ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
της 23ης Νοεμβρίου 2017 (1)
Υπόθεση C‑572/16
INEOS Köln GmbH
κατά
Bundesrepublik Deutschland
[αίτηση του Verwaltungsgericht Berlin
(διοικητικού πρωτοδικείου Βερολίνου, Γερμανία)
για την έκδοση προδικαστικής αποφάσεως]
«Προδικαστική παραπομπή – Οδηγία 2003/87/ΕΚ – Περιβάλλον – Σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Άρθρο 10α – Απόφαση 2011/278/ΕΕ – Μεταβατικοί κανόνες για τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής – Ρύθμιση κράτους μέλους η οποία προβλέπει αποκλειστική προθεσμία για την υποβολή αιτήσεως κατανομής – Αδυναμία συμπληρώσεως ή διορθώσεως της αιτήσεως μετά την εκπνοή της εν λόγω προθεσμίας – Έλλειψη πλήρους εναρμονίσεως – Διαδικαστική αυτοτέλεια – Αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας»
I. Εισαγωγή
1. Με απόφαση της 3ης Νοεμβρίου 2016, η οποία περιήλθε στο Δικαστήριο στις 14 Νοεμβρίου 2016, το Verwaltungsgericht Berlin (διοικητικό πρωτοδικείο Βερολίνου, Γερμανία) υπέβαλε στο Δικαστήριο αίτηση προδικαστικής αποφάσεως σχετικά με την ερμηνεία του άρθρου 10α της οδηγίας 2003/87/ΕΚ (2) και της αποφάσεως 2011/278/ΕΕ (3).
2. Η εν λόγω αίτηση υποβλήθηκε στο πλαίσιο διαφοράς μεταξύ της INEOS Köln GmbH (στο εξής: INEOS) και της Bundesrepublik Deutschland (Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας), εκπροσωπούμενης από την Umweltbundesamt (Ομοσπονδιακή Αρχή Περιβάλλοντος, Γερμανία), με αντικείμενο την άρνηση της τελευταίας να επιτρέψει στην εταιρία να διορθώσει την αίτηση για δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου για την τρίτη περίοδο εμπορίας (2013-2020), με την αιτιολογία ότι εξέπνευσε η αποκλειστική προθεσμία που προβλέπεται στην εθνική νομοθεσία για την υποβολή τέτοιων αιτήσεων.
3. Το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να αποφανθεί σχετικά με τη συμβατότητα μιας τέτοιας αποκλειστικής προθεσμίας με το άρθρο 10α της οδηγίας 2003/87 και την απόφαση 2011/278.
4. Θα προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο ερώτημα αυτό ότι οι ως άνω διατάξεις, σε συνδυασμό με τις αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας, έχουν την έννοια ότι δεν αντιβαίνει σε αυτές ρύθμιση κράτους μέλους η οποία προβλέπει τέτοια αποκλειστική προθεσμία και αποκλείει, κατ’ αυτόν τον τρόπο, τη δυνατότητα φορέα εκμεταλλεύσεως να διορθώσει ή να συμπληρώσει την αίτηση δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων εκπομπών μετά την εκπνοή της εν λόγω προθεσμίας, υπό την προϋπόθεση ότι η διαδικαστική αυτή προϋπόθεση δεν είναι λιγότερο ευνοϊκή από εκείνες που διέπουν παρόμοιες προσφυγές εσωτερικής φύσεως.
II. Το νομικό πλαίσιο
1. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η οδηγία 2003/87
5. Το άρθρο 1 της οδηγίας 2003/87, το οποίο επιγράφεται «Αντικείμενο», ορίζει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία καθιερώνει ένα σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της [Ένωσης] […] προκειμένου να προωθήσει τη μείωση των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου κατά τρόπο αποδοτικό από πλευράς κόστους και οικονομικώς αποτελεσματικό.
[…]»
6. Το άρθρο 10α της οδηγίας 2003/87, το οποίο φέρει τον τίτλο «Μεταβατικοί κοινοτικοί κανόνες για εναρμονισμένη δωρεάν κατανομή», έχει ως εξής:
«1. Μέχρι τις 31 Δεκεμβρίου 2010, η Επιτροπή πρέπει να υιοθετήσει πλήρως εναρμονισμένα μέτρα εφαρμογής που θα ισχύουν σε ολόκληρη την [Ένωση] για την κατανομή των δικαιωμάτων […].
[…]
5. Η μέγιστη ετήσια ποσότητα δικαιωμάτων που συνιστά τη βάση υπολογισμού των κατανομών σε εγκαταστάσεις οι οποίες δεν καλύπτονται από την παράγραφο 3 και δεν είναι νεοεισερχόμενες, δεν υπερβαίνει:
α) τη συνολική ετήσια [ποσότητα για την Ένωση], όπως καθορίζεται σύμφωνα με το άρθρο 9, πολλαπλασιαζόμεν[η] επί το μερίδιο των εκπομπών από εγκαταστάσεις που δεν καλύπτονται από την παράγραφο 3 στο μέσο σύνολο ελεγμένων εκπομπών κατά την περίοδο 2005 έως 2007 από εγκαταστάσεις που καλύπτονταν από το κοινοτικό σύστημα κατά την περίοδο 2008 έως 2012 και
β) το σύνολο των μέσων ετησίων ελεγμένων εκπομπών των εγκαταστάσεων στην περίοδο 2005 έως 2007 που περιλαμβάνονται στο κοινοτικό πρόγραμμα μόνο από το 2013 και εφεξής και δεν καλύπτονται από την παράγραφο 3, προσαρμοσμένων με τον γραμμικό συντελεστή που αναφέρεται στο άρθρο 9.
Όταν είναι αναγκαίο, εφαρμόζεται ένας ενιαίος διατομεακός διορθωτικός συντελεστής.
[…]»
7. Το άρθρο 11 της οδηγίας αυτής, το οποίο επιγράφεται «Εθνικά μέτρα εφαρμογής», ορίζει τα εξής:
«1. Κάθε κράτος μέλος δημοσιεύει και υποβάλλει στην Επιτροπή, έως τις 30 Σεπτεμβρίου 2011, κατάσταση με τις εγκαταστάσεις που καλύπτονται από την παρούσα οδηγία στην επικράτειά του και οιαδήποτε δωρεάν κατανομή σε κάθε εγκατάσταση στην περιφέρειά του η οποία έχει υπολογιστεί σύμφωνα με τους κανόνες που αναφέρονται στα άρθρα 10α παράγραφος 1 και 10γ.
[…]»
2. Η απόφαση 2011/278
8. Βάσει του άρθρου 1 αυτής, με την απόφαση 2011/278 θεσπίζονται μεταβατικοί ενωσιακοί κανόνες για την εναρμονισμένη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής βάσει της οδηγίας 2003/87 από το έτος 2013 και μετά.
9. Το άρθρο 7 της αποφάσεως αυτής, με τίτλο «Συλλογή δεδομένων βάσης», ορίζει τα εξής:
«1. Για κάθε κατεστημένη εγκατάσταση η οποία είναι επιλέξιμη για δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής κατ’ εφαρμογή του άρθρου 10α της οδηγίας [2003/87] […], τα κράτη μέλη συλλέγουν από τον φορέα εκμετάλλευσης, για όλα τα έτη της περιόδου από την 1η Ιανουαρίου 2005 έως τις 31 Δεκεμβρίου 2008 ή, κατά περίπτωση, από την 1η Ιανουαρίου 2009 έως τις 31 Δεκεμβρίου 2010, κατά τα οποία η εγκατάσταση λειτουργούσε, όλες τις σχετικές πληροφορίες και τα δεδομένα που αφορούν κάθε παράμετρο του παραρτήματος IV.
[…]
7. Τα κράτη μέλη απαιτούν από τους φορείς εκμετάλλευσης να υποβάλλουν πλήρη και συνεπή μεταξύ τους δεδομένα και να εξασφαλίζουν ότι δεν υπάρχει αλληλοεπικάλυψη μεταξύ επιμέρους εγκαταστάσεων ούτε διπλή προσμέτρηση. Τα κράτη μέλη μεριμνούν, ειδικότερα, ώστε οι φορείς εκμετάλλευσης να επιδεικνύουν τη δέουσα επιμέλεια και να υποβάλλουν δεδομένα τα οποία εμφανίζουν τη μέγιστη εφικτή ακρίβεια, ώστε να είναι δυνατή η εύλογη βεβαιότητα για την αρτιότητα των δεδομένων.
