Sprawa T‑745/20
Symphony Environmental Technologies plc
i
Symphony Environmental Ltd
przeciwko
Parlamentowi Europejskiemu i in.
Wyrok Sądu (pierwsza izba w składzie powiększonym) z dnia 31 stycznia 2024 r.
Odpowiedzialność pozaumowna – Środowisko naturalne – Dyrektywa (UE) 2019/904 – Zakaz wprowadzania do obrotu produktów wykonanych z oksydegradowalnych tworzyw sztucznych – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Brak rozróżnienia między produktami wykonanymi z oksydegradowalnych tworzyw sztucznych a produktami wykonanymi z oksybiodegradowalnych tworzyw sztucznych – Ocena skutków – Równość traktowania – Proporcjonalność
1. Postępowanie sądowe – Jawność orzeczeń – Obowiązek zapewnienia przez sąd Unii właściwej równowagi pomiędzy jawnością orzeczeń i prawem do ochrony danych osobowych i tajemnicy handlowej – Wniosek o pominięcie danych należących do domeny publicznej – Oddalenie
(art. 15 TFUE)
(zob. pkt 20, 22, 23)
2. Skarga o odszkodowanie – Autonomia w stosunku do skargi o stwierdzenie nieważności i skargi na bezczynność – Zakres
(art. 263 akapit czwarty, art. 268, art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 31)
3. Skarga o odszkodowanie – Przedmiot – Naprawienie szkody, jaka miała zostać poniesiona w wyniku przepisu dyrektywy przyjętej przez Parlament i Radę – Skarga skierowana również przeciwko Komisji – Zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję w świetle jej roli w procesie legislacyjnym – Brak wpływu na ocenę dopuszczalności skargi skierowanej przeciwko Komisji
(art. 268, 294 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/904, art. 5)
(zob. pkt 32–38)
4. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Niezgodność z prawem – Wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii – Naruszenie przez prawodawcę Unii w dziedzinie środowiska naturalnego – Wymóg oczywistego i poważnego przekroczenia granic szerokich uprawnień dyskrecjonalnych tego prawodawcy w tej dziedzinie – Kontrola sądowa – Zakres
(art. 191, 192, art. 340 akapit drugi TFUE)
(zob. pkt 39–43, 114, 115, 250)
5. Środowisko naturalne – Zmniejszenie wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko – Dyrektywa 2019/904 – Zakaz wprowadzania do obrotu produktów wykonanych z oksydegradowalnych tworzyw sztucznych – Obowiązek przyjęcia tego zakazu przez instytucje Unii zgodnie z procedurą wprowadzania ograniczeń przewidzianą w rozporządzeniu REACH – Brak – Obowiązek oczekiwania na wynik toczącej się przed Europejską Agencją Chemikaliów (ECHA) procedury wprowadzania ograniczeń – Brak
(art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 2 TUE; art. 289 TFUE; rozporządzenie nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 68–73; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/904, art. 5)
(zob. pkt 50–55, 59–65)
6. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Niezgodność z prawem – Ocena zgodności z prawem aktu Unii w świetle innego aktu o tej samej randze normatywnej – Akt, który nie został przyjęty na podstawie tego ostatniego aktu – Brak przepisu przewidującego pierwszeństwo jednego aktu przed drugim – Niedopuszczalność oceny
(art. 289 ust. 1, 3, art. 294, art. 340 akapit drugi TFUE; rozporządzenie nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/904)
(zob. pkt 66–70)
7. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Niezgodność z prawem – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Norma prawna przyznająca uprawnienia jednostkom – Pojęcie – Przepisy przewidujące konsultacje publiczne w sprawie wprowadzenia nowych ograniczeń w produkcji, stosowaniu lub wprowadzaniu do obrotu substancji chemicznej – Wyłączenie
[rozporządzenie nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady, art. 69 ust. 6 lit. a), art. 71 ust. 1]
(zob. pkt 73–77)
8. Akty instytucji – Procedura opracowywania – Ocena skutków przewidziana w porozumieniu międzyinstytucjonalnym między Parlamentem, Radą i Komisją – Obowiązek dokonania aktualizacji tej oceny do celów procesu legislacyjnego – Brak
