Cauza T‑135/13

Hitachi Chemical Europe GmbH și alții

împotriva

Agenției Europene pentru Produse Chimice (ECHA)

„REACH – Identificarea anumitor sensibilizanți respiratori drept substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită – Nivel de îngrijorare echivalent – Acțiune în anulare – Afectare directă – Admisibilitate – Dreptul la apărare – Proporționalitate”

Sumar – Hotărârea Tribunalului (Camera a cincea) din 30 aprilie 2015

1.      Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Acte care le privesc direct și individual – Afectare directă – Criterii – Decizie a Agenției Europene pentru Produse Chimice (ECHA) de identificare a unei substanțe ca prezentând motive de îngrijorare deosebită – Acțiune formulată de furnizorii substanței – Admisibilitate

[art. 263 al patrulea paragraf TFUE; Regulamentul nr. 1907/2006 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 31 alin. (9) și art. 59]

2.      Acțiune în anulare – Condiții de admisibilitate – Persoane fizice sau juridice – Acțiune introdusă de mai mulți reclamanți împotriva aceleiași decizii – Calitate procesuală activă a unuia dintre ei – Admisibilitatea acțiunii în ansamblul său

(art. 263 al patrulea paragraf TFUE)

3.      Acțiune în anulare – Persoane fizice sau juridice – Noțiunea de act normativ în sensul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE – Orice act cu aplicabilitate generală, cu excepția actelor legislative – Decizie a Agenției Europene pentru Produse Chimice (ECHA) de identificare a unei substanțe ca prezentând motive de îngrijorare deosebită – Includere – Act care nu presupune măsuri de executare în sensul dispoziției menționate din tratat

[art. 263 al patrulea paragraf TFUE; Regulamentul nr. 1907/2006 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 57 lit. (f) și art. 59]

4.      Apropierea legislațiilor – Înregistrarea, evaluarea și autorizarea substanțelor chimice – Regulamentul REACH – Substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită – Listă a substanțelor enumerate la articolul 57 litera (f) din regulament – Caracter neexhaustiv

[Regulamentul nr. 1907/2006 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (16), art. 57 lit. (f) și art. 59]

5.      Apropierea legislațiilor – Înregistrarea, evaluarea și autorizarea substanțelor chimice – Regulamentul REACH – Substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită – Procedură de identificare – Puterea de apreciere a autorităților Uniunii – Întindere – Control jurisdicțional – Limite – Eroare vădită, abuz de putere sau depășirea vădită a limitelor puterii de apreciere

(Regulamentul nr. 1907/2006 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 57 și 59)

6.      Apropierea legislațiilor – Înregistrarea, evaluarea și autorizarea substanțelor chimice – Regulamentul REACH – Substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită – Procedură de identificare – Posibilitatea controlării efectelor negative prin utilizarea de măsuri de administrare – Împrejurare care nu împiedică identificarea substanței drept substanță care prezintă motive de îngrijorare deosebită – Obligație a Agenției Europene pentru Produse Chimice (ECHA) de a lua în considerare o evaluare a riscurilor pentru o substanță din categoria 1 din Directiva 67/548 – Lipsă

[Regulamentul nr. 1907/2006 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 57 lit. (a)-(f), art. 58 alin. (2), art. 59 alin. (4) și art. 60 alin. (2) și anexa XIV; Directiva 67/548 a Consiliului]

7.      Apropierea legislațiilor – Înregistrarea, evaluarea și autorizarea substanțelor chimice – Regulamentul REACH – Substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită – Procedură de identificare – Substanțe care au proprietăți persistente, bioacumulative și toxice sau foarte persistente și foarte bioacumulative – Obligații în materie de informații care trebuie să fie furnizate cu privire la substanțele de înlocuire – Conținut – Incidență eventuală a unor asemenea informații asupra deciziei de identificare a unei substanțe ca prezentând motive de îngrijorare deosebită – Limite

(Regulamentul nr. 1907/2006 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 59)

8.      Apropierea legislațiilor – Înregistrarea, evaluarea și autorizarea substanțelor chimice – Regulamentul REACH – Substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită – Procedură de identificare – Determinarea nivelului de îngrijorare suscitat de o substanță – Examinare de la caz la caz în absența stabilirii unor criterii obiective prin regulament – Încălcarea dreptului la apărare – Inexistență

