ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
H. SAUGMANDSGAARD ØE
представено на 23 ноември 2017 година(1)
Дело C‑572/16
INEOS Köln GmbH
срещу
Bundesrepublik Deutschland
(Преюдициално запитване, отправено от Verwaltungsgericht Berlin
(Административен съд Берлин, Германия)
„Преюдициално запитване — Директива 2003/87/ЕО — Околна среда — Схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Европейския съюз — Член 10а — Решение 2011/278/ЕС — Преходни правила за разпределяне на безплатни квоти — Правна уредба на държава членка, която подава заявление за разпределяне в преклузивния срок — Невъзможност за допълване или коригиране на заявлението след изтичането на този срок — Липса на изчерпателно хармонизиране — Процесуална автономия — Принципи на равностойност и ефективност“
I. Въведение
1. С акт от 3 ноември 2016 г., постъпил в Съда на 14 ноември 2016 г., Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд Берлин, Германия) отправя до Съда преюдициално запитване относно тълкуването на член 10а от Директива 2003/87/ЕО(2) и от Решение 2011/278/ЕС(3).
2. Преюдициалното запитване е отправено в рамките на спор между INEOS Köln GmbH (наричано по-нататък „INEOS“) и Bundesrepublik Deutschland (Федерална република Германия), представлявана от Umweltbundesamt (Федерална агенция за околната среда, Германия), във връзка с отказа, получен от това дружество, да коригира заявлението си за разпределяне на безплатни квоти за емисии за третия период на търговия (2013—2020 г.) с мотива, че преклузивният срок, установен от националната правна уредба за подаването на такива заявления, е изтекъл.
3. Запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали такъв преклузивен срок е съвместим с член 10а от Директива 2003/87 и Решение 2011/278.
4. Ще предложа на Съда да отговори на поставения въпрос в смисъл, че тези разпоредби, във връзка с принципите на равностойност и ефективност, трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат правна уредба на държава членка, която предвижда такъв преклузивен срок и по този начин изключва възможността за операторите след изтичането на този срок да коригират или да допълват заявленията си за разпределяне на безплатни квоти за емисии, при условие че това процедурно правило не е по-неблагоприятно от процедурните правила, които се отнасят до подобни жалби с вътрешен характер.
II. Правна уредба
1. Правото на Съюза
1. Директива 2003/87
5. Член 1 от Директива 2003/87, озаглавен „Предмет“, гласи:
„С настоящата директива се въвежда схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на [Съюза], за да се стимулира намаляването на емисии на парникови газове по икономичен и икономически ефективен начин.
[…]“.
6. Член 10а от Директива 2003/87, озаглавен „Преходни общностни правила за хармонизирано безплатно разпределение на квоти“, гласи:
„1. До 31 декември 2010 г. Комисията приема напълно хармонизирани мерки по изпълнението на общностно равнище за [хармонизирано разпределение] на квоти […].
[…]
5. Максималното годишно количество квоти, което служи за основа за изчислението на квотите за инсталациите, които не са обхванати от параграф 3 и не са нови участници, не надвишава сбора от:
a) общото годишно количество за [Съюза], определено съгласно член 9, умножено по дела на емисиите от инсталации, които не са обхванати от параграф 3, в общите средни проверени емисии за периода 2005—2007 г. от инсталации, обхванати от схемата на Общността за периода 2008—2012 г.; и
б) общите средни годишни проверени емисии за периода 2005—2007 г. от инсталации, които са включени в схемата на Общността не по-рано от 2013 г. нататък и не са обхванати от параграф 3, коригирани с линейния коефициент, посочен в член 9.
При необходимост се прилага единен междуотраслов корекционен коефициент.
[…]“.
7. Член 11 от тази директива, озаглавен „Национални мерки за изпълнение“, предвижда:
„1. Всяка държава членка публикува и представя пред Комисията най-късно до 30 септември 2011 г. списък с инсталациите на нейна територия, които попадат в приложното поле на настоящата директива, както и количеството квоти, разпределени безплатно на всяка инсталация на нейна територия, изчислено в съответствие с правилата, посочени в член 10а, параграф 1 и член 10в.
[…]“.
2. Решение 2011/278
8. В член 1 от Решение 2011/278 са определени преходни правила за целия Европейски съюз за хармонизираното безплатно разпределяне на квоти за емисии съгласно Директива 2003/87/ЕО от 2013 г. нататък.
9. Член 7 от това решение, озаглавен „Събиране на базови данни“, предвижда:
„1. За всяка работеща инсталация, отговаряща на условията за безплатно разпределяне на квоти по член 10а от Директива [2003/87] […], държавите членки трябва да съберат от съответния оператор цялата съответна информация и данни относно посочените в приложение IV параметри за периода, през който инсталацията е работила от 1 януари 2005 г. до 31 декември 2008 г. или съответно, в случаите, когато това е приложимо — от 1 януари 2009 г. до 31 декември 2010 г.
[…]
7. Държавите членки трябва да изискват от операторите да представят пълни и съответстващи данни и да гарантират, че няма припокривания между инсталациите и двойно отчитане. По-специално държавите членки трябва да осигурят прилагането от страна на операторите на надлежно усърдие и подаването на данни с най-високата възможна точност, така че да бъде осигурена разумна убеденост в достоверността на данните.
За тази цел държавите членки трябва да осигурят подаване от страна на всеки оператор на доклад за използваната методика, съдържащ по-специално описание на инсталацията, на използваната методика за компилиране на данните, на различните източници на данни, на стъпките в изчисленията и, където случаят е такъв, на направените допускания и приложената методика за разпределяне на емисиите на съответните подинсталации съгласно параграф 6. Държавите членки могат да изискват от операторите да демонстрират точността и пълнотата на предоставените данни.
8. В случаите на липса на данни държавите членки трябва да изискват от оператора надлежно да оправдае всяка липса на данни.
