Asunto T‑745/20
Symphony Environmental Technologies plc
y
Symphony Environmental Ltd
contra
Parlamento Europeo y otros
Sentencia del Tribunal General (Sala Primera ampliada) de 31 de enero de 2024
«Responsabilidad extracontractual — Medio ambiente — Directiva 2019/904/UE — Prohibición de introducir en el mercado productos fabricados con plástico oxodegradable — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Inexistencia de diferenciación entre los productos fabricados con plástico oxodegradable y los productos fabricados con plástico oxobiodegradable — Evaluación de impacto — Igualdad de trato — Proporcionalidad»
1. Procedimiento judicial — Publicidad de las resoluciones — Obligación del juez de la Unión de garantizar un justo equilibrio entre la publicidad de las resoluciones y el derecho a la protección de los datos personales y del secreto comercial — Solicitud de que se omitan datos que son de dominio público — Desestimación
(Art. 15 TFUE)
(véanse los apartados 20, 22 y 23)
2. Recurso de indemnización — Autonomía respecto a los recursos de anulación y por omisión — Alcance
(Arts. 263 TFUE, párr. 4, 268 TFUE y 340 TFUE, párr. 2)
(véase el apartado 31)
3. Recurso de indemnización — Objeto — Reparación del perjuicio supuestamente sufrido por causa de una disposición que figura en una Directiva adoptada por el Parlamento y el Consejo — Recurso dirigido también contra la Comisión — Alegación de inadmisibilidad formulada por la Comisión en consideración a su función en el proceso legislativo — Falta de incidencia en la apreciación de la admisibilidad del recurso dirigido contra la Comisión
[Arts. 268 TFUE y 294 TFUE; Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 5]
(véanse los apartados 32 a 38)
4. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Violación suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión — Violación por parte del legislador de la Unión en el ámbito del medio ambiente — Exigencia de una inobservancia manifiesta y grave de los límites de la amplia facultad de apreciación de dicho legislador en ese ámbito — Control jurisdiccional — Alcance
(Arts. 191 TFUE, 192 TFUE y 340 TFUE, párr. 2)
(véanse los apartados 39 a 43, 114, 115 y 250)
5. Medio ambiente — Reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente — Directiva 2019/904/UE — Prohibición de introducir en el mercado productos fabricados con plástico oxodegradable — Obligación de las instituciones de la Unión de adoptar dicha prohibición con arreglo al proceso de restricción establecido en el Reglamento REACH — Inexistencia — Obligación de esperar el resultado de un proceso de restricción en trámite ante la Agencia Europea de Sustancias y Mezclas Químicas (ECHA) — Inexistencia
[Arts. 14 TUE, ap. 1, 16 TUE, ap. 1 y 17 TUE, ap. 2; art. 289 TFUE; Reglamento (CE) n.º 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 68 a 73; Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 5]
(véanse los apartados 50 a 55 y 59 a 65)
6. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Apreciación de la legalidad de un acto de la Unión a la luz de otro acto del mismo rango normativo — Acto no adoptado en aplicación de ese último acto — Inexistencia de una disposición que establezca la prevalencia de un acto sobre el otro — Improcedencia de la apreciación
[Arts. 289 TFUE, aps. 1 y 3, 294 TFUE y 340 TFUE, párr. 2; Reglamento (CE) n.º 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo; Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 66 a 70)
7. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Norma jurídica que confiere derechos a los particulares — Concepto — Disposiciones que prevén una consulta pública sobre la introducción de nuevas restricciones en relación con la fabricación, uso o comercialización de una sustancia química — Exclusión
[Reglamento (CE) n.º 1907/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, arts. 69, ap. 6, letra a), y 71, ap. 1]
(véanse los apartados 73 a 77)
8. Actos de las instituciones — Procedimiento de elaboración — Evaluación de impacto prevista por un acuerdo interinstitucional celebrado entre el Parlamento, el Consejo y la Comisión — Obligación de actualizar dicha evaluación a efectos del procedimiento legislativo — Inexistencia
[Art. 192 TFUE, ap. 1; Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo]
(véanse los apartados 87 a 92)
9. Responsabilidad extracontractual — Requisitos — Ilegalidad — Infracción suficientemente caracterizada del Derecho de la Unión — Exigencia de una inobservancia manifiesta y grave de los límites de su facultad de apreciación por parte de las instituciones — Prohibición de introducir en el mercado productos fabricados con plástico oxodegradable — Prohibición aplicable a los productos fabricados con plásticos que contengan un aditivo pro-oxidante — Prohibición basada en una evaluación científica exhaustiva de los riesgo que plantea este tipo de plástico — Inexistencia de infracción suficientemente caracterizada
[Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, considerando 15 y art. 5]
(véanse los apartados 116 a 120, 127 a 151, 201 a 209, 217 a 226, 234 a 241 y 249)
10. Medio ambiente — Reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente — Directiva 2019/904/UE — Prohibición de introducir en el mercado productos fabricados con plástico oxodegradable — Prohibición aplicable a los productos fabricados con plásticos que contengan un aditivo pro‑oxidante — Violación del principio de proporcionalidad — Inexistencia
[Art. 5 TUE, ap. 4; Directiva (UE) 2019/904 del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 5]
(véanse los apartados 254, 255, 258, 259, 262 a 269, 273, 274, 276, 278 y 279)
11. Medio ambiente — Reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente — Directiva 2019/904/UE — Prohibición de introducir en el mercado productos fabricados con plástico oxodegradable — Prohibición aplicable a los productos fabricados con plásticos que contengan un aditivo pro‑oxidante — Prohibición no aplicable a los productos fabricados con plástico convencional o comercializado como compostable — Situaciones no comparables — Violación del principio de igualdad de trato — Inexistencia
[Directiva (UE) 2019/904/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 5]
(véanse los apartados 287 a 294, 300 a 304 y 306 a 308)
12. Medio ambiente — Reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente — Directiva 2019/904/UE — Prohibición de introducir en el mercado productos fabricados con plástico oxodegradable — Prohibición aplicable a los productos fabricados con plásticos que contengan un aditivo pro‑oxidante — Limitación de la libertad de empresa y de los derechos de propiedad intelectual de las sociedades que participan en la fabricación y en la comercialización de dicho aditivo — Procedencia — Requisitos
[Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 16, 17, ap. 2 y 52, ap. 1; Directiva (UE) 2019/904/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, art. 5]
(véanse los apartados 315 a 320 y 325)
13. Medio ambiente — Reducción del impacto de determinados productos de plástico en el medio ambiente — Directiva 2019/904/UE — Prohibición de introducir en el mercado productos fabricados con plástico oxodegradable — Prohibición aplicable a los productos fabricados con plásticos que contengan un aditivo pro‑oxidante — Vulneración del derecho de propiedad de las sociedades que participan en la introducción en el mercado de ese aditivo — Inexistencia
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 17)
(véanse los apartados 322 y 323)
14. Derechos Fundamentales — Carta de los Derechos Fundamentales — Derecho a una buena administración — Inaplicabilidad al proceso de elaboración de un acto legislativo
(Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 41)
(véase el apartado 332)
Resumen
La Sala Primera ampliada del Tribunal General declara, al resolver un recurso por responsabilidad extracontractual formulado ante ella, que la prohibición de introducir en el mercado productos fabricados con plástico oxodegradable, establecida en el artículo 5 de la Directiva 2019/904, (1) es conforme al artículo 191 TFUE, que establece una serie de objetivos, principios y criterios que el legislador de la Unión debe respetar en el marco de la aplicación de la política de medio ambiente, así como a los principios de proporcionalidad y de igualdad de trato.
Las demandantes, Symphony Environmental Technologies plc y Symphony Environmental Ltd, establecidas en el Reino Unido, se dedican al desarrollo, a la fabricación y a la comercialización de ciertos productos plásticos especializados, así como de aditivos y de mezclas madre (2) utilizados en la fabricación de dichos productos.
Una de las mezclas madre fabricadas por las demandantes contiene un aditivo pro-oxidante que, según ellas, permite que el plástico al que ha sido incorporada se biodegrade mucho más rápidamente que el plástico oxodegradable. (3) Consideran que, por lo tanto, el plástico que contiene ese aditivo, que califican de oxobiodegradable, debe distinguirse del plástico oxodegradable.
Así, mediante su recurso, las demandantes solicitan la reparación del perjuicio que consideran haber sufrido por causa de la prohibición de introducir en el mercado productos de plástico oxodegradable establecida en el artículo 5 de la Directiva 2019/904, en la medida en que dicha prohibición se aplica al plástico oxobiodegradable.