Για τον σκοπό αυτό, τα κράτη μέλη εξασφαλίζουν ότι κάθε φορέας εκμετάλλευσης υποβάλλει επίσης μεθοδολογική έκθεση, η οποία περιέχει, ειδικότερα, περιγραφή της εγκατάστασης, την εφαρμοζόμενη μέθοδο συλλογής δεδομένων, τις διάφορες πηγές δεδομένων, τα στάδια υπολογισμού και, όπου συντρέχει περίπτωση, τις παραδοχές που χρησιμοποιούνται και τη μέθοδο που εφαρμόζεται για τον καταλογισμό των εκπομπών στις αντίστοιχες υποεγκαταστάσεις σύμφωνα με την παράγραφο 6. Τα κράτη μέλη μπορούν να απαιτήσουν από τον φορέα εκμετάλλευσης να αποδείξει την ακρίβεια και την πληρότητα των παρεχόμενων δεδομένων.
8. Σε περίπτωση ελλιπών δεδομένων, τα κράτη μέλη απαιτούν από τον φορέα εκμετάλλευσης να αιτιολογήσει δεόντως την απουσία των δεδομένων.
Πριν από την εξακρίβωση από τον ελεγκτή ή, το αργότερο, κατά τη διάρκειά της, τα κράτη μέλη απαιτούν από τον φορέα εκμετάλλευσης να υποκαταστήσει όλα τα ελλείποντα δεδομένα με συντηρητικές εκτιμήσεις, ιδίως βάσει της βέλτιστης πρακτικής του κλάδου και πρόσφατων επιστημονικών και τεχνικών γνώσεων.
[…]»
10. Το άρθρο 8 της εν λόγω αποφάσεως, το οποίο επιγράφεται «Εξακρίβωση», προβλέπει τα εξής:
«1. Κατά τη διαδικασία συλλογής δεδομένων σύμφωνα με το άρθρο 7, τα κράτη μέλη αποδέχονται μόνο δεδομένα τα οποία έχουν κριθεί ικανοποιητικά από ελεγκτή. Η διαδικασία εξακρίβωσης σχετίζεται με τη μεθοδολογική έκθεση και τις δηλωθείσες παραμέτρους που αναφέρονται στο άρθρο 7 και στο παράρτημα IV. Η εξακρίβωση αφορά την εγκυρότητα, την αξιοπιστία και την ακρίβεια των δεδομένων που παρέχονται από τον φορέα εκμετάλλευσης, και καταλήγει σε γνωμάτευση εξακρίβωσης, η οποία αναφέρει με εύλογη βεβαιότητα κατά πόσον τα υποβληθέντα δεδομένα είναι απαλλαγμένα από ουσιώδεις ανακρίβειες.
[…]
4. Τα κράτη μέλη δεν κατανέμουν δωρεάν δικαιώματα εκπομπής σε εγκατάσταση εάν τα δεδομένα που αφορούν τη συγκεκριμένη εγκατάσταση δεν έχουν κριθεί ικανοποιητικά.
[…]»
11. Το άρθρο 10 της αποφάσεως 2011/278, με τίτλο «Κατανομή σε επίπεδο εγκατάστασης», ορίζει τα εξής:
«1. Βάσει των δεδομένων που έχουν συλλεχθεί σύμφωνα με το άρθρο 7, τα κράτη μέλη υπολογίζουν, για κάθε έτος, τον αριθμό των δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν, από το 2013 και έπειτα, σε κάθε κατεστημένη εγκατάσταση στην επικράτειά τους σύμφωνα με τις παραγράφους 2 έως 8.
2. Για τον υπολογισμό αυτό, τα κράτη μέλη προσδιορίζουν πρώτα τον προκαταρκτικό ετήσιο αριθμό δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν για κάθε υποεγκατάσταση χωριστά […].
[…]
4. Για την εφαρμογή του άρθρου 10α, παράγραφος 11, της οδηγίας [2003/87], οι συντελεστές που αναφέρονται στο παράρτημα VI εφαρμόζονται στον προκαταρκτικό ετήσιο αριθμό δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν, ο οποίος προσδιορίζεται για κάθε υποεγκατάσταση σύμφωνα με την παράγραφο 2 του παρόντος άρθρου για το οικείο έτος, όταν οι διεργασίες στις εν λόγω υποεγκαταστάσεις εξυπηρετούν τομείς ή κλάδους που θεωρείται ότι δεν εκτίθενται σε σημαντικό κίνδυνο διαρροής άνθρακα, όπως καθορίζεται στην απόφαση 2010/2/ΕΕ.
[…]
9. Η τελική συνολική ετήσια ποσότητα δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν για κάθε κατεστημένη εγκατάσταση, εκτός των εγκαταστάσεων που καλύπτονται από το άρθρο 10α παράγραφος 3 της οδηγίας [2003/87], είναι το γινόμενο της προκαταρκτικής συνολικής ετήσιας ποσότητας δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν για κάθε εγκατάσταση, η οποία προσδιορίζεται σύμφωνα με την παράγραφο 7, επί τον διατομεακό διορθωτικό συντελεστή, ο οποίος καθορίζεται σύμφωνα με το άρθρο 15 παράγραφος 3.
[…]»
12. Το άρθρο 15 της εν λόγω αποφάσεως, με τίτλο «Εθνικά μέτρα εφαρμογής», ορίζει τα εξής:
«1. Σύμφωνα με το άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας [2003/87], τα κράτη μέλη υποβάλλουν στην Επιτροπή έως τις 30 Σεπτεμβρίου 2011, κατάλογο των εγκαταστάσεων που υπάγονται στην οδηγία [2003/87] στην επικράτειά τους, συμπεριλαμβανομένων εκείνων που προσδιορίζονται κατ’ εφαρμογή του άρθρου 5, χρησιμοποιώντας ηλεκτρονικό πρότυπο που διατίθεται από την Επιτροπή.
[…]
3. Μετά τη λήψη του καταλόγου που αναφέρεται στην παράγραφο 1 του παρόντος άρθρου, η Επιτροπή αξιολογεί την εγγραφή κάθε εγκατάστασης στον κατάλογο και τις σχετικές προκαταρκτικές συνολικές ετήσιες ποσότητες δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν.
Μετά την κοινοποίηση, από όλα τα κράτη μέλη, των προκαταρκτικών συνολικών ετήσιων ποσοτήτων δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν κατά την περίοδο 2013-2020, η Επιτροπή καθορίζει τον ενιαίο διατομεακό διορθωτικό συντελεστή που αναφέρεται στο άρθρο 10α παράγραφος 5 της οδηγίας [2003/87]. […]
4. Εάν η Επιτροπή δεν απορρίψει την εγγραφή μιας εγκατάστασης στον εν λόγω κατάλογο, συμπεριλαμβανομένων των αντίστοιχων προκαταρκτικών συνολικών ετήσιων ποσοτήτων δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν για τη συγκεκριμένη εγκατάσταση, το οικείο κράτος προσδιορίζει την τελική ετήσια ποσότητα δικαιωμάτων εκπομπής που κατανέμονται δωρεάν για κάθε έτος της περιόδου 2013-2020, σύμφωνα με το άρθρο 10 παράγραφος 9 της παρούσας απόφασης.
[…]».
2. Το γερμανικό δίκαιο
13. Το άρθρο 9, παράγραφοι 1 έως 4, του Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas Emissionshandelsgesetz – TEHG) (νόμου περί εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου), της 21ης Ιουλίου 2011 (BGBl. I S. 1475, στο εξής: TEHG), ορίζει τα εξής:
«(1) Οι φορείς εκμεταλλεύσεως εγκαταστάσεων λαμβάνουν δωρεάν δικαιώματα σύμφωνα με τους κανόνες που περιλαμβάνονται στο άρθρο 10α […] της οδηγίας 2003/87 […] όπως έχει τροποποιηθεί, και στην απόφαση 2011/278 […].