Държавите членки трябва да изискват от съответния оператор да замести всички липсващи данни с консервативни оценки, които по-специално да се основават на най-добрата индустриална практика и на актуалните научно-технически знания — преди или най-късно по време на верификацията от страна на верификатора.
[…]“.
10. Член 8 от това решение, озаглавен „Верификация“, предвижда:
„1. В процеса на събиране на данните съгласно член 7 държавите членки трябва да приемат само такива данни, които са верифицирани като задоволителни от верификатор. Процесът на верификация трябва да се отнася до доклада за използваната методика и докладваните параметри, посочени в член 7 и приложение IV. При верификацията трябва да се разгледат надеждността, достоверността и точността на данните, предоставени от оператора, и да се достигне до верификационно становище, в което с разумна убеденост да бъде заявено дали в представените данни присъстват или не съществени неистини.
[…]
4. Държавите членки трябва да не разпределят безплатни квоти за емисии на инсталация, за която съответните данни не са верифицирани като задоволителни.
[…]“.
11. Член 10 от Решение 2011/278, озаглавен „Разпределяне на квоти за емисии на ниво инсталация“, гласи следното:
„1. Въз основа на данните, събрани съгласно член 7, държавите членки трябва да изчисляват за всяка година броя на квотите за емисии, разпределяни безплатно в периода от 2013 г. нататък на всяка работеща инсталация на тяхна територия, в съответствие с посоченото в параграфи 2—8.
2. За целите на това изчисляване държавите членки трябва първо да определят предварителния годишен брой на безплатните квоти за емисии поотделно за всяка подинсталация […].
[…]
4. За целите по прилагането на член 10а, параграф 11 от Директива [2003/87] трябва стойностите на предварителния годишен брой на безплатните квоти за емисии (определени за всяка подинсталация съгласно параграф 2 от настоящия член, за съответната година, в случаите, когато тези подинсталации обслужват отрасли и подотрасли, за които се смята, че не са изложени на риск от изместване на въглеродни емисии — съгласно посоченото в Решение 2010/2/ЕС) да бъдат умножени по съответния коефициент, посочен в приложение VI.
[…]
9. Окончателният общ годишен брой на безплатните квоти за емисии, разпределяни на всяка работеща инсталация, освен за инсталациите, попадащи в обхвата на посоченото в член 10а, параграф 3 от Директива [2003/87], се определя чрез умножаване на предварителния общ годишен брой на безплатните квоти за емисии, определен съгласно посоченото в параграф 7, по общия коефициент за междусекторна корекция, определен съгласно член 15, параграф 3.
[…]“.
12. Съгласно член 15 от това решение, озаглавен „Национални мерки за изпълнение“:
„1. Съгласно член 11, параграф 1 от Директива [2003/87] държавите членки трябва в срок до 30 септември 2011 г. да представят на Комисията списък на инсталациите на тяхна територия, попадащи в обхвата на Директива [2003/87], включително инсталациите, идентифицирани в съответствие с член 5, като се използва предоставеният от Комисията електронен образец.
[…]
3. След получаване на списъка по параграф 1 от настоящия член Комисията трябва да направи оценка на включването на всяка инсталация в списъка и на съответния предварителен общ брой на безплатните квоти за емисии.
След нотификация от всички държави членки на предварителния общ брой на безплатните квоти за емисии за разпределяне в периода от 2013 до 2020 г. Комисията трябва да определя единния коефициент за междусекторна корекция съгласно посоченото в член 10а, параграф 5 от Директива [2003/87]. […]
4. Ако Комисията не отхвърли включването на дадена инсталация в този списък, включително съответните предварителни общи годишни количества безплатни квоти за емисии, разпределени на тази инсталация, съответната държава членка трябва да продължи с определянето на окончателното количество безплатни квоти за емисии за всяка година в периода от 2013 до 2020 г., в съответствие с член 10, параграф 9 от настоящото решение.
[…]“.
2. Германското право
13. Член 9, параграфи 1—4 от Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas Emissionshandelsgesetz – TEHG) (Закон за търговия с емисии на парникови газове) от 21 юли 2011 г. (BGBl. I S. 1475, наричан по-нататък „TEHG“), гласи следното:
„(1) На операторите на инсталации се разпределят безплатни квоти в съответствие с принципите, съдържащи се в член 10а […] от Директива 2003/87 […] съгласно текста ѝ към релеватния момент и […] Решение 2011/278 […]
(2) Предпоставка за разпределянето е подаването на заявление до компетентния орган. Заявлението за разпределяне на безплатни квоти се подава в срок, който се оповестява с публикация в Bundesanzeiger от компетентния орган най-малко три месеца преди изтичането му. Оповестявянето на срока се извършва най-рано след влизането в сила на наредбата по член 10 относно правилата при разпределянето. При заявление, подадено след изтичането на срока, не съществува право на безплатно разпределяне. Към заявлението следва да се приложат необходимите за доказване на правото документи. Доколкото в наредбата по член 10 не е предвидено друго, посочените в заявлението фактически обстоятелства трябва да бъдат верифицирани от проверител съгласно член 21.
(3) Компетентният орган изчислява предварително разпределените количества, публикува в Bundesanzeiger списък на тези количества и на всички данни, попадащи в приложното поле на настоящия закон, и предоставя списъка на Европейската комисия. При изчисляването на предварително разпределените количества се вземат предвид само такива данни на оператора, чиято точност е гарантирана в достатъчна степен. […]
(4) Преди началото на периода на търговия компетентният орган взема решение относно разпределянето на безплатни квоти за дадена инсталация на оператори, които са подали заявление в рамките на срока, оповестен съгласно параграф 2, второ изречение. За процедурата по разпределяне на квоти субсидиарно се прилагат разпоредбите на Закона за административното производство“.
14. С публикуването в германския електронен бюлетин за задължителните по закон публикации (elektronischer Bundesanzeiger, eBAnz AT118 2011 B1, 20 октомври 2011 г.) Deutsche Emissionshandelsstelle (германска служба за търговия с квоти за емисии, наричана по-нататък „DEHSt“) определя за краен срок в член 9, параграф 2 от TEHG 23 януари 2012 г.
