DOCUMENT DE TRAVAIL
ARRÊT DU TRIBUNAL (cinquième chambre)
12 septembre 2013 (*)
« Recours en annulation – Tarif douanier commun – Classement dans la nomenclature combinée – Position tarifaire – Acte réglementaire comportant des mesures d’exécution – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑380/11,
Anonymi Viotechniki kai Emporiki Etairia Kataskevis Konservon – Palirria Souliotis AE, établie à Politika (Grèce), représentée par Me S. Pappas, avocat,
partie requérante,
contre
Commission européenne, représentée par M. R. Lyal et Mme L. Keppenne, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet une demande d’annulation du règlement d’exécution (UE) n° 447/2011 de la Commission, du 6 mai 2011, relatif au classement de certaines marchandises dans la nomenclature combinée (JO L 122, p. 63),
LE TRIBUNAL (cinquième chambre),
composé de MM. S. Papasavvas, président, V. Vadapalas et K. O’Higgins (rapporteur), juges,
greffier : M. N. Rosner, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 23 janvier 2013,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 L’article 4 du règlement (CEE) n° 2913/92 du Conseil, du 12 octobre 1992, établissant le code des douanes communautaire, tel que modifié (JO L 302, p. 1, ci-après le « code des douanes ») énonce :
« Aux fins du présent code, on entend par :
[…]
5) décision : tout acte administratif concernant la réglementation douanière pris par une autorité douanière statuant sur un cas individuel, qui a des effets de droit sur une ou plusieurs personnes déterminées ou susceptibles d’être déterminées ;
[…]
17) déclaration en douane : acte par lequel une personne manifeste dans les formes et modalités prescrites la volonté d’assigner à une marchandise un régime douanier déterminé ;
[…]
20) mainlevée d’une marchandise : la mise à la disposition, par les autorités douanières, d’une marchandise aux fins prévues par le régime douanier sous lequel elle est placée ;
[…] »
2 L’article 59, paragraphe 1, de ce code dispose :
« Toute marchandise destinée à être placée sous un régime douanier doit faire l’objet d’une déclaration pour ce régime douanier. »
3 L’article 62 dudit code prévoit :
« 1. Les déclarations faites par écrit doivent être établies sur un formulaire conforme au modèle officiel prévu à cet effet. Elles doivent être signées et comporter toutes les énonciations nécessaires à l’application des dispositions régissant le régime douanier pour lequel les marchandises sont déclarées.
2. Doivent être joints à la déclaration tous les documents dont la production est nécessaire pour permettre l’application des dispositions régissant le régime douanier pour lequel les marchandises sont déclarées. »
4 Aux termes de l’article 63 du code des douanes :
« Les déclarations qui répondent aux conditions fixées à l’article 62 sont immédiatement acceptées par les autorités douanières, si par ailleurs les marchandises auxquelles elles se rapportent sont présentées en douane. »
5 Selon l’article 73, paragraphe 1, de ce code :
« Sans préjudice de l’article 74 lorsque les conditions de placement sous le régime en cause sont réunies et pour autant que les marchandises ne fassent pas l’objet de mesures de prohibition ou de restriction, les autorités douanières octroient la mainlevée des marchandises dès que les énonciations de la déclaration ont été vérifiées ou admises sans vérification. Il en est de même si la vérification ne peut pas être terminée dans des délais raisonnables et que la présence des marchandises en vue de cette vérification n’est plus nécessaire. »
6 Aux termes de l’article 74 dudit code :
« 1. Lorsque l’acceptation d’une déclaration en douane entraîne la naissance d’une dette douanière, il ne peut être donné mainlevée des marchandises faisant l’objet de cette déclaration que si le montant de la dette douanière a été payé ou garanti. Toutefois, sans préjudice du paragraphe 2, cette disposition n’est pas applicable pour le régime de l’admission temporaire en exonération partielle des droits à l’importation.