(2) Προϋπόθεση για την κατανομή αποτελεί η υποβολή αιτήσεως ενώπιον της αρμόδιας αρχής. Η αίτηση για τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων υποβάλλεται εντός προθεσμίας η οποία δημοσιεύεται από την αρμόδια αρχή, τουλάχιστον τρεις μήνες πριν από τη λήξη της, στην Bundesanzeiger [ομοσπονδιακή εφημερίδα δημοσιεύσεων]. Η δημοσίευση της προθεσμίας πραγματοποιείται το νωρίτερο μετά τη θέση σε ισχύ της κανονιστικής πράξεως για τους κανόνες κατανομής κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 10. Σε περίπτωση εκπρόθεσμης αιτήσεως δεν υφίσταται δικαίωμα δωρεάν κατανομής. Με την αίτηση συνυποβάλλονται τα έγγραφα που απαιτούνται για την εξακρίβωση του δικαιώματος. Εφόσον δεν ορίζεται διαφορετικά στην κανονιστική πράξη που εκδίδεται κατά τα οριζόμενα στο άρθρο 10, τα στοιχεία που δηλώνονται στην αίτηση κατανομής εξακριβώνονται, σύμφωνα με το άρθρο 21, από ελεγκτή ως προς το αν ανταποκρίνονται στην πραγματικότητα.
(3) Η αρμόδια αρχή υπολογίζει τις προκαταρκτικές ποσότητες κατανομής, δημοσιεύει στην Bundesanzeiger κατάλογο με όλες τις εγκαταστάσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του παρόντος νόμου, καθώς και με τις προκαταρκτικές ποσότητες κατανομής, και κοινοποιεί τον κατάλογο στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Κατά τον υπολογισμό των προκαταρκτικών ποσοτήτων κατανομής λαμβάνονται υπόψη μόνο τα υποβληθέντα από τον φορέα εκμεταλλεύσεως στοιχεία, των οποίων η ορθότητα έχει αρκούντως επιβεβαιωθεί. […]
(4) Η αρμόδια αρχή αποφασίζει, πριν από την έναρξη της περιόδου εμπορίας, σχετικά με τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων, όσον αφορά εγκαταστάσεις, στους φορείς εκμεταλλεύσεως εγκαταστάσεων οι οποίοι υπέβαλαν αίτηση εντός της δημοσιευθείσας σύμφωνα με την παράγραφο 2, δεύτερο εδάφιο, προθεσμίας. Κατά τα λοιπά, ισχύουν όσον αφορά τη διαδικασία κατανομής οι διατάξεις του Verwaltungsverfahrensgesetz [νόμου περί διοικητικής διαδικασίας].»
14. Με δημοσίευση στο γερμανική ηλεκτρονική ομοσπονδιακή εφημερίδα δημοσιεύσεων (elektronischer Bundesanzeiger, eBAnz AT118 2011 B1, 20 Οκτωβρίου 2011), η Deutsche Emissionshandelsstelle (Γερμανική Υπηρεσία Εμπορίας Δικαιωμάτων Εκπομπής, στο εξής: DEHSt) όρισε τη λήξη της προβλεπόμενης στο άρθρο 9, παράγραφος 2, του TEHG προθεσμίας στις 23 Ιανουαρίου 2012.
15. Το άρθρο 5 της Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020 – ZuV 2020) (κανονιστικής πράξεως περί κατανομής των δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου κατά την περίοδο εμπορίας 2013 έως 2020), της 26ης Σεπτεμβρίου 2011 (BGBl. I 2011, σ. 1921), με τίτλο «Συλλογή δεδομένων βάσεως», προβλέπει, στην παράγραφο 1, ότι ο φορέας εκμεταλλεύσεως εγκαταστάσεως οφείλει να δηλώνει στο πλαίσιο της αιτήσεως δωρεάν κατανομής, όσον αφορά «κατεστημένες» (υφιστάμενες) εγκαταστάσεις, τα εξής ειδικότερα στοιχεία: γενικές πληροφορίες σχετικά με την εγκατάσταση, πρόσθετες πληροφορίες σχετικά με την εγκατάσταση, γενικές πληροφορίες σχετικά με κάθε στοιχείο κατανομής και πρόσθετες πληροφορίες σχετικά με στοιχεία κατανομής σε ειδικές περιπτώσεις.
III. Η διαφορά της κύριας δίκης και το προδικαστικό ερώτημα
16. Η INEOS εκμεταλλεύεται μονάδα πυρολύσεως για την παραγωγή χημικών προϊόντων μέσω ατμοπυρολύσεως νάφθας σε υψηλές θερμοκρασίες. Η εν λόγω εγκατάσταση υπόκειται από την 1η Ιανουαρίου 2008 στην υποχρέωση εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής.
17. Στις 23 Ιανουαρίου 2012, η INEOS ζήτησε από την DEHSt, για τη συγκεκριμένη εγκατάσταση, τη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής δυνάμει του άρθρου 9, παράγραφος 1, του TEHG, για την περίοδο εμπορίας 2013-2020 βάσει της περιόδου αναφοράς 2005-2008. Η προθεσμία για την υποβολή της εν λόγω αιτήσεως είχε οριστεί στην ίδια ημερομηνία, βάσει της παραγράφου 2 του ως άνω άρθρου. Η αίτηση επαληθεύτηκε από ελεγκτή. Σε αυτήν αναγραφόταν ειδικότερα ότι η ετήσια προκαταρτική ποσότητα κατανομής υπολογίστηκε ότι αντιστοιχεί σε 547 635 δικαιώματα εκπομπής.
18. Με απόφαση της 17ης Φεβρουαρίου 2014, η DEHSt κατένειμε στην INEOS 3 867 032 δικαιώματα εκπομπής για τη συγκεκριμένη περίοδο εμπορίας όσον αφορά τις εκπομπές της επίμαχης εγκαταστάσεως, επισημαίνοντας ότι η κατανομή βασίστηκε στα δεδομένα που συνυπέβαλε η INEOS με την αίτηση κατανομής.
19. Στις 11 Μαρτίου 2014, η INEOS άσκησε ενδικοφανή προσφυγή ενώπιον της DEHSt κατά της ως άνω αποφάσεως υποστηρίζοντας, ειδικότερα, ότι η DEHSt όφειλε να λάβει υπόψη ορισμένα συμπληρωματικά δεδομένα για τον υπολογισμό των άμεσων εκπομπών για τα έτη 2006 και 2007.
20. Στις 3 Σεπτεμβρίου 2015, η DEHSt απέρριψε την ενδικοφανή προσφυγή με την αιτιολογία, ιδίως, ότι τα νέα δεδομένα δεν μπορούσαν να ληφθούν υπόψη για την απόφαση κατανομής, δεδομένου ότι η INEOS τα προσκόμισε μόλις τον Απρίλιο του 2015 στο πλαίσιο της ενδικοφανούς προσφυγής, ήτοι περισσότερο από τρία έτη μετά την ημερομηνία λήξεως της προθεσμίας υποβολής της αιτήσεως, στις 23 Ιανουαρίου 2012. Η DEHSt επισήμανε ότι όχι μόνο το άρθρο 9, παράγραφος 2, του TEHG προβλέπει νόμιμη αποκλειστική προθεσμία, αλλά επίσης ότι η στενή σχέση της εθνικής διαδικασίας με την ευρωπαϊκή διαδικασία κατανομής εμποδίζει κάθε τροποποίηση των δεδομένων που υποβάλλονται με την αίτηση.
21. Στις 29 Σεπτεμβρίου 2015, η INEOS προσέφυγε κατά της ως άνω αποφάσεως ενώπιον του Verwaltungsgericht Berlin (διοικητικού πρωτοδικείου Βερολίνου), υποστηρίζοντας, ιδίως, ότι παρέλειψε, εκ παραδρομής, να διαβιβάσει ορισμένα δεδομένα τα οποία αφορούσαν τις άμεσες εκπομπές για τα έτη 2006 και 2007, υποθέτοντας εσφαλμένα ότι η DEHSt διέθετε ήδη τα εν λόγω δεδομένα, ενώ για την επίμαχη εγκατάσταση προβλέφθηκε υποχρέωση συμμετοχής στο σύστημα εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου μόλις από την 1η Ιανουαρίου 2008. Κατά την INEOS, η DEHSt όφειλε να την καλέσει να συμπληρώσει ή να διορθώσει τα δεδομένα που υπέβαλε με την αίτηση κατανομής.
