ARREST VAN HET GERECHT (Achtste kamer – uitgebreid)
11 juni 2009 (*)
„Staatssteun – Door Italiaanse autoriteiten opgezette steunregeling in vorm van belastingvrijstellingen en leningen tegen gunstige tarieven voor sommige nutsbedrijven – Beschikking waarbij steun met gemeenschappelijke markt onverenigbaar is verklaard – Bestaande steun of nieuwe steun – Artikel 86, lid 2, EG”
In zaak T‑222/04,
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door I. Braguglia, vervolgens door R. Adam en I. Bruni als gemachtigden, bijgestaan door M. Fiorilli, avvocato dello Stato,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door V. Di Bucci als gemachtigde,
verweerster,
betreffende een verzoek tot nietigverklaring van artikel 2 van beschikking 2003/193/EG van de Commissie van 5 juni 2002 inzake de steunmaatregel betreffende belastingvrijstellingen en leningen tegen gunstige voorwaarden die Italië heeft verstrekt ten gunste van nutsbedrijven waarin de overheid een meerderheidsdeelneming heeft (PB 2003, L 77, blz. 21),
wijst
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Achtste kamer – uitgebreid),
samengesteld als volgt: E. Martins Ribeiro, kamerpresident, D. Šváby, S. Papasavvas, N. Wahl (rapporteur) en A. Dittrich, rechters,
griffier: J. Palacio González, hoofdadministrateur,
gezien de stukken en na de terechtzitting op 16 april 2008,
het navolgende
Arrest
Voorgeschiedenis van het geding
1. Toepasselijke nationale bepalingen
1 Bij legge n. 142 ordinamento delle autonomie locali (wet nr. 142 houdende ordening van het plaatselijke zelfbestuur van 8 juni 1990, GURI nr. 135 van 12 juni 1990; hierna: „wet nr. 142/90”) is in Italië een hervorming doorgevoerd van de wettelijke organisatorische middelen waarover gemeenten kunnen beschikken voor het beheer van de openbare diensten, meer bepaald in de sectoren van de distributie van water, gas en elektriciteit en die van vervoer. In de gewijzigde versie van artikel 22 van voornoemde wet was in de mogelijkheid voorzien dat de gemeenten met het oog op de levering van de openbare diensten, vennootschappen met verschillende rechtsvormen konden oprichten. Tot deze laatste behoorden de oprichting van commerciële vennootschappen en vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid waarvan de meerderheid van het aandelenkapitaal in handen van de overheid was (hierna: „wet nr. 142/90-vennootschappen”).
2 In die context zijn tussen 1994 en 1998 uit hoofde van artikel 9 bis van legge n. 488 di conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 1° luglio 1986, n. 318, recante provvedimenti urgenti per la finanza locale (wet nr. 488 houdende omzetting in wet, met wijzigingen, van wetsbesluit nr. 318 van 1 juli 1986, tot invoering van spoedmaatregelen voor de plaatselijke financiën van 9 augustus 1986, GURI nr. 190 van 18 augustus 1986), leningen met een bijzondere rentevoet bij de Cassa Depositi e Prestiti (hierna: „CDDPP”) toegekend aan wet nr. 142/90-vennootschappen die openbare diensten leverden (hierna: „leningen van de CDDPP”).
3 Bovendien zijn op grondslag van artikel 3, leden 69 en 70, van legge n. 549 (su) misure di razionalizzazione della finanza pubblica (wet nr. 549 betreffende maatregelen ter rationalisatie van de overheidsfinanciën van 28 december 1995, gewoon supplement bij GURI nr. 302 van 29 december 1995; hierna: „wet nr. 549/95”) juncto decreto-legge n. 331 (su) armonizzazione delle disposizioni in materia di imposte sugli oli minerali, sull’alcole, sulle bevande alcoliche, sui tabacchi lavorati e in materia di IVA con quelle recate da direttive EGE e modificazioni conseguenti a detta armonizzazione, nonché disposizioni concernenti la disciplina dei centri autorizzati di assistenza fiscale, le procedure dei rimborsi di imposta, l’esclusione dall’ILOR dei redditi di impresa fino all’ammontare corrispondente al contributo diretto lavorativo, l’istituzione per il 1993 di un’imposta erariale straordinaria su taluni beni ed altre disposizioni tributarie (wetsbesluit nr. 331 inzake harmonisatie van de belastingmaatregelen op verschillende gebieden van 30 augustus 1993, GURI nr. 203 van 30 augustus 1993; hierna: „wetsbesluit nr. 331/93”), de volgende maatregelen ten voordele van de wet nr. 142/90-vennootschappen geïntroduceerd:
– vrijstelling van alle overdrachtbelastingen met betrekking tot de omzetting van speciale bedrijven en gemeentelijke bedrijven in wet nr. 142/90-vennootschappen (hierna: „vrijstelling van overdrachtbelastingen”);
– vrijstelling van vennootschapsbelasting, te weten de winstbelasting op rechtspersonen en de plaatselijke inkomstenbelasting, gedurende drie jaar, niet later dan het fiscale jaar 1999 (hierna: „driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting”).
2. Administratieve procedure
4 Volgend op een klacht over deze maatregelen heeft de Commissie bij brieven van 12 mei, 16 juni en 21 november 1997 de Italiaanse autoriteiten om inlichtingen hieromtrent verzocht.
5 Bij brief van 17 december 1997 hebben de Italiaanse autoriteiten een gedeelte van de gevraagde inlichtingen verstrekt. Voorts is er op verzoek van de Italiaanse autoriteiten op 19 januari 1998 een vergadering belegd.
6 Bij brief van 17 mei 1999 deelde de Commissie de Italiaanse autoriteiten mee dat zij had besloten de procedure van artikel 88, lid 2, EG in te leiden. Dit besluit is bekendgemaakt in het Publicatieblad van de Europese Gemeenschappen van 31 juli 1999 (PB C 220, blz. 14).
7 Na van derdebelanghebbenden en de Italiaanse autoriteiten opmerkingen te hebben ontvangen, heeft de Commissie hun bij meerdere gelegenheden om aanvullende inlichtingen verzocht. Er vonden ook besprekingen plaats tussen de Commissie enerzijds en de Italiaanse autoriteiten en de derdebelanghebbenden anderzijds.
8 Sommige van de wet nr. 142/90-vennootschappen, zoals ACEA SpA, AEM SpA en Azienda Mediterranea Gas e Acqua SpA (AMGA), die overigens een beroep tot nietigverklaring hebben ingesteld tegen de beschikking die in de onderhavige zaak centraal staat (zaken T‑297/02, T‑301/02 en T‑300/02, respectievelijk), hebben met name betoogd dat de drie betrokken soorten maatregelen geen staatssteun opleverden.
9 De Italiaanse autoriteiten en de Confederazione Nazionale dei Servizi (Confservizi), confederatie van onder meer de wet nr. 142/90-vennootschappen en de bijzondere gemeentelijke bedrijven in Italië, hebben zich in wezen achter dat standpunt geschaard.
10 Het Bundesverband der deutschen Industrie eV (BDI), een Duitse vereniging voor de industrie en daaraan verwante dienstverleners, was daarentegen van oordeel dat de betrokken maatregelen niet alleen in Italië, maar ook in Duitsland tot mededingingsverstoringen konden leiden.
11 Ook Gas-it, Italiaanse vereniging van particuliere marktdeelnemers in de gasdistributiesector, heeft verklaard dat de betrokken maatregelen, meer bepaald de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting, staatssteun vormden.
12 De Commissie heeft op 5 juni 2002 beschikking 2003/193/EG inzake de steunmaatregel betreffende belastingvrijstellingen en leningen tegen gunstige voorwaarden die Italië heeft verstrekt ten gunste van de wet nr. 142/90-vennootschappen (PB 2003, L 77, blz. 21; hierna: „bestreden beschikking”), vastgesteld.