[Regulamentul nr. 1907/2006 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (16), art. 57 lit. (a)-(f) și art. 59; Ghidul pentru identificarea substanțelor care prezintă motive de îngrijorare deosebită, punctul 3.3.3.2]

9.      Apropierea legislațiilor – Înregistrarea, evaluarea și autorizarea substanțelor chimice – Regulamentul REACH – Substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită – Procedură de identificare – Caracter distinct și independent față de procedura de evaluare

[Regulamentul nr. 1907/2006 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentele (19)-(21) și (69) și art. 14, 44-48 și 59]

10.    Apropierea legislațiilor – Înregistrarea, evaluarea și autorizarea substanțelor chimice – Regulamentul REACH – Substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită – Procedură de identificare – Decizie a Agenției Europene pentru Produse Chimice (ECHA) prin care anhidrida hexahidrometilftalică este identificată drept substanță care prezintă motive de îngrijorare deosebită – Încălcarea principiului proporționalității – Inexistență

[Regulamentul nr. 1907/2006 al Parlamentului European și al Consiliului, considerentul (16) și art. 14 alin. (6), art. 44-48, art. 55, art. 58 alin. (5), art. 59 și art. 69 și anexa XVII]

11.    Apropierea legislațiilor – Înregistrarea, evaluarea și autorizarea substanțelor chimice – Regulamentul REACH – Substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită – Procedură de identificare – Acord unanim al Comitetului statelor membre – Abținerea unui stat membru – Lipsa de incidență asupra unei decizii votate în unanimitate de statele membre prezente

[art. 238 alin. (4) TFUE; Regulamentul nr. 1907/2006 al Parlamentului European și al Consiliului, art. 59 alin. (8); Regulamentul de procedură al Comitetului statelor membre al Agenției Europene pentru Produse Chimice (ECHA), art. 19 alin. (1)]

1.      Condiția afectării directe a unei persoane fizice sau juridice în cadrul unei acțiuni formulate în temeiul articolului 263 al patrulea paragraf TFUE impune, în primul rând, ca măsura incriminată să producă în mod direct efecte asupra situației juridice a particularului și, în al doilea rând, să nu lase nicio putere de apreciere destinatarilor acestei măsuri care sunt însărcinați cu punerea sa în aplicare, aceasta având un caracter pur automat și decurgând doar din reglementarea Uniunii Europene, fără aplicarea altor norme intermediare.

În ceea ce privește o decizie a Agenției Europene pentru Produse Chimice (ECHA) prin care o substanță este identificată ca prezentând motive de îngrijorare deosebită în temeiul procedurii prevăzute la articolul 59 din Regulamentul nr. 1907/2006 privind înregistrarea, evaluarea, autorizarea și restricționarea substanțelor chimice, ea produce efecte directe asupra situației juridice a furnizorilor substanței respective ca urmare a obligației de actualizare a fișei cu date de securitate vizate, în conformitate cu articolul 31 alineatul (9) din regulamentul menționat. Prin urmare, furnizorii respectivi sunt direct afectați prin decizia ECHA.

(a se vedea punctele 27 și 36-38)

2.      Pentru motive de economie procedurală, în cazul în care aceeași decizie este atacată de mai mulți reclamanți în cadrul unei acțiuni în anulare formulate în temeiul articolului 263 TFUE și s‑a stabilit că unul dintre aceștia are calitate procesuală activă, nu se mai impune examinarea de către instanța Uniunii a calității procesuale active a celorlalți reclamanți.

(a se vedea punctul 39)

3.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctul 40)

4.      Modul de redactare a articolului 57 litera (f) din Regulamentul nr. 1907/2006 privind înregistrarea, evaluarea, autorizarea și restricționarea substanțelor chimice, care se referă la substanțele care nu îndeplinesc criteriile menționate la litera (d) sau (e) a acestui articol și care sunt identificate, de la caz la caz, în conformitate cu procedura prevăzută la articolul 59 din regulamentul menționat, nu exclude posibilitatea ca sensibilizanții respiratori să intre în domeniul de aplicare al acestei dispoziții. Astfel, deși este adevărat că articolul 57 litera (f) din Regulamentul nr. 1907/2006 nu face nicio referire la această categorie de substanțe, totuși substanțele menționate expres în dispoziția respectivă sunt menționate doar cu titlu de exemplu, astfel cum rezultă din formularea „cum ar fi cele”, utilizată de legiuitor. Pe de altă parte, o interpretare restrictivă a dispoziției menționate ar contraveni obiectivului Regulamentului nr. 1907/2006 de a se asigura un nivel ridicat de protecție a sănătății umane și a mediului prin faptul că un număr mare de substanțe periculoase care prezintă efecte grave asupra sănătății umane și asupra mediului ar fi retrase din domeniul de aplicare al procedurii de autorizare prevăzute în titlul VII din acest regulament.

