006, ne isključuje mogućnost da tvari koje mogu izazvati preosjetljivost dišnih putova potpadnu pod područje primjene navedene odredbe. Naime, iako je točno da članak 57. točka (f) Uredbe br. 1907/2006 ne spominje navedenu kategoriju tvari, činjenica je da su tvari koje su spomenute u toj odredbi navedene samo kao primjer, kako proizlazi iz uporabe izraza „kao što su“, koji je upotrijebio zakonodavac. Nadalje, restriktivno bi tumačenje navedene odredbe bilo protivno cilju Uredbe br. 1907/2006 da se osigura visoka razina zaštite zdravlja ljudi i okoliša jer velik broj opasnih tvari koje imaju ozbiljne učinke na zdravlje ljudi i okoliš ne bi potpadao pod područje primjene postupka autorizacije iz glave VII. navedene uredbe.

(t. 44.‑46.)

5.      Vidjeti tekst odluke.

(t. 52., 53., 111.)

6.      Kada je riječ o ocjeni Europske agencije za kemikalije glede toga izaziva li neka tvar jednaku zabrinutost kakvu izaziva korištenje tvari nabrojenih u članku 57. točkama (a) do (e) Uredbe br. 1907/2006 o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija, kako bi bila identificirana kao posebno zabrinjavajuća tvar, činjenica da ECHA nije uzela u obzir da korisnici dotične tvari primjenjuju učinkovite mjere za upravljanje rizicima, ne omogućuje da se zaključi da ta ocjena sadržava očitu pogrešku. Naime, iz članka 60. stavka 2. Uredbe br. 1907/2006 proizlazi da činjenica da se negativne učinke neke tvari koji su povezani s njezinom uporabom može kontrolirati na primjeren način ne sprečava njezinu identifikaciju kao posebno zabrinjavajuće tvari. U suprotnome bi mogućnost davanja autorizacije za tvar čije se rizike može valjano kontrolirati, na temelju predmetne odredbe, izgubila svoju svrhu. To potvrđuje i članak 58. stavak 2. navedene uredbe.

U tom pogledu treba praviti razliku između opasnosti i rizika. Procjena opasnosti prva je faza postupka procjene rizika, koji predstavlja precizniji koncept. Stoga se procjena opasnosti povezanih s inherentnim osobinama neke tvari ne treba ograničavati s obzirom na specifične okolnosti korištenja, kao što je slučaj kod procjene rizika, te se valjano može provesti bez obzira na mjesto korištenja tvari, način na koji bi moglo doći do kontakta s tom tvari i eventualnu razinu izloženosti tvari.

Nadalje, razvrstavanje i označivanje tvari utvrđeno Direktivom 67/548 o usklađivanju zakona i drugih propisa u odnosu na razvrstavanje, pakiranje i označivanje opasnih tvari temelji se na prenošenju informacija o opasnosti povezanih s inherentnim osobinama tvari. U tom pogledu, s obzirom da na temelju članka 57. točaka (a) do (c) Uredbe br. 1907/2006 dostaje da je tvar klasificirana među kancerogene, mutagene i reproduktivno toksične tvari 1. kategorije Direktive 67/548 kako bi se identificirala kao posebno zabrinjavajuća tvar, ne može se zaključiti da za identifikaciju neke tvari na temelju članka 57. točke (f) navedene direktive Europska agencije za kemikalije mora uzeti u obzir procjenu rizika.

(t. 61., 68.‑71., 81.)

7.      Iz postupka identifikacije iz članka 59. Uredbe br. 1907/2006 o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija ne proizlazi da su informacije o zamjenskim tvarima relevantne za rezultat tog postupka.

(t. 88.)