3. Bestreden beschikking
13 De Commissie benadrukt allereerst dat haar onderzoek enkel betrekking heeft op de steunregelingen van algemene strekking die bij de litigieuze maatregelen zijn ingesteld en niet op steun die op individuele basis aan een aantal ondernemingen is toegekend, zodat haar onderzoek in de bestreden beschikking algemeen en abstract is. Zij verklaart in dit verband dat de Italiaanse Republiek „geen fiscale voordelen op individuele basis [heeft] toegekend en [bij haar] geen enkel individueel geval van steun [heeft] aangemeld; Italië heeft de Commissie alle noodzakelijke informatie verstrekt om dit te kunnen beoordelen”. De Commissie geeft aan dat zij zich bijgevolg verplicht acht om de betrokken regelingen in algemene en abstracte zin te analyseren, zowel wat hun kwalificatie als hun verenigbaarheid met de gemeenschappelijke markt betreft (punten 42‑45 van de bestreden beschikking).
14 Volgens de Commissie vormen de leningen van de CDDPP en de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting (hierna, gezamenlijk: „betrokken maatregelen”) staatssteun. De toekenning van dergelijke voordelen, met middelen van de staat, aan de wet nr. 142/90-vennootschappen heeft immers tot gevolg dat deze vennootschappen hun concurrentiepositie versterken ten opzichte van alle andere ondernemingen die dezelfde diensten willen leveren (punten 48‑75 van de bestreden beschikking). De betrokken maatregelen zijn onverenigbaar met de gemeenschappelijke markt nu zij noch aan de voorwaarden van artikel 87, leden 2 en 3, EG, noch aan de voorwaarden van artikel 86, lid 2, EG voldoen en daarenboven een schending van artikel 43 EG opleveren (punten 94‑122 van de bestreden beschikking).
15 De vrijstelling van overdrachtbelastingen levert daarentegen naar het oordeel van de Commissie geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG op aangezien deze belastingen verschuldigd waren bij de oprichting van een nieuwe economische entiteit of bij de overdracht van activa tussen economische entiteiten. Vanuit wezenlijk oogpunt gezien zijn de gemeentelijke bedrijven en de wet nr. 142/90-vennootschappen belichamingen van een en dezelfde economische entiteit. Bijgevolg wordt de belastingvrijstelling te hunner voordeel gerechtvaardigd door de aard of opzet van het stelsel (punten 76‑81 van de bestreden beschikking).
16 Het dispositief van de bestreden beschikking luidt als volgt:
„Artikel 1
De vrijstelling van overdrachtbelastingen [...] vormt geen steun in de zin van artikel 87, lid 1, [EG].
Artikel 2
De [...] vrijstelling van [vennootschaps]belasting gedurende drie jaar en de voordelen die voortvloeiden uit leningen [van de CDDPP ...], vormen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, [EG].
Genoemde steunregelingen zijn niet verenigbaar met de gemeenschappelijke markt.
Artikel 3
Italië neemt alle nodige maatregelen om de krachtens de in artikel 2 genoemde regelingen reeds onwettig ter beschikking gestelde steun van de begunstigden terug te vorderen.
De terugvordering geschiedt onverwijld en in overeenstemming met de nationaalrechtelijke procedures voor zover deze procedures een onverwijlde en daadwerkelijke tenuitvoerlegging van de [bestreden] beschikking toelaten.
De terug te vorderen steun omvat rente vanaf de datum waarop de steun de begunstigden ter beschikking is gesteld tot de datum van de daadwerkelijke terugbetaling ervan. De rente wordt berekend op grond van de referentievoet welke wordt gehanteerd voor de berekening van het subsidie-equivalent in het kader van regionale steunregelingen.
[...]”
Procesverloop en conclusies van partijen
17 De Italiaanse Republiek heeft op 8 augustus 2002 bij het Hof beroep tot nietigverklaring van de bestreden beschikking ingesteld, dat is ingeschreven onder zaaknummer C‑290/02. Het Hof heeft vastgesteld dat dit beroep en de beroepen in de zaken T‑292/02, T‑297/02, T‑300/02, T‑301/02 en T‑309/02 hetzelfde voorwerp hadden, te weten nietigverklaring van de bestreden beschikking, en verknocht waren daar de in elk van de zaken aangevoerde middelen elkaar grotendeels overlapten. Bij beschikking van 10 juni 2003 heeft het Hof de behandeling van zaak C‑290/02 overeenkomstig artikel 54, derde alinea, van zijn Statuut geschorst hangende de eindbeslissingen van het Gerecht in de zaken T‑292/02, T‑297/02, T‑300/02, T‑301/02 en T‑309/02.
18 Bij beschikking van 8 juni 2004 heeft het Hof besloten zaak C‑290/02 te verwijzen naar het Gerecht, dat de bevoegdheid heeft gekregen om over door de lidstaten tegen de Commissie ingestelde beroepen te oordelen, zulks overeenkomstig het bepaalde in artikel 2 van besluit 2004/407/EG, Euratom van de Raad van 26 april 2004 tot wijziging van de artikelen 51 en 54 van het Statuut van het Hof van Justitie (PB L 132, blz. 5). Daarop is deze zaak ter griffie van het Gerecht ingeschreven onder zaaknummer T‑222/04.
19 Krachtens artikel 14 van zijn Reglement voor de procesvoering heeft het Gerecht, op voorstel van de Achtste kamer en na overeenkomstig artikel 51 van dat reglement partijen te hebben gehoord, besloten de zaak te verwijzen naar een uitgebreide kamer.
20 Op rapport van de rechter-rapporteur heeft het Gerecht (Achtste kamer – uitgebreid) besloten tot de mondelinge behandeling over te gaan.
21 Bij beschikking van de president van de Achtste kamer (uitgebreid) van het Gerecht van 13 maart 2008 zijn de zaken T‑292/02, T‑297/02, T‑300/02, T‑301/02, T‑309/02, T‑189/03 en T‑222/04 overeenkomstig artikel 50 van het Reglement voor de procesvoering gevoegd voor de mondelinge behandeling.
22 Partijen zijn ter terechtzitting van 16 april 2008 in hun pleidooien en antwoorden op de vragen van het Gerecht gehoord.
23 De Italiaanse Republiek concludeert dat het het Gerecht behage:
– artikel 2 van de bestreden beschikking nietig te verklaren.
24 De Commissie concludeert dat het het Gerecht behage:
– het beroep ongegrond te verklaren;
– de Italiaanse Republiek te verwijzen in de kosten.
In rechte
25 De Italiaanse Republiek roept ter ondersteuning van haar beroep meerdere middelen in, die als volgt gehergroepeerd en onderzocht moeten worden:
– schending van artikel 87, lid 1, EG wat betreft de kwalificatie van de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting en de leningen van de CDDPP als staatssteun, alsook een motiveringsgebrek;
– een vergissing bij de kwalificatie van de betrokken maatregelen als nieuwe steun en in dat verband schending van artikel 88, lid 1, EG;
– onjuiste toepassing van artikel 86, lid 2, EG;
– schending van de procedurevoorschriften vanwege de onvolledigheid van het onderzoek.
1. Eerste middel, inzake schending van artikel 87, lid 1, EG wat betreft de kwalificatie van de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting en de leningen van de CDDPP als staatssteun
26 De Italiaanse Republiek geeft in het kader van dit middel te kennen dat de betrokken maatregelen geen staatssteun opleveren. Het middel valt in drie onderdelen uiteen, respectievelijk het ontbreken van concurrentie en van ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten, het ontbreken van selectiviteit en een motiveringsgebrek.
Argumenten van partijen
Eerste onderdeel, inzake het ontbreken van concurrentie en van ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten
27 De Italiaanse Republiek voert aan dat de wet nr. 142/90-vennootschappen in beginsel slechts op het gebied van de openbare diensten actief mogen zijn, welk gebied niet voor concurrentie is opengesteld. De speciale bedrijven en de wet nr. 142/90-vennootschappen beschikken immers over een wettelijk of feitelijk monopolie ten aanzien van de openbare diensten van de gemeente waartoe zij behoren. Daarnaast zijn deze openbare diensten noodgedwongen plaatselijk van aard.
28 Het vennootschappelijk doel van de wet nr. 142/90-vennootschappen is bij wet bepaald en deze vennootschappen zijn opgericht met het oog op het beheer van één of meerdere diensten die onder de bevoegdheden van de plaatselijk referentie-instantie vallen. Bijgevolg moet de privaatrechtelijke bevoegdheid van deze vennootschappen noodzakelijkerwijze met het oog op de institutionele doelstellingen worden uitgeoefend en het beheer van de openbare diensten tot doel hebben. Hieruit volgt dat de door de overheid gehouden vennootschappen ter exploitatie van openbare diensten, zoals de wet nr. 142/90-vennootschappen, zich moeten beperken tot de levering van de openbare diensten.
