Zadeva T‑135/13

Hitachi Chemical Europe GmbH in drugi

proti

Evropski agenciji za kemikalije (ECHA)

„REACH – Identifikacija nekaterih dražil dihal kot skrb zbujajočih snovi– Enakovredna zaskrbljenost – Ničnostna tožba – Neposredno nanašanje – Dopustnost – Pravica do obrambe – Sorazmernost“

Povzetek – Sodba Splošnega sodišča (peti senat) z dne 30. aprila 2015

1.      Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Akti, ki jih neposredno in posamično zadevajo – Neposredno nanašanje – Merila – Sklep Evropske agencije za kemikalije (ECHA), s katerim je neka snov identificirana kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost – Tožba, ki so jo vložili dobavitelji snovi – Dopustnost

(Člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, člen 31(9) in 59)

2.      Ničnostna tožba – Pogoji dopustnosti – Fizične ali pravne osebe – Tožba, ki jo zoper isti sklep vložil več tožečih strank – Pravni interes ene od njih – Dopustnost tožbe v celoti

(Člen 263, četrti odstavek, PDEU)

3.      Ničnostna tožba – Fizične ali pravne osebe – Pojem predpisa v smislu člena 263, četrti odstavek, PDEU – Vsak splošen predpis razen zakonodajnih aktov – Sklep Evropske agencije za kemikalije (ECHA), s katerim je neka snov identificirana kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost – Vključitev – Akt, ki ne vsebuje izvedbenih ukrepov v smislu te določbe Pogodbe

(Člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, člena 57(f) in 59)

4.      Približevanje zakonodaj – Registracija, evalvacija in avtorizacija kemikalij – Uredba REACH – Snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost – Seznam snovi iz člena 57(f) Uredbe – Neizčrpnost

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, uvodna izjava 16 in člena 57(f) in 59)

5.      Približevanje zakonodaj – Registracija, evalvacija in avtorizacija kemikalij – Uredba REACH – Snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost – Postopek identifikacije – Diskrecijska pravica organov Unije – Obseg – Sodni nadzor – Meje – Očitna napaka, zloraba pooblastil ali očitno preseganje meja diskrecijske pravice

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, člena 57 in 59)

6.      Približevanje zakonodaj – Registracija, evalvacija in avtorizacija kemikalij – Uredba REACH – Snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost – Postopek identifikacije – Možnost obvladovanja negativnih učinkov snovi z uporabo ukrepov za obvladovanje – Okoliščina, ki ni ovira za identifikacijo snovi kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost – Obveznost Evropske agencije za kemikalije (ECHA), da upošteva presojo tveganj za snov, ki spada v kategorijo 1 Direktive 67/548 – Neobstoj

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, členi 57, od (a) do (f), 58(2), (59)(4) in 60(2) ter Priloga XIV; Direktiva Sveta 67/548)

7.      Približevanje zakonodaj – Registracija, evalvacija in avtorizacija kemikalij – Uredba REACH – Snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost – Postopek identifikacije – Snovi, ki so obstojne, se kopičijo v organizmu in so strupene – Obveznosti s področja predložitve informacij o nadomestnih snoveh – Obseg – Morebiten vpliv takih informacij na sklep o identifikaciji snovi kot snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost – Meje

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, člen 59)

8.      Približevanje zakonodaj – Registracija, evalvacija in avtorizacija kemikalij – Uredba REACH – Snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost – Postopek identifikacije – Določitev ravni zaskrbljenosti za snov – Preučitev za vsak primer posebej, če ne obstajajo objektivna merila, določena v uredbi – Kršitev pravice do obrambe – Neobstoj

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, uvodna izjava 16 in člen 57 od (a) do (f) in 59; Vodnik za identifikacijo snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, točka 3.3.3.2)

9.      Približevanje zakonodaj – Registracija, evalvacija in avtorizacija kemikalij – Uredba REACH – Snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost – Postopek identifikacije – Ločenost in neodvisnost glede na postopek evalvacije

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, uvodne izjave od 19 do 21 in 69 ter členi 14, od 44 do 48 in 59)

10.    Približevanje zakonodaj – Registracija, evalvacija in avtorizacija kemikalij – Uredba REACH – Snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost – Postopek identifikacije– Sklep Evropske agencije za kemikalije, s katerim je anhidrid heksahidrometil-ftalna kislina identificirana kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost – Kršitev načela sorazmernosti – Neobstoj

(Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, uvodna izjava 16 ter členi 14(6), od 44 do 48, 55, 58(5), 59 in 69 ter Priloga XVII)