(art. 192 ust. 1 TFUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/904)
(zob. pkt 87–92)
9. Odpowiedzialność pozaumowna – Przesłanki – Niezgodność z prawem – Wystarczająco istotne naruszenie prawa Unii – Wymóg oczywistego i poważnego przekroczenia przez instytucje granic ich uprawnień dyskrecjonalnych – Zakaz wprowadzania do obrotu produktów wykonanych z oksydegradowalnych tworzyw sztucznych – Zakaz mający zastosowanie do produktów wykonanych z tworzywa sztucznego zawierającego dodatek prooksydacyjny – Zakaz oparty na wyczerpującej naukowej ocenie ryzyka stwarzanego przez ten rodzaj tworzywa sztucznego – Brak wystarczająco istotnego naruszenia
(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/904, motyw 15, art. 5)
(zob. pkt 116–120, 127–151, 201–209, 217–226, 234–241, 249)
10. Środowisko naturalne – Zmniejszenie wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko – Dyrektywa 2019/904 – Zakaz wprowadzania do obrotu produktów wykonanych z oksydegradowalnych tworzyw sztucznych – Zakaz mający zastosowanie do produktów wykonanych z tworzywa sztucznego zawierającego dodatek prooksydacyjny – Naruszenie zasady proporcjonalności – Brak
(art. 5 ust. 4 TUE; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/904, art. 5)
(zob. pkt 254, 255, 258, 259, 262–269, 273, 274, 276, 278, 279)
11. Środowisko naturalne – Zmniejszenie wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko – Dyrektywa 2019/904 – Zakaz wprowadzania do obrotu produktów wykonanych z oksydegradowalnych tworzyw sztucznych – Zakaz mający zastosowanie do produktów wykonanych z tworzywa sztucznego zawierającego dodatek prooksydacyjny – Zakaz niemający zastosowania do produktów wykonanych z tradycyjnych tworzyw sztucznych lub tworzyw sztucznych wprowadzanych do obrotu jako nadające się do kompostowania – Nieporównywalne sytuacje – Naruszenie zasady równego traktowania – Brak
(dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/904, art. 5)
(zob. pkt 287–294, 300–304, 306–308)
12. Środowisko naturalne – Zmniejszenie wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko – Dyrektywa 2019/904 – Zakaz wprowadzania do obrotu produktów wykonanych z oksydegradowalnych tworzyw sztucznych – Zakaz mający zastosowanie do produktów wykonanych z tworzywa sztucznego zawierającego dodatek prooksydacyjny – Ograniczenie wolności prowadzenia działalności gospodarczej i praw własności intelektualnej spółek zaangażowanych w produkcję i wprowadzanie do obrotu takiego dodatku – Dopuszczalność – Przesłanki
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 16, art. 17 ust. 2, art. 52 ust. 1; dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2019/904, art. 5)
(zob. pkt 315–320, 325)
13. Środowisko naturalne – Zmniejszenie wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko – Dyrektywa 2019/904 – Zakaz wprowadzania do obrotu produktów wykonanych z oksydegradowalnych tworzyw sztucznych – Zakaz mający zastosowanie do produktów wykonanych z tworzywa sztucznego zawierającego dodatek prooksydacyjny – Naruszenie prawa własności spółek zaangażowanych we wprowadzanie do obrotu takiego dodatku – Brak
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 17)
(zob. pkt 322, 323)
14. Prawa podstawowe – Karta praw podstawowych – Prawo do dobrej administracji – Brak możliwości zastosowania do procesu opracowywania aktu ustawodawczego
(Karta praw podstawowych Unii Europejskiej, art. 41)
(zob. pkt 332)
Streszczenie
Rozpatrując skargę o stwierdzenie odpowiedzialności pozaumownej, pierwsza izba Sądu w składzie powiększonym stwierdziła, że przewidziany w art. 5 dyrektywy 2019/904(1) zakaz wprowadzania do obrotu produktów wykonanych z oksydegradowalnych tworzyw sztucznych jest zgodny z art. 191 TFUE, który przewiduje szereg celów, zasad i kryteriów, których prawodawca Unii powinien przestrzegać w ramach realizacji polityki w dziedzinie środowiska, a także z zasadami proporcjonalności i równego traktowania.