29 Volgens de Italiaanse Republiek volgt hieruit dat de wet nr. 142/90-vennootschappen in beginsel aan territoriale en materiële beperkingen onderworpen zijn. Zij kunnen enkel onder twee strikte voorwaarden buiten het gemeentelijke grondgebied actief zijn, namelijk in geval van een voorafgaande overeenkomst of afspraak tussen de betreffende gemeenten of provincies en in geval van een functioneel verband tussen de extraterritoriale activiteit en de vereisten van de gemeente waartoe zij behoren. De gunning van plaatselijke openbare diensten in andere gemeenten en de uitbreiding van de activiteiten van de wet nr. 142/90-vennootschappen tot andere sectoren zijn dus louter toeval. De bestreden beschikking vermeldt geen enkel element of bewijs dat de wet nr. 142/90-vennootschappen hun activiteiten zouden hebben uitgebreid. Slechts in twee gevallen hebben één of meerdere wet nr. 142/90-vennootschappen deelgenomen aan aanbestedingen voor de gunning van een concessie voor de levering van openbare diensten in andere gebieden dan dat van hun oorspronkelijke gemeente. Het betreft overigens markten van gering belang.
30 De Italiaanse Republiek preciseert dat de diensten die zijn opgenomen in de lijst van artikel 1 van de legge n. 103 (sulla) assunzione diretta dei pubblici servizi da parte dei comuni (wet nr.103 over de rechtstreekse uitvoering van openbare diensten door de gemeenten, van 29 maart 1903, GURI van 29 maart 1903) binnen een monopolistisch stelsel of rechtstreeks worden geleverd, terwijl andere diensten in een stelsel van open concurrentie moeten worden geleverd. Deze situatie is door wet nr. 142/90 niet gewijzigd.
31 Na eraan te hebben herinnerd dat de Commissie tot taak heeft om de feitelijke elementen aan te wijzen en te beoordelen die dienen tot het bewijs dat de steunmaatregel de mededinging en het handelsverkeer ongunstig kan beïnvloeden, merkt de Italiaanse Republiek op dat financiële steun de intracommunautaire handel enkel ongunstig kan beïnvloeden wanneer de begunstigde onderneming opereert op een markt die door felle concurrentie wordt gekenmerkt. Dit is in casu niet het geval.
32 De Commissie betwist de argumenten van de Italiaanse Republiek.
Tweede onderdeel, inzake het ontbreken van selectiviteit
33 De Italiaanse Republiek geeft te kennen dat er geen enkel voordeel in de zin van artikel 87, lid 1, EG uit de betrokken maatregelen voortvloeit.
34 Aangaande de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting betoogt de Italiaanse Republiek dat deze maatregel niet selectief is omdat het in wezen dezelfde rechtsregeling als die van de gemeentelijke bedrijven betreft.
35 Aangaande de leningen van de CDDPP geeft de Italiaanse Republiek te kennen dat er in casu geen voordeel is geweest daar de door CDDPP toegepaste maximumrentevoet niet lager is dan het maximumreferentiepercentage. Hoe dan ook zijn de begunstigden van de leningen van de CDDPP, die entiteiten zijn waarvan het meerderheidsbelang in handen van openbare instellingen is en die een zeer stabiele economische activiteit uitoefenen, zoals de levering van openbare diensten, bijzonder betrouwbare debiteuren. Bovendien zijn de leningen van de CDDPP leningen tegen een vast rentepercentage en op lange termijn, wat in een periode waarin de rente constant is gestegen, geleidelijk tot gunstiger percentages dan de variabele of de kortetermijnpercentages heeft geleid. Gelet op al deze elementen is het normaal om op de wet nr. 142/90-vennootschappen een lager percentage toe te passen dan dat voor „gewone” ondernemingen. Hieruit volgt dat het in wezen een markttarief betreft.
36 De Commissie verwerpt het betoog van de Italiaanse Republiek.
Derde onderdeel, inzake een motiveringsgebrek
37 De Italiaanse Republiek betoogt in wezen dat de Commissie, om te voldoen aan haar motiveringsplicht, niet mocht afzien van een, al was het maar gedeeltelijk, onderzoek van de activiteit van de begunstigden van de betrokken maatregelen en hun belang op de nationale en communautaire markt. Zij betoogt in die context ook dat de verklaringen in de bestreden beschikking over het concurrentiegehalte van de betrokken markten en de weerslag van de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting op het intracommunautaire handelsverkeer niet met de werkelijkheid in overeenstemming zijn. De bestreden beschikking bevat daarnaast geen enkele verwijzing naar de bestaande marktomstandigheden in de andere lidstaten of naar de markten waarop de begunstigden van die vrijstelling opereren.
38 De Commissie meent dat de bestreden beschikking toereikend is gemotiveerd.
Beoordeling door het Gerecht
39 Vooraf moet eraan worden herinnerd dat de kwalificatie van steun in de zin van artikel 87, lid 1, EG vereist dat aan alle in die bepaling gestelde voorwaarden is voldaan. In de eerste plaats moet het gaan om een maatregel van de staat of met staatsmiddelen bekostigd. In de tweede plaats moet deze maatregel het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kunnen beïnvloeden. In de derde plaats moet het om een selectief voordeel gaan. In de vierde plaats moet de maatregel de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen (zie arresten Hof van 24 juli 2003, Altmark Trans en Regierungspräsidium Magdeburg, C‑280/00, Jurispr. blz. I‑7747, hierna „arrest Altmark”, punten 74 en 75, en aangehaalde rechtspraak, en 3 maart 2005, Heiser, C‑172/03, Jurispr. blz. I‑1627, punt 27).
40 De Italiaanse Republiek betoogt dat in casu niet is voldaan aan drie van de vier voorwaarden die vervuld moeten zijn om een maatregel te kwalificeren als staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG, te weten de ongunstige beïnvloeding van het intracommunautaire handelsverkeer, de invloed op de mededinging en het bestaan van een selectief voordeel.
Beweerd ontbreken van mededinging en ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer tussen lidstaten
41 Aangaande de tweede en de vierde van de hierboven in punt 39 genoemde voorwaarden, is het vaste rechtspraak dat de Commissie in het kader van haar beoordeling van die beide voorwaarden niet hoeft vast te stellen dat de toegekende steun de handel tussen lidstaten werkelijk beïnvloedt en de mededinging daadwerkelijk verstoort, maar alleen hoeft te onderzoeken of de steunmaatregelen dit handelsverkeer ongunstig kunnen beïnvloeden en de mededinging kunnen vervalsen (zie arrest Hof van 15 december 2005, Unicredito Italiano, C‑148/04, Jurispr. blz. I‑11137, punt 54, en aangehaalde rechtspraak).
42 Er moet ook aan worden herinnerd dat in het geval van steunregelingen de Commissie slechts de kenmerken van de betrokken regeling hoeft te onderzoeken om in de overwegingen van haar beschikking te kunnen beoordelen of op grond van de modaliteiten van de regeling, deze naar haar aard voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan het intracommunautaire handelsverkeer (arrest Hof van 7 maart 2002, Italië/Commissie, C‑310/99, Jurispr. blz. I‑2289).
43 Daarnaast moet eraan worden herinnerd dat elke vorm van steunverlening aan een onderneming die op de communautaire markt actief is, de mededinging kan verstoren en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig kan beïnvloeden (zie arrest Gerecht van 6 maart 2002, Diputación Foral de Álava/Commissie, T‑92/00 en T‑103/92, Jurispr. blz. II‑1385, punt 72, en aangehaalde rechtspraak).
44 Daarenboven is er geen drempel of percentage waaronder het handelsverkeer tussen de lidstaten kan worden geacht niet ongunstig te worden beïnvloed. De omstandigheid dat het steunbedrag betrekkelijk gering is of de begunstigde onderneming vrij klein, sluit immers niet a priori de mogelijkheid uit dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed (arresten Hof van 21 maart 1990, België/Commissie, „Tubemeuse”, C‑142/87, Jurispr. blz. I‑959, punt 43, en 14 september 1994, Spanje/Commissie, C‑278/92–C‑280/92, Jurispr. blz. I‑4103, punt 42, en arrest Altmark, punt 39 supra, punt 81).