2. Lorsque, en application des dispositions relatives au régime douanier pour lequel les marchandises sont déclarées, les autorités douanières exigent la constitution d’une garantie, la mainlevée desdites marchandises pour le régime douanier considéré ne peut être octroyée qu’après que cette garantie a été constituée. »
7 Le Conseil de l’Union européenne a, par l’adoption du règlement (CEE) n° 2658/87, du 23 juillet 1987, relatif à la nomenclature tarifaire et statistique et au tarif douanier commun (JO L 256, p. 1), tel que modifié (ci-après le « règlement sur la nomenclature combinée »), instauré une nomenclature complète des marchandises faisant l’objet d’opérations d’importation ou d’exportation dans l’Union européenne (ci-après la « nomenclature combinée » ou la « NC »). Cette nomenclature figure à l’annexe I dudit règlement.
8 Afin d’assurer l’application uniforme de la nomenclature combinée dans l’Union, la Commission européenne, avec l’assistance d’un comité de représentants des États membres, le comité du code des douanes, peut adopter un certain nombre de mesures qui sont énumérées à l’article 9 du règlement sur la nomenclature combinée. Parmi ces mesures figure la possibilité pour la Commission d’adopter des règlements de classement tarifaire de marchandises particulières dans la nomenclature combinée [article 9, paragraphe 1, sous a), premier tiret, du règlement sur la nomenclature combinée].
9 En application de l’article 9, paragraphe 1, sous a), premier tiret, du règlement sur la nomenclature combinée, la Commission a adopté, le 6 mai 2011, le règlement d’exécution (UE) n° 447/2011 relatif au classement de certaines marchandises dans la nomenclature combinée (JO L 122, p. 63, ci-après le « règlement attaqué »). L’annexe du règlement attaqué est constituée d’un tableau divisé en trois colonnes. La colonne 1 de ce tableau reprend la désignation des marchandises, la colonne 2, le classement dans la nomenclature combinée et, la colonne 3, la motivation.
10 Ainsi, la colonne 1 contient la désignation des marchandises suivante :
« Feuilles de vignes farcies en conserve, prêtes à la consommation. Il s’agit d’un mélange de riz, d’oignon, d’huile de soja, de sel, d’acide citrique, de poivre noir, de menthe et d’aneth enveloppé dans des feuilles de vigne.
Composition (pourcentage en poids) :
– riz : environ 50 %
– feuilles de vigne : environ 15 %
– oignons : environ 9 %
– autres ingrédients : huile, sel, épices et eau. »
11 La colonne 2 classe les marchandises ainsi désignées dans la sous-position tarifaire correspondant au code NC 1904 90 10.
12 Les marchandises classées dans cette sous-position sont soumises à un droit de douane de 8,3 % plus 46 euros par 100 kg de produit.
13 La requérante, Anonymi Viotechniki kai Emporiki Etairia Kataskevis Konservon – Palirria Souliotis AE, est un fabricant de produits alimentaires traditionnels grecs. Elle importe des feuilles de vignes farcies prêtes à la consommation à partir de pays tiers et, singulièrement, de la Chine.
14 La requérante considère que ces feuilles de vigne doivent être classées dans les sous-positions 2008 99 99 ou, à titre subsidiaire, 2106 90 98 de la nomenclature combinée.
Procédure et conclusions des parties
15 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 15 juillet 2011, la requérante a introduit le présent recours.
16 Par acte séparé, déposé au greffe du Tribunal le 24 octobre 2011, la Commission a, en application de l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal, soulevé une exception d’irrecevabilité.
17 Le 14 décembre 2011, la requérante a présenté ses observations sur cette exception d’irrecevabilité.
18 Sur rapport du juge rapporteur, le Tribunal (cinquième chambre) a décidé, conformément à l’article 114, paragraphe 3, du règlement de procédure, d’ouvrir la procédure orale, limitée à l’examen de l’exception d’irrecevabilité. Dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure, conformément à l’article 64 du même règlement, la Commission a été invitée à répondre à certaines questions écrites, ce qu’elle a fait dans les délais impartis.
19 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions posées par le Tribunal lors de l’audience du 23 janvier 2013.
20 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter l’exception d’irrecevabilité ;
– annuler le règlement attaqué ;
– condamner la Commission aux dépens.
