Causa T‑135/13
Hitachi Chemical Europe GmbH e altri
contro
Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA)
«REACH – Identificazione di taluni sensibilizzanti respiratori come sostanze estremamente problematiche – Livello di preoccupazione equivalente – Ricorso di annullamento – Incidenza diretta – Ricevibilità – Diritti della difesa – Proporzionalità»
Massime – Sentenza del Tribunale (Quinta Sezione) del 30 aprile 2015
1. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Atti che le riguardano direttamente e individualmente – Incidenza diretta – Criteri – Decisione dell’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) che identifica una sostanza come estremamente problematica – Ricorso proposto da fornitori della sostanza – Ricevibilità
(Art. 263, comma 4, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1907/2006, artt. 31, § 9, e 59)
2. Ricorso di annullamento – Presupposti per la ricevibilità – Persone fisiche o giuridiche – Ricorso proposto da più ricorrenti avverso la stessa decisione – Legittimazione attiva di uno di essi – Ricevibilità del ricorso nel suo complesso
(Art. 263, comma 4, TFUE)
3. Ricorso di annullamento – Persone fisiche o giuridiche – Nozione di atto regolamentare ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE – Qualsiasi atto di portata generale ad eccezione degli atti legislativi – Decisione dell’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) che identifica una sostanza come estremamente problematica – Inclusione – Atto che non comporta misure di esecuzione ai sensi della suddetta disposizione del Trattato
[Art. 263, comma 4, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1907/2006, artt. 57, f), e 59]
4. Ravvicinamento delle legislazioni – Registrazione, valutazione e autorizzazione delle sostanze chimiche – Regolamento REACH – Sostanze estremamente problematiche – Elenco delle sostanze di cui all’articolo 57, lettera f), del regolamento – Non tassatività
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1907/2006, considerando 16 e artt. 57, f), e 59]
5. Ravvicinamento delle legislazioni – Registrazione, valutazione e autorizzazione delle sostanze chimiche – Regolamento REACH – Sostanze estremamente problematiche – Procedura di identificazione – Potere discrezionale delle autorità dell’Unione – Portata – Sindacato giurisdizionale – Limiti – Errore manifesto, sviamento di potere o manifesto superamento dei limiti del potere discrezionale
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1907/2006, artt. 57 e 59)
6. Ravvicinamento delle legislazioni – Registrazione, valutazione e autorizzazione delle sostanze chimiche – Regolamento REACH – Sostanze estremamente problematiche – Procedura di identificazione – Possibilità di tenere sotto controllo gli effetti nocivi di una sostanza mediante l’adozione di misure di gestione – Circostanza che non osta all’identificazione della sostanza come estremamente problematica – Obbligo per l’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) di prendere in considerazione una valutazione dei rischi per una sostanza che rientra nella categoria 1 ai sensi della direttiva 67/548 – Insussistenza
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1907/2006, artt. 57, da a) a f), 58, § 2, 59, § 4, e 60, § 2, e allegato XIV; direttiva del Consiglio 67/548]
7. Ravvicinamento delle legislazioni – Registrazione, valutazione e autorizzazione delle sostanze chimiche – Regolamento REACH – Sostanze estremamente problematiche – Procedura di identificazione – Sostanze aventi proprietà persistenti, bioaccumulabili e tossiche oppure molto persistenti e molto bioaccumulabili – Obblighi in materia di informazioni da fornire riguardo alle sostanze sostitutive – Portata – Eventuale incidenza di tali informazioni su una decisione che identifica una sostanza come estremamente problematica – Limiti
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1907/2006, art. 59)
8. Ravvicinamento delle legislazioni – Registrazione, valutazione e autorizzazione delle sostanze chimiche – Regolamento REACH – Sostanze estremamente problematiche – Procedura di identificazione – Determinazione del livello di problematicità di una sostanza – Esame, caso per caso, in mancanza di criteri obiettivi prestabiliti dal regolamento – Violazione dei diritti della difesa – Insussistenza
[Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1907/2006, considerando 16 e artt. 57, da a) a f), e 59; Orientamenti per l’identificazione di sostanze estremamente problematiche, punto 3.3.3.2]