8.      Nepostojanje objektivnih kriterija predviđenih člankom 57. točkama (a) do (e) Uredbe br. 1907/2006 o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija za utvrđivanje izaziva li neka tvar jednaku zabrinutost kao i korištenje tvari nabrojenih u članku 57. točkama (a) do (e) u smislu članka 57. točke (f) navedene uredbe ne može predstavljati povredu prava na obranu dobavljača tvari koju je Europska agencija za kemikalije identificirala kao posebno zabrinjavajuću. Naime, cilj navedenog članka 57. točke (f) jest upravo omogućavanje identifikacije neke tvari kao posebno zabrinjavajuće na pojedinačnoj osnovi, u slučaju nepostojanja objektivnih kriterija predviđenih u članku 57. točkama (a) do (e) navedene uredbe. U tom pogledu treba znanstveno dokazati da neka tvar može imati ozbiljne učinke na zdravlje ljudi ili okoliš koji izazivaju jednaku zabrinutost kao i druge tvari nabrojene u članku 57. točkama (a) do (e) Uredbe br. 1907/2006.

Nadalje, kada je riječ o kriterijima iz točke 3.3.3.2. Vodiča za identifikaciju posebno zabrinjavajućih tvari, koji uključuju, među ostalim, ozbiljnost učinaka, ireverzibilni karakter učinaka na zdravlje, posljedice za društvo i poteškoće pri provođenju evaluacije rizika povezanih s koncentracijom predmetne tvari, iako jest točno da oni imaju opću narav, oni su svejedno dovoljno precizni da zainteresiranim strankama omoguće da na koristan i djelotvoran način iznesu svoja stajališta glede ocjene pitanja izaziva li neka tvar jednaku zabrinutost kao i druge tvari nabrojene u članku 57. točkama (a) do (e) Uredbe br. 1907/2006. U tom pogledu, povreda prava tih stranaka na obranu ne može se temeljiti na činjenici da navedene kriterije nisu odobrila nadležna tijela niti su o njima raspravile zainteresirane stranke s obzirom na to da su one iz spisa sastavljenih u okviru postupka identifikacije tvari u potpunosti upoznate s kriterijima i njihovom primjenom u ovom slučaju.

(t. 101.‑104.)

9.      Iz Uredbe br. 1907/2006 o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija ni na koji način ne proizlazi da je zakonodavac namjeravao postupak identifikacije u skladu s člankom 59. navedene uredbe, koji je dio postupka autorizacije iz glave VII. te uredbe, podrediti postupku registracije iz njezine glave II., pod koji potpadaju obveze iz njezina članka 14., ili pak postupku evaluacije iz članaka 44. do 48. spomenute uredbe. Točno je da postupak registracije i postupak evaluacije – koji je prema uvodnoj izjavi 20. Uredbe br. 1907/2006 koncipiran kao nastavak registracije – također služe poboljšanju informiranosti javnosti i profesionalaca o opasnostima i rizicima od neke tvari, kako proizlazi iz uvodnih izjava 19. i 21. navedene uredbe. Međutim, dok bi registrirane tvari trebale moći cirkulirati na unutarnjem tržištu, kako proizlazi iz uvodne izjave 19. Uredbe br. 1907/2006, cilj je postupka autorizacije, pod koji potpada i postupak identifikacije iz članka 59. te uredbe, osigurati postupnu zamjenu posebno zabrinjavajućih tvari prikladnim alternativnim tvarima ili tehnologijama ako su one ekonomski i tehnički održive. Usto, kao što proizlazi iz uvodne izjave 69. Uredbe br. 1907/2006, zakonodavac je želio posebnu pažnju pridati osobito zabrinjavajućim tvarima.

(t. 107., 120.)

10.    Odluka Europske agencije za kemikalije kojom se heksahidrometilftalni anhidrid, heksahidro-4-metilftalni anhidrid, heksahidro-1-metilftalni anhidrid i heksahidro-3-metilftalni anhidrid (MHHP) identificiraju kao posebno zabrinjavajuće tvari na temelju postupka iz članka 59. Uredbe br. 1907/2006 o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija jest sukladna načelu proporcionalnosti. Naime, kada se neku tvar identificira kao posebno zabrinjavajuću, gospodarski subjekti podvrgnuti su obvezi informiranja. Navedena odluka podobna je za ostvarenje ciljeva Uredbe br. 1907/2006 utoliko što takva identifikacija služi poboljšavanju informiranja javnosti i profesionalaca o postojećim rizicima i opasnostima te je, posljedično, treba smatrati instrumentom poboljšanja zaštite zdravlja ljudi, što je glavni cilj navedene uredbe. Isto tako, takva odluka ne prelazi granice onog što je nužno za ostvarenje ciljeva Uredbe br. 1907/2006.

