DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
9 novembre 2011 (*)
« Accès aux documents des institutions – Règlement (CE) n° 1049/2001 – Refus implicite d’accès – Intérêt à agir – Décision explicite adoptée après l’introduction du recours – Non-lieu à statuer »
Dans l’affaire T‑449/10,
ClientEarth, établie à Londres (Royaume-Uni),
European Federation for Transport and Environment (T&E), établie à Bruxelles (Belgique),
European Environmental Bureau (EEB), établi à Bruxelles,
BirdLife International, établie à Bruxelles,
représentés par M. S. Hockman, QC, et Me P. Kirch, avocat,
parties requérantes,
contre
Commission européenne, représentée par Mmes K. Herrmann et C. ten Dam, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation de la décision implicite de la Commission du 20 juillet 2010, refusant l’accès à certains documents concernant des projets de rapport étudiant l’incidence sur l’environnement et le commerce mondial des objectifs de l’Union européenne en matière de biocarburants,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. S. Papasavvas, président, V. Vadapalas et K. O’Higgins (rapporteur), juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Faits à l’origine du litige
1 ClientEarth est une association caritative dont la mission est notamment de promouvoir le développement, la conservation et la protection de l’environnement ainsi que d’informer sur tout sujet relatif au droit, à la pratique et à l’administration de la justice en relation avec l’environnement.
2 L’European Federation for Transport and Environment (T&E) est une association sans but lucratif dont la mission est de promouvoir une politique des transports fondée sur la science et les principes du développement durable.
3 L’European Environmental Bureau (EEB) est une fédération regroupant environ 140 organisations écologistes dont la mission est de protéger et d’améliorer l’environnement en Europe et de permettre aux citoyens européens de jouer un rôle dans la poursuite de cet objectif.
4 BirdLife International est une association caritative regroupant des organisations dont la mission est de lutter pour la conservation des oiseaux, de leurs habitats et de la biodiversité globale en travaillant en vue du développement durable des ressources naturelles.
5 Par lettre du 2 avril 2010, les requérantes ont demandé à la direction générale (DG) « Commerce » à avoir accès aux « projets de rapport étudiant l’incidence sur le commerce mondial et sur l’environnement des objectifs de l’Union européenne en matière de biocarburants, et qui ont été établis par l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (intitulé ‘Global Trade and Environnemental Impact Study of the EU biofuels mandates’), y compris aux documents analysant le scénario des 7 % et les effets qui pourraient en résulter pour le changement d’affectation des sols, ainsi qu’à l’ensemble des communications, dont notamment les courriers électroniques émis par les directions générales et par les tiers, ayant abouti à ce que l’on estime, à l’heure actuelle, que le volume [de biocarburants produits à partir de l’exploitation des terres] atteindra en 2020 une part de 5,6 % des carburants utilisés dans le transport routier, pour répondre à l’objectif de 10 % d’énergie renouvelable en 2020 [dans ce secteur]. » Dans la mesure où elles avaient déjà demandé, le 15 octobre 2009, l’accès à des documents similaires antérieurs à cette date, elles se limitaient à solliciter l’accès aux documents postérieurs à celle-ci, à l’exception de ceux qui ne tombent pas dans le champ d’application de leur demande antérieure. Lesdits documents ont été demandés, en vertu du règlement (CE) n° 1049/2001 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2001, relatif à l’accès du public aux documents du Parlement européen, du Conseil et de la Commission (JO L 145, p. 43), et du règlement (CE) n° 1367/2006 du Parlement européen et du Conseil du 6 septembre 2006 concernant l’application aux institutions et organes de la Communauté européenne des dispositions de la convention d’Aarhus sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement (JO L 264, p. 13).
6 Ladite demande a été enregistrée par la Commission le 6 avril 2010.
7 Par lettre du 27 avril 2010, la DG « Commerce » a informé les requérantes que le délai pour répondre à leur demande était prolongé de 15 jours en raison des nombreux documents demandés.
8 Par lettre du 8 juin 2010, les requérantes ont déposé une demande confirmative, au sens de l’article 7, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, auprès du secrétariat général de la Commission.
9 Par lettre du 29 juin 2010, le secrétariat général de la Commission a informé les requérantes que le délai pour répondre à leur demande était prolongé de 15 jours, en vertu de l’article 8, paragraphe 2, du règlement n° 1049/2001, aux motifs que le dossier était complexe et nécessitait la consultation de ses services.
10 Par lettre du 19 juillet 2010, le secrétariat général de la Commission a informé les requérantes qu’elle ne pourrait pas rendre une décision finale sur la demande d’accès aux documents dans le délai requis, qui venait à échéance le 20 juillet 2010, dans la mesure où le traitement de leur demande nécessitait la consultation de tiers, en vertu de l’article 4, paragraphe 4, du règlement n° 1049/2001, ainsi que des consultations en son sein.