15. Член 5 от Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020 – ZuV 2020) (германската Наредба за разпределянето на квоти за емисии на парникови газове през период на търговия, считано от 2013 г. до 2020 г.) от 26 септември 2011 г. (BGBl.I 2011, стр. 1921), озаглавен „Събиране на референтни данни“, предвижда, съгласно текста на параграф 1, че в заявлението за безплатно разпределяне на квоти за работещи инсталации операторът на инсталацията трябва да предостави по-конкретно обща информация за инсталацията, допълнителна информация за инсталацията, обща информация за всеки релевантен за разпределянето компонент и допълнителна информация за релевантните за разпределянето компоненти в особени случаи.
III. Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос
16. INEOS експлоатира инсталация за крекинг за производство на химични вещества посредством крекинг с водна пара на суров нефт при високи температури. От 1 януари 2008 г. за тази инсталация влизат в сила задълженията за търговия с емисии.
17. На 23 януари 2012 г. INEOS подава заявление във връзка с тази инсталация до DEHSt за безплатно разпределяне на емисии съгласно член 9, параграф 1 от TEHG за периода на търговия 2013—2020 г. въз основа на периода 2005—2008 г. Съгласно параграф 2 от посочения член до същата дата е била и срокът за подаване на заявлението. Заявлението е верифицирано от проверител. В него дружеството посочва по-специално че изхожда от предварително годишно количество от 574 635 квоти, подлежащи на разпределяне.
18. С решение от 17 февруари 2014 г. DEHSt разпределя на INEOS 3 867 032 квоти за този период на търговия за емисиите на разглежданата инсталация, като допълва, че разпределението се основава на посочените в заявлението на INEOS данни.
19. На 11 март 2014 г. INEOS подава пред DEHSt административна жалба срещу това решение, като изтъква по-специално, че тази служба трябва да вземе предвид някои допълнителни данни при изчисляването на преките емисии за 2006 г. и 2007 г.
20. На 3 септември 2015 г. DEHSt отхвърля жалбата с мотива по-специално че новите данни няма как да бъдат взети предвид за решението за разпределяне, тъй като INEOS ги е предоставило едва през април 2015 г. в рамките на административното производство, т.е. три години след изтичането на срока за подаване на заявлението, а именно 23 януари 2012 г. Според посоченото от DEHSt не само че в член 9, параграф 2 от TEHG е предвиден законов преклузивен срок, но и тясната връзка с европейското производство за разпределяне на емисии не допуска каквото и изменение на данните, посочени в заявлението.
21. На 29 септември 2015 г. INEOS обжалва това решение пред Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд Берлин) с твърдението, че е пропуснало по погрешка да предаде някои данни относно преките емисии за 2006 г. и 2007 г., неоснователно предполагайки, че DEHSt вече е разполага с тези данни, докато схемата за търговия с квоти за емисии на парникови газове за въпросната инсталация е влязла в сила едва от 1 януари 2008 г. INEOS счита, че DEHSt е следвало да го прикани да допълни или да коригира предоставените в заявлението данни.
22. Според запитващата юрисдикция, като се има предвид, че правото на Съюза не съдържа изрично разпоредба за правните последици, които следва да пораждат данните, предоставяни от оператори след изтичането на предвидения в националното право срок, трябва да се изясни дали член 9, параграф 2 от TEHG — съгласно който не съществува право на безплатно разпределяне по заявления, подадени след крайния срок — е съвместим с разпоредбите на Директива 2003/87 и на Решение 2011/278.
23. При тези условия Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд Берлин, Германия) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:
„Допускат ли разпоредбите на член 10а от Директива [2003/87], както и разпоредбите на Решение [2011/278] правна уредба на държава членка, която предвижда, във връзка с периода на търговия 2013—2020 г., преклузивен срок за неподадените в срок заявления за разпределяне на безплатни квоти за емисии за работещи инсталации и следователно изключва коригирането на грешки или допълването на (непълна) информация в заявлението, установени едва след изтичането на законово определения от държавата членка срок?“.
IV. Производството пред Съда
24. Преюдициалното запитване постъпва в Секретариата на Съда на 14 ноември 2016 г.
25. Писмени становища представят INEOS, германското правителство и Комисията.
26. В съдебното заседание, проведено на 14 септември 2017 г., устни становища представят INEOS, Федералната агенция за околната среда, германското правителство и Комисията.
V. Анализ
27. С въпроса си запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали член 10а от Директива 2003/87 и Решение 2011/278 трябва да се тълкуват в смисъл, че не допускат правна уредба на държава членка, която предвижда за периода на търговия 2013—2020 г. преклузивен срок за подаването на заявления за разпределяне на безплатни квоти и следователно изключва възможността за операторите да коригират или да допълват своите заявления след изтичането на този срок.
28. Най-напред подчертавам, че този въпрос е поставен в контекст, който се характеризира, от една страна, с наличието на грешка, допусната от оператора при подаването на заявлението му за разпределяне на безплатни квоти, и от друга страна, с желанието на оператора да коригира грешката си, за да получи по-голям брой безплатни квоти(4).
29. Ще огранича представеното по-долу изложение до тази хипотеза. Ето защо няма да се произнасям по хипотезата за грешка, допусната от компетентния орган, нито по тази за корекция, целяща да намали броя разпределените безплатни квоти. Независимо че представляват интерес, тези други хипотези са извън рамката на спора в главното производство.
30. По-нататък в изложението си ще разгледам дали преклузивният срок, който е предмет на спора в главното производство, е несъвместим с принципа на ефективност на правата, предоставени съгласно член 10а от Директива 2003/87(5). За целта смятам за подходящо да опиша най-напред основните черти на схемата, въведена с Директива 2003/87.