Skarżące, Symphony Environmental Technologies plc i Symphony Environmental Ltd, z siedzibą w Zjednoczonym Królestwie, prowadzą działalność polegającą na opracowywaniu, wytwarzaniu i wprowadzaniu do obrotu niektórych specjalistycznych produktów z tworzyw sztucznych, a także dodatków i przedmieszek(2) używanych do wytwarzania owych produktów.
Jedna z przedmieszek produkowanych przez skarżące zawiera dodatek prooksydacyjny, który ich zdaniem pozwala na znacznie szybszą biodegradację tworzywa sztucznego, do którego został on włączony, niż ma to miejsce w przypadku oksydegradowalnego tworzywa sztucznego(3). Tworzywa sztuczne zawierające taki dodatek, które skarżące określają mianem oksybiodegradowalnych, należy zatem odróżnić od oksydegradowalnych tworzyw sztucznych.
W związku z tym skarżące wniosły w swej skardze o naprawienie szkody, jaką miały ponieść ze względu na przewidziany w art. 5 dyrektywy 2019/904 zakaz wprowadzania do obrotu produktów wykonanych z oksydegradowalnych tworzyw sztucznych, w zakresie, w jakim ów zakaz ma zastosowanie do oksybiodegradowalnych tworzyw sztucznych.
Ocena Sądu
Na wstępie Sąd przypomniał, że powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii zależy od łącznego spełnienia trzech kumulatywnych przesłanek, a mianowicie wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej mającej na celu przyznanie uprawnień jednostkom, rzeczywistego charakteru szkody oraz istnienia związku przyczynowego między podnoszonym naruszeniem a poniesioną przez poszkodowanego szkodą
Jeśli chodzi o pierwszą z tych przesłanek, Sąd wyjaśnił, że w kontekście niniejszej sprawy ewentualne wystarczająco istotne naruszenie rozpatrywanych norm prawnych musi polegać na oczywistym i poważnym przekroczeniu granic szerokich uprawnień dyskrecjonalnych, jakie przysługują prawodawcy Unii przy wykonywaniu kompetencji w dziedzinie środowiska na podstawie art. 191 i 192 TFUE. Wykonywanie tych uprawnień dyskrecjonalnych wiąże się bowiem z jednej strony z koniecznością przewidzenia i ocenienia przez prawodawcę Unii mających złożony i niepewny charakter zmian w dziedzinie ekologii, nauki, techniki i gospodarki, z drugiej zaś z wyważeniem i pogodzeniem przez tego prawodawcę różnych celów, zasad i interesów, o których mowa w art. 191 TFUE.
W niniejszej sprawie w ramach stosowania art. 191 TFUE Sąd uznał przede wszystkim, że Parlament, Rada i Komisja (zwane dalej „trzema odnośnymi instytucjami”) nie popełniły oczywistego błędu w ocenie, gdy przyjęły zakaz wprowadzania do obrotu produktów wykonanych z tworzywa sztucznego zawierającego dodatek prooksydacyjny(4), ponieważ dysponowały one możliwie wyczerpującą naukową oceną ryzyka stwarzanego przez ten rodzaj tworzywa sztucznego dla środowiska i zdrowia człowieka. Zgodnie z dyrektywą 2019/904(5) zakaz ten jest uzasadniony okolicznością, że owo tworzywo sztuczne nie ulega właściwej biodegradacji, nie nadaje się do kompostowania, ma negatywny wpływ na recykling tradycyjnych tworzyw sztucznych i nie przynosi potwierdzonych korzyści środowiskowych.