Apreciación del Tribunal General
Con carácter preliminar, el Tribunal General recuerda que, para que se genere la responsabilidad extracontractual de la Unión, es necesario que concurran tres requisitos acumulativos, a saber, una infracción suficientemente caracterizada de una norma jurídica que tenga por objeto conferir derechos a los particulares, la realidad del daño y la existencia de una relación de causalidad entre el incumplimiento de la obligación que incumbe al autor del acto y el daño sufrido por los perjudicados.
En cuanto al primero de los requisitos, el Tribunal precisa que, en el contexto de este asunto, una eventual violación suficientemente caracterizada de las normas jurídicas debe basarse en la inobservancia manifiesta y grave de los límites de la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador comunitario en el ejercicio de las competencias en el ámbito medioambiental con arreglo a los artículos 191 TFUE y 192 TFUE. En efecto, el ejercicio de dicha facultad discrecional implica, por un lado, la necesidad para el legislador comunitario de anticipar y de evaluar evoluciones ecológicas, científicas, técnicas y económicas complejas e inciertas, y, por otro lado, la ponderación y la elección por dicho legislador entre diferentes objetivos, principios e intereses recogidos en el artículo 191 TFUE.
En este caso, en el marco del artículo 191 TFUE, el Tribunal General considera, antes de nada, que el Parlamento, el Consejo y la Comisión (en lo sucesivo, «tres instituciones implicadas») incurrieron en un error manifiesto de apreciación al establecer la prohibición de introducir en el mercado productos fabricados con plásticos que contengan un aditivo pro-oxidante, (4) dado que disponían de una evaluación científica lo más exhaustiva posible del riesgo que representa este tipo de plástico para el medio ambiente y la salud humana. Según la Directiva 2019/904, (5) esta prohibición está justificada por el hecho de que ese plástico no se biodegrada correctamente, no es compostable, afecta negativamente al reciclado del plástico convencional y no ofrece beneficios medioambientales comprobados.
En primer lugar, en cuanto a la afirmación de que el plástico que contiene un aditivo pro-oxidante no se biodegrada correctamente, los estudios científicos de que disponían las tres instituciones implicadas durante la elaboración y la adopción de la Directiva 2019/904 muestran que el nivel de biodegradación alcanzado por ese plástico es bajo o incluso inexistente tanto al aire libre como en vertedero o en el medio marino. Según los estudios mencionados, solo se había conseguido una biodegradación satisfactoria en el marco de experimentos de laboratorio, pero nunca en una situación real. Pues bien, las condiciones medioambientales son variables, lo cual dificulta la estimación del plazo y del grado de fragmentación necesarios para que pueda producirse la degradación de este tipo de plástico.
En segundo lugar, de los datos científicos que estuvieron disponibles durante el procedimiento legislativo se desprende que el plástico que contiene un aditivo pro‑oxidante no es apto para ningún tipo de compostaje. (6) En efecto, dicho plástico no cumple con las distintas normas relativas al compostaje industrial o doméstico ni con las que se aplican a los embalajes valorizables mediante compostaje, y ello porque su biodegradación es excesivamente larga y porque los fragmentos de plástico que genera dicho proceso pueden comprometer la calidad del compost e, incluso, diseminarse en el medio ambiente. Además, el hecho de que se obtuviera cierto porcentaje de biodegradación en laboratorio no demuestra que pueda obtenerse el mismo porcentaje, en el mismo plazo, en una situación real.
En tercer lugar, en cuanto a la afirmación de que el plástico que contiene un aditivo pro-oxidante tiene un impacto negativo en el reciclado del plástico convencional, debe decirse que, según los estudios científicos en los que las tres instituciones implicadas dicen haberse basado al adoptar la Directiva 2019/904, la tecnología disponible en la actualidad no permite a las empresas de reprocesamiento identificar y aislar los plásticos que contengan un aditivo pro-oxidante de los demás tipos de plástico, por lo que dichos plásticos se reciclarán necesariamente con el plástico convencional. Pues bien, la presencia de aditivos pro-oxidantes en el material reciclado acelerará su degradación y, de esta forma, incidirá negativamente en la posibilidad de comercializar el plástico reciclado y en la calidad y precio de este último. A este respecto, aunque la utilización de compuestos estabilizantes permitiera, en ciertos casos, evitar un deterioro de la calidad del plástico reciclado, sería difícil determinar la cantidad de estabilizantes necesaria, pues esta depende de la concentración y del tipo de aditivo pro-oxidante utilizado.