45 Bovendien heeft het Hof aangegeven dat het geenszins is uitgesloten dat wanneer een lidstaat overheidssteun toekent aan een onderneming die enkel plaatselijke of regionale vervoersdiensten en geen vervoersdiensten buiten haar lidstaat levert, dit niettemin een invloed op het intracommunautaire handelsverkeer kan hebben in de zin van artikel 87, lid 1, EG. Immers, wanneer een lidstaat overheidssteun toekent aan een onderneming, kan de verrichting van vervoersdiensten door die onderneming daardoor in stand blijven of toenemen, met als gevolg dat de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om hun vervoersdiensten op de markt van die lidstaat te verrichten, afnemen (zie arrest Altmark, punt 39 supra, punten 77 en 78).
46 Wat in casu in de eerste plaats de voorwaarde betreffende de ongunstige invloed op de mededinging betreft, moet worden vastgesteld dat de betrokken maatregelen enkel zien op een specifieke categorie van ondernemingen, te weten de wet nr. 142/90-vennootschappen.
47 Volgens de Italiaanse Republiek vervalsen de betrokken maatregelen de mededinging echter niet, nu de wet nr. 142/90-vennootschappen hun activiteiten op het domein van de openbare diensten uitoefenen, welk domein niet aan mededinging onderworpen is.
48 Gelet op de context waarbinnen de wet nr. 142/90-vennootschappen zijn opgericht, zijn zoals volgt uit punt 32 van de bestreden beschikking, de domeinen die hoofdzakelijk door de betrokken maatregelen worden geviseerd de sectoren van de plaatselijke openbare diensten, zoals de distributie en behandeling van water, het openbaar vervoer, de distributie van gas en elektriciteit en de detailhandel in farmaceutische producten.
49 Zoals in de punten 73 en 84 van de bestreden beschikking is aangegeven, werden sommige van de betrokken sectoren, zoals die van de detailhandel in farmaceutische producten, afval, gas en water, gekenmerkt door een zekere mate van concurrentie toen de betrokken maatregelen van kracht werden.
50 Daarenboven moet met de Commissie worden vastgesteld dat in de sectoren waarin de wet nr. 142/90-vennootschappen actief zijn, de ondernemingen meedingen naar de verlening van concessies voor de plaatselijke openbare diensten in de diverse gemeenten, en dat de markt voor dergelijke concessies een markt is die voor concurrentie openstaat (punten 67 en 68 van de bestreden beschikking).
51 Het argument van de Italiaanse Republiek dat er geen enkele mededinging in het domein van de plaatselijke openbare diensten bestond aangezien deze intuitu personae werden toegekend, moet dus worden verworpen. De toekenning intuitu personae doet niet af aan de in de vorige punten gedane vaststelling dat de betrokken markt werd gekenmerkt door op zijn minst een zekere mate van concurrentie. Daarnaast lijkt het argument er eerder toe te strekken om de beperkende gevolgen van de betrokken maatregelen voor de mededinging aan te tonen dan het ontbreken van concurrentie op de betrokken markt. Zoals de Commissie in punt 71 van de bestreden beschikking benadrukt, kan niet worden uitgesloten dat het bestaan zelf van de steun ten gunste van de wet nr. 142/90-vennootschappen de gemeenten heeft gestimuleerd om de diensten rechtstreeks te gunnen in plaats van concessies af te geven volgens open procedures.
52 Juist aangaande het punt of de betrokken maatregelen de op de markt bestaande mate van mededinging hebben vervalst of dreigden te vervalsen, moet worden vastgesteld dat de betrokken maatregelen de concurrentiepositie van de wet nr. 142/90-vennootschappen hebben versterkt ten opzichte van elke andere Italiaanse of buitenlandse onderneming die op de betrokken markt actief was. Zoals de Commissie terecht opmerkt in punt 62 van de bestreden beschikking, bevinden ondernemingen waarvan de rechtsvorm niet die van een naamloze vennootschap is en waarvan het aandelenkapitaal niet grotendeels in handen van plaatselijke lichamen is, zich in een ongunstige positie wanneer zij willen deelnemen aan een aanbesteding voor de toewijzing van de levering van een bepaalde dienst in een bepaald gebied.
53 Bovendien kunnen de betrokken maatregelen de expansie van dergelijke ondernemingen naar andere markten die voor concurrentie openstaan faciliteren, met zelfs verstoring in andere sectoren dan die van de plaatselijke openbare diensten tot gevolg. In dit verband volgt uit wet nr. 142/90, zoals uitgelegd door de Corte suprema di cassazione (Italiaanse hof van cassatie), arrest nr. 4989 van 6 mei 1995, en door de Consiglio di Stato (Italiaanse raad van state), arrest nr. 4586 van 3 september 2001, dat de wet nr. 142/90-vennootschappen de mogelijkheid hebben om in andere gebieden zowel in Italië als in het buitenland actief te zijn en in andere domeinen dan die van de in hun statuten voorziene openbare diensten, tenzij dit hun op merkbare wijze gelden en middelen zou onttrekken en dit de referentiegemeente schade zou berokkenen. Uit de bij het verweerschrift gevoegde persartikelen volgt trouwens dat sommige van de wet nr. 142/90-vennootschappen andere activiteiten dan die van de in hun statuten voorziene openbare diensten hebben uitgeoefend, en zulks in andere gebieden dan die van hun referentiegemeente.
54 Uit het bovenstaande volgt dat de betrokken maatregelen de mededinging vervalsen of dreigen te vervalsen in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
55 Aangaande in de tweede plaats de voorwaarde inzake de ongunstige beïnvloeding van het interstatelijke handelsverkeer moet er om te beginnen aan worden herinnerd dat het feit dat de wet nr. 142/90-vennootschappen enkel op de nationale markt of zelfs in hun oorspronkelijke gebied actief zijn, niet doorslaggevend is. Het interstatelijke handelsverkeer wordt door de betrokken maatregelen immers ongunstig beïnvloed wanneer de kansen van in andere lidstaten gevestigde ondernemingen om hun diensten op de Italiaanse markt aan te bieden, afnemen (zie punt 45 hierboven).
56 Derhalve heeft de Commissie in punt 70 van de bestreden beschikking terecht vastgesteld dat de betrokken maatregelen een hindernis konden vormen voor buitenlandse ondernemingen die zich in Italië wilden vestigen of daar hun diensten wilden aanbieden, en dus het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig beïnvloedden in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
57 De betrokken maatregelen benadelen immers buitenlandse ondernemingen die plaatselijke concessies voor openbare diensten in Italië willen verwerven, aangezien de door de regeling begunstigde overheidsondernemingen gunstiger prijzen kunnen bieden dan hun nationale of communautaire concurrenten die deze regeling niet genieten. Bovendien maken de betrokken maatregelen het voor ondernemingen uit andere lidstaten minder aantrekkelijk in de sector van de plaatselijke openbare diensten in Italië te investeren (bijvoorbeeld door het verwerven van een meerderheidsbelang), aangezien de verworven ondernemingen niet in aanmerking zouden komen voor de betrokken maatregelen (of het recht daarop zouden kunnen verliezen) gezien de aard van hun nieuwe aandeelhouders (zie punt 69 van de bestreden beschikking).
58 Uit een en ander volgt dat de Commissie geen beoordelingsfout heeft gemaakt door te oordelen dat de voorwaarden inzake ongunstige beïnvloeding van het handelsverkeer en de verstoring van de mededinging in casu vervuld waren. In deze omstandigheden dient het eerste onderdeel van het eerste middel te worden afgewezen.
Selectief voordeel van de betrokken maatregelen
59 Artikel 87, lid 1, EG verbiedt steunmaatregelen die „bepaalde ondernemingen of bepaalde producties” begunstigen, dus selectieve steunmaatregelen (zie arrest Hof van 15 december 2005, Italië/Commissie, C‑66/02, Jurispr. blz. I‑10901, punt 94).