1. Относно схемата, въведена от Директива 2003/87
31. Въведената с Директива 2003/87 схема може да бъде описана посредством нейните цели, трите основни задължения, които са в тежест на операторите, и трите начина за придобиване на квоти за емисии.
1. Целите, преследвани с Директива 2003/87
32. Не считам за необходимо да се спирам обстойно на целите, преследвани от Директива 2003/87, независимо от фундаменталното им значение, тъй като тези цели ясно произтичат от законодателството и от съдебната практика на Съюза.
33. Съгласно съображения 3—5 от Директива 2003/87 същата има за цел да въведе схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове, която да допринесе за изпълнението на ангажиментите на Съюза по Рамковата конвенция на Обединените нации по изменение на климата(6), насочена към намаляване на емисиите на тези газове в атмосферата на равнище, което предотвратява опасна антропогенна намеса в климатичната система(7).
34. Тази цел за намаляване на антропогенните емисии с парников ефект е част от борбата с климатичните промени, която е изрично посочена в член 191, параграф 1 ДФЕС като една от целите на политиката на Съюза в областта на околната среда.
35. Както следва по-специално от съображения 3 и 5 от Директива 2009/29(8), Директива 2003/87 следва да допринесе за намаляването на емисиите на парникови газове в рамките на Съюза до 2020 г. с най-малко 20 % в сравнение с нивата от 1990 г. „по икономически ефективен начин“(9).
36. Икономическата ефективност на практика представлява друга цел, преследвана от Директива 2003/87, както това се потвърждава от член 1 от нея. Именно затова с тази директива е въведена схемата „cap and trade“. В действителност възможността за продажба на квоти („trade“), чийто брой е ограничен общо за всички оператори, по отношение на които се прилага тази схема („cap“), следва да благоприятства за намаляването на емисиите от инсталациите, където това може да бъде направено при най-ниска стойност(10).
37. Следователно икономическата логика на схемата за търговия с квоти е да направи така, че намаляването на емисиите на парникови газове, необходимо за постигане на предварително определен резултат за околната среда, да бъде осъществено на възможно най-ниската стойност. Като позволява по-специално продажбата на отпуснатите квоти, тази схема цели да подтикне всеки участник в схемата да отделя по-малко количество парникови газове от първоначално предоставените му квоти, за да прехвърли остатъка на друг участник, който е отделил по-голямо количество емисии от отпуснатите(11).
2. Трите основни задължения, наложени на операторите с Директива 2003/87
38. За да се разбере добре как работи на практика схемата, въведена с Директива 2003/87, ще бъде полезно да се опишат трите основни задължения, които са наложени на операторите, попадащи в приложното поле на Директива 2003/87, определено в член 2, параграф 1 от нея.
39. На първо място, съгласно член 4 от Директива 2003/87 операторите на стационарни инсталации са длъжни да притежават разрешително за емисии на парникови газове, издадено съгласно правилата, предвидени в членове 5—8 от тази директива(12).
40. На второ място, операторите имат задължение да извършват мониторинг и да докладват емисиите си в съответствие с член 14 от Директива 2003/87(13). В този смисъл подчертавам, че заявлението за разрешително трябва да включва описание на източниците на емисии на газове от инсталацията(14) и че компетентният орган може да издаде разрешително само след като се е уверил, че операторът е в състояние да следи и да докладва своите емисии(15).
41. Съгласно член 15 от тази директива докладите на операторите трябва да бъдат проверени от независим проверяващ орган(16).
42. На трето място, съгласно член 12, параграфи 2а и 3 от Директива 2003/87 операторите са длъжни до 30 април всяка година да „връща[т]“ броя квоти, равен на общите емисии за предходната календарна година, проверени в съответствие с член 15 от тази директива. Върнатите квоти впоследствие се отменят от държавите членки.
43. Това задължение представлява ключовият елемент на схемата, въведена с Директива 2003/87(17). Връщането на квоти с емисии от оператора е точно описано като конкретизиращо „плащането на екологичната отговорност“(18), а именно плащането на екологичната отговорност на оператора за периода на предходната календарна година. За по-голяма точност операторът е длъжен да върне квота за всеки тон еквивалент на въглероден двуоксид в рамките на този определен период(19).
44. Сега следва да обясня как на практика един оператор може да придобие квоти, които са му необходими, за да изпълни годишното си задължение за връщане.
3. Трите метода за придобиване на квоти с емисии с цел изпълнение на годишното задължение за връщане
45. Докато годишното задължение за връщане, описано по-горе, създава търсене за квотите с емисии за операторите, по отношение на които се прилага въведената с Директива 2003/87(20) схема, то предлагането на квоти може да бъде разделено на три отделни източника. В действителност съществуват три начина за придобиване на квоти с емисии, първите два от които са на разположение на всички оператори, а третият само на някои.
46. Първият начин за придобиване се състои в придобиването на квоти с емисии от всяко друго лице, което притежава такива квоти(21). Подобни сделки хипотетично могат да се отнасят само до квоти, които са били по-рано издадени от държавите членки. В този смисъл тези сделки образуват „вторичен пазар“ на квотите с емисии.
47. Другите два начина за придобиване обаче са свързани с два метода, чрез които квотите се разпределят от държавите членки съгласно Директива 2003/87, а именно разпределяне чрез търг (който може да се определи като „първичен пазар“) и разпределяне на безплатни квоти. Тези два метода на разпределяне са подробно уредени от правна и техническа гледна точка в рамките на тази директива и на актове, приети за нейното изпълнение, които в общи линии могат да бъдат обобщени по следния начин.
48. На първо място, по отношение на броя на квотите, които се разпределят всяка година, се изчислява праг за целия Европейски съюз(22). Това е един от основните аспекти на схемата „cap and trade“, въведена с Директива 2003/87. На практика стимулът за намаляване на емисиите на парникови газове за всеки оператор, който подлежи на тази схема, ще зависи от равнището на този праг(23).