22. Κατά το αιτούν δικαστήριο, δεδομένου ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν περιέχει ρητή διάταξη όσον αφορά τις έννομες συνέπειες που πρέπει να απορρέουν από τις πληροφορίες που παρέχει φορέας εκμεταλλεύσεως μετά την εκπνοή της προβλεπόμενης από το εθνικό δίκαιο προθεσμίας για την υποβολή αιτήσεως κατανομής, πρέπει να διευκρινιστεί αν το άρθρο 9, παράγραφος 2, του TEHG, δυνάμει του οποίου δεν υφίσταται δικαίωμα δωρεάν κατανομής σε περίπτωση εκπρόθεσμης αιτήσεως, συνάδει με τις διατάξεις της οδηγίας 2003/87 και της αποφάσεως 2011/278.
23. Υπό τις συνθήκες αυτές, το Verwaltungsgericht Berlin (διοικητικό πρωτοδικείο Βερολίνου) αποφάσισε να αναστείλει την ενώπιόν του διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:
«Αντιβαίνει στα οριζόμενα στο άρθρο 10α της οδηγίας [2003/87] καθώς και στα οριζόμενα στην απόφαση [2011/278] ρύθμιση κράτους μέλους με την οποία τάσσεται, όσον αφορά την περίοδο εμπορίας 2013 έως 2020, αποκλειστική προθεσμία, η οποία αφορά τις μη εμπροθέσμως κατατεθείσες αιτήσεις δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων εκπομπής σε “κατεστημένες” (υφιστάμενες) εγκαταστάσεις, και, στο πλαίσιο αυτό, αποκλείοντας τη δυνατότητα διορθώσεως σφαλμάτων ή συμπληρώσεως (ελλιπών) στοιχείων της αιτήσεως κατανομής τα οποία διαπιστώνονται το πρώτον μετά τη λήξη της ταχθείσας από το κράτος μέλος προθεσμίας;»
IV. Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου
24. Η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως πρωτοκολλήθηκε στη Γραμματεία του Δικαστηρίου στις 14 Νοεμβρίου 2016.
25. Γραπτές παρατηρήσεις κατέθεσαν η INEOS, η Γερμανική Κυβέρνηση και η Επιτροπή.
26. Κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση της 14ης Σεπτεμβρίου 2017 παρέστησαν για να αναπτύξουν προφορικώς τις παρατηρήσεις τους η INEOS, η Ομοσπονδιακή Αρχή Περιβάλλοντος, η Γερμανική Κυβέρνηση και η Επιτροπή.
V. Ανάλυση
27. Με το προδικαστικό ερώτημα, το αιτούν δικαστήριο ζητεί από το Δικαστήριο να διευκρινίσει αν το άρθρο 10α της οδηγίας 2003/87 και η απόφαση 2011/278 έχουν την έννοια ότι αντιβαίνει σε αυτά ρύθμιση κράτους μέλους, η οποία προβλέπει, για την περίοδο εμπορίας 2013-2020, αποκλειστική προθεσμία για την υποβολή αιτήσεων δωρεάν κατανομής και, στο πλαίσιο αυτό, αποκλείεται η δυνατότητα του φορέα εκμεταλλεύσεως να διορθώσει ή να συμπληρώσει την αίτηση μετά την εκπνοή της εν λόγω προθεσμίας.
28. Προκαταρκτικώς, επισημαίνεται ότι το ερώτημα υποβάλλεται σε πλαίσιο το οποίο χαρακτηρίζεται, αφενός, από την ύπαρξη σφάλματος του φορέα εκμεταλλεύσεως κατά την υποβολή της αιτήσεως δωρεάν κατανομής και, αφετέρου, από την επιθυμία του φορέα εκμεταλλεύσεως να διορθώσει το σφάλμα του προκειμένου να εξασφαλίσει υψηλότερο αριθμό δωρεάν κατανεμόμενων δικαιωμάτων (4).
29. Θα περιορίσω τη συνέχεια της αναλύσεώς μου στο συγκεκριμένο πλαίσιο. Ως εκ τούτου, δεν θα εξετάσω το ενδεχόμενο σφάλματος της αρμόδιας αρχής ούτε το ενδεχόμενο διορθώσεως με σκοπό τη μείωση του αριθμού των δωρεάν κατανεμόμενων δικαιωμάτων. Ανεξάρτητα από το ενδιαφέρον που παρουσιάζουν, οι άλλες αυτές περιπτώσεις εκφεύγουν του πλαισίου της υποθέσεως της κύριας δίκης.
30. Στη συνέχεια της αναλύσεώς μου, θα εξετάσω αν η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης αποκλειστική προθεσμία αντιβαίνει στην αρχή της αποτελεσματικότητας των δικαιωμάτων που αναγνωρίζονται βάσει του άρθρου 10α της οδηγίας 2003/87 (5). Προκειμένου να εξεταστεί το ερώτημα αυτό, εκτιμώ ότι είναι σκόπιμο να εκτεθούν προηγουμένως τα βασικά χαρακτηριστικά του συστήματος που θέσπισε η οδηγία 2003/87.
1. Επί του συστήματος που θέσπισε η οδηγία 2003/87
31. Το σύστημα που θέσπισε η οδηγία 2003/87 μπορεί να περιγραφεί με τους σκοπούς του, τις τρεις κύριες υποχρεώσεις που επιβάλλει στους φορείς εκμεταλλεύσεως και τους τρεις τρόπους κτήσεως δικαιωμάτων εκπομπής.
1. Οι σκοποί της οδηγίας 2003/87
32. Εκτιμώ ότι, παρά τη θεμελιώδη σημασία τους, δεν είναι αναγκαίο να σταθώ στους σκοπούς που επιδιώκει η οδηγία 2003/87, δεδομένου ότι αυτοί προκύπτουν σαφώς από τη νομοθεσία και τη νομολογία της Ένωσης.
33. Από τις αιτιολογικές σκέψεις 3 έως 5 αυτής συνάγεται ότι σκοπός της οδηγίας 2003/87 είναι να θεσπίσει ένα σύστημα εμπορίας εκπομπών αερίου θερμοκηπίου ικανό να συμβάλει στην εκπλήρωση των δεσμεύσεων της Ένωσης βάσει της συμβάσεως-πλαισίου των Ηνωμένων Εθνών για τις κλιματικές μεταβολές (6), το οποίο αποβλέπει στη μείωση των εκπομπών αυτών στην ατμόσφαιρα σε επίπεδο το οποίο να εμποδίζει κάθε επικίνδυνη ανθρωπογενή διατάραξη του κλιματικού συστήματος (7).
34. Ο σκοπός της μειώσεως των ανθρωπογενών εκπομπών αερίων θερμοκηπίου εντάσσεται στην καταπολέμηση της αλλαγής του κλίματος, η οποία προσδιορίζεται ρητώς στο άρθρο 191, παράγραφος 1, ΣΛΕΕ ως ένας εκ των στόχων της πολιτικής της Ένωσης στον τομέα του περιβάλλοντος.
35. Επομένως, όπως προκύπτει ιδίως από τις αιτιολογικές σκέψεις 3 και 5 της οδηγίας 2009/29 (8), η οδηγία 2003/87 αναμένεται να συμβάλει στη μείωση των συνολικών εκπομπών αερίων θερμοκηπίου της Ένωσης σε ποσοστό τουλάχιστον 20 % χαμηλότερο από τα επίπεδα του 1990 έως το 2020, με τρόπο «αποτελεσματικό από πλευράς κόστους» (9).