11.    Približevanje zakonodaj – Registracija, evalvacija in avtorizacija kemikalij – Uredba REACH – Snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost – Postopek identifikacije – Soglasje odbora držav članic – Vzdrževanje glasovanja ene države članice – Neobstoj vpliva na odločitev, ki jo soglasno izglasujejo prisotne države članice

(Člen 263, četrti odstavek, PDEU; Uredba Evropskega parlamenta in Sveta št. 1907/2006, člen 59(8); Poslovnik odbora držav članic Evropske agencije za kemikalije (ECHA), člen 19(1)

1.      Pogoj neposrednega nanašanja na fizično ali pravno osebo v okviru tožbe na podlagi člena 263, četrti odstavek, PDEU zahteva, prvič, da ima izpodbijani ukrep neposredne učinke na pravni položaj posameznika, in drugič, da naslovnikom tega ukrepa, ki so zadolženi za njegovo izvedbo, ne dopušča nobene diskrecijske pravice, saj je ta izvedba samodejna in temelji izključno na ureditvi Evropske unije, brez uporabe drugih vmesnih pravil.

Odločba Evropske agencije za kemikalije (ECHA), s katero je bila snov na podlagi postopka iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij identificirana kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, ima zaradi obveznosti posodobitve zadevnega varnostnega lista iz člena 31(9) te uredbe neposredne učinke na pravni položaj dobaviteljev te snovi. Zato odločba ECHA neposredno vpliva na te dobavitelje.

(Glej točke 27 in od 36 do 38.)

2.      Če več tožečih strank na podlagi člena 263 PDEU izpodbija isti sklep in se dokaže, da ima ena od njih pravni interes, zaradi ekonomičnosti postopka ni treba preizkusiti procesnega upravičenja drugih tožečih strank.

(Glej točko 39.)

3.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točko 40.)

4.      Besedilo člena 57(f) Uredbe št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij, ki se nanaša na snovi, ki ne ustrezajo merilom iz točke (d) ali (e) tega člena in ki so za vsak primer posebej opredeljene v skladu s postopkom iz člena 59, ne izključuje, da dražila dihal spadajo na področje uporabe te določbe. Čeprav namreč člen 57(f) Uredbe št. 1907/2006 ne omenja te skupine snovi, pa so snovi, ki so v tej določbi izrecno navedene, navedene le primeroma, kot to izhaja iz izraza „tako kot tiste“, ki ga je uporabil zakonodajalec. Poleg tega bi bila stroga razlaga te določbe v nasprotju z namenom Uredbe št. 1907/2006, ki je zagotoviti visoko raven zaščite zdravja ljudi in okolja, saj naj veliko nevarnih snovi, ki neugodno vplivajo na zdravje ljudi in okolja, ne bi spadalo na področje uporabe postopka avtorizacije, ki ga določa naslov VII te uredbe.

(Glej točke od 44 do 46.)

5.      Glej besedilo odločbe.

(Glej točke 52, 53 in 111.)

6.      Glede presoje vprašanja Evropske agencije za kemikalije, ali neka snov vzbuja enakovredno zaskrbljenost kot snovi, naštete v členu 57 od (a) do (e) Uredbe št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij, da bi bila lahko identificirana kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, dejstvo, da ECHA ni upoštevala tega, da bi uporabniki zadevne snovi izvajali učinkovite ukrepe obvladovanja tveganj, ne omogoča, da bi se presoja ECHA štela za napačno. Iz člena 60(2) Uredbe št. 1907/2006 namreč izhaja, da dejstvo, da je negativne učinke snovi, povezane z uporabo te snovi, mogoče ustrezno nadzorovati, ne preprečuje, da se ta snov identificira kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost. V nasprotnem primeru je možnost, da se podeli avtorizacija snovi, katere tveganja je mogoče ustrezno nadzorovati, na podlagi te določbe brezpredmetna. To potrjuje člen 58(2) te uredbe.

Glede tega je treba razlikovati med nevarnostmi in tveganji. Ocena nevarnosti je prva faza postopka ocene tveganj, ki je natančnejši pojem. Zato ocena nevarnosti, povezanih z bistvenimi lastnostmi snovi, ne sme biti omejena glede na posebne okoliščine uporabe kot v primeru ocene tveganja in je lahko veljavno opravljena ne glede na kraj uporabe snovi, način izpostavljenosti tej snovi in morebitno raven izpostavljenosti.