21 La Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
22 En vertu de l’article 114, paragraphes 1 et 4, du règlement de procédure, si une partie présente par acte séparé une demande visant à ce que le Tribunal statue sur l’exception d’irrecevabilité, celui-ci statue sur la demande ou la joint au fond.
23 En l’espèce, le Tribunal décide de statuer sur l’exception d’irrecevabilité présentée par la Commission sans engager le débat au fond.
24 Aux termes de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, « [t]oute personne physique ou morale peut former, dans les conditions prévues aux premier et deuxième alinéas, un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution ».
25 La requérante soutient qu’elle a qualité pour agir dans la mesure où le règlement attaqué est un acte réglementaire qui la concerne directement et qui ne comporte pas de mesures d’exécution. Au soutien de son affirmation relative à l’absence de mesures d’exécution, elle relève que ce règlement indique expressément qu’il « est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre » et que ses destinataires, à savoir les autorités nationales, ne disposent d’aucun pouvoir d’appréciation leur permettant de classer les feuilles de vignes en cause dans une autre sous-position que celle prévue par ledit règlement. Elle précise que « les mesures d’exécution, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, ne sont pas toutes les mesures pouvant faire l’objet d’un recours devant les juridictions nationales, mais seules celles qui laissent un pouvoir d’appréciation à leurs destinataires ».
26 La Commission fait valoir, en substance, que le règlement attaqué, à l’instar de tout autre règlement de classement tarifaire, comporte des mesures d’exécution susceptibles de faire l’objet d’un recours au niveau national. Pour le surplus, la requérante reconnaîtrait qu’elle n’est pas destinataire du règlement attaqué, ni individuellement concernée par celui-ci. Partant, elle ne disposerait pas, en l’espèce, de la qualité pour agir en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
27 À titre liminaire, il convient d’observer que, ainsi que les parties elles-mêmes en conviennent, le règlement attaqué est un acte réglementaire au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. En effet, il a une portée générale, en ce qu’il s’applique à des situations déterminées objectivement et produit des effets juridiques à l’égard de catégories de personnes envisagées de manière générale et abstraite. En outre, le règlement attaqué ne constitue pas un acte législatif dès lors qu’il n’a été adopté ni selon la procédure législative ordinaire ni selon une procédure législative spéciale au sens de l’article 289, paragraphes 1 à 3, TFUE [voir, en ce sens, arrêt du Tribunal du 25 octobre 2011, Microban International et Microban (Europe)/Commission, T‑262/10, non encore publié au Recueil, point 21, et ordonnance du Tribunal du 4 juin 2012, Eurofer/Commission, T‑381/11, non encore publiée au Recueil, points 43 et 44]. Le règlement attaqué est un acte de la Commission adopté dans l’exercice de ses compétences d’exécution, sur le fondement de l’article 9, paragraphe 1, sous a), du règlement sur la nomenclature combinée.
28 S’agissant de la question de savoir si le règlement attaqué comporte des mesures d’exécution, au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, il convient de rappeler que ce règlement a pour objet de classer les marchandises désignées dans la colonne 1 du tableau qui y est annexé dans la sous-position de la NC mentionnée dans la colonne 2 du même tableau, en l’occurrence la sous-position 1904 90 10.
29 Le règlement attaqué a pour conséquence directe d’obliger la requérante, à l’instar de tout autre importateur des marchandises concernées, lorsqu’elle importe de telles marchandises sur le territoire douanier de l’Union, à retenir pour celles-ci la sous-position 1904 90 10 de la NC dans la déclaration en douane que, conformément à l’article 59, paragraphe 1, du code des douanes, elle doit établir aux fins de leur assigner un régime douanier déterminé.
30 Toutefois, cette obligation ne produit par elle-même aucun effet juridique concret et définitif sur la situation de l’importateur en cause. En particulier, elle n’emporte pas en elle-même décision sur le classement tarifaire indiqué par l’importateur dans sa déclaration en douane, ni, par voie de conséquence, sur le montant des droits de douane qu’il devra éventuellement acquitter.