36. Συγκεκριμένα, η οικονομική αποτελεσματικότητα είναι ένας ακόμη σκοπός που επιδιώκει η οδηγία 2003/87, όπως επιβεβαιώνεται στο άρθρο 1 αυτής. Είναι δε ο λόγος υπάρξεως του συστήματος «cap and trade» που καθιέρωσε η εν λόγω οδηγία. Ειδικότερα, η δυνατότητα πωλήσεως των δικαιωμάτων («trade»), στον αριθμό των οποίων τίθεται ανώτατο όριο για το σύνολο των φορέων εκμεταλλεύσεως που υπάγονται στο εν λόγω σύστημα («cap»), αναμένεται να διευκολύνει τις μειώσεις εκπομπών στις εγκαταστάσεις στις οποίες μπορούν να επιτευχθούν με μικρότερο κόστος (10).
37. Επομένως, η οικονομική λογική του συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων συνίσταται στο ότι οι μειώσεις εκπομπών αερίων θερμοκηπίου, που είναι αναγκαίες για την επιτυχία ενός εκ των προτέρων προσδιορισμένου για το περιβάλλον αποτελέσματος, γίνονται με το μικρότερο δυνατό κόστος. Ειδικότερα, επιτρέποντας την πώληση των χορηγούμενων δικαιωμάτων, το σύστημα αυτό αποβλέπει στο να ενθαρρύνει κάθε μετέχοντα στο εν λόγω σύστημα να εκπέμπει ποσότητα αερίων θερμοκηπίου μικρότερη από τα δικαιώματα που του χορηγήθηκαν αρχικά, προκειμένου να μεταβιβάσει το πλεόνασμα σε άλλον μετέχοντα ο οποίος προκαλεί ποσότητα εκπομπών μεγαλύτερη από τα χορηγηθέντα δικαιώματα (11).
2. Οι τρεις κύριες υποχρεώσεις που επιβάλλει η οδηγία 2003/87 στους φορείς εκμεταλλεύσεως
38. Για την καλύτερη κατανόηση του τρόπου πρακτικής λειτουργίας του συστήματος που θέσπισε η οδηγία 2003/87, είναι σκόπιμο να εκθέσω τις τρεις κύριες υποχρεώσεις που επιβάλλονται στους φορείς εκμεταλλεύσεως που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2003/87, όπως αυτό προσδιορίζεται στο άρθρο 2, παράγραφος 1, αυτής.
39. Πρώτον, οι φορείς εκμεταλλεύσεως σταθερών εγκαταστάσεων υποχρεούνται, δυνάμει του άρθρου 4 της οδηγίας 2003/87, να κατέχουν άδεια εκπομπής αερίων θερμοκηπίου, η οποία πρέπει να εκδίδεται βάσει των προβλεπόμενων στα άρθρα 5 έως 8 της εν λόγω οδηγίας όρων (12).
40. Δεύτερον, οι φορείς εκμεταλλεύσεως υποχρεούνται να παρακολουθούν και να υποβάλλουν εκθέσεις για τις εκπομπές τους βάσει του άρθρου 14 της οδηγίας 2003/87 (13). Συναφώς, επισημαίνεται ότι στην αίτηση άδειας πρέπει να περιλαμβάνεται περιγραφή των μέτρων περί παρακολουθήσεως των εκπομπών και περί των σχετικών εκθέσεων (14) και ότι η αρμόδια αρχή εκδίδει την άδεια μόνο εφόσον κρίνει ότι ο φορέας εκμεταλλεύσεως είναι ικανός να παρακολουθεί τις εκπομπές και να υποβάλλει εκθέσεις για αυτές(15).
41. Δυνάμει του άρθρου 15 της οδηγίας αυτής, οι εκθέσεις των φορέων εκμεταλλεύσεως πρέπει να ελέγχονται επίσης από ανεξάρτητο ελεγκτή (16).
42. Τρίτον, δυνάμει του άρθρου 12, παράγραφοι 2α και 3, της οδηγίας 2003/87, οι φορείς εκμεταλλεύσεως υποχρεούνται, το αργότερο στις 30 Απριλίου κάθε έτους, να «παραδίδουν» αριθμό δικαιωμάτων που αντιστοιχεί στις συνολικές εκπομπές κατά τη διάρκεια του προηγούμενου ημερολογιακού έτους, όπως έχουν πιστοποιηθεί κατά το άρθρο 15 της εν λόγω οδηγίας. Ακολούθως, τα κράτη μέλη ακυρώνουν τα δικαιώματα που παραδόθηκαν.
43. Η υποχρέωση αυτή κατέχει κεντρική θέση στο σύστημα που θέσπισε η οδηγία 2003/87 (17). Η επιστροφή των δικαιωμάτων εκπομπής από τον φορέα εκμεταλλεύσεως χαρακτηρίστηκε ορθώς ως υλοποίηση «της εξοφλήσεως περιβαλλοντικής οφειλής» (18), ήτοι της περιβαλλοντικής οφειλής του φορέα εκμεταλλεύσεως κατά τη διάρκεια του προηγούμενου ημερολογιακού έτους. Πιο συγκεκριμένα, ο φορέας εκμεταλλεύσεως υποχρεούται να επιστρέφει ένα δικαίωμα για κάθε τόνο ισοδυνάμου διοξειδίου του άνθρακα που εξέπεμψε κατά την περίοδο αυτή (19).
44. Ακολούθως, θα εκθέσω τους τρόπους με τους οποίους ο φορέας εκμεταλλεύσεως μπορεί να αποκτήσει στην πράξη τα δικαιώματα που χρειάζεται για να εκπληρώσει την ετήσια υποχρέωση επιστροφής που υπέχει.
3. Οι τρεις τρόποι κτήσεως δικαιωμάτων εκπομπής για την εκπλήρωση της ετήσιας υποχρεώσεως επιστροφής
45. Η προεκτεθείσα ετήσια υποχρέωση επιστροφής δημιουργεί ζήτηση για δικαιώματα εκπομπής από τους φορείς εκμεταλλεύσεως που υπάγονται στο σύστημα που θέσπισε η οδηγία 2003/87 (20), η δε προσφορά δικαιωμάτων προέρχεται από τρεις διακριτές πηγές. Συγκεκριμένα, υπάρχουν τρεις τρόποι κτήσεως των δικαιωμάτων εκπομπής, εκ των οποίων οι δύο πρώτοι είναι διαθέσιμοι σε όλους τους φορείς εκμεταλλεύσεως, ενώ ο τρίτος μόνο σε ορισμένους εξ αυτών.
46. Ο πρώτος τρόπος κτήσεως συνίσταται στην απόκτηση των δικαιωμάτων εκπομπής από οποιοδήποτε άλλο πρόσωπο κατέχει τέτοια δικαιώματα (21). Θεωρητικά, οι συναλλαγές αυτές μπορούν να αφορούν μόνο δικαιώματα τα οποία χορηγήθηκαν προηγουμένως από τα κράτη μέλη. Υπό την έννοια αυτή, οι εν λόγω συναλλαγές συνιστούν τη «δευτερογενή αγορά» των δικαιωμάτων εκπομπής.
47. Αντιθέτως, οι δύο άλλοι τρόποι κτήσεως συνδέονται με τις δύο μεθόδους βάσει των οποίων τα κράτη μέλη κατανέμουν τα δικαιώματα κατ’ εφαρμογή της οδηγίας 2003/87, ήτοι την κατανομή μέσω πλειστηριασμού (η οποία μπορεί να χαρακτηριστεί ως «πρωτογενής αγορά») και τη δωρεάν κατανομή. Οι δύο αυτές μέθοδοι κατανομής ρυθμίζονται λεπτομερώς και με υψηλό βαθμό τεχνικής εξειδικεύσεως στην οδηγία 2003/87 και στις πράξεις που εκδόθηκαν για την εφαρμογή της, των οποίων τα βασικά χαρακτηριστικά μπορούν να συνοψιστούν ως ακολούθως.
48. Πρώτον, ο αριθμός των δικαιωμάτων που κατανέμονται κάθε έτος υπόκειται σε ανώτατο όριο, το οποίο υπολογίζεται για το σύνολο της Ένωσης (22). Αυτή είναι μια από τις βασικές πτυχές του συστήματος «capand trade» που θέσπισε η οδηγία 2003/87. Στην πράξη, το κίνητρο μειώσεως των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου για κάθε φορέα εκμεταλλεύσεως υπαγόμενο στο εν λόγω σύστημα θα εξαρτάται από το ύψος του συγκεκριμένου ανώτατου ορίου (23).