Poleg tega razvrščanje in označevanje snovi, ki ju določa Direktiva 67/548 o približevanju zakonov in drugih predpisov v zvezi z razvrščanjem, pakiranjem in označevanjem nevarnih snovi, temeljita na prenosu podatkov o nevarnostih, povezanih z bistvenimi lastnostmi snovi. Ker razvrščanje na rakotvorne, mutagene in strupene snovi za razmnoževanje iz skupine 1 Direktive 67/548 zadostuje za identifikacijo snovi, ki vzbuja veliko zaskrbljenost na podlagi člena 57, od (a) do (c), Uredbe št. 1907/2006, ni mogoče sklepati, da mora Evropska agencija za kemikalije za identifikacijo snovi v skladu s členom 57(f) te uredbe upoštevati oceno tveganj.

(Glej točke 61, od 68 do 71 in 81.)

7.      Iz postopka identifikacije iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij ne izhaja, da so za rezultat tega postopka pomembne informacije o nadomestnih snoveh.

(Glej točko 88.)

8.      Neobstoj objektivnih meril iz člena 57, od (a) do (e) Uredbe št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij, da bi se ugotovilo, ali snov povzroči enako zaskrbljenost, kot nastane z uporabo drugih snovi, naštetih v členu 57, od (a) do (e), te uredbe, ne more pomeniti kršitev pravic do obrambe dobavitelja snovi, ki jo je Evropska agencija za kemikalije identificirala kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost. Cilj tega člena 57(f) je, da se omogoči identifikacija snovi kot skrb zbujajoče snovi za vsak primer posebej, če ne obstajajo objektivna merila, določena v členu 57, od (a) do (e), te uredbe. V zvezi s tem je treba znanstveno dokazati, da ima lahko neka snov resne učinke na zdravje ljudi ali okolje, ki povzročijo enakovredno zaskrbljenost, kot nastane z uporabo drugih snovi, naštetih v členu 57, od (a) do (e), Uredbe št. 1907/2006.

Čeprav so merila – določena v točki 3.3.3.2 vodnika za identifikacijo snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, ki vsebujejo med drugim resnost učinkov, nepopravljivost učinkov za zdravje, posledice za družbo in težave pri izdelavi ocene tveganj na podlagi koncentracije zadevne snovi – splošna merila, pa so dovolj natančna, da zainteresiranim strankam omogočijo, da koristno in učinkovito predstavijo svoja stališča glede presoje vprašanja, ali snov povzroči enakovredno zaskrbljenost, kot nastane z uporabo drugih snovi, naštetih v členu 57, od (a) do (e), Uredbe št. 1907/2006. Dejstvo, da teh meril pristojni organi niso odobrili niti niso zainteresirane stranke o njih razpravljale, ne more biti podlaga za zatrjevanje kršitve pravice do obrambe teh strank, ker so tožeče stranke v celoti poznale merila in njihovo uporabo na podlagi dokumentacije v okviru postopka identifikacije snovi.

(Glej točke od 101 do 104.)

9.      Iz Uredbe št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij nikakor ne izhaja, da je zakonodajalec želel podrediti postopek identifikacije, ki je potekal v skladu s členom 59 te uredbe, ki je del postopka avtorizacije snovi, določenega v naslovu VII te uredbe, postopku registracije, ki je določen v naslovu II te uredbe in iz katerega izhajajo obveznosti iz člena 14 te uredbe, ali postopku evalvacije, ki je urejen v členih od 44 do 48 te uredbe. Postopek registracije in postopek evalvacije, ki je nastal kot spremljanje registracije, kot je to navedeno v uvodni izjavi 20 Uredbe št. 1907/2006, sta namenjena tudi izboljšanju obveščanja javnosti in strokovnjakov o nevarnostih in tveganjih snovi, kot to izhaja iz uvodnih izjav 19 in 21 te uredbe. Vendar ker bi bilo treba za registrirane snovi dovoliti promet na notranjem trgu, kot izhaja iz uvodne izjave 19 Uredbe št. 1907/2006, je namen postopka avtorizacije, katerega del je postopek identifikacije iz člena 59 navedene uredbe, med drugim ta, da se snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, postopno zamenjajo z ustreznimi alternativnimi snovmi ali tehnologijami, če so te ekonomsko in tehnično izvedljive. Poleg tega je, kot izhaja iz uvodne izjave 69 Uredbe št. 1907/2006, zakonodajalec posebno pozornost želel nameniti skrb zbujajočim snovem.

(Glej točki 107 in 120.)