60 Wat de beoordeling van de selectiviteitsvoorwaarde betreft, die voor het begrip staatssteun beslissend is, blijkt uit vaste rechtspraak dat volgens artikel 87, lid 1, EG moet worden vastgesteld of een nationale maatregel binnen het kader van een bepaalde rechtsregeling bepaalde ondernemingen of bepaalde producties kan begunstigen ten opzichte van andere die zich, uit het oogpunt van de doelstelling van de betrokken regeling, in een feitelijk en rechtens vergelijkbare situatie bevinden (zie arrest Hof van 6 september 2006, Portugal/Commissie, C‑88/03, Jurispr. blz. I‑7115, punt 54, en aangehaalde rechtspraak).
61 Bovendien omvat het begrip steun volgens vaste rechtspraak alle maatregelen die in verschillende vormen de lasten verlichten die een onderneming normaal draagt en die daardoor, zonder subsidies in de strikte zin van het woord te zijn, toch van dezelfde aard zijn en dezelfde gevolgen hebben (arrest Hof van 15 maart 1994, Banco Exterior de España, C‑387/92, Jurispr. blz. I‑877, punten 13 en 14).
a) Driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting
62 In de onderhavige zaak bestaat één van de betrokken maatregelen in de volledige vrijstelling van vennootschapsbelasting, gedurende drie jaar, niet later dan het belastingjaar 1999, ten voordele van alle wet nr. 142/90-vennootschappen.
63 Het valt niet te ontkennen dat de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting de lasten verlicht die normalerwijs op de begroting van een onderneming drukken en dientengevolge aan de begunstigden ervan een financieel voordeel toekent ten opzichte van ondernemingen die op normale wijze aan de belasting onderworpen zijn.
64 In dat verband volgt uit de Italiaanse belastingregeling die op kapitaalvennootschappen toepasselijk is, dat in het kader van de normale toepassing van die regeling de vennootschapsbelasting verschuldigd is door elke op de markt actieve onderneming en dat de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting een afwijking van die regeling vormt. Aangezien enkel de wet nr. 142/90-vennootschappen het voordeel hebben genoten van die belastingvrijstellingen, die noch aan ondernemingen in andere sectoren is toegekend, noch aan ondernemingen in dezelfde sector, noch aan ondernemingen met hoofdzakelijk particuliere aandeelhouders, is de selectiviteit van deze vrijstellingen daarmee aangetoond.
65 Daarenboven volgt duidelijk uit de aard en de beperkte duur van de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting, namelijk drie jaar vanaf de verkrijging van de status van rechtspersoon en niet later dan het belastingjaar 1999, dat deze niet wordt gerechtvaardigd door de aard en de opzet van de betrokken belastingregeling.
66 Ten slotte doet het argument van de Italiaanse Republiek dat in wezen dezelfde rechtsregeling als die van de gemeentelijke bedrijven van toepassing is, niet af aan de selectiviteit van de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting. De selectiviteit van een maatregel moet worden beoordeeld aan de hand van alle ondernemingen, en niet aan hand van de ondernemingen die binnen eenzelfde groep begunstigde van eenzelfde voordeel zijn. Immers, zelfs gesteld dat de gemeentelijke bedrijven ook begunstigden van de betrokken maatregel waren, zou dit onverlet laten dat de belastingmaatregel slechts aan een bepaalde groep ondernemingen ten goede is gekomen en dus selectief was.
b) De leningen van de CDDPP
67 Onderdeel van de maatregelen bedoeld in punt 61 hierboven zijn de leningen die door de staat of een door de staat gecontroleerde instantie aan een onderneming zijn toegekend, op grond waarvan deze laatste kan profiteren van gunstiger voorwaarden dan zij op de kapitaalmarkt zou hebben verkregen. Als dit het geval is, dan betreft het, net als een lening tegen verlaagd tarief, een economisch voordeel in de zin van artikel 87, lid 1, EG.
68 De Italiaanse Republiek bestrijdt dat de betrokken leningen aan de ondernemingen die er de begunstigde van zijn een voordeel verschaffen, omdat de tarieven van de CDDPP overeenstemmen met het markttarief.
69 Uit de punten 56 en 57 van de bestreden beschikking volgt dat de Commissie, teneinde vast te stellen of de door CDDPP verstrekte leningen de wet nr. 142/90-vennootschappen konden bevoordelen, de door de CDDPP gehanteerde rentepercentages heeft vergeleken met de rentevoet die genoemde bedrijven in dezelfde periode op de kapitaalmarkt zouden hebben verkregen.
70 De Commissie heeft immers als referentiepercentage genomen het voor de beoordeling van staatssteunregelingen voor regionale doeleinden vastgestelde percentage zoals gepubliceerd in het Publicatieblad. Zoals de Commissie heeft opgemerkt, betreft het hier gunstige percentages die van toepassing zijn op gezonde ondernemingen, die, indien de litigieuze regeling was aangemeld, zouden zijn gebruikt om het bestaan van steunelementen aan te tonen. Een dergelijke handelwijze is legitiem (zie in die zin arresten Hof van 3 juli 2003, België/Commissie, C‑457/00, Jurispr. blz. I‑6931, punt 72, en 29 april 2004, Griekenland/Commissie, C‑278/00, Jurispr. blz. I‑3997, punt 62). Zij is bovendien niet door de Italiaanse Republiek betwist.
71 Om dezelfde reden moet worden overwogen dat de door de Italiaanse autoriteiten voorgestelde percentages niet als referentiepercentage kunnen worden gebruikt. Zoals de Italiaanse Republiek heeft aangegeven, betreft het hier vaste maximumpercentages die bij besluit van de minister van Financiën zijn vastgesteld voor bankleningen aan territoriale openbare lichamen. Zoals de Commissie te kennen heeft gegeven, worden die percentages niet overeenkomstig de marktvoorwaarden vastgesteld, aangezien zij op andere, door de overheid vastgestelde criteria zijn gebaseerd. Daar waar voorts de territoriale openbare lichamen een geringer risico hebben dan een onderneming, lijkt het niet ter zake dienend om die percentages als referentiepercentage te nemen teneinde ze met die van de CDDPP te vergelijken.
72 Hoe dan ook moet worden opgemerkt dat gedurende een groot deel van de betrokken periode, de percentages van de CDDPP lager waren dan de op de plaatselijke instanties toepasselijke maximumpercentages van de banken.
73 Het argument van de Italiaanse Republiek dat het, vanwege het feit dat de leningen van de CDDPP leningen op lange termijn waren, waarschijnlijk is dat in het licht van een algemene verlaging van de rentepercentages, de door de banken toegepaste percentages lager zouden moeten zijn dan het wettelijk toegestane maximumniveau, moet worden verworpen. De Italiaanse Republiek heeft deze stelling niet onderbouwd met bewijzen betreffende de betrokken periode (1994-1998).
74 Bijgevolg mocht de Commissie op goede gronden concluderen dat de leningen van de CDDPP, die werden toegekend tegen een verlaagd tarief ten opzicht van het referentiepercentage, de wet nr. 142/90-vennootschappen, dat wil zeggen bepaalde ondernemingen in de zin van artikel 87, lid 1, EG, een economisch voordeel verschaften.
75 Uit een en ander volgt dat het tweede onderdeel van het eerste middel moet worden afgewezen.
Naleving van de motiveringsplicht
76 Om te beginnen moet eraan worden herinnerd dat de in artikel 253 EG voorziene motiveringsplicht een wezenlijk vormvoorschrift is dat moet worden onderscheiden van de gegrondheid van de motivering, die de inhoudelijke rechtmatigheid van de omstreden handeling betreft. Vanuit die invalshoek bezien, moet de door artikel 253 EG vereiste motivering beantwoorden aan de aard van de betrokken handeling en de redenering van de instelling die de handeling heeft verricht, duidelijk en ondubbelzinnig tot uitdrukking doen komen, opdat de belanghebbenden de rechtvaardigingsgronden van de genomen maatregel kunnen kennen en de bevoegde rechter zijn toezicht kan uitoefenen (arrest Hof van 22 maart 2001, Frankrijk/Commissie, C‑17/99, Jurispr. blz. I‑2481, punt 35, en arrest Italië/Commissie, punt 42 supra, punt 48).