49. Κατ’ εφαρμογή του άρθρου 9 της οδηγίας αυτής, το ανώτατο όριο για τις εκπομπές των σταθερών εγκαταστάσεων καθορίστηκε σε λίγο περισσότερα από δύο δισεκατομμύρια δικαιώματα για το 2013 (24). Το ανώτατο αυτό όριο μειώνεται κάθε έτος βάσει γραμμικού συντελεστή 1,74 %, ο οποίος υπολογίστηκε κατά τρόπο ώστε να τηρηθεί η δέσμευση της Ένωσης περί μειώσεως των συνολικών εκπομπών της κατά τουλάχιστον 20 % έως το έτος 2020 σε σύγκριση με τα καταγεγραμμένα το 2005 επίπεδα (25).
50. Δεύτερον, ο αριθμός των δικαιωμάτων, των οποίων το ανώτατο όριο καθορίζεται κατ’ αυτόν τον τρόπο και εκπέμπονται ετησίως, πρέπει να κατανεμηθεί μεταξύ δικαιωμάτων που διατίθενται μέσω πλειστηριασμού και δικαιωμάτων που κατανέμονται δωρεάν. Βάσει του άρθρου 10, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/87, από το έτος 2013 και έπειτα, τα κράτη μέλη θέτουν σε πλειστηριασμό όλα τα δικαιώματα που δεν έχουν κατανεμηθεί δωρεάν. Επομένως, ο αριθμός των δικαιωμάτων που διατίθενται μέσω πλειστηριασμού εξαρτάται από τον αριθμό των δικαιωμάτων που χορηγήθηκαν δωρεάν (26).
51. Τρίτον, απομένει να εκθέσω το προβλεπόμενο στο άρθρο 10α της οδηγίας 2003/87 «γενικό» καθεστώς (27) δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων, το οποίο συνιστά κατά πάσα πιθανότητα την πιο πολύπλοκη πτυχή του συστήματος που θέσπισε η εν λόγω οδηγία. Συγκεκριμένα, η ερμηνεία του ως άνω άρθρου είναι ικανή να αποθαρρύνει ακόμη και τους πιο έμπειρους νομικούς.
52. Το Δικαστήριο επισήμανε ότι σκοπός της δωρεάν κατανομής των δικαιωμάτων εκπομπής δεν είναι η χορήγηση επιδοτήσεων στους ενδιαφερόμενους παραγωγούς, αλλά η αποφυγή της απώλειας ανταγωνιστικότητας ορισμένων κλάδων παραγωγής τους οποίους καλύπτει η εν λόγω οδηγία και ο συνακόλουθος μετριασμός των οικονομικών επιπτώσεων που θα είχε η άμεση και μονομερής δημιουργία από την Ένωση μιας αγοράς δικαιωμάτων εκπομπής (28).
53. Εξάλλου, η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων δεν καταργεί πλήρως το κίνητρο μειώσεως των εκπομπών για τους δικαιούχους των δικαιωμάτων. Συναφώς, το Δικαστήριο επισήμανε ότι το κίνητρο για τη μείωση των εκπομπών κάθε εγκαταστάσεως έγκειται στο κέρδος που αποκομίζεται από τη μείωση των αναγκών της σε δικαιώματα εκπομπής, τα οποία έχουν ορισμένη οικονομική αξία, η οποία συγκεκριμενοποιείται κατά την πώλησή τους, ανεξάρτητα από το αν έχουν παραχωρηθεί δωρεάν (29).
54. Εντούτοις, η δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων μειώνει την ένταση του κινήτρου υιοθετήσεως πρακτικών για τη μείωση των εκπομπών, δεδομένου ότι οι δικαιούχοι φορείς εκμεταλλεύσεως δεν οφείλουν να αγοράζουν το σύνολο ή μέρος των δικαιωμάτων που υποχρεούνται να παραδίδουν ετησίως. Ως εκ τούτου, όπως επισήμανε η γενική εισαγγελέας J. Kokott, η μείωση της ποσότητας των δωρεάν κατανεμόμενων δικαιωμάτων ενισχύει το κίνητρο μειώσεως των εκπομπών και, επομένως, συμβάλλει στην προστασία του περιβάλλοντος και στην καταπολέμηση της αλλαγής του κλίματος, όπως επιτάσσει το άρθρο 191 ΣΛΕΕ (30).
55. Το άρθρο 10α, παράγραφος 11, της οδηγίας 2003/87 προβλέπει την κατάργηση της δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων το 2027, οπότε όλα τα δικαιώματα που προορίζονται για τις σταθερές εγκαταστάσεις θα πρέπει να διατίθενται μέσω πλειστηριασμού. Εντούτοις, πρέπει να επισημάνω ότι η Επιτροπή φαίνεται να εγκατέλειψε την αξιέπαινη αυτή φιλοδοξία που προβλεπόταν στην οδηγία 2009/29, δεδομένου ότι η πρόταση τροποποιητικής οδηγίας για την τέταρτη περίοδο (2021-2030) ορίζει το ποσοστό των δικαιωμάτων που θα διατίθενται μέσω πλειστηριασμού σε 57 % του συνόλου (31).
56. Εξάλλου, ανεξάρτητα από την ενδεχόμενη μακροπρόθεσμη κατάργηση των δωρεάν κατανομών, το άρθρο 10α, παράγραφος 3, της οδηγίας 2003/87 εξαιρεί, σε κάθε περίπτωση, ορισμένες σταθερές εγκαταστάσεις από τις κατανομές αυτές, και ιδίως τους παραγωγούς ηλεκτρικής ενέργειας. Ως εκ τούτου, οι συγκεκριμένες εγκαταστάσεις οφείλουν να αγοράζουν, στην πρωτογενή ή στη δευτερογενή αγορά, όλα τα αναγκαία δικαιώματα για την εκπλήρωση της ετήσιας υποχρεώσεως επιστροφής που υπέχουν (32).
57. Όσον αφορά τις εγκαταστάσεις που λαμβάνουν δωρεάν δικαιώματα δυνάμει του άρθρου 10α της οδηγίας 2003/87, η διαδικασία που καθιστά εφικτό τον καθορισμό του ύψους των εν λόγω δικαιωμάτων μπορεί να αναλυθεί σε τρία στάδια, τα οποία καταλήγουν αντίστοιχα στη βασική κατανομή, στην προκαταρκτική κατανομή και στην οριστική κατανομή (33).
58. Πρώτον, η βασική κατανομή δεν εξαρτάται από τις πραγματικές εκπομπές του δικαιούχου (κατά το πρότυπο της υποχρεώσεως επιστροφής (34)), αλλά από θεωρητικούς «δείκτες αναφοράς» τους οποίους υπολογίζει η Επιτροπή με βάση τις εκπομπές του 10 % των αποδοτικότερων εγκαταστάσεων, βάσει του άρθρου 10α, παράγραφος 2, της οδηγίας 2003/87 (35). Επομένως, για κάθε εγκατάσταση ή επιμέρους εγκατάσταση, η βασική κατανομή είναι το γινόμενο του πολλαπλασιασμού του εφαρμοστέου δείκτη αναφοράς και του ιστορικού επιπέδου δραστηριότητας, το οποίο καθορίζεται βάσει των δεδομένων βάσεως που υποβάλλουν οι φορείς εκμεταλλεύσεως σύμφωνα με τα άρθρα 7 και 9 της αποφάσεως 2011/278. Ο υπολογισμός αυτός πρέπει να πραγματοποιείται από τα κράτη μέλη δυνάμει του άρθρου 10, παράγραφοι 1 και 2, της εν λόγω αποφάσεως (36).
59. Δεύτερον, η προκαταρκτική κατανομή υπολογίζεται εφαρμόζοντας συντελεστή μειώσεως στη βασική κατανομή βάσει του άρθρου 10α, παράγραφος 11, της οδηγίας 2003/87. Ο συντελεστής μειώσεως, ο οποίος είναι 0,8 για το 2013 (μείωση κατά 20 %), μειώνεται ισόποσα κάθε έτος ώστε να είναι 0,3 (μείωση κατά 70 %) το 2020 (37).