9. Ravvicinamento delle legislazioni – Registrazione, valutazione e autorizzazione delle sostanze chimiche – Regolamento REACH – Sostanze estremamente problematiche – Procedura di identificazione – Carattere distinto e indipendente rispetto alla procedura di valutazione
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1907/2006, considerando da 19 a 21, considerando 69 e artt. 14, 44‑48 e 59)
10. Ravvicinamento delle legislazioni – Registrazione, valutazione e autorizzazione delle sostanze chimiche – Regolamento REACH – Sostanze estremamente problematiche – Procedura di identificazione – Decisione dell’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) che identifica l’anidride esaidrometilftalica come sostanza estremamente problematica – Violazione del principio di proporzionalità – Insussistenza
(Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1907/2006, considerando 16 e artt. 14, § 6, 44‑48, 55, 58, § 5, 59 e 69 e allegato XVII)
11. Ravvicinamento delle legislazioni – Registrazione, valutazione e autorizzazione delle sostanze chimiche – Regolamento REACH – Sostanze estremamente problematiche – Procedura di identificazione – Accordo unanime del comitato degli Stati membri – Astensione di uno Stato membro – Ininfluenza su una decisione votata all’unanimità dagli Stati membri presenti
[Art. 238, § 4, TFUE; regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio n. 1907/2006, art. 59, § 8; regolamento di procedura del comitato degli Stati membri dell’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA), art. 19, § 1]
1. Il requisito dell’incidenza diretta su una persona fisica o giuridica nell’ambito di un ricorso ai sensi dell’articolo 263, quarto comma, TFUE esige, in primo luogo, che il provvedimento contestato produca direttamente effetti sulla situazione giuridica del singolo e, in secondo luogo, che non lasci alcun potere discrezionale ai destinatari del provvedimento stesso incaricati della sua applicazione, applicazione avente carattere meramente automatico e derivante dalla sola normativa dell’Unione europea senza intervento di altre norme intermedie.
Per quanto riguarda una decisione dell’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) che identifica una sostanza come estremamente problematica ai sensi della procedura prevista all’articolo 59 del regolamento n. 1907/2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche, essa produce effetti diretti sulla situazione giuridica dei fornitori di tale sostanza a motivo dell’obbligo di aggiornare la relativa scheda di dati di sicurezza, ai sensi dell’articolo 31, paragrafo 9, di detto regolamento. Di conseguenza, tali fornitori sono direttamente interessati dalla decisione dell’ECHA.
(v. punti 27, 36‑38)
2. Per ragioni di economia processuale, se una medesima decisione è impugnata da più ricorrenti mediante un ricorso di annullamento ai sensi dell’articolo 263 TFUE e se risulta che uno di essi è legittimato ad agire, non è necessario che il giudice dell’Unione esamini la legittimazione ad agire degli altri ricorrenti.
(v. punto 39)
3. V. il testo della decisione.
(v. punto 40)
4. La formulazione dell’articolo 57, lettera f), del regolamento n. 1907/2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche, riguardante le sostanze che non soddisfano i criteri di cui alle lettere d) o e) di tale articolo e che sono identificate, caso per caso, secondo la procedura prevista all’articolo 59 di tale regolamento, non esclude che i sensibilizzanti respiratori rientrino nell’ambito di applicazione di tale disposizione. Infatti, se è vero che l’articolo 57, lettera f), del regolamento n. 1907/2006 non contiene alcun riferimento a questa categoria di sostanze, è altresì vero che le sostanze espressamente menzionate in tale disposizione lo sono unicamente a titolo di esempio, come risulta dalla locuzione «come quelle» utilizzata dal legislatore. Inoltre, un’interpretazione restrittiva di tale disposizione si porrebbe in contrasto con l’obiettivo del regolamento n. 1907/2006 di assicurare un elevato livello di protezione della salute umana e dell’ambiente, in quanto un gran numero di sostanze pericolose aventi effetti gravi sulla salute umana e sull’ambiente verrebbero escluse dall’ambito di applicazione della procedura di autorizzazione prevista dal titolo VII di detto regolamento.