77 Vervolgens moet worden gepreciseerd dat de aan de motivering te stellen eisen moeten worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval, waarbij met name rekening moet worden gehouden met de inhoud van de handeling, de aard van de redengeving en het belang dat de adressaten van de handeling of van andere personen die daardoor rechtstreeks en individueel worden geraakt, bij een verklaring kunnen hebben. Het is niet noodzakelijk dat alle relevante gegevens feitelijk of rechtens in de motivering worden gespecificeerd, aangezien bij de beoordeling van de vraag of de motivering van een handeling aan de vereisten van artikel 253 EG voldoet, niet alleen acht moet worden geslagen op de bewoordingen ervan, maar ook op de context en op het geheel van rechtsregels die de betrokken materie beheersen (zie arrest Frankrijk/Commissie, punt 76 supra, punt 36, en arrest Italië/Commissie, punt 42 supra, punt 48).
78 Ten slotte moet eraan worden herinnerd dat ofschoon de Commissie in de considerans van haar beschikking ten minste de omstandigheden moet aanduiden waaronder de steun werd verleend, wanneer daarmee kan worden aangetoond dat de steun het handelsverkeer tussen lidstaten ongunstig kan beïnvloeden (arrest Hof van 14 oktober 1987, Duitsland/Commissie, 248/84, Jurispr. blz. 4013, punt 18), zij niet de werkelijke invloed van de reeds verleende steun hoeft aan te tonen. Anders zouden immers de lidstaten die in strijd met de aanmeldingsplicht van artikel 88, lid 33, EG steun verlenen, worden bevoordeeld ten opzichte van lidstaten die hun steunvoornemens wel aanmelden (zie in die zin arrest Hof van 14 februari 1990, Frankrijk/Commissie, „Boussac”, C‑301/87, Jurispr. blz. I‑307, punt 33).
79 In casu kan op dit punt worden volstaan met de opmerking dat de bestreden beschikking de voorwaarden waaraan een maatregel moet voldoen om staatssteun te vormen, duidelijk aangeeft en op het concrete geval toepast.
80 Om te beginnen heeft de Commissie in de punten 61 tot en met 75 van de bestreden beschikking in algemene termen uiteengezet waarom de betrokken maatregelen de mededinging vervalsten en het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig beïnvloedden.
81 Meer bepaald heeft de Commissie in de punten 66 tot en met 68 van de bestreden beschikking onderstreept dat het in casu om de sectoren van de plaatselijke openbare diensten ging, waarvoor vaak kenmerkend is dat zij op basis van exclusiviteit kunnen worden geleverd en waarvoor de ondernemingen dus vooral elkaar beconcurreren om in verschillende gemeenten concessies daarvoor te verkrijgen.
82 Na vervolgens in punt 68 van de bestreden beschikking te hebben opgemerkt dat de markt van concessies voor plaatselijke openbare diensten een markt is die openstaat voor communautaire concurrentie en onderworpen is aan de regels van het EG-Verdrag, heeft de Commissie in punt 69 van de bestreden beschikking voor haar standpunt dat de betrokken maatregelen het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig konden beïnvloeden als voorbeeld vermeld dat de openbare ondernemingen die begunstigde waren van de betrokken regeling gunstiger prijzen konden bieden dan nationale of buitenlandse concurrenten die het voordeel van deze regeling niet genoten. In de punten 73 en 74 van de bestreden beschikking heeft de Commissie bovendien aangegeven dat de betrokken maatregelen ook om andere, door haar uiteengezette redenen het intracommunautaire handelsverkeer ongunstig konden beïnvloeden.
83 Aangaande ten slotte het beweerde motiveringsgebrek ten aanzien van het uit de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting voortvloeiende voordeel, kan worden volstaan met de opmerking dat de Commissie in de punten 52 tot en met 54 van de bestreden beschikking genoegzaam uiteen heeft gezet waarom die maatregel de positie van de begunstigde ondernemingen ten opzichte van hun concurrenten kon versterken en welk effect die maatregel op de markt kon hebben.
84 In het licht van de uit de rechtspraak voortvloeiende vereisten, kan dus niet worden vastgesteld dat de Commissie in casu heeft verzaakt aan haar verplichting om de bestreden beschikking toereikend te motiveren op het punt van het uit de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting voortvloeiende voordeel en de ongunstige beïnvloeding van de mededinging en het handelsverkeer tussen lidstaten.
85 In die omstandigheden moet ook het derde onderdeel van het eerste middel worden afgewezen.
86 Hieruit volgt dat het eerste middel in zijn geheel moet worden afgewezen.
2. Tweede middel, inzake een vergissing bij de kwalificatie van de betrokken maatregelen als nieuwe steun
Argumenten van partijen
87 De Italiaanse Republiek geeft in het kader van dit middel te kennen dat de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting bestaande steun is en dat de Commissie derhalve met de bestreden beschikking artikel 88, lid 1, EG schendt. Zij betoogt dat de monopoloïde exploitatie van diensten van algemeen belang door de gemeenten en de gemeentelijke bedrijven sinds de inwerkingtreding van wet nr. 603 van 6 augustus 1954 (GURI nr. 182 van 11 augustus 1954) van belastingen is vrijgesteld en dat de strekking van het oorspronkelijke stelsel, behoudens enkele tussentijdse wijzigingen door de vaststelling van meerdere wetteksten, geen substantiële wijzigingen heeft gekend. De Italiaanse Republiek betwist de stelling in de bestreden beschikking dat aangezien een nieuwe wettelijke regeling het doel van de begunstigde ondernemingen en ook de sectoren en de territoriale gebieden van hun activiteiten heeft uitgebreid, het beginsel neergelegd in het arrest van het Hof van 9 augustus 1994, Namur-Les assurances du crédit (C‑44/93, Jurispr. blz. I‑3829; hierna: „arrest Namur”), in casu niet van toepassing is.
88 Bovendien betoogt de Italiaanse Republiek, zonder uitdrukkelijk te verwijzen naar artikel 1, sub b‑v, van verordening (EG) nr. 659/1999 van de Raad van 22 maart 1999 tot vaststelling van nadere bepalingen voor de toepassing van artikel [88 EG] (PB L 83, blz. 1), dat de kwalificatie van de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting als bestaande steun ook volgt uit het feit dat ten tijde van de invoering van deze vrijstelling de markten niet voor mededinging openstonden. Zij betoogt daarnaast dat diezelfde redenering ook op de leningen van de CDDPP van toepassing is.
89 De Commissie betoogt onder verwijzing naar de punten 86 tot en met 91 van de bestreden beschikking dat geen van de beide voorwaarden die in het arrest Namur, punt 87 supra, worden genoemd, in casu vervuld is.
Beoordeling door het Gerecht
90 In zijn arrest Namur, punt 87 supra (punt 13), heeft het Hof geoordeeld dat uit de inhoud en de doelstellingen van het bepaalde in artikel 88 EG volgt, dat als bestaande steunmaatregelen in de zin van lid 1 van dat artikel moeten worden beschouwd steunmaatregelen die vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag bestonden en steunmaatregelen die regelmatig tot uitvoering konden worden gebracht onder de voorwaarden van artikel 88, lid 3, EG, daaronder begrepen die welke als zodanig zijn aan te merken ingevolge de uitlegging die het Hof in het arrest van 11 december 1973, Lorenz (120/73, Jurispr. blz. 1471, punten 4‑6), aan dat artikel heeft gegeven. Daarentegen moeten worden beschouwd als nieuwe steunmaatregelen waarvoor de aanmeldingsplicht van die laatste bepaling geldt, de maatregelen tot invoering of wijziging van steunmaatregelen, met dien verstande dat de wijzigingen betrekking kunnen hebben op bestaande steunmaatregelen of op bij de Commissie aangemelde ontwerpen.
91 Artikel 1, sub b, van verordening nr. 659/1999 heeft wat bestaande steunmaatregelen betreft de in de rechtspraak neergelegde regels overgenomen en bekrachtigd.
92 Krachtens deze bepaling is bestaande steun:
i) elke steun die vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag in de betrokken lidstaat bestond;
ii) goedgekeurde steun, dat wil zeggen steunregelingen en individuele steun die door de Commissie of de Raad zijn goedgekeurd;
iii) elke steun die wordt geacht te zijn goedgekeurd, omdat de Commissie binnen een termijn van, in beginsel, twee maanden vanaf de dag na de ontvangst van een volledige aanmelding waarover zij beschikt om een eerste onderzoek te verrichten, geen beschikking heeft gegeven;
iv) elke steun ten aanzien waarvan de termijn van tien jaar om de steun terug te vorderen is verjaard;
v) steun die als bestaande steun wordt beschouwd, omdat kan worden vastgesteld dat hij op het moment van inwerkingtreding geen steun vormde, maar vervolgens steun is geworden vanwege de ontwikkeling van de gemeenschappelijke markt, zonder dat de betrokken lidstaat er wijzigingen in heeft aangebracht; maatregelen die vanwege de liberalisering van een activiteit door het gemeenschapsrecht steun zijn geworden, worden na de voor de liberalisering voorgeschreven datum niet als bestaande steun beschouwd.