31 À cet égard, il convient de relever que, s’il est vrai que la détermination des éléments nécessaires à l’application de la réglementation douanière aux marchandises est effectuée non sur la base des constatations des autorités douanières, mais sur celle des informations fournies par le déclarant, toutefois, la déclaration en douane, par sa nature d’acte unilatéral, ne constitue pas une « décision » au sens de l’article 4, point 5, du code des douanes (arrêt de la Cour du 15 septembre 2011, DP grup, C‑138/10, non encore publié au Recueil, points 34 et 35).
32 En réalité, pour qu’un règlement de classement tarifaire puisse produire des effets juridiques concrets et définitifs à l’égard de l’importateur concerné, des mesures nationales doivent, dans tous les cas, nécessairement intervenir au préalable.
33 La simple acceptation, par les autorités douanières, de la déclaration en douane ne saurait suffire à cet égard. En effet, lorsque ces autorités acceptent une déclaration en douane, signée par le déclarant ou son représentant, l’article 63 du code des douanes leur impose de se limiter à vérifier que les conditions, purement formelles, prévues à l’article 62 de ce code, sont respectées et que les marchandises concernées ont été présentées en douane. Par conséquent, lors de l’acceptation d’une déclaration en douane, lesdites autorités ne se prononcent pas sur l’exactitude des informations fournies par le déclarant, en ce compris, en particulier, le classement tarifaire qu’il a mentionné, dont ce dernier assume la responsabilité (voir, en ce sens, arrêt DP grup, point 31 supra, point 39). En d’autres termes, l’acceptation de la déclaration en douane ne saurait, en soi, constituer une décision sur le classement tarifaire.
34 S’agissant des déclarations en douane faites par écrit, après leur acceptation et, le cas échéant, même après la mainlevée des marchandises, les autorités douanières ont, conformément à l’article 68 du code des douanes, la faculté de vérifier les informations fournies par le déclarant. Cette vérification peut prendre la forme d’un simple contrôle documentaire portant sur la déclaration et les documents qui y sont joints ou d’un examen des marchandises, éventuellement accompagné d’un prélèvement d’échantillons en vue de leur analyse ou d’un contrôle approfondi.
35 S’il n’est pas procédé à la vérification de la déclaration en douane, ce sont les énonciations de celle-ci qui servent de base pour l’application des dispositions régissant le régime douanier choisi par le déclarant et, en principe, les autorités douanières octroient la mainlevée des marchandises concernées (voir article 71, paragraphe 2, et article 73, paragraphe 1, du code des douanes).
36 Dans cette hypothèse, lorsqu’aucun droit n’est dû, l’octroi de la mainlevée des marchandises emporte accord des autorités douanières sur le classement tarifaire mentionné par le déclarant.
37 Lorsque des droits sont dus, il ne peut être donné mainlevée des marchandises que si le montant de la dette douanière a été payé ou garanti (voir article 74 du code des douanes). En principe, le montant de ces droits est calculé par les autorités douanières et fait l’objet d’une inscription par celles-ci dans les registres comptables ou sur tout autre support qui en tient lieu (voir article 217, paragraphe 1, du code des douanes), avant d’être communiqué, par les mêmes autorités, au débiteur (voir article 221, paragraphe 1, du code des douanes). Cette communication contient donc, notamment, une décision sur le classement tarifaire retenu par le déclarant.
38 Certes, en application de l’article 221, paragraphe 2, du code des douanes, les autorités douanières peuvent prévoir que la communication visée au paragraphe 1 du même article ne sera pas effectuée lorsque le montant qu’elles ont déterminé correspond à celui que le déclarant a mentionné, à titre indicatif, dans la déclaration en douane, étant entendu que l’octroi de la mainlevée des marchandises concernées vaut alors pareille communication. Dans cette hypothèse, l’octroi de la mainlevée des marchandises emporte notamment accord desdites autorités sur le classement tarifaire mentionné par le déclarant.
39 Si les autorités douanières procèdent à la vérification de la déclaration en douane et ne constatent aucun manquement, elles octroient la mainlevée des marchandises et un des cas de figure exposés aux points 36 à 38 ci-dessus se présente.