49. Съгласно член 9 от Директива 2003/87 прагът за емисиите на стационарните инсталации е определен на малко над два милиарда квоти за 2013 г.(24). Този праг намалява всяка година с линеен коефициент от 1,74 %, който е бил изчислен така, че да се спазва поетият от Съюза ангажимент за намаляване на общите емисии с най-малко 20 % до 2020 г. в сравнение с регистрираните нива през 2005 г.(25)
50. На второ място, така определеният праг за броя на квотите, които се издават всяка година, трябва да бъде разпределен между предлаганите на търг квоти и безплатно предоставяните квоти. Съгласно член 10, параграф 1 от Директива 2003/87, считано от 2013 г., държавите членки предлагат на търг всички квоти, които не са издадени безплатно. По този начин броят на квотите, които се разпределят чрез търг зависи от броя на безплатно издадените квоти(26).
51. На трето място, остава да опиша „общата“(27) схема за разпределяне на безплатни квоти, предвидена в член 10а от Директива 2003/87, която вероятно представлява най-сложната част от схемата, въведена с тази директива. Текстът на този член всъщност може да обезкуражи и най-опитните юристи.
52. Съдът е посочил, че безплатното разпределение на квоти за емисии цели не да предостави субсидии на съответните производители, а да смекчи икономическите последици от незабавното и едностранно въвеждане от Съюза на пазар на квотите за емисии, предотвратявайки загубата на конкурентоспособност на някои производствени сектори, попадащи в обхвата на тази директива(28).
53. Впрочем безплатното разпределяне квоти не премахва изцяло стимула за намаляване на емисиите, който имат получателите им. В това отношение Съдът е подчертал, че стимулът за намаляване на емисиите от дадена инсталация се състои в печалбата, която може да бъде извлечена от намаляването на нуждите ѝ от квоти за емисии, имащи икономическа стойност, която може да бъде реализирана чрез продажбата им, без значение дали са били получени безплатно или не(29).
54. Още повече че безплатно разпределените квоти намаляват силата на стимула за приемане на практики за ограничаване на емисиите, тъй като операторите, които ги получават, не трябва да купуват изцяло или частично квоти, които са длъжни да връщат всяка година. Следователно и както уточнява генералният адвокат Kokott, намаляването на количеството безплатно разпределени квоти увеличава стимула за ограничаване на емисиите и следователно допринася за опазването и защитата на околната среда, за борбата с изменението на климата, както изисква член 191 ДФЕС(30).
55. Член 10а, параграф 11 от Директива 2003/87 предвижда премахването на разпределянето на безплатни квоти през 2027 г., като всички квоти за стационарните инсталации тогава ще трябва да се предлагат на търг. Все пак трябва да подчертая, че Комисията изглежда се е отказала от тази похвална амбиция, въведена с Директива 2009/29, тъй като предложението за директива за изменение за четвъртия период (2021—2030 г.) определя дела на квотите, които да бъдат предлагани на търг, на 57 % от общия пакет(31).
56. Независимо от евентуалното премахване накрая на безплатното разпределяне член 10а, параграф 3 от Директива 2003/87 изключва при всяка една хипотеза някои стационарни инсталации да получават такива квоти, по-специално електрическите генератори. Следователно тези инсталации трябва да закупуват от първичния и вторичния пазар всички необходими квоти за изпълнение на годишното си задължение за връщане(32).
57. Що се отнася до инсталациите, на които се разпределят безплатни квоти съгласно член 10а от Директива 2003/87, процедурата, която позволява определянето на размера на тези квоти, може да се раздели на три етапа, които стигат съответно до основно разпределяне, временно разпределяне и окончателно разпределяне(33).
58. На първо място, основното разпределяне зависи не от реалните емисии на получателя (подобно на задължението за връщане(34)), а от теоретичните „показатели“, изчислени от Комисията въз основа на емисиите от десетте процента най-ефикасни инсталации, в съответствие с член 10а, параграф 2 от Директива 2003/87(35). По този начин за всяка инсталация или подинсталация основното разпределяне се получава при умножаване на приложимия показател и историческото равнище на активност, като последното се определя въз основа на базовите данни, съобщени от операторите в съответствие с членове 7 и 9 от Решение 2011/278. Това изчисляване трябва да бъде извършено от държавите членки съгласно член 10, параграфи 1 и 2 от това решение(36).
59. На второ място, временното разпределяне се изчислява чрез коефициент за намаляване на основното разпределяне в съответствие с член 10а, параграф 11 от Директива 2003/87. Този коефициент за намаляване, който е равен на 0,8 за 2013 г. (намаление с 20 %), всяка година намалява с равна стойност до достигане на 0,3 (намаление със 70 %) през 2020 г.(37).
60. Все пак трябва да подчертая, че това намаляване не засяга всички инсталации, които получават безплатно разпределени квоти. В действителност съгласно член 10а, параграф 12 от Директива 2003/87 безплатното разпределяне на квоти не намалява в отрасли, в които има сериозен риск от изместване към трети страни поради екологични задължения, наложени с тази директива. С други думи тези отрасли са получили намаление на екологичните си задължения, поради съществуването на риск от изместване, евфемистично квалифициран като „съществен риск от изтичане на въглерод“. В съответствие с член 10а, параграфи 13—18 от тази директива Комисията е установила дълъг списък на отраслите или подотраслите с дейности, които представляват такъв риск от изместване(38).
61. Член 11, параграф 1 от Директива 2003/87 и член 15, параграфи 1 и 2 от Решение 2011/278 задължават всяка държава членка да публикува и представи на Комисията списък със съществуващи на нейна територия инсталации и подинсталации, попадащи в обхвата на тази директива, като уточнява за всяка от тях размера на основното разпределяне и размера на временното разпределяне(39) за целия трети период (2013—2020 г.).
62. Третият и последен етап от изчисляването се състои в евентуалното прилагане на втори механизъм за намаление, предвиден в член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87. По този начин окончателното разпределяне ще бъде равно на временното разпределяне (ако този механизъм не трябва да бъде приложен) или на намаленото временно разпределяне (в обратния случай).