93 Vervolgens moet krachtens artikel 1, sub c, van voornoemde verordening elke wijziging in bestaande steun als nieuwe steun worden beschouwd.
94 In wezen worden maatregelen tot instelling van steunmaatregelen en tot wijziging van bestaande steun als nieuwe steunmaatregelen beschouwd. Wanneer meer bepaald de wijziging de kern van de oorspronkelijke regeling raakt, wordt deze in een nieuwe steunregeling omgezet. Van een dergelijke substantiële wijziging kan echter geen sprake zijn wanneer het nieuwe element duidelijk los van de oorspronkelijke regeling kan worden beschouwd (arrest Gerecht van 30 april 2002, Government of Gibraltar, T‑195/01 en T‑207/01, Jurispr. blz. II‑2309, punten 109‑111).
95 In casu staat vast dat de betrokken maatregelen niet vallen onder de tweede, de derde en de vierde situatie als bedoeld in artikel 1, sub b, van verordening nr. 659/1999 waarin steun als bestaande steun kan worden aangemerkt. Die situaties zijn door de Italiaanse Republiek ook niet ingeroepen.
96 Aangaande de eerste situatie als bedoeld in artikel 1, sub b, van verordening nr. 659/1999, moet om te beginnen worden vastgesteld dat de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting is ingesteld bij wetsbesluit nr. 331/93 en bij wet nr. 549/95. In 1990, toen bij wet nr. 142/90 een hervorming werd doorgevoerd van de wettelijke organisatorische middelen waarover gemeenten konden beschikken voor het beheer van de openbare diensten, waaronder de mogelijkheid om vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid op te richten waarvan de meerderheid van het aandelenkapitaal in handen van de overheid was, is voor deze vennootschappen in geen enkele vrijstelling van inkomstenbelasting voorzien.
97 Elke tussen 1990 en de inwerkingtreding van artikel 66 van wetsbesluit nr. 331/93, op 30 augustus 1993, opgerichte wet nr. 142/90-vennootschap, was dus aan inkomstenbelasting onderworpen.
98 Zoals de Commissie bijgevolg in punt 91 van de bestreden beschikking terecht heeft aangevoerd, heeft de Italiaanse wetgever, om de op de plaatselijke lichamen toepasselijke belastingregeling uit te breiden tot de wet nr. 142/90-vennootschappen, tientallen jaren na de inwerkingtreding van het EG-Verdrag een nieuwe regeling moeten vaststellen.
99 Zelfs indien wordt aangenomen dat de belastingvrijstelling voor de gemeentelijke bedrijven vóór de inwerkingtreding van het EG-Verdrag is ingevoerd en dat zij tot in 1995 van kracht is gebleven, is het niettemin zo dat de wet nr. 142/90-vennootschappen zich substantieel van de gemeentelijke bedrijven onderscheiden. De uitbreiding van de bestaande belastingvoordelen voor de gemeentelijke en speciale bedrijven tot een nieuwe categorie van begunstigden, zoals die van de wet nr. 142/90-vennootschappen, is een wijziging die los kan worden gezien van de aanvankelijke regeling. Zoals immers in het arrest van de Consiglio di Stato nr. 4586 van 3 september 2001 is aangegeven, bestaan er wettelijke verschillen tussen de wet nr. 142/90-vennootschappen en de gemeentelijke bedrijven vanwege onder meer het feit dat de eerste niet gebonden zijn aan de strikte territoriale beperking die aan de tweede is opgelegd en de eerste veel ruimer actief zijn. Zoals reeds is benadrukt in punt 53 hierboven, hebben de wet nr. 142/90-vennootschappen de mogelijkheid om actief te zijn zowel in Italië als in het buitenland buiten hun referentiegebied en in andere domeinen dan die van de in hun statuten voorziene openbare diensten, tenzij dit hun op merkbare wijze gelden en middelen zou onttrekken en dit de referentiegemeente schade zou berokkenen.
100 Zoals de Commissie in punt 92 van de bestreden beschikking uiteenzet is derhalve, ofschoon de wet nr. 142/90-vennootschappen de gemeentelijke bedrijven in hun rechten en plichten hebben opgevolgd, de regelgeving ter afbakening van hun activiteiten in materieel en geografisch opzicht substantieel gewijzigd.
101 Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting die is ingevoerd bij artikel 3, lid 70, van wet nr. 549/95 juncto artikel 66, lid 14, van wetsbesluit nr. 331/93, niet onder artikel 1, sub b‑i, van verordening nr. 659/1999 valt.
102 Aangaande de leningen van de CDDPP moet eraan worden herinnerd dat de bestreden beschikking enkel ziet op de aan de wet nr. 142/90-vennootschappen verstrekte leningen. Wanneer bovendien een lidstaat voor andere entiteiten reeds bestaande voordelen uitbreidt tot een nieuwe categorie van begunstigden, levert dit om de hiervoor reeds uiteengezette redenen nieuwe steun op. Daar waar in casu de mogelijkheid om het voordeel van de leningen van de CDDPP te genieten is uitgebreid tot de wet nr. 142/90-vennootschappen, welke voordelen voorheen aan de gemeenten, de gemeentelijke bedrijven en de speciale bedrijven waren toegekend, levert dit nieuwe steun op.
103 Aangaande de tweede stelling van de Italiaanse Republiek, gestoeld op artikel 1, sub b‑v, van verordening nr. 659/1999, moet eraan worden herinnerd dat deze bepaling enkel kan worden toegepast op maatregelen die op het moment van de inwerkingtreding ervan geen steun vormden. Dienaangaande volstaat het op te merken dat, zoals de Commissie in de punten 83 tot en met 85 van de bestreden beschikking uiteenzet, de betrokken maatregelen zijn ingevoerd op een moment waarop de markten hoe dan ook openstonden voor concurrentie, al zal dat naar alle waarschijnlijkheid in verschillende mate zijn geweest. Bijgevolg moet worden geconstateerd dat de driejarige vrijstelling van vennootschapsbelasting niet onder artikel 1, sub b‑v, van verordening nr. 659/1999 valt.
104 Gelet op een en ander moet worden geconstateerd dat de betrokken maatregelen geen bestaande steun vormen. Het tweede middel moet dus worden afgewezen.
3. Derde middel, inzake een onjuiste toepassing van artikel 86, lid 2, EG
Argumenten van partijen
105 De Italiaanse Republiek geeft in het kader van dit middel in wezen te kennen dat de begunstigden van de betrokken maatregelen een activiteit in het algemeen economisch belang uitoefenen en dat derhalve de in artikel 86, lid 2, EG voorziene afwijking op hen van toepassing is.
106 De Commissie merkt op dat de uitkering van steun krachtens artikel 86, lid 2, EG aan de toepassing van het in artikel 87 EG voorziene verbod kan ontsnappen op voorwaarde onder meer dat de steun in kwestie enkel dient ter compensatie van de meerkosten die ontstaan door de vervulling van de taak in het algemeen economisch belang en dat de toekenning ervan noodzakelijk is om de betrokken onderneming in staat te stellen haar verplichtingen als openbare dienstverrichter in economisch evenwichtige omstandigheden te vervullen. De Italiaanse Republiek heeft noch in de loop van de administratieve procedure, noch in het kader van het onderhavige beroep aangetoond dat dit het geval is bij de betrokken maatregelen.
Beoordeling door het Gerecht
107 Allereerst moet worden benadrukt dat in casu een steunregeling in het geding is. Daarom moet worden aangetoond dat de steunregeling voldoet aan al de voorwaarden om te kunnen ontsnappen aan de kwalificatie van staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG of om in aanmerking te kunnen komen voor de afwijking voorzien in artikel 86, lid 2, EG.