W pierwszej kolejności, co się tyczy twierdzenia, zgodnie z którym tworzywo sztuczne zawierające dodatek prooksydacyjny nie ulega właściwej biodegradacji, badania naukowe, które były dostępne dla trzech odnośnych instytucji przy opracowywaniu i przyjmowaniu dyrektywy 2019/904, wskazują, że poziom biodegradacji rzeczonego tworzywa sztucznego jest niski – a wręcz biodegradacja w ogóle nie zachodzi – czy to na wolnym powietrzu, na składowisku, czy też w środowisku morskim. Zgodnie z tymi badaniami zadowalającą biodegradację uzyskano dopiero w ramach doświadczeń laboratoryjnych, lecz nigdy w rzeczywistej sytuacji. Tymczasem warunki środowiskowe są zmienne i utrudniają oszacowanie czasu i stopnia rozdrobnienia koniecznych do wystąpienia biodegradacji tego rodzaju tworzywa sztucznego.
W drugiej kolejności z danych naukowych dostępnych w toku procedury ustawodawczej wynika, że tworzywo sztuczne zawierające dodatek prooksydacyjny nie nadaje się do żadnej formy kompostowania(6). Omawiane tworzywo sztuczne nie spełnia bowiem różnych norm dotyczących kompostowania przemysłowego lub domowego ani norm dotyczących opakowań podlegających odzyskowi w procesie kompostowania, ponieważ jego biodegradacja trwa zbyt długo, a fragmenty tworzywa sztucznego powstałe w wyniku tego procesu mogą mieć negatywny wpływ na jakość kompostu, a nawet rozprzestrzeniać się w środowisku. Ponadto okoliczność, że uzyskano w laboratorium pewien poziom biodegradacji, nie dowodzi tego, że ten sam poziom zostanie uzyskany w tym samym czasie w rzeczywistej sytuacji.
W trzeciej kolejności, co się tyczy twierdzenia, zgodnie z którym tworzywo sztuczne zawierające dodatek prooksydacyjny ma negatywny wpływ na recykling tradycyjnych tworzyw sztucznych, z badań naukowych, na których miały się oprzeć trzy odnośne instytucje przy przyjmowaniu dyrektywy 2019/904, wynika, że stosowana obecnie technologia nie pozwala zakładom przetwarzania na identyfikację i odizolowanie tworzywa sztucznego zawierającego dodatek prooksydacyjny od innych rodzajów tworzyw sztucznych, w związku z czym będzie ono z konieczności poddawane recyklingowi razem z tradycyjnymi tworzywami sztucznymi. Tymczasem obecność dodatków prooksydacyjnych w materiale pochodzącym z recyklingu przyspieszy jego degradację i tym samym będzie miała negatywny wpływ na możliwość wprowadzania do obrotu tworzyw sztucznych pochodzących z recyklingu, ich jakość oraz ich cenę. W tym względzie o ile stosowanie związków stabilizujących pozwoliłoby w niektórych przypadkach uniknąć pogorszenia jakości tworzyw sztucznych pochodzących z recyklingu, o tyle trudno byłoby określić niezbędną ilość stabilizatorów, ponieważ zależy ona od stężenia i rodzaju stosowanego dodatku prooksydacyjnego.
W czwartej kolejności informacje dostępne w chwili przyjęcia dyrektywy 2019/904 nie wskazują na istnienie jakiejkolwiek potwierdzonej korzyści środowiskowej tworzywa sztucznego zawierającego dodatek prooksydacyjny.