60. Εντούτοις, επισημαίνεται ότι η μείωση αυτή δεν αφορά όλες τις εγκαταστάσεις στις οποίες κατανέμονται δωρεάν δικαιώματα. Συγκεκριμένα, δυνάμει του άρθρου 10α, παράγραφος 12, της οδηγίας 2003/87, δεν υπόκεινται σε μείωση οι δωρεάν κατανομές στους τομείς που εμφανίζουν σημαντικό κίνδυνο μετεγκαταστάσεως σε τρίτες χώρες, λόγω των περιβαλλοντικών υποχρεώσεων που επιβάλλει η εν λόγω οδηγία. Με άλλα λόγια, οι συγκεκριμένοι τομείς εξασφάλισαν μείωση των περιβαλλοντικών υποχρεώσεών τους λόγω της υπάρξεως κινδύνου μετεγκαταστάσεως, ο οποίος χαρακτηρίζεται διακριτικά «σημαντικός κίνδυνος διαρροής άνθρακα». Βάσει του άρθρου 10α, παράγραφοι 13 έως 18, της ίδιας οδηγίας, η Επιτροπή κατάρτισε μακροσκελή κατάλογο τομέων ή κλάδων δραστηριοτήτων που εμφανίζουν τέτοιο κίνδυνο μετεγκαταστάσεως (38).
61. Το άρθρο 11, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/87 και το άρθρο 15, παράγραφοι 1 και 2, της αποφάσεως 2011/278 υποχρεώνουν κάθε κράτος μέλος να δημοσιεύει και να υποβάλλει στην Επιτροπή τον κατάλογο των εγκαταστάσεων και των υποεγκαταστάσεων που υπάγονται στην οδηγία 2003/87 στο έδαφός του, διευκρινίζοντας για καθεμία εξ αυτών το ύψος της βασικής κατανομής και της προκαταρκτικής κατανομής (39), και τούτο για το σύνολο της τρίτης περιόδου (2013-2020).
62. Το τρίτο και τελευταίο στάδιο του υπολογισμού συνίσταται στην ενδεχόμενη εφαρμογή δεύτερου μηχανισμού μειώσεως, ο οποίος προβλέπεται στο άρθρο 10α, παράγραφος 5, της οδηγίας 2003/87. Επομένως, η οριστική κατανομή θα ισοδυναμεί είτε με την προκαταρκτική κατανομή (εάν ο μηχανισμός αυτός δεν πρέπει να εφαρμοστεί) είτε με τη μειωμένη προκαταρκτική κατανομή (σε αντίθετη περίπτωση).
63. Ειδικότερα, βάσει των καταλόγων που υποβάλλουν τα κράτη μέλη, η Επιτροπή υποχρεούται να διασφαλίζει ότι το συνολικό άθροισμα των βασικών κατανομών –και όχι των προκαταρκτικών κατανομών (40) – που υπολογίστηκαν για τις εγκαταστάσεις στο έδαφος της Ένωσης δεν υπερβαίνει το επιμέρους ανώτατο όριο που καθορίζεται στο άρθρο 10α, παράγραφος 5, της οδηγίας 2003/87 (41), το οποίο αντιστοιχεί σε τμήμα του συνόλου των δικαιωμάτων που καθορίζονται στο άρθρο 9 της εν λόγω οδηγίας (42).
64. Εάν υπάρξει όντως υπέρβαση του εν λόγω ανώτατου ορίου, η Επιτροπή οφείλει να προβεί σε ανάλογη μείωση εφαρμόζοντας «διατομεακό διορθωτικό συντελεστή» στις προβλεπόμενες από τα κράτη μέλη κατανομές, ο οποίος αντιστοιχεί στον λόγο μεταξύ του ανώτατου ορίου και του αθροίσματος των βασικών κατανομών (43).
65. Επισημαίνεται ότι η Επιτροπή χρειάστηκε όντως να καθορίσει διατομεακό διορθωτικό συντελεστή για την τρίτη περίοδο (2013-2020) (44). Μετά την απόφαση αυτή, τα κράτη μέλη μπόρεσαν να προβούν στις οριστικές κατανομές εφαρμόζοντας τον συγκεκριμένο διορθωτικό συντελεστή –ή, για την ακρίβεια, συντελεστή μειώσεως– στις προκαταρκτικές κατανομές τις οποίες δεν απέρριψε η Επιτροπή (45).
2. Επί του υποβληθέντος από το αιτούν δικαστήριο ερωτήματος
66. Προκαταρκτικώς, επισημαίνεται ότι το ερώτημα που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο (46) δεν αφορά την υποχρέωση υποβολής εκθέσεων για τις ετήσιες εκπομπές, που υπέχουν οι φορείς εκμεταλλεύσεως δυνάμει του άρθρου 14 της οδηγίας 2003/87 (47), αλλά τη συλλογή από τα κράτη μέλη των δεδομένων βάσεως από τους φορείς εκμεταλλεύσεως βάσει του άρθρου 7 της αποφάσεως 2011/278 με σκοπό τον καθορισμό του ιστορικού επιπέδου δραστηριότητας, περί του οποίου γίνεται λόγος στο άρθρο 9 της εν λόγω αποφάσεως και το οποίο θα χρησιμοποιηθεί για τον υπολογισμό της βασικής κατανομής (48).
67. Επομένως, το πρόβλημα που αντιμετωπίζει η INEOS στο πλαίσιο της υποθέσεως της κύριας δίκης έχει την προέλευσή του στη μη υποβολή από αυτήν πλήρων δεδομένων βάσεως για τα έτη 2006 και 2007, με αποτέλεσμα να μειωθεί το ύψος της υπολογισθείσας από την αρμόδια αρχή βασικής κατανομής και, ως εκ τούτου, ο αριθμός των δωρεάν χορηγηθέντων δικαιωμάτων στην INEOS (49).
68. Για να δοθεί απάντηση στο υποβληθέν ερώτημα, θα επισημάνω, πρώτον, ότι η οδηγία 2003/87 και η απόφαση 2011/278 δεν προβαίνουν σε πλήρη εναρμόνιση των διαδικαστικών προϋποθέσεων των αιτήσεων δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων. Δεύτερον, θα εκθέσω τους λόγους για τους οποίους εκτιμώ ότι η επίμαχη στη διαφορά της κύριας δίκης αποκλειστική προθεσμία και η αδυναμία διορθώσεων μετά την εκπνοή της εν λόγω προθεσμίας δεν αντιβαίνουν στην αρχή της αποτελεσματικότητας, όπως ερμηνεύεται από την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου.
1. Επί της ελλείψεως πλήρους εναρμονίσεως των διαδικαστικών προϋποθέσεων των αιτήσεων δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων
69. Η INEOS υποστήριξε ότι η νομοθεσία της Ένωσης προβαίνει σε πλήρη εναρμόνιση όλων των πτυχών, περιλαμβανομένων των διαδικαστικών, που αφορούν τις αιτήσεις δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων, με αποτέλεσμα τα κράτη μέλη να μη διαθέτουν συναφώς καμία διακριτική ευχέρεια. Η Γερμανική Κυβέρνηση και η Επιτροπή αντέκρουσαν την άποψη αυτή.
70. Συντάσσομαι με την άποψη της Γερμανικής Κυβερνήσεως και της Επιτροπής. Αναμφίβολα, βάσει του άρθρου 10α, παράγραφος 1, της οδηγίας 2003/87, η Επιτροπή «πρέπει να υιοθετήσει πλήρως εναρμονισμένα μέτρα εφαρμογής που θα ισχύουν σε ολόκληρη την Κοινότητα για την κατανομή των δικαιωμάτων που αναφέρονται στις παραγράφους 4, 5, 7 και 12» (η υπογράμμιση δική μου). Στη βάση αυτή, η Επιτροπή εξέδωσε την απόφαση 2011/278 και εκτιμώ ότι, αναμφίβολα, η απόφαση αυτή, σε συνδυασμό με το άρθρο 10α της οδηγίας 2003/87, προβαίνει σε πλήρη εναρμόνιση των ουσιαστικών πτυχών της δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων (50), της οποίας τα βασικά χαρακτηριστικά εξέθεσα στις παρούσες προτάσεις μου (51).