108 Dienaangaande moet eraan worden herinnerd dat een overheidsinterventie die een vergoeding is welke de tegenprestatie vormt voor de prestaties die de begunstigde ondernemingen hebben verricht om openbaredienstverplichtingen uit te voeren, zodat deze ondernemingen in werkelijkheid geen financieel voordeel ontvangen en die interventie dus niet tot gevolg heeft dat zij in een gunstiger mededingingspositie worden geplaatst dan hun concurrenten, in beginsel geen staatssteun in de zin van artikel 87, lid 1, EG oplevert (zie in die zin arrest Altmark, punt 39 supra, punt 87).
109 Er moet evenwel aan een aantal cumulatieve voorwaarden zijn voldaan, wil een dergelijke vergoeding aan de kwalificatie van staatssteun ontsnappen. Daartoe behoort de voorwaarde dat de begunstigde onderneming daadwerkelijk met de uitvoering van openbaredienstverplichtingen moet zijn belast, welke verplichtingen duidelijk moeten zijn gedefinieerd (arrest Altmark, punt 39 supra, punt 89), en de voorwaarde dat de compensatie niet hoger mag zijn dan nodig is om de kosten van de uitvoering van de openbaredienstverplichtingen, rekening houdend met de desbetreffende opbrengsten alsmede met een redelijke winst uit de uitvoering van die verplichtingen, geheel of gedeeltelijk te dekken (arrest Altmark, reeds aangehaald, punt 92).
110 Opgemerkt moet worden dat de bestreden beschikking dateert van vóór de uitspraak van het arrest Altmark, punt 39 supra. Niettemin zijn de in dat arrest genoemde criteria, die voortvloeien uit de uitlegging van artikel 87, lid 1, EG, ten volle van toepassing op de situatie feitelijk en rechtens van de onderhavige zaak zoals deze zich voordeed toen de Commissie de bestreden beschikking vaststelde (zie in die zin arrest Gerecht van 12 februari 2008, BUPA e.a./Commissie, T‑289/03, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 158).
111 De eerste in het arrest Altmark, punt 39 supra, genoemde voorwaarde, te weten dat de begunstigde onderneming daadwerkelijk moet zijn belast met de uitvoering van een openbaredienstverplichting, geldt ook ingeval de in artikel 86, lid 2, EG voorziene afwijking is ingeroepen.
112 In beide gevallen moet een maatregel hoe dan ook voldoen aan de beginselen inzake de definitie en toewijzing van de openbare dienst en aan het evenredigheidsbeginsel (zie in die zin arrest BUPA e.a./Commissie, punt 110 supra, punt 160).
113 Dienaangaande moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek geen enkele precisering heeft gegeven ten aanzien van de in het arrest Altmark, punt 39 supra, genoemde voorwaarden of de voorwaarden voor toepassing van artikel 86, lid 2, EG. Het enige door de Italiaanse Republiek naar voren gebrachte argument is immers dat de wet nr. 142/90-vennootschappen een activiteit in het algemeen economisch belang uitoefenen en dat de staatssteunregels derhalve op hen niet van toepassing zouden moeten zijn.
114 Voorts moet worden vastgesteld dat gezien de structuur van de in geding zijnde steunregeling, wet nr. 142/90 niet kan worden gekwalificeerd als een overheidshandeling die een specifieke maatregel in het leven roept en definieert, bestaande in de verlening van plaatselijke openbare diensten onder naleving van specifieke verplichtingen. Daarnaast bevat deze wet geen duidelijke en precieze definitie van de openbaredienstverplichtingen die in geding zouden zijn.
115 Bijgevolg moet worden geconcludeerd dat de voorwaarde ter zake van de beginselen inzake definitie en toekenning van taken van openbare dienst niet is vervuld.
116 Het derde middel moet dus worden afgewezen.
4. Vierde middel, inzake schending van de procedurevoorschriften vanwege de onvolledigheid van het onderzoek
Argumenten van partijen
117 De Italiaanse Republiek betoogt dat de Commissie in de bestreden beschikking een abstracte analyse heeft verricht die, in strijd met de procedurevoorschriften op het gebied van staatssteun, geen rekening houdt met de ter zake doende feiten. De Commissie heeft zich in de bestreden beschikking beperkt tot een abstracte verwijzing naar bepaalde economische activiteiten en heeft noch de concrete omstandigheden op de Italiaanse markt, noch de daadwerkelijk door de begunstigden uitgeoefende activiteiten in overweging genomen. Aangezien de betrokken maatregelen geen staatssteun vormen of, subsidiair, bestaande steun opleveren, hebben de Italiaanse autoriteiten terecht geen specifieke gevallen voor een individuele beoordeling aan de Commissie voorgelegd. Indien de Commissie twijfels zou hebben gehad over de precieze kwalificatie van deze maatregelen, zou het aan haar hebben gestaan om het mogelijke bestaan van specifieke gevallen te onderzoeken.
118 De Commissie stelt zich op het standpunt dat het onderhavige middel niet-ontvankelijk is, omdat het nieuw is in de zin van artikel 48, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering. Mocht het middel gedeeltelijk ontvankelijk worden geacht, dan betwist de Commissie de gegrondheid ervan.
Beoordeling door het Gerecht
119 Wat in de eerste plaats het door de Commissie opgeworpen middel van niet-ontvankelijkheid betreft, volstaat het vast te stellen dat de Italiaanse Republiek in haar verzoekschrift heeft aangegeven dat de Commissie niet mocht afzien van een onderzoek naar de activiteit van de begunstigden van de betrokken maatregelen en hun belang op de nationale en communautaire markt, om te kunnen beoordelen of die maatregelen het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedden.
120 Bijgevolg is het betoog waarvan de ontvankelijkheid wordt betwist, aangevoerd tot staving van het verzoek tot nietigverklaring van de bestreden beschikking.
121 Derhalve moet het middel van niet-ontvankelijkheid worden afgewezen en het onderhavige middel ontvankelijk worden verklaard.
122 Wat in de tweede plaats de gegrondheid van het onderhavige middel betreft, moet eraan worden herinnerd dat in casu de beoordeling van een algemeen toepasselijke steunregeling aan de orde is.
123 Er moet ook aan worden herinnerd dat volgens verordening nr. 659/1999 en de rechtspraak, de Commissie niet gehouden is om de op basis van een steunregeling toegekende individuele maatregelen te analyseren. Het volstaat dat de Commissie de kenmerken van de betrokken regeling onderzoekt om te beoordelen of de regeling op grond van de erin vastgelegde modaliteiten de begunstigden een merkbaar voordeel verschaft ten opzichte van hun concurrenten en voornamelijk ten goede komt aan ondernemingen die deelnemen aan het handelsverkeer tussen lidstaten (arresten Hof Duitsland/Commissie, punt 78 supra, punt 18, en Italië/Commissie, punt 42 supra, punt 89).
124 In casu is de analyse van de Commissie in de bestreden beschikking weliswaar algemeen, in die zin dat zij op alle door de betrokken maatregelen geviseerde sectoren betrekking heeft, maar zij gaat niettemin in op de gevolgen die deze maatregelen voor de mededinging en het handelsverkeer tussen de lidstaten kunnen hebben. De bestreden beschikking hoefde niet een analyse van de op basis van de regeling in individuele gevallen uitgekeerde steun te bevatten. Uit het dossier volgt hoe dan ook dat de Commissie van de Italiaanse Republiek of van de ondernemingen die zich in de administratieve procedure tot haar hebben gewend, nooit alle informatie heeft ontvangen die noodzakelijk was om de individuele situaties van de vermeende begunstigden te kunnen onderzoeken.
125 Bijgevolg moet het vierde middel worden verworpen.
126 Gelet op een en ander moet het beroep in zijn geheel worden verworpen.
Kosten
127 Volgens artikel 87, lid 2, van het Reglement voor de procesvoering wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dat is gevorderd. Aangezien de Italiaanse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij overeenkomstig de vordering van de Commissie te worden verwezen in de kosten.
HET GERECHT VAN EERSTE AANLEG (Achtste kamer – uitgebreid),
rechtdoende, verklaart:
1) Het beroep wordt verworpen.
2) De Italiaanse Republiek wordt verwezen in haar eigen kosten en in die van de Commissie.
Martins Ribeiro | Šváby | Papasavvas |
Uitgesproken ter openbare terechtzitting te Luxemburg op 11 juni 2009.
ondertekeningen