Następnie przypomniawszy, że w złożonych sprawach dotyczących rozwoju technicznego prawodawca Unii dysponuje, w celu określenia charakteru i zakresu stosowania przyjmowanych przepisów, szerokim zakresem uznania, Sąd stwierdził, że zakaz wprowadzania do obrotu produktów wykonanych z tworzywa sztucznego zawierającego dodatek prooksydacyjny nie narusza zasady proporcjonalności. Po pierwsze, zakaz ten jest odpowiedni do realizacji celu dyrektywy 2019/904, jakim jest ochrona środowiska i zdrowia człowieka, zważywszy na ryzyko stwarzane przez tworzywo sztuczne zawierające dodatek prooksydacyjny. Po drugie, omawiany zakaz nie wykracza poza to, co jest konieczne do osiągnięcia tego celu, a żadne z alternatywnych rozwiązań zaproponowanych przez skarżące nie jest w stanie zapewnić jego realizacji. Owego zakazu nie można też uznać za nieproporcjonalny ze względu na fakt, że nie towarzyszy mu okres przejściowy, zważywszy w szczególności na niezłożone zastosowania tego tworzywa sztucznego. Ponadto Sąd potwierdził ponownie wagę ochrony zdrowia człowieka i środowiska, która może uzasadniać negatywne konsekwencje gospodarcze, nawet istotne, dla niektórych podmiotów.
Wreszcie trzy odnośne instytucje nie naruszyły zasady równego traktowania, gdy zakazały wprowadzania do obrotu produktów wykonanych z tworzywa sztucznego zawierającego dodatek prooksydacyjny, lecz nie zakazały wprowadzania do obrotu produktów wykonanych z tradycyjnych tworzyw sztucznych, z pewnymi wyjątkami, ani produktów wykonanych z tworzyw sztucznych wprowadzanych na rynek jako „nadające się do kompostowania”.
W pierwszej kolejności produktów wykonanych z tworzywa sztucznego zawierającego dodatek prooksydacyjny nie można uznać za znajdujące się w sytuacji porównywalnej z sytuacją produktów wykonanych z tradycyjnych tworzyw sztucznych, których wprowadzania do obrotu dyrektywa 2019/904 nie zakazuje, z wyjątkiem dziewięciu produktów jednorazowego użytku. Po pierwsze, nie można wykluczyć na podstawie naukowej oceny ryzyka dostępnej przed przyjęciem dyrektywy 2019/904, że tworzywo sztuczne zawierające dodatek prooksydacyjny jest – przynajmniej pod pewnymi względami związanymi w szczególności z jego recyklingiem i biodegradacją na składowisku – bardziej problematyczne niż tradycyjne tworzywa sztuczne. W tym względzie szybsze rozdrobnienie tworzywa sztucznego zawierającego dodatek prooksydacyjny w porównaniu z tradycyjnymi tworzywami sztucznymi może mieć większy negatywny wpływ na środowisko, ponieważ ów wpływ kumuluje się w krótszym okresie. Po drugie, należy uwzględnić cel dyrektywy 2019/904, jakim jest w szczególności zapobieganie wpływowi na środowisko i zdrowie człowieka niektórych produktów z tworzyw sztucznych oraz zmniejszanie tego wpływu poprzez skoncentrowanie działań tam, gdzie są one najbardziej potrzebne. W świetle tego celu nie można uznać, że te dwa rodzaje tworzyw sztucznych znajdują się w porównywalnej sytuacji. Co się tyczy produktów jednorazowego użytku wykonanych z tradycyjnych tworzyw sztucznych, których wprowadzania do obrotu dyrektywa 2019/904 zakazuje(7), nie można ich uznać, w świetle celu dyrektywy, za znajdujące się w sytuacji porównywalnej z sytuacją produktów wykonanych z tworzywa sztucznego zawierającego dodatek prooksydacyjny.
W drugiej kolejności produkty wykonane z tworzywa sztucznego zawierającego dodatek prooksydacyjny i produkty wykonane z tworzyw sztucznych wprowadzanych na rynek jako „nadające się do kompostowania” również nie znajdują się w porównywalnej sytuacji. Po pierwsze, trzy odnośne instytucje mogły uznać, nie popełniając przy tym oczywistego błędu w ocenie, że istnieje ryzyko, iż tworzywo sztuczne zawierające dodatek prooksydacyjny nie nadaje się do kompostowania, a po drugie, produkty z tworzyw sztucznych wprowadzanych na rynek jako „nadające się do kompostowania” nie są objęte ani przedmiotem, ani celem dyrektywy 2019/904.
W świetle w szczególności tych rozważań Sąd oddalił skargę skarżących w całości.