En cuarto lugar, la información disponible cuando se adoptó la Directiva 2019/904 no ponía de manifiesto ninguna ventaja demostrada para el medio ambiente del plástico que contiene un aditivo pro-oxidante.
A continuación, tras recordar la amplia facultad de apreciación de que dispone el legislador de la Unión para determinar la naturaleza y el alcance de las medidas que deban adoptarse en un contexto técnico complejo y cambiante, el Tribunal General declara que la prohibición de introducir en el mercado productos fabricados con plásticos que contengan un aditivo pro-oxidante no viola el principio de proporcionalidad. Por un lado, esta prohibición es idónea para la consecución del objetivo de protección del medio ambiente y de la salud humana perseguido por la Directiva 2019/904, dados los riesgos planteados por el plástico que contiene un aditivo pro-oxidante. Por otro lado, la prohibición de que se trata no rebasa los límites de lo necesario para alcanzar dicho objetivo, pues ninguna de las alternativas propuestas por las demandantes puede garantizar su consecución. No cabe considerar que esta prohibición sea desproporcionada por no haberse previsto para ella un período transitorio, teniendo en cuenta, en particular, que los usos del plástico mencionado no son complejos. El Tribunal General reitera, por otra parte, la importancia de la protección de la salud humana y del medio ambiente, la cual puede justificar consecuencias económicas negativas, incluso considerables, para determinados operadores.
Por último, las tres instituciones implicadas no han violado el principio de igualdad de trato prohibiendo la introducción en el mercado de productos fabricados con plásticos que contengan un aditivo pro-oxidante, pero no la de los productos fabricados con plástico convencional, con unas pocas excepciones, ni tampoco la de los productos fabricados con plástico comercializado como «compostable».
En primer lugar, no cabe considerar que los productos fabricados con plásticos que contienen un aditivo pro-oxidante estén en una situación comparable a la de los productos fabricados con plástico convencional, cuya introducción en el mercado no está prohibida por la Directiva 2019/904, a excepción de nueve productos de un solo uso. Por un lado, con arreglo a la evaluación científica de riesgos disponible antes de la adopción de la Directiva 2019/904, no cabe excluir que los plásticos que contienen un aditivo pro-oxidante sean, al menos en ciertos aspectos relativos, en particular, a su reciclado y a su biodegradación en vertedero, más problemáticos que los plásticos convencionales. En este sentido, la fragmentación más rápida del plástico que contiene un aditivo pro-oxidante en comparación con el plástico convencional podría tener un impacto negativo aún mayor en el medio ambiente, al concentrarse en un período más corto. Por otro lado, es preciso tener en cuenta el objetivo de la Directiva 2019/904, que consiste, en particular, en prevenir y reducir el impacto sobre el medio ambiente y la salud humana de determinados productos de plástico, concentrando los esfuerzos allí donde resulten más necesarios. A la luz de dicho objetivo, no cabe considerar que ambos tipos de plástico estén en una situación comparable. En cuanto a los productos de un solo uso fabricados con plástico convencional cuya introducción en el mercado está prohibida por la Directiva 2019/904, (7) tampoco cabe considerar, habida cuenta del objetivo de la Directiva, que estén en una situación comparable con la de los productos fabricados con plásticos que contienen un aditivo pro‑oxidante.
En segundo lugar, los productos fabricados con plásticos que contienen un aditivo pro-oxidante y los fabricados con plásticos comercializados como «compostables» tampoco se encuentran en una situación comparable. Las tres instituciones implicadas pudieron considerar, sin incurrir en un error manifiesto de apreciación, por un lado, que existe un riesgo de que el plástico que contiene un aditivo pro-oxidante no sea compostable, y, por otro lado, que los productos fabricados con plástico comercializado como «compostable» no están incluidos ni en el objeto ni en el objetivo de la Directiva 2019/904.
Atendiendo, en particular, a estas consideraciones, el Tribunal General desestima íntegramente el recurso de las demandantes.