(v. punti 44‑46)
5. V. il testo della decisione.
(v. punti 52, 53, 111)
6. Per quanto riguarda la valutazione dell’Agenzia europea per le sostanze chimiche riguardo alla questione se una sostanza desti un livello di preoccupazione equivalente a quello delle sostanze elencate all’articolo 57, lettere da a) a e), del regolamento n. 1907/2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche, per essere identificata come sostanza estremamente problematica, la circostanza che l’ECHA non abbia tenuto conto del fatto che gli utilizzatori della sostanza interessata avrebbero attuato misure efficaci di gestione dei rischi non permette di ritenere la valutazione dell’ECHA viziata da errore manifesto. Infatti, dall’articolo 60, paragrafo 2, del regolamento n. 1907/2006 emerge che il fatto che gli effetti negativi di una sostanza legati al suo utilizzo possano essere adeguatamente controllati non osta all’identificazione della stessa come sostanza estremamente problematica. Nel caso contrario, la possibilità di autorizzare una sostanza i cui rischi possano essere validamente gestiti, in forza di tale disposizione, sarebbe svuotata di scopo. Ciò trova conferma nell’articolo 58, paragrafo 2, del medesimo regolamento.
A questo riguardo, occorre distinguere tra i pericoli e i rischi. La valutazione dei pericoli costituisce la prima tappa del processo di valutazione dei rischi, che costituisce una nozione più precisa. Infatti, una valutazione dei pericoli inerenti alle proprietà intrinseche di una sostanza non deve essere limitata in considerazione di specifiche circostanze di utilizzazione, come nel caso di una valutazione dei rischi, e può essere validamente realizzata a prescindere dal luogo di utilizzo della sostanza, dalle modalità con cui si potrebbe produrre il contatto con la stessa e dagli eventuali livelli di esposizione alla sostanza.
Inoltre, la classificazione e l’etichettatura delle sostanze disposte dalla direttiva 67/548, concernente il ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative relative alla classificazione, all’imballaggio e all’etichettatura delle sostanze pericolose, sono basate sulla trasmissione di informazioni sui pericoli inerenti alle proprietà intrinseche delle sostanze. A tal riguardo, poiché la classificazione tra le sostanze cancerogene, mutagene e tossiche per la riproduzione di categoria 1 ai sensi della direttiva 67/548 è sufficiente per identificare una sostanza come estremamente problematica, in forza dell’articolo 57, lettere da a) a c), del regolamento n. 1907/2006, non si può concludere che, per l’identificazione di una sostanza conformemente all’articolo 57, lettera f), di tale regolamento, l’Agenzia europea per le sostanze chimiche sia tenuta a prendere in considerazione una valutazione dei rischi.
(v. punti 61, 68‑71, 81)
7. Dalla procedura di identificazione prevista dall’articolo 59 del regolamento n. 1907/2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche, non risulta che le informazioni sulle sostanze sostitutive siano pertinenti per quanto riguarda il risultato di tale procedura.
(v. punto 88)
8. Non può costituire una violazione dei diritti della difesa di un fornitore di una sostanza identificata come estremamente problematica da parte dell’Agenzia europea per le sostanze chimiche l’assenza dei criteri oggettivi previsti all’articolo 57, lettere da a) a e), del regolamento n. 1907/2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche, al fine di stabilire se una sostanza desti un livello di preoccupazione equivalente a quello destato dall’utilizzo di altre sostanze elencate all’articolo 57, lettere da a) a e), di tale regolamento, ai sensi dell’articolo 57, lettera f), di tale regolamento. Infatti, l’obiettivo del citato articolo 57, lettera f), consiste nel consentire l’identificazione di una sostanza come estremamente problematica, caso per caso, in mancanza dei criteri oggettivi previsti dall’ articolo 57, lettere da a) a e), del medesimo regolamento. A tale riguardo, dev’essere scientificamente provato che una sostanza possa avere sulla salute umana o sull’ambiente effetti gravi che destino un livello di preoccupazione equivalente a quello destato dall’utilizzo di altre sostanze elencate all’articolo 57, lettere da a) a e), del regolamento n. 1907/2006.