71. Αντιθέτως, οι ως άνω πράξεις δεν περιέχουν καμία διάταξη η οποία να ρυθμίζει ρητώς τις διαδικαστικές πτυχές της εν λόγω κατανομής, και ιδίως την προθεσμία εντός της οποίας πρέπει να υποβληθεί η αίτηση δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων ή, ακόμη, τη δυνατότητα διορθώσεως της αιτήσεως μετά την εκπνοή μιας τέτοιας προθεσμίας.
72. Ειδικότερα, το άρθρο 7 της αποφάσεως 2011/278, το οποίο αφορά τη συλλογή δεδομένων βάσεως από τα κράτη μέλη, δεν περιέχει καμία διευκρίνιση συναφώς. Στο άρθρο 7, παράγραφος 8, της εν λόγω αποφάσεως διευκρινίζεται ότι ο φορέας εκμεταλλεύσεως πρέπει να αιτιολογήσει «την απουσία των δεδομένων» και να υποκαταστήσει τα «εν μέρει διαθέσιμα δεδομένα» με συντηρητικές εκτιμήσεις, χωρίς εντούτοις να καθορίζεται η διαδικασία που θα καθιστούσε εφικτή τη διόρθωση ή τη συμπλήρωση των συλλεγέντων δεδομένων. Ομοίως, το άρθρο 8 της αποφάσεως 2011/278 απαγορεύει στα κράτη μέλη να αποδέχονται δεδομένα τα οποία δεν έχουν κριθεί ικανοποιητικά από ελεγκτή, χωρίς εντούτοις να καθορίζει προθεσμία ή διαδικασία διορθώσεως για τα δεδομένα που δεν κρίθηκαν ικανοποιητικά.
73. Κατά πάγια νομολογία, ελλείψει πλήρους εναρμονίσεως, οι εφαρμοστέες διαδικαστικές λεπτομέρειες εμπίπτουν στην εσωτερική έννομη τάξη εκάστου κράτους μέλους δυνάμει της αρχής της διαδικαστικής αυτονομίας των κρατών μελών, υπό την προϋπόθεση, πάντως, ότι οι λεπτομέρειες αυτές δεν είναι λιγότερο ευνοϊκές από εκείνες που διέπουν παρόμοιες καταστάσεις εσωτερικής φύσεως (αρχή της ισοδυναμίας) και ότι δεν καθιστούν πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που χορηγεί η έννομη τάξη της Ένωσης (αρχή της αποτελεσματικότητας) (52).
74. Όσον αφορά την αρχή της ισοδυναμίας, δεν προκύπτει από κανένα στοιχείο της δικογραφίας που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο ότι η επίμαχη στην υπόθεση της κύριας δίκης αποκλειστική προθεσμία αντιβαίνει στην εν λόγω αρχή ούτε υποστηρίχθηκε κάτι τέτοιο ενώπιον του Δικαστηρίου. Σε κάθε περίπτωση, απόκειται στο αιτούν δικαστήριο να αποφανθεί επ’ αυτού, όπως ορθώς επισήμανε η Επιτροπή (53).
75. Ως εκ τούτου, στη συνέχεια της αναλύσεώς μου θα επικεντρωθώ στη συμβατότητα προς την αρχή της αποτελεσματικότητας της επίμαχης στην υπόθεση της κύριας δίκης αποκλειστικής προθεσμίας.
76. Συναφώς, επιθυμώ να διευκρινίσω ότι εκτιμώ ότι δεν είναι εφικτό να ακολουθηθεί ο τρόπος προσεγγίσεως που προτείνει η INEOS η οποία συνίσταται στην «άμεση» εκτίμηση της συμβατότητας της επίμαχης στην υπόθεση της κύριας δίκης αποκλειστικής προθεσμίας προς ορισμένες διατάξεις της οδηγίας 2003/87 ή της αποφάσεως 2011/278.
77. Συγκεκριμένα, από την προπαρατεθείσα νομολογία προκύπτει ότι η συμβατότητα προς το δίκαιο της Ένωσης διαδικαστικών διατάξεων που θεσπίζουν τα κράτη μέλη πρέπει να εκτιμάται με γνώμονα τις αρχές της ισοδυναμίας και τις αποτελεσματικότητας. Ως εκ τούτου, το γράμμα των διατάξεων της οδηγίας 2003/87 ή της αποφάσεως 2011/278 πρέπει να ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο της εξετάσεως της συμβατότητας προς την αρχή της αποτελεσματικότητας της επίμαχης στην υπόθεση της κύριας δίκης αποκλειστικής προθεσμίας (54).
2. Επί της συμβατότητας της επίμαχης στην υπόθεση της κύριας δίκης αποκλειστικής προθεσμίας
78. Προκαταρκτικώς, επισημαίνεται ότι η Επιτροπή πρότεινε να εξεταστούν χωριστά, αφενός, η δυνατότητα των κρατών μελών να θεσπίζουν αποκλειστική προθεσμία για την υποβολή των αιτήσεων δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων βάσει του άρθρου 10α της οδηγίας 2003/87 και, αφετέρου, η αδυναμία των φορέων εκμεταλλεύσεως να επιφέρουν διορθώσεις στην αίτησή τους μετά την εκπνοή της εν λόγω προθεσμίας.
79. Εντούτοις, κατά την άποψή μου, οι δύο αυτές πτυχές συνδέονται άρρηκτα μεταξύ τους, όπως προκύπτει από τη διατύπωση του υποβληθέντος ερωτήματος (55). Ειδικότερα, η αδυναμία της INEOS, στο πλαίσιο της υποθέσεως της κύριας δίκης, να συμπληρώσει ή να διορθώσει την αίτησή της για δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων έχει την προέλευσή της στη θέσπιση, στην εθνική νομοθεσία, αποκλειστικής –και όχι ενδεικτικής– προθεσμίας για την υποβολή των εν λόγω αιτήσεων. Ως εκ τούτου, στη συνέχεια της αναλύσεώς μου θα εξετάσω τις δύο αυτές πτυχές από κοινού.
80. Υπενθυμίζεται ότι, κατά πάγια νομολογία, κάθε περίπτωση στο πλαίσιο της οποίας τίθεται το ζήτημα αν ο εθνικός δικονομικός κανόνας καθιστά αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης πρέπει να αναλύεται λαμβάνοντας υπόψη τη θέση της διατάξεως αυτής στο σύνολο της διαδικασίας, την εξέλιξή της και τις ιδιαιτερότητες της διαδικασίας αυτής ενώπιον των διαφόρων εθνικών αρχών. Υπό το πρίσμα αυτό, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη, ενδεχομένως, η προστασία των δικαιωμάτων της υπερασπίσεως, η αρχή της ασφάλειας δικαίου και η εύρυθμη διεξαγωγή της διαδικασίας (56).
81. Όσον αφορά ειδικότερα τη θέσπιση αποκλειστικών προθεσμιών από τα κράτη μέλη, το Δικαστήριο έχει κρίνει προ πολλών ετών ότι τέτοιες προθεσμίες δεν αντιβαίνουν στην αρχή της αποτελεσματικότητας εφόσον είναι «εύλογες» (57).
82. Όσον αφορά τον εύλογο χαρακτήρα των αποκλειστικών προθεσμιών, το Δικαστήριο αποφάνθηκε επίσης ότι απόκειται στα κράτη μέλη να καθορίζουν, για τις εθνικές ρυθμίσεις που εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, προθεσμίες που να έχουν σχέση, μεταξύ άλλων, με τη σημασία που έχουν για τους ενδιαφερόμενους οι αποφάσεις που πρόκειται να ληφθούν, με το περίπλοκο των εφαρμοστέων διαδικασιών και της εφαρμοστέας νομοθεσίας, με τον αριθμό των προσώπων που μπορούν να αφορούν οι αποφάσεις ή με τα άλλα δημόσια ή ιδιωτικά συμφέροντα που πρέπει να ληφθούν υπόψη (58).
83. Κατ’ εφαρμογή των αρχών αυτών, το Δικαστήριο τείνει, στην πράξη, να εξετάζει μάλλον συνοπτικά τις σχετικά μακρές προθεσμίες (