Naime, kao prvo, ni evaluacija tvari iz članaka 44. do 48. Uredbe br. 1907/2006 ni mjere upravljanja rizikom predložene na temelju članka 14. stavka 6. te uredbe ne predstavljaju primjerene mjere za ostvarenje ciljeva te uredbe koji se odnose na postupanje s posebno zabrinjavajućim tvarima te stoga nisu manje otegotne.

Kao drugo, jednostavna činjenica da se neka tvar nalazi na popisu iz članka 59. stavka 1. Uredbe br. 1907/2006 ne sprječava da tvar – ako je sadržana u nekom proizvodu – bude predmet ograničenja, a ne autorizacije. Naime, kako proizlazi iz članka 58. stavka 5. i članka 69. Uredbe br. 1907/2006, Komisija i svaka država članica mogu u svakom trenutku predložiti da se proizvodnja, stavljanje na tržište ili uporaba tvari pojedinačno, u pripravku ili proizvodu kontroliraju ograničenjima, a ne autorizacijom. Usto, kako proizlazi iz Priloga XVII. Uredbi br. 1907/2006, ograničenja usvojena sukladno postupku iz glave VIII. navedene uredbe, koja se primjenjuju na proizvodnju, stavljanje na tržište ili uporabu određenih opasnih tvari i određenih opasnih pripravaka ili proizvoda, mogu obuhvaćati sve od posebnih uvjeta proizvodnje i stavljanja na tržište neke tvari do potpune zabrane uporabe neke tvari. Čak i pod pretpostavkom da su mjere ograničavanja jednako primjerene za ostvarenje ciljeva navedene uredbe, one dakle same po sebi ne predstavljaju manje otegotne mjere u odnosu na identifikaciju tvari koja stvara samo obveze informiranja.

Nadalje, zakonodavstvo u području zaštite na radu koje sadržava mjere upravljanja rizicima za radnike ne može predstavljati primjerenu i manje otegotnu mjeru za realizaciju ciljeva Uredbe br. 1907/2006 glede postupanja s posebno zabrinjavajućim tvarima i, osobito, glede cilja njihove postupne zamjene prikladnim alternativnim tvarima ili tehnologijama ako su one ekonomski i tehnički održive.

(t. 113., 114., 122., 124.‑126.)

11.    Dakako da je točno da Odbor država članica Europske agencije za kemikalije (ECHA) u skladu s člankom 59. stavkom 8. Uredbe br. 1907/2006 o registraciji, evaluaciji, autorizaciji i ograničavanju kemikalija mora postići jednoglasan sporazum o identifikaciji neke tvari da bi je ECHA mogla uvrstiti na popis iz stavka 1. tog članka. Međutim, činjenica da je jedna država članica namjerno izostala s glasanja o identifikaciji jedne tvari kao posebno zabrinjavajuće ne znači da Odbor država članica ECHA‑a nije postigao jednoglasni sporazum. Naime, sukladno članku 238. stavku 4. UFEU‑a, na kojem se temelji postupovna praksa tog odbora, suzdržani glasovi nazočnih ili zastupanih članova ne sprečavaju usvajanje odluka za koje je potrebna jednoglasnost. Usto, na temelju članka 19. stavka 1. Poslovnika ECHA‑e, svaki član koji na zasjedanju nije ni nazočan ni zastupan po opunomoćeniku smatra se prešutno suglasnim s konsenzusom ili većinskim mišljenjem Odbora kada je neko pitanje predmet glasanja.

(t. 132.)