11 Par lettre du 6 décembre 2010, le secrétariat général de la Commission a transmis aux requérantes six documents parmi ceux demandés. Elle a toutefois considéré que les documents restants ne pouvaient être communiqués aux requérantes car leur divulgation porterait atteinte à la protection des intérêts commerciaux, en vertu de l’article 4, paragraphe 2, premier tiret, du règlement n° 1049/2001.
Procédure et conclusions des parties
12 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 20 septembre 2010, les requérantes ont introduit le présent recours.
13 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la cinquième chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée.
14 Par acte déposé au greffe du Tribunal le 25 janvier 2011, le Royaume du Danemark a demandé à intervenir dans la présente procédure, au soutien des conclusions des requérantes.
15 Par ordonnance du 22 mars 2011, le président de la cinquième chambre a admis le Royaume du Danemark à intervenir au soutien des conclusions des requérantes.
16 Dans le cadre de mesures d’organisation de la procédure, en vertu de l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal, les requérantes ont été invitées à se prononcer sur les conséquences qu’elles tiraient pour le présent recours des arrêts du Tribunal du 19 janvier 2010, Co-Frutta/Commission (T‑355/04 et T‑446/04, Rec. p. II‑1), et du 10 décembre 2010, Ryanair/Commission (T‑494/08 à T‑500/08 et T‑509/08, non encore publié au Recueil). Par ailleurs, M. S. Hockman, QC, a été invité à fournir au Tribunal toutes les informations relatives à ses fonctions et à sa position au sein de ClientEarth, qu’il représente depuis l’introduction du recours.
17 La Commission, le Royaume du Danemark et les requérantes ont présenté respectivement leurs réponses aux questions du Tribunal les 14 avril et 27 avril 2011.
18 Par acte du 5 mai 2011, le Royaume du Danemark a informé le Tribunal qu’il renonçait à son intervention au soutien des requérantes.
19 Par ordonnance du 24 juin 2011, le Royaume du Danemark a été rayé du registre en tant qu’intervenant dans la présente affaire.
20 Les requérantes concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler la décision implicite de refus de la Commission du 20 juillet 2010 ;
– ordonner, conformément à l’article 50 du règlement de procédure, la jonction de la présente affaire avec l’affaire T‑120/10 ;
– constater que la Commission a violé l’article 7, paragraphes 1 et 3, l’article 8, paragraphes 1 et 2, l’article 4 du règlement n° 1049/2001 et l’article 6 du règlement n° 1367/2006 ;
– constater que les motifs d’une décision refusant l’accès aux documents, en vertu de l’article 4 du règlement n° 1049/2001, doivent être indiqués dans une réponse écrite avant l’expiration des délais impartis dans les deux phases de la procédure administrative ou être écartés en tant que motifs permettant d’invoquer une exception, faute de quoi ils échapperaient à tout contrôle juridictionnel ;
– constater que le public a un intérêt à un accès ponctuel aux informations dans le domaine environnemental dans les délais fixés par le règlement n° 1049/2001, particulièrement pour les demandes d’informations relatives aux émissions dans l’environnement, en vertu de l’article 6 du règlement n° 1367/2006 ;
– constater que la Commission doit produire les documents au fur et à mesure, sans attendre d’avoir l’ensemble des documents en sa possession pour les transmettre aux requérantes ;
– ordonner à la Commission de fournir un accès à l’ensemble des documents demandés, à l’exception de ceux tombant dans le champ d’application de l’article 4, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001 ;
– condamner la Commission aux dépens.
21 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– constater que le recours est devenu sans objet et le rejeter comme irrecevable ;
– condamner les requérantes aux dépens.
En droit
22 En vertu de l’article 111 du règlement de procédure, lorsqu’un recours est manifestement irrecevable, le Tribunal peut, sans poursuivre la procédure, statuer par voie d’ordonnance motivée.
23 Par ailleurs, en vertu de l’article 113 de son règlement de procédure, le Tribunal peut à tout moment, d’office, les parties entendues, statuer sur les fins de non recevoir d’ordre public ou constater que le recours est devenu sans objet et qu’il n’y a plus lieu de statuer.