(a se vedea punctele 44-46)

5.      A se vedea textul deciziei.

(a se vedea punctele 52, 53 și 111)

6.      Referitor la aprecierea Agenției Europene pentru Produse Chimice asupra aspectului dacă o substanță suscită un nivel de îngrijorare echivalent cu cel pentru substanțele enumerate la articolul 57 literele (a)-(e) din Regulamentul nr. 1907/2006, privind înregistrarea, evaluarea, autorizarea și restricționarea substanțelor chimice, pentru a fi identificată drept substanță care prezintă motive de îngrijorare deosebită, faptul că ECHA nu a luat în considerare că utilizatorii substanței vizate ar pune în aplicare măsuri eficiente de administrare a riscurilor nu permite să se considere că aprecierea menționată este viciată de o eroare vădită. Astfel, reiese din articolul 60 alineatul (2) din Regulamentul nr. 1907/2006 că faptul că efectele negative ale unei substanțe legate de utilizarea acesteia pot fi controlate în mod adecvat nu împiedică identificarea acesteia drept substanță care prezintă motive de îngrijorare deosebită. În caz contrar, posibilitatea de a autoriza o substanță ale cărei riscuri pot fi controlate în mod valabil, în temeiul dispoziției menționate, ar fi lipsită de conținut. Acest aspect este confirmat de articolul 58 alineatul (2) din regulamentul menționat.

În această privință, este necesar să se facă diferența între pericole și riscuri. Evaluarea pericolelor constituie prima etapă a procesului de evaluare a riscurilor, care reprezintă un concept mai specific. Astfel, o evaluare a pericolelor legate de proprietățile intrinsece ale unei substanțe nu trebuie să fie limitată în considerarea unor împrejurări de utilizare specifice, precum în cazul unei evaluări a riscurilor, și poate fi realizată în mod valabil independent de locul în care este utilizată substanța, de modul în care s‑ar putea produce contactul cu aceasta și de eventualele niveluri de expunere la substanță.

Pe de altă parte, clasificarea și etichetarea substanțelor prevăzute de Directiva 67/548 privind apropierea actelor cu putere de lege și a actelor administrative referitoare la clasificarea, ambalarea și etichetarea substanțelor periculoase se bazează pe transmiterea de informații cu privire la pericolele legate de proprietățile intrinsece ale substanțelor. În această privință, având în vedere că clasificarea printre substanțele cancerigene, mutagene și toxice pentru reproducere din categoria 1 din Directiva 67/548 este suficientă pentru a identifica o substanță ca prezentând motive de îngrijorare deosebită, în temeiul articolului 57 literele (a)-(c) din Regulamentul nr. 1907/2006, nu se poate concluziona că, pentru identificarea unei substanțe conform articolului 57 litera (f) din regulamentul menționat, Agenția Europeană pentru Produse Chimice trebuie să ia în considerare o evaluare a riscurilor.

(a se vedea punctele 61, 68-71 și 81)

7.      Din procedura de identificare prevăzută la articolul 59 din Regulamentul nr. 1907/2006 privind înregistrarea, evaluarea, autorizarea și restricționarea substanțelor chimice nu reiese că informațiile cu privire la substanțele de înlocuire sunt pertinente pentru rezultatul acestei proceduri.

(a se vedea punctul 88)

8.      Nu poate constitui o încălcare a dreptului la apărare al furnizorului unei substanțe identificate ca prezentând motive de îngrijorare deosebită de Agenția Europeană pentru Produse Chimice absența unor criterii obiective prevăzute la articolul 57 literele (a)-(e) din Regulamentul nr. 1907/2006 privind înregistrarea, evaluarea, autorizarea și restricționarea substanțelor chimice, pentru a determina dacă o substanță suscită un nivel de îngrijorare echivalent cu cel pentru alte substanțe enumerate la articolul 57 literele (a)-(e) din regulamentul menționat, în sensul articolului 57 litera (f) din acest regulament. Astfel, obiectivul articolului 57 litera (f) menționat constă în a permite identificarea unei substanțe ca prezentând motive de îngrijorare deosebită, de la caz la caz, în lipsa unor criterii obiective prevăzute la articolul 57 literele (a)-(e) din acest regulament. În această privință, trebuie să se dovedească științific că o substanță poate avea efecte grave asupra sănătății umane sau asupra mediului care suscită un nivel de îngrijorare echivalent cu cel pentru alte substanțe enumerate la articolul 57 literele (a)-(e) din Regulamentul nr. 1907/2006.