63. В действителност въз основа на представените от държавите членки списъци Комисията е длъжна да се увери, че общият сбор на основните разпределения — а не на временните разпределения(40) — изчислени за съществуващите на територията на Съюза инсталации, не превишава подпрага, определен в член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87(41), който съответства на дела от общия пакет, определен в член 9 от тази директива(42).
64. Ако този праг наистина бъде превишен, Комисията е длъжна да извърши пропорционално намаление, като приложи „коефициент за междусекторна корекция“ към предвидените от държавите членки разпределения, който съответства на съотношението между въпросния праг и сбора на основните разпределения(43).
65. Подчертавам, че Комисията наистина е трябвало да определи общ коефициент за междусекторна корекция за третия период (2013—2020 г.)(44). След това решение държавите членки са могли да пристъпят към окончателните разпределения, като приложат този коефициент за корекция — или за по-голяма точност за намаление — към временните разпределения, които не са били отхвърлени от Комисията(45).
2. По поставения от запитващата юрисдикция въпрос
66. За начало подчертавам, че поставеният на Съда въпрос(46) засяга не задължението за докладване на годишните емисии, което е задължение на операторите съгласно член 14 от Директива 2003/87(47), а събирането от държавите членки на базови данни от операторите в съответствие с член 7 от Решение 2011/278 с цел определянето на историческото равнище на активност, посочено в член 9 от това решение, което служи за изчисляването на основното разпределяне(48).
67. По този начин проблемът, пред който се изправя INEOS в главното производство, се дължи на непредоставянето от страна на това дружество на всички базови данни за 2006 г. и 2007 г., което е довело до намаляване на размера на базовото разпределяне, изчислено от компетентния орган, и следователно на броя безплатно издадени квоти на INEOS(49).
68. За да отговоря на поставения въпрос, на първо място, ще изтъкна, че Директива 2003/87 и Решение 2011/278 не предоставят изчерпателно хармонизиране на процедурните правила във връзка със заявленията за безплатно разпределяне на квоти. На второ място, ще изложа мотивите, поради които считам, че преклузивният срок и невъзможността за внасяне на корекции след изтичането на този срок, предмет на спора по главното производство, не са в несъответствие с принципа на ефективност, както се тълкува от постоянната съдебна практика на Съда.
1. Относно липсата на изчерпателно хармонизиране на процедурните правила във връзка със заявленията за разпределяне на безплатни квоти
69. INEOS изтъква, че законодателството на Съюза хармонизира изчерпателно всички аспекти, в това число процедурните, свързани със заявленията за разпределяне на безплатни квоти, така че държавите членки нямат никаква свобода на преценка в това отношение. Германското правителство и Комисията оспорват тази гледна точка.
70. Споделям мнението на германското правителство и Комисията. Разбира се, съгласно член 10а, параграф 1 от Директива 2003/87 Комисията приема „напълно хармонизирани мерки по изпълнението на общностно равнище за разпределението на квоти, посочени в параграфи 4, 5, 7 и 12“ (курсивът е мой). Въз основа на това Комисията е приела Решение 2011/278 и според мен няма никакво съмнение, че това решение, във връзка с член 10а от тази директива, изчерпателно хармонизира материалните аспекти на разпределянето на безплатни квоти(50), основните характеристики на което очертах в настоящото заключение(51).
71. Тези инструменти обаче не съдържат разпоредба, която изрично да урежда процедурните аспекти на разпределянето, по-специално срока, в който заявление за разпределяне на безплатни квоти трябва да бъде подадено, или пък възможността за внасяне на корекции в заявлението след изтичането на този срок.
72. По-специално член 7 от Решение 2011/278, който се отнася до събирането на базови данни от държавите членки, не съдържа никакво уточнение в това отношение. Член 7, параграф 8 от това решение уточнява, че операторът трябва да обоснове всяка „липса“ и да замени „частичн[о наличните] данни“ с консервативни оценки, без обаче да определя процедура, чрез която да се коригират или допълват събраните данни. Също така член 8 от това решение забранява на държавите членки да приемат данни, които не са верифицирани като задоволителни от верификатор, без обаче да определи срок или процедура за коригиране за незадоволителните данни.
73. Съгласно постоянната съдебна практика при липсата на изчерпателно хармонизиране приложимите процесуални правила се определят във вътрешния правен ред на всяка държава членка по силата на принципа на процесуалната автономия на държавите членки, при условие все пак да не са по-неблагоприятни от правилата, уреждащи аналогични вътрешноправни положения (принцип на равностойност), и да не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от общностния правен ред (принцип на ефективността)(52).
74. По отношение на принципа на равностойност няма елемент от преписката, представена пред Съда, нито твърдение пред Съда, че преклузивният срок, предмет на спора по главното производство, е несъвместим с този принцип. При всички случаи запитващата юрисдикция трябва да се произнесе в това отношение, както изтъква Комисията(53).
75. С оглед на гореизложеното, в анализа си по-долу ще се концентрирам върху съвместимостта на принципа на ефективност с преклузивния срок, предмет на спора в главното производство.
76. Бих искал да уточня в това отношение, че според мен не изглежда възможно да се следва предложеният от INEOS подход, който се състои в „прякото“ оценяване на съвместимостта на преклузивния срок, предмет на спора в главното производство, с някои разпоредби на Директива 2003/87 и на Решение 2011/278.
77. От посочената по-горе съдебна практика всъщност става ясно, че съвместимостта с правото на Съюза на приетите от държавите членки процедурни разпоредби трябва да се оценява с оглед на принципите на равностойност и ефективност. Ето защо при разглеждането на съвместимостта с принципа на ефективност на преклузивния срок, който е предмет на спора в главното производство, трябва да се вземе предвид текстът на разпоредбите на Директива 2003/87 или на Решение 2011/278(54).