40 En revanche, si la vérification aboutit à des résultats discordants par rapport aux énonciations de la déclaration en douane, notamment en ce qui concerne le classement tarifaire des marchandises concernées, ce sont ces résultats qui servent de base pour l’application des dispositions régissant le régime douanier sous lequel ces marchandises sont placées. Ainsi, les autorités douanières pourraient retenir un classement tarifaire différent de celui mentionné dans la déclaration en douane, ce qui pourrait entraîner le paiement de droits d’un montant différent de celui indiqué dans cette déclaration. La communication, au débiteur, du montant ainsi dû contient, notamment, une décision sur le classement tarifaire indiqué dans la déclaration en douane (voir point 37 ci-dessus).
41 Il convient d’ajouter qu’il arrive que les autorités douanières prélèvent des échantillons des marchandises importées en vue d’une analyse ou d’un contrôle approfondi et qu’elles octroient la mainlevée de celles-ci sans attendre les résultats de cette analyse ou de ce contrôle. Si, ultérieurement, au vu de ces résultats, elles concluent que ces marchandises relèvent d’une autre sous-position tarifaire que celle mentionnée dans la déclaration et que, partant, des droits supplémentaires sont dus, l’avis invitant le débiteur à s’acquitter de ceux-ci emportera décision définitive sur le classement tarifaire déclaré. Dans le même sens, il résulte de l’article 78, paragraphe 2, du code des douanes que, après avoir donné mainlevée des marchandises, les autorités douanières peuvent effectuer un contrôle a posteriori de la déclaration en douane, ce qui pourrait également aboutir à une modification du classement tarifaire déclaré et, partant, au paiement de droits supplémentaires.
42 Il résulte des considérations qui précèdent que le classement de marchandises dans la nomenclature combinée opéré par les règlements du type de celui attaqué en l’espèce n’est susceptible de produire des effets juridiques concrets et définitifs sur la situation des importateurs que moyennant l’intervention de mesures individuelles prises par les autorités douanières nationales à la suite de la présentation de la déclaration en douane, ces mesures pouvant être, selon les cas, l’octroi de la mainlevée des marchandises ou la communication, au débiteur, du montant des droits à acquitter.
43 Partant, le règlement attaqué ne saurait être qualifié d’acte ne comportant pas de mesures d’exécution au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE.
44 Cette conclusion ne saurait être remise en cause par l’argument de la requérante selon lequel le règlement attaqué est obligatoire dans tous ses éléments et directement applicable dans tout État membre, de sorte que les particuliers sont directement tenus de l’appliquer, sans que des mesures d’exécution nationales soient nécessaires. En effet, cette argumentation est pertinente uniquement dans le cadre de l’analyse des conditions de l’affectation directe de la requérante. Or, l’exigence d’un acte ne comportant pas de mesures d’exécution visée à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE constitue une condition différente de celle tenant à l’affectation directe. Notamment, il y a lieu de relever que la question de savoir si le règlement attaqué laisse ou non un pouvoir d’appréciation aux autorités nationales chargées des mesures d’exécution n’est pas pertinente pour déterminer si le règlement attaqué comporte des mesures d’exécution (ordonnance Eurofer/Commission, point 27 supra, point 59).
45 Eu égard à l’ensemble des considérations qui précèdent, et compte tenu de ce qu’il peut être constaté que la requérante n’est pas destinataire du règlement attaqué, ni individuellement concernée par celui-ci, il convient de conclure que cette dernière n’a pas qualité pour agir en annulation en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE contre le règlement attaqué. Par conséquent, le recours doit être rejeté comme irrecevable.
Sur les dépens
46 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, la partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. La requérante ayant succombé, il y a lieu de la condamner à supporter, outre ses propres dépens, ceux exposés par la Commission, conformément aux conclusions de cette dernière.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (cinquième chambre)
déclare et arrête :
1) Le recours est rejeté comme irrecevable.
2) Anonymi Viotechniki kai Emporiki Etairia Kataskevis Konservon – Palirria Souliotis AE est condamnée à supporter ses propres dépens ainsi que ceux exposés par la Commission européenne.
Papasavvas | Vadapalas | O’Higgins |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 12 septembre 2013.
Signatures