Pe de altă parte, în ceea ce privește criteriile prevăzute la punctul 3.3.3.2 din Ghidul pentru identificarea substanțelor care prezintă motive de îngrijorare deosebită, care includ, printre altele, gravitatea efectelor, caracterul ireversibil al efectelor pentru sănătate, consecințele pentru societate și dificultățile de efectuare a unei evaluări a riscurilor bazate pe concentrația substanței în discuție, deși este adevărat că aceste criterii sunt de natură generală, totuși ele sunt suficient de precise pentru a permite părților interesate să își prezinte, în mod util și efectiv, punctele de vedere referitoare la aprecierea chestiunii dacă o substanță suscită un nivel de îngrijorare echivalent cu cel pentru alte substanțe enumerate la articolul 57 literele (a)-(e) din Regulamentul nr. 1907/2006. În această privință, faptul că criteriile menționate nu ar fi fost aprobate de autoritățile competente și nici nu ar fi fost dezbătute între părțile interesate nu ar putea constitui temeiul unei încălcări a dreptului la apărare al părților menționate având în vedere că acestea din urmă aveau pe deplin cunoștință despre criteriile și aplicarea acestora plecând de la dosarele întocmite în cadrul procedurii de identificare a unei substanțe.

(a se vedea punctele 101-104)

9.      Nu reiese nicidecum din Regulamentul nr. 1907/2006 privind înregistrarea, evaluarea, autorizarea și restricționarea substanțelor chimice că legiuitorul a urmărit să subordoneze procedura de identificare desfășurată conform articolului 59 din regulamentul menționat, care face parte din procedura de autorizare a unei substanțe menționate în titlul VII din acest regulament, procedurii de înregistrare prevăzute în titlul II din același regulament, în care sunt incluse obligațiile menționate la articolul 14 din acest regulament, sau procedurii de evaluare menționate la articolele 44-48 din același regulament. Este adevărat că procedura de înregistrare și procedura de evaluare, care este concepută ca o monitorizare a înregistrării potrivit considerentului (20) al Regulamentului nr. 1907/2006, sunt utile și pentru informarea mai bună a publicului și a profesioniștilor asupra pericolelor și a riscurilor unei substanțe, astfel cum reiese din considerentele (19) și (21) ale regulamentului menționat. Cu toate acestea, în condițiile în care substanțele înregistrate trebuie să poată circula pe piața internă, astfel cum reiese din considerentul (19) al Regulamentului nr. 1907/2006, obiectivul procedurii de autorizare, din care face parte procedura de identificare prevăzută la articolul 59 din regulamentul menționat, este, printre altele, înlocuirea treptată a substanțelor care prezintă motive de îngrijorare deosebită cu alte substanțe sau tehnologii alternative adecvate, în cazul în care acestea sunt fezabile din punct de vedere economic și tehnic. În plus, astfel cum reiese din considerentul (69) al Regulamentului nr. 1907/2006, legiuitorul a intenționat să acorde o atenție specială substanțelor care prezintă motive de îngrijorare deosebită.

(a se vedea punctele 107 și 120)

10.    Este conformă cu principiul proporționalității o decizie a Agenției Europene pentru Produse Chimice care identifică anhidrida hexahidrometilftalică, anhidrida hexahidro-4-metilftalică, anhidrida hexahidro-1-metilftalică și anhidrida hexahidro-3-metilftalică (MHHP) drept substanțe care prezintă motive de îngrijorare deosebită și care rezultă din procedura prevăzută la articolul 59 din Regulamentul nr. 1907/2006 privind înregistrarea, evaluarea, autorizarea și restricționarea substanțelor chimice. Astfel, în cazul în care o substanță este identificată ca prezentând motive de îngrijorare deosebită, operatorii economici vizați sunt supuși unor obligații de informare. Or, decizia menționată este adecvată pentru îndeplinirea obiectivelor urmărite de Regulamentul nr. 1907/2006, întrucât o asemenea identificare contribuie la ameliorarea informării publicului și a profesioniștilor cu privire la riscurile și la pericolele la care se expun, această identificare trebuind, prin urmare, să fie considerată un instrument de ameliorare a protecției sănătății umane, principalul obiectiv al regulamentului menționat. De asemenea, o astfel de decizie nu depășește limitele a ceea ce este necesar pentru îndeplinirea obiectivelor urmărite prin Regulamentul nr. 1907/2006.