2. Относно съвместимостта на преклузивния срок, предмет на спора в главното производство
78. Най-напред уточнявам, че Комисията е предложила да се разгледа отделно възможността за държавите членки да определят преклузивен срок за подаване на заявленията за разпределяне на безплатни квоти съгласно член 10а от Директива 2003/87, от една страна, и невъзможността за операторите да извършат корекции на заявленията си след изтичането на този срок, от друга страна.
79. Според мен тези два аспекта обаче са неразделно свързани, както показва това текстът на поставения въпрос(55). На практика невъзможността за INEOS в спора по главното производство да допълни или коригира заявлението си за разпределяне на безплатни квоти се дължи на установяването в националната правна уредба на преклузивен срок — а не на инструктивен срок — за подаването на тези заявления. Ето защо ще разгледам по-нататък в изложението си тези два аспекта заедно.
80. Припомням, че съгласно постоянната практика на Съда всеки случай, в който се поставя въпросът дали национална процесуална разпоредба прави невъзможно или прекомерно трудно прилагането на правото на Съюза, трябва да се анализира, като се държи сметка за мястото на тази разпоредба в цялото производство, за неговото развитие и за неговите особености пред различните национални инстанции. В това отношение следва, ако е необходимо, да се вземат предвид по-конкретно принципът за гарантиране на правото на защита, принципът на правната сигурност и правилното протичане на производството(56).
81. Що се отнася по-специално до налагането от дадена държава членка на преклузивни срокове, Съдът отдавна е приел, че принципът на ефективност допуска такива срокове, когато те са „разумни“(57).
82. Съдът е посочил също така, че що се отнася до разумния характер на преклузивните срокове, държавите членки са длъжни да определят във връзка с националните правни уредби, които попадат в приложното поле на правото на Съюза, срокове в зависимост по-конкретно от значимостта за заинтересованите лица на решенията, които следва да се приемат, от сложността на приложимите производства и законодателство, от броя на лицата, които могат да бъдат засегнати, и от другите публични или частни интереси, които трябва да се вземат предвид(58).
83. Съгласно тези принципи на практика Съдът проявява тенденция да прави относително кратка проверка на относително дълги срокове(59) и относително дълга проверка на относително кратки срокове(60). По принцип само последните могат да направят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставяни от правовия ред на Съюза по смисъла на съдебната практика, припомнена в точка 73 от настоящото заключение, което обосновава по-подробната проверка на техния разумен характер.
84. От предоставените от запитващата юрисдикция данни е видно, че крайният срок за подаване на заявленията за разпределяне на безплатни квоти, които са предмет на спора в главното производство, е бил 23 януари 2012 г. и че тази дата е била официално оповестена на 20 октомври 2011 г.(61). От писменото становище на германското правителство става ясно, че тази дата е била съобщена и по имейл, изпратен до операторите на инсталации, както и в прессъобщение, и двете с дата 20 октомври 2011 г. От посоченото по-горе става ясно, че наложеният на операторите срок за подаване на заявленията им за разпределяне на безплатни квоти е бил малко повече от три месеца.
85. Тримесечният срок е сравнително кратък срок по смисъла на посочената по-горе съдебна практика(62), поради което неговият разумен характер следва да бъде разгледан по-подробно.
86. На първо място, разглежданото в главното производство право, предоставено от правовия ред на Съюза, е правото за получаване на безплатни квоти на основание член 10а от Директива 2003/87 и от Решение 2011/278. Следователно е уместно да се разгледа дали тримесечен преклузивен срок като разглеждания в този спор може да направи практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на това право.
87. Представената на Съда преписка не съдържа данни, които да навеждат на мисълта, че такъв срок прави практически невъзможно или прекомерно трудно — именно поради краткостта си — упражняването на правото за получаване на безплатни квоти. Припомням, че подаването на такова заявление изисква оператор като INEOS да съобщи базовите данни, посочени в член 7 от Решение 2011/278, като в допълнение тези данни трябва да бъдат проверени в съответствие с член 8 от това решение(63).
88. Както правилно подчертава германското правителство, INEOS дори не твърди, че този срок е бил прекомерно кратък за подаване на заявлението му. Всъщност от преюдициалното запитване става ясно, че дружеството по погрешка е пропуснало да представи някои данни за 2006 г. и 2007 г., като неправилно е предполагало, че DEHSt вече разполага с тези данни(64). Следователно INEOS критикува не продължителността на срока, предмет на спора в главното производство, а по-скоро невъзможността след изтичането му да внесе корекции в представените в първоначалното заявление базови данни.
89. В това отношение Съдът многократно е уточнявал, че по принцип преклузивният срок е съвместим с принципа на ефективност независимо от обстоятелството, че изтичането на такъв срок може поради своето естество да възпрепятства засегнатите лица да защитят частично или напълно правата си(65). В контекста на спора в главното производство добавям, че ако на операторите бъде предоставена възможност да коригират или да изменят заявлението си след изтичането на въпросния преклузивен срок, това би им позволило да заобиколят преклудиращото действие на този срок.
90. На второ място, INEOS извежда довод от задължението, което имат държавите членки да се основат на възможно най-точните и най-пълните базови данни с Директива 2003/87 и Решение 2011/278. Според INEOS това задължение води до необходимостта държавите членки да премахнат всяко процедурно правило, което възпрепятства коригирането на неточни данни и допълването на липсващи данни, каквотое преклузивният срок, който е предмет на спора в главното производство, с цел да се гарантира ефективното прилагане на правото на Съюза.
91. Във връзка с това е вярно, че член 7, параграф 7 от Решение 2011/278 задължава държавите членки да събират „пълни и съответстващи“ базови данни и да „подава[т] данни с най-високата възможна точност“. Впрочем член 7, параграф 8, както и член 8, параграфи 1 и 4 от това решение определят голям брой задължения, които подсилват изискването за точност на данните, използвани при изчисляването на безплатните квоти.
92. Припомням все пак, че съвместимостта с принципа на ефективност по смисъла на припомнената в точка 73 от настоящото заключение съдебна практика се оценява, като се определя дали преклузивният срок, предмет на спора в главното производство, прави практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на право, предоставено на оператор като INEOS.