24 En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans poursuivre la procédure.
Sur la recevabilité des troisième, quatrième, cinquième, sixième et septième chefs de conclusions
25 Par leur troisième, quatrième, cinquième et sixième chefs de conclusions, les requérantes demandent au Tribunal, respectivement, de constater que la Commission a violé certaines dispositions du règlement n° 1049/2001 et du règlement n° 1367/2006, de constater que les motifs de refus d’accès aux documents doivent être indiqués dans une réponse écrite dans les délais prévus par le règlement n° 1049/2001, de constater que le public a un intérêt à un accès ponctuel aux informations dans le domaine environnemental, de constater que la Commission doit produire les documents au fur et à mesure, sans attendre d’avoir l’ensemble des documents en sa possession. De surcroît, par leur septième chef de conclusions, les requérantes demandent au Tribunal d’ordonner à la Commission de leur fournir un accès à l’ensemble des documents demandés.
26 À cet égard, il y a lieu de considérer qu’il n’appartient pas au Tribunal, dans le cadre de son contrôle de légalité fondé sur l’article 263 TFUE, de faire des déclarations en droit (voir, par analogie, arrêt du Tribunal du 5 novembre 1996, Mazzocchi-Alemanni/Commission, T‑21/95 et T‑186/95, RecFP p. I‑A‑501 et II‑1377, point 44). De surcroît, selon une jurisprudence bien établie, le Tribunal est incompétent pour adresser des injonctions aux institutions communautaires (ordonnance du Tribunal du 12 novembre 1996, SDDDA/Commission, T‑47/96, Rec. p. II‑1559, point 45 et arrêt du Tribunal du 9 septembre 1999, UPS Europe/Commission, T‑127/98, Rec. p. II‑2633, point 50). En effet, conformément à l’article 264 TFUE, le Tribunal a uniquement la possibilité d’annuler l’acte contesté. Il incombe ensuite à l’institution concernée, en application de l’article 266 TFUE, de prendre les mesures que comporte l’exécution de l’arrêt du Tribunal (arrêts du Tribunal du 24 janvier 1995, Ladbroke Racing/Commission, T‑74/92, Rec. p. II‑115, point 75, et UPS Europe/Commission, précité, point 50).
27 Les chefs de conclusions susmentionnés doivent, par suite, être déclarés irrecevables.
Sur l’intérêt à agir des requérantes à l’encontre de la décision implicite de refus d’accès aux documents de la Commission
Arguments des parties
28 La Commission soutient que les requérantes n’ont plus d’intérêt à demander l’annulation de la décision implicite de refus du 20 juillet 2010 du fait de l’adoption de la décision explicite de refus du 6 décembre 2010.
29 Les requérantes considèrent qu’elles ont toujours un intérêt à voir annuler la décision implicite de refus du 20 juillet 2010 puisque la Commission ne leur a toujours pas accordé certains des documents couverts par leur demande du 2 avril 2010. Par ailleurs, leur intérêt à agir continuerait toujours à exister, nonobstant la décision explicite de refus de la Commission du 6 décembre 2010, afin de mettre fin à la pratique constante de la Commission de ne pas respecter les délais prévus par le règlement n° 1049/2001.
30 Les requérantes font également valoir que les arrêts Co-Frutta/Commission et Ryanair/Commission, précités, ne sont pas applicables en l’espèce, étant donné qu’ils ne concernent pas l’accès aux documents en matière d’environnement. En effet, la présente affaire se fonderait sur des textes législatifs spécifiques, à savoir la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, dite « convention d’Aarhus », approuvée par la Communauté le 17 février 2005 (JO L 124, p. 1), et le règlement n° 1367/2006, qui garantiraient le droit d’accès du public aux informations environnementales et le droit du public à participer au processus décisionnel dans les domaines ayant trait à l’environnement.
31 Selon les requérantes, la pratique de la Commission consistant à adopter des décisions explicites en dehors des délais applicables et quel qu’en soit le moment viole les droits à l’accès aux informations environnementales régis par la convention d’Aarhus et par le règlement n° 1367/2006.
32 Dans leur réponse à la question écrite posée par le Tribunal, en vertu de l’article 64 du règlement de procédure, les requérantes font également valoir qu’à la différence des arrêts Co-Frutta/Commission et Ryanair/Commission, précités, elles ne peuvent être dédommagées de leur préjudice du fait qu’elles ont été privées de leur droit à participer au processus décisionnel en matière environnementale, résultant du non-respect par la Commission des délais, par la voie du recours en indemnité.
Appréciation du Tribunal
33 Il convient de rappeler que, selon une jurisprudence constante, un recours en annulation intenté par une personne physique ou morale n’est recevable que dans la mesure où la partie requérante a un intérêt à voir annuler l’acte attaqué (voir arrêt Ryanair/Commission, précité, point 41, et la jurisprudence citée).
34 L’intérêt à agir de la requérante doit, au vu de l’objet du recours, exister au stade de l’introduction de celui-ci sous peine d’irrecevabilité (voir arrêt Ryanair/Commission, précité, point 42, et la jurisprudence citée).