Peraltro, per quanto riguarda i criteri previsti al punto 3.3.3.2 degli Orientamenti per l’identificazione di sostanze estremamente problematiche, i quali comprendono, in particolare, la gravità degli effetti, il carattere irreversibile degli effetti per la salute, le conseguenze per la società e le difficoltà di effettuare una valutazione dei rischi basata sulla concentrazione della sostanza in esame, se è vero che tali criteri sono di natura generale, è altresì vero che essi sono sufficientemente precisi da consentire alle parti interessate di far conoscere, in maniera utile ed efficace, le loro opinioni riguardo alla valutazione del problema se una sostanza desti un livello di preoccupazione equivalente a quello destato dalle sostanze elencate all’articolo 57, lettere da a) a e), del regolamento n. 1907/2006. A tal riguardo, il fatto che i suddetti criteri non sarebbero stati approvati dalle autorità competenti né discussi tra le parti interessate non può fondare una violazione dei diritti della difesa di tali parti, allorché le stesse sono pienamente a conoscenza dei criteri e della loro applicazione sulla base dei fascicoli elaborati nell’ambito della procedura di identificazione di una sostanza.
(v. punti 101‑104)
9. Non risulta in alcun modo dal regolamento n. 1907/2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche, che il legislatore abbia inteso subordinare la procedura di identificazione di cui all’articolo 59 del medesimo regolamento, che fa parte della procedura di autorizzazione di una sostanza indicata al titolo VII del regolamento stesso, alla procedura di registrazione prevista al titolo II del medesimo e nella quale rientrano gli obblighi di cui al suo articolo 14 di tale regolamento oppure alla procedura di valutazione indicata agli articoli da 44 a 48 dello stesso regolamento. È vero che la procedura di registrazione e la procedura di valutazione, concepita come un seguito della registrazione secondo il considerando 20 del regolamento n. 1907/2006, servono anche a migliorare l’informazione del pubblico e dei professionisti riguardo ai pericoli e ai rischi di una sostanza, come risulta dai considerando 19 e 21 di tale regolamento. Tuttavia, mentre le sostanze registrate dovrebbero poter circolare nel mercato interno, come emerge dal considerando 19 del regolamento n. 1907/2006, lo scopo della procedura di autorizzazione, nella quale rientra la procedura di identificazione di cui all’articolo 59 del medesimo regolamento, è segnatamente quello di sostituire progressivamente le sostanze estremamente problematiche con idonee sostanze o tecnologie alternative, ove queste siano economicamente e tecnicamente valide. Inoltre, come emerge dal considerando 69 del regolamento n. 1907/2006, il legislatore ha voluto accordare un’attenzione particolare alle sostanze estremamente problematiche.
(v. punti 107, 120)
10. È conforme al principio di proporzionalità una decisione dell’Agenzia europea per le sostanze chimiche che identifica l’anidride esaidrometilftalica, l’anidride esaidro-4-metilftalica, l’anidride esaidro-1-metilftalica e l’anidride esaidro-3-metilftalica (MHHPA) come sostanze estremamente problematiche all’esito della procedura prevista all’articolo 59 del regolamento n. 1907/2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche. Infatti, quando una sostanza è identificata come estremamente problematica, gli operatori economici sono soggetti a taluni obblighi di informazione. Orbene, la suddetta decisione è adeguata alla realizzazione degli scopi perseguiti dal regolamento n. 1907/2006 in quanto un’identificazione di questo tipo serve a migliorare l’informazione del pubblico e dei professionisti sui rischi e i pericoli che essa comporta e, di conseguenza, tale identificazione deve essere considerata uno strumento per il rafforzamento della tutela della salute umana, l’obiettivo principale del medesimo regolamento. Analogamente, una simile decisione non eccede i limiti di quanto necessario al conseguimento degli scopi perseguiti dal regolamento n. 1907/2006.