Astfel, în primul rând, nici evaluarea unei substanțe prevăzute la articolele 44-48 din regulamentul menționat, nici măsurile de administrare a riscurilor propuse în temeiul articolului 14 alineatul (6) din acest regulament nu reprezintă măsuri adecvate pentru îndeplinirea obiectivelor urmărite de regulamentul menționat cu privire la tratamentul acordat substanțelor care prezintă motive de îngrijorare deosebită și, prin urmare, nu sunt măsuri mai puțin constrângătoare.

În al doilea rând, simplul fapt că o substanță este inclusă în lista menționată la articolul 59 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1907/2006 nu împiedică supunerea acestei substanțe, în condițiile în care este inclusă într‑un articol, mai curând unor restricții decât unei autorizări. Astfel, după cum rezultă din articolul 58 alineatul (5) și din articolul 69 din Regulamentul nr. 1907/2006, Comisia sau un stat membru poate oricând să propună ca producerea, introducerea pe piață sau utilizarea unei substanțe ca atare sau conținută într‑un amestec ori într‑un articol să fie controlată mai curând prin restricții decât printr‑o autorizare. În plus, astfel cum reiese din anexa XVII la Regulamentul nr. 1907/2006, restricțiile, adoptate în conformitate cu procedura prevăzută în titlul VIII din regulamentul menționat, aplicabile producerii, introducerii pe piață și utilizării anumitor substanțe periculoase și a anumitor amestecuri și articole periculoase, pot merge de la condiții speciale pentru producerea sau introducerea pe piață a unei substanțe până la interdicția totală de utilizare a unei substanțe. Prin urmare, chiar presupunând că măsurile de restricționare sunt de asemenea adecvate pentru îndeplinirea obiectivelor urmărite de regulamentul respectiv, acestea nu constituie, ca atare, măsuri mai puțin constrângătoare în raport cu identificarea unei substanțe, care creează numai obligații de informare.

Pe de altă parte, o legislație în materie de protecție a lucrătorilor care prevede măsuri de administrare a riscurilor pentru lucrători nu poate constitui o măsură adecvată și mai puțin constrângătoare pentru realizarea obiectivelor urmărite de Regulamentul nr. 1907/2006 privind tratamentul substanțelor care prezintă motive de îngrijorare deosebită și, printre altele, pentru obiectivul de a înlocui progresiv substanțele care prezintă motive de îngrijorare deosebită cu alte substanțe sau tehnologii adecvate, în cazul în care acestea sunt fezabile din punct de vedere economic și tehnic.

(a se vedea punctele 113, 114, 122 și 124-126)

11.    Este, desigur, adevărat că, în temeiul articolului 59 alineatul (8) din Regulamentul nr. 1907/2006 privind înregistrarea, evaluarea, autorizarea și restricționarea substanțelor chimice, Comitetul statelor membre al Agenției Europene pentru Produse Chimice (ECHA) trebuie să ajungă la un acord unanim cu privire la identificarea unei substanțe pentru ca ECHA să poată să o includă în lista menționată la alineatul (1) al acestui articol. Cu toate acestea, faptul că un stat membru era absent în mod intenționat la momentul votului cu privire la identificarea unei substanțe drept substanță care prezintă motive de îngrijorare deosebită nu împiedică Comitetul statelor membre al ECHA să ajungă la un acord unanim. Astfel, în temeiul articolului 238 alineatul (4) TFUE, pe care se întemeiază practica procedurală a acestui comitet, abținerile membrilor prezenți sau reprezentați nu împiedică adoptarea hotărârilor pentru care este necesară unanimitatea. În plus, în temeiul articolului 19 alineatul (1) din Regulamentul de procedură al ECHA, se consideră că orice membru care nu este nici prezent, nici reprezentat la reuniune de un mandatar și‑a dat acordul tacit la consensul sau la opinia majoritară a Comitetului când o chestiune face obiectul unui vot.

(a se vedea punctul 132)