35 En l’espèce, il y a lieu de constater que, au moment de l’introduction du recours, les requérantes avaient un intérêt à demander l’annulation de la décision implicite de refus du 20 juillet 2010 et que le recours était donc recevable.
36 Toutefois, l’intérêt à agir doit perdurer jusqu’au prononcé de la décision juridictionnelle sous peine de non-lieu à statuer, ce qui suppose que le recours soit susceptible, par son résultat, de procurer un bénéfice à la partie qui l’a intenté (voir arrêt Ryanair/Commission, précité, point 43, et la jurisprudence citée).
37 Si l’intérêt à agir de la requérante disparaît au cours de la procédure, une décision sur le fond ne saurait procurer aucun bénéfice à celle-ci (voir arrêt Ryanair/Commission, précité, point 44, et la jurisprudence citée).
38 En l’espèce, il est constant que les requérantes demandent l’annulation de la décision implicite de refus du 20 juillet 2010. Il ressort des motifs exposés par les requérantes dans leur réplique qu’elles n’ont pas souhaité adapter leurs conclusions en annulation exposées dans la présente affaire, à la suite de l’adoption par la Commission de la décision du 6 décembre 2010.
39 Il s’ensuit qu’il n’y a plus lieu de statuer sur le présent recours en ce qu’il est dirigé contre la décision implicite de refus, dans la mesure où les requérantes n’ont plus d’intérêt à agir contre celle-ci, du fait de l’adoption de la décision explicite de refus du 6 décembre 2010. En effet, par l’adoption de cette dernière décision, la Commission a, de fait, procédé au retrait de la décision implicite de refus.
40 Une éventuelle annulation pour vice de forme de la décision implicite ne pourrait que donner lieu à une nouvelle décision, identique quant au fond à la décision explicite. En outre, l’examen du recours contre la décision implicite ne peut se justifier ni par l’objectif d’éviter que se reproduise l’illégalité reprochée, au sens du point 50 de l’arrêt de la Cour du 7 juin 2007, Wunenburger/Commission (C‑362/05 P, Rec. p. I‑4333), ni par celui de faciliter un éventuel recours en indemnité, lesdits objectifs pouvant être atteints par l’examen des recours à l’encontre d’une décision explicite (voir, en ce sens, arrêt Ryanair/Commission, précité, point 46, et la jurisprudence citée).
41 L’argument selon lequel le préjudice subi, à savoir l’impossibilité de participer au processus décisionnel du fait du retard de la Commission à adopter sa décision explicite, n’est pas susceptible de faire l’objet d’une réparation pécuniaire ne saurait remettre en cause les considérations précédentes. En effet, quelles que soient la nature du préjudice prétendument subi et la voie de recours choisie pour faire valoir leurs droits, les requérantes devaient soulever leurs moyens d’annulation à l’encontre de la décision explicite de refus du 6 décembre 2010 de la Commission ayant fait disparaître de l’ordre juridique la décision implicite de refus du 20 juillet 2010.
42 Les conclusions précédentes ne sont également pas infirmées par la prétendue application spécifique, comme le soulèvent les requérantes, de la convention d’Aarhus et du règlement n° 1367/2006 pour l’accès aux documents en matière environnementale, dans la mesure où, en vertu de l’article 3 dudit règlement, il est expressément prévu que le règlement n° 1049/2001 s’applique à toute demande d’accès à des informations environnementales détenues par les institutions ou organes communautaires. Il s’ensuit que le traitement des demandes d’accès aux documents en matière environnementale relève également du régime général d’accès aux documents, et notamment des articles 7 et 8 du règlement n° 1049/2001.
43 Partant, il n’y a plus lieu de statuer sur le présent recours.
Sur les dépens
44 Aux termes de l’article 87, paragraphe 6, du règlement de procédure, en cas de non-lieu à statuer, le Tribunal règle librement les dépens.
45 Eu égard aux circonstances factuelles qui caractérisent le cas d’espèce et notamment le fait que la Commission a manifestement dépassé le délai dont elle disposait, en vertu de l’article 8, paragraphe 1, du règlement n° 1049/2001, pour répondre à la demande confirmative, de sorte que les requérantes n’avaient pas d’autre choix, afin de sauvegarder leurs droits, que d’introduire le présent recours contre la décision implicite de refus, il y a lieu de condamner la Commission à supporter ses propres dépens ainsi que ceux des requérantes.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
ordonne :
1) Il n’y a plus lieu de statuer sur le recours.
2) La Commission européenne est condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que ceux de ClientEarth, de l’European Federation for Transport and Environment (T&E), de l’European Environmental Bureau (EEB) et de BirdLife International.
Fait à Luxembourg, le 9 novembre 2011.