Infatti, in primo luogo, né la valutazione di una sostanza prevista agli articoli da 44 a 48 di tale regolamento, né le misure di gestione dei rischi proposte ai sensi dell’articolo 14, paragrafo 6, del regolamento n. 1907/2006 costituiscono misure adeguate alla realizzazione degli scopi perseguiti dal citato regolamento relativi al trattamento delle sostanze estremamente problematiche e non costituiscono dunque, nel caso di specie, misure meno restrittive.
In secondo luogo, il semplice fatto che una sostanza compaia nell’elenco di cui all’articolo 59, paragrafo 1, del regolamento n. 1907/2006 non impedisce di assoggettare tale sostanza, in quanto contenuta in un articolo, a restrizioni piuttosto che ad un’autorizzazione. Infatti, come emerge dall’articolo 58, paragrafo 5, e dall’articolo 69 del regolamento n. 1907/2006, la Commissione o uno Stato membro può sempre proporre che la fabbricazione, l’immissione sul mercato o l’uso di una sostanza, in quanto tale o contenuta in una miscela o in un articolo, sia controllato da restrizioni piuttosto che da un’autorizzazione. Inoltre, come emerge dall’allegato XVII del regolamento n. 1907/2006, le restrizioni, adottate conformemente alla procedura di cui al titolo VIII del citato regolamento, applicabili alla fabbricazione, all’immissione sul mercato e all’uso di talune sostanze pericolose e di taluni preparati e articoli pericolosi, possono andare da condizioni particolari imposte alla fabbricazione o all’immissione sul mercato di una sostanza fino a un divieto totale dell’uso di una sostanza. Anche a voler supporre che le misure di restrizione siano parimenti appropriate alla realizzazione degli scopi perseguiti da tale regolamento, queste ultime non costituiscono quindi, in quanto tali, misure meno restrittive rispetto all’identificazione di una sostanza, la quale implica unicamente taluni obblighi di informazione.
Peraltro, una normativa in materia di tutela dei lavoratori che preveda misure di gestione dei rischi per i lavoratori non può costituire una misura meno restrittiva e adeguata alla realizzazione degli obiettivi perseguiti dal regolamento n. 1907/2006 relativi al trattamento delle sostanze estremamente problematiche e, in particolare, all’obiettivo di sostituire progressivamente le sostanze estremamente problematiche con altre sostanze o tecnologie adeguate, ove queste siano economicamente e tecnicamente valide.
(v. punti 113, 114, 122, 124‑126)
11. È ben vero che, in forza dell’articolo 59, paragrafo 8, del regolamento n. 1907/2006, concernente la registrazione, la valutazione, l’autorizzazione e la restrizione delle sostanze chimiche, il comitato degli Stati membri dell’Agenzia europea per le sostanze chimiche (ECHA) deve giungere a un accordo unanime sull’identificazione di una sostanza affinché l’ECHA possa includerla nell’elenco di cui al paragrafo 1 del suddetto articolo. Tuttavia, il fatto che uno Stato membro fosse deliberatamente assente al momento del voto sull’identificazione di una sostanza come estremamente problematica non impedisce al comitato degli Stati membri dell’ECHA di giungere a un accordo unanime. Infatti, in forza dell’articolo 238, paragrafo 4, TFUE, sul quale si basa la prassi procedurale di tale comitato, le astensioni dei membri presenti o rappresentati non ostano all’adozione di deliberazioni per le quali sia richiesta l’unanimità. Inoltre, in forza dell’articolo 19, paragrafo 1, del regolamento di procedura del comitato degli Stati membri dell’ECHA, quando una questione costituisce oggetto di una votazione, il membro che non sia presente né rappresentato da un mandatario alla riunione si ritiene aver dato il suo accordo tacito alla formazione di un consenso o all’opinione maggioritaria del comitato.
(v. punto 132)