93. Не всички задължения, които правото на Съюза налага на държавите членки, пораждат права за физическите лица(66). Считам, че не такъв е случаят със задължението, наложено на държавите членки, да събират възможно най-точните базови данни. И обратно, според мен от текста на цитираните по-горе разпоредби на Решение 2011/278 става ясно, че изискването за точност на базовите данни произтича от съвместната отговорност на държавите членки и на операторите.
94. Следователно оператор като INEOS няма основание да се позовава пред компетентните национални органи на твърдяно право за точност на базовите данни с цел да попречи на изтичането на даден преклузивен срок. След като такова право не съществува, доводът на INEOS, съгласно който невъзможността след изтичането на определен преклузивен срок да се коригира първоначалното заявление, е несъвместима с принципа на ефективност, следва да се отхвърли.
95. На трето място, считам, че предоставянето на възможност за операторите да коригират базовите данни, за да им бъдат разпределени допълнителни безплатни квоти, всъщност би затруднило прекомерно упражняването на правото да получат тези своти поради правната несигурност, която тази възможност предполага.
96. Както обясних това в настоящото закючение(67), преминаването от временното разпределяне към окончателното разпределяне изисква проверка от страна на Комисията, за да се гарантира, че броят на разпределените безплатни квоти не превишава определения в член 10а, параграф 5 от Директива 2003/87 праг. При превишаване на този праг Комисията е длъжна да определи общ коефициент за междусекторна корекция, чрез който да се намалят пропорционално всички временна разпределяни квоти, предвидени от държавите членки, и по този начин да се определи размерът на окончателно разпределените квоти за всяка инсталация получател в Съюза.
97. Ако Съдът приеме позицията на INEOS, всяко допълнително разпределяне, извършено след корекция от оператор на базовите му данни, би довело до необходимостта от нова проверка от страна на Комисията, както и евентуално до промяна на общия коефициент за корекция(68). Освен че подобно изменение не е предвидено от релевантните разпоредби на Директива 2003/87 и на Решение 2011/278, то би довело до намаление на размера на окончателно разпределяните квоти за всеки получател. С други думи, получателят на разпределени безплатни квоти никога не би могъл да счита за окончателен броя на предоставените му квоти.
98. Както правилно подчертават германското правителство и Комисията, подобна ситуация трудно би могла да бъде в съответствие с принципа за правната сигурност. Следователно тя би затруднила прекомерно упражняването на правото за получаване на безплатни квоти. В подобен контекст действието на даден преклузивен срок като разглеждания в спора в главното производство е именно да се запази правната сигурност в полза на всички засегнати лица. Както Съдът е уточнил многократно, определянето на преклузивни срокове принципно отговаря на изискването за ефективност, доколкото представлява приложение на основния принцип на правната сигурност, който осигурява закрила както на заинтересованото лице, така и на съответната администрация(69).
99. На четвърто място, предлагането на възможност на операторите да изменят заявлението си за безплатно разпределяне на квоти не ми изглежда съвместимо с процедурата, установена в член 10а от Директива 2003/87 и Решение 2011/278 за установяване на съществуването и на обхвата на правото за получаване на подобно разпределяне.
100. Както обясних това в настоящото заключение(70), прилагането на тази процедура е поетапно в смисъл, че всеки етап на изчисление трябва да бъде приключен, преди да се премине към следващия етап. Впрочем предлаганият от INEOS подход, който би позволил на операторите безсрочно да коригират или допълват базовите си данни, по същество би запазил открит за неопределено време първия етап за изчисляване, т.е. определянето на базовото разпределяне на основание историческото равнище на активност и на приложимия показател(71). По този начин временното разпределяне (вторият етап) и окончателното разпределяне (третият етап) би трябвало да се преизчисляват след всяка корекция на базовите данни.
101. Според мен подобен подход е несъвместим с правилното провеждане на тази процедура, тъй като води до несъразмерна административна тежест за държавите членки и Комисията(72).
102. На пето място и доколкото това е необходимо, подчертавам, че предлаганото от мен тълкуване съответства на основната цел, преследвана от въведената с Директива 2003/87 схема, а именно опазването и защитата на околната среда чрез намаляване на емисиите на парникови газове.
103. В действителност това тълкуване се състои в изключването на възможността за операторите да коригират или допълват базовите си данни с цел да получат допълнително разпределяне на квоти. На практика това тълкуване би довело до ситуации на „по-малко разпределяне“ по отношение на операторите, които биха получили по-голям брой безплатни квоти, ако заявлението им е правилно съставено. Така тези оператори ще трябва да закупят по-голям брой квоти, за да изпълнят задължението си за връщане, което ще увеличи стимула им да намалят емисиите си(73).
VI. Заключение
104. Предвид изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалния въпрос, поставен от Verwaltungsgericht Berlin (Административен съд Берлин, Германия), по следния начин:
„Член 10а от Директива 2003/87/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 октомври 2003 година за установяване на схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове в рамките на Общността и за изменение на Директива 96/61/ЕО на Съвета, изменена с Директива 2009/29/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г., и Решение 2011/278/ЕС на Комисията от 27 април 2011 година за определяне на валидни за целия Европейски съюз преходни правила за хармонизираното безплатно разпределяне на квоти за емисии съгласно член 10а от Директива 2003/87, изменено с Решение 2012/498/ЕС на Комисията от 17 август 2012 г., във връзка с принципите на равностойност и ефективност, трябва да се тълкуват в смисъл, че допускат правна уредба на държава членка, която предвижда за периода на търговия 2013—2020 г. преклузивен срок за подаване на заявления за разпределение на безплатни квоти и следователно изключва възможността за операторите да коригират или допълват тези заявления след изтичането на този срок, при условие че това процедурно правило не е по-неблагоприятно от процедурните правила, които се отнасят до подобни жалби с вътрешен характер“.