10.    Odločba Evropske agencije za kemikalije, s katero so anhidrid heksahidrometil-ftalno kislino, anhidrid heksahidro-4‑metil-ftalno kislino, anhidrid heksahidro-1‑metil-ftalno kislino ter anhidrid heksahidro-3‑metil-ftalno kislino (MMHP) – na podlagi postopka iz člena 59 Uredbe št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij – identificirane kot snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, je v skladu z načelom sorazmernosti. Če se namreč snov identificira kot snov, ki vzbuja veliko zaskrbljenost, imajo zadevni gospodarski subjekti obveznost zagotoviti informacije. Ta sklep pa je primeren za izpolnitev ciljev, ki jim sledi Uredba št. 1907/2006, ker je namen take identifikacije izboljšanje obveščenosti javnosti in profesionalnih uporabnikov o pretečih tveganjih in nevarnostih ter je zato to identifikacijo treba šteti za instrument izboljšanja zdravja ljudi, kar je glavni cilj te uredbe. Prav tako tak sklep ne presega tega, kar je potrebno za izpolnitev ciljev, zastavljenih z Uredbo št. 1907/2006.

Namreč, prvič, niti evalvacija snovi, ki je določena v členih od 44 do 48 Uredbe št. 1907/2006, niti ukrepi za nadzorovanje tveganja iz člena 14(6) te uredbe niso ustrezni ukrepi za uresničitev ciljev, ki jim sledi ta uredba v zvezi z obravnavanjem snovi, ki vzbujajo veliko zaskrbljenost, in tako v obravnavanem primeru niso milejši ukrepi.

Drugič, zgolj dejstvo, da je snov na seznamu iz člena 59(1) Uredbe št. 1907/2006, ne preprečuje, da se za to snov, če jo neki proizvod vsebuje, namesto izdaje avtorizacije raje sprejmejo omejevalni ukrepi. Komisija ali država članica namreč lahko, kot je razvidno iz členov 58(5) in 69 Uredbe št. 1907/2006, vedno predlaga, da se nadzor nad proizvodnjo, dajanjem v promet in uporabo snovi kot take oziroma v pripravku ali proizvodu izvaja z omejitvami namesto z avtorizacijo. Poleg tega, kot izhaja iz Priloge XVII k Uredbi št. 1907/2006, lahko omejitve, ki se sprejmejo po postopku iz naslova VIII navedene uredbe in veljajo za proizvodnjo, dajanje v promet in uporabo nekaterih nevarnih snovi, nekaterih pripravkov in nevarnih izdelkov, segajo od posebnih pogojev, ki se določijo za proizvodnjo snovi ali njeno dajanje v promet, do popolne prepovedi uporabe snovi. Torej celo če se domneva, da so omejevalni ukrepi ravno tako primerni za izpolnitev ciljev, ki jim sledi ta uredba, niso sami po sebi milejši ukrepi kot identifikacija snovi, katere posledica je le obveznost zagotoviti informacije.

Poleg tega zakonodaja na področju varstva delavcev, ki določa ukrepe za obvladovanje tveganja za delavce, ni ustrezen in manj omejujoč ukrep za uresničitev ciljev, ki jim sledi Uredba št. 1907/2006 v zvezi z obravnavo skrb zbujajočih snovi, in med drugim cilja, da se skrb zbujajoče snovi postopno nadomestijo z ustreznimi alternativnimi snovmi ali tehnologijami, če je ta nadomestitev ekonomsko in tehnično izvedljiva.

(Glej točke 113, 114, 122 in od 124 do 126.)

11.    Seveda je namreč res, da mora na podlagi člena 59(8) Uredbe št. 1907/2006 o registraciji, evalvaciji, avtorizaciji in omejevanju kemikalij odbor držav članic Evropske agencije za kemikalije (ECHA) doseči soglasje o identifikaciji snovi, da jo lahko ECHA vključi na seznam iz odstavka 1 tega člena. Vendar dejstvo, da se je ena država članica namenoma vzdržala glasovanja o identifikaciji ene snovi kot skrb zbujajoče snovi, ne pomeni, da odbor držav članic ECHA ni dosegel soglasja. Na podlagi člena 238(4) PDEU, ki je podlaga za postopkovno prakso tega odbora, vzdržani glasovi navzočih ali zastopanih članov ne preprečujejo sprejetja odločitev, za katere se zahteva soglasje. Poleg tega se na podlagi člena 19(1) poslovnika ECHA šteje, da se vsak član, ki ni navzoč na seji oziroma nima pooblaščenca, tiho strinja s soglasnim mnenjem ali z večinskim stališčem odbora, če pride do glasovanja.

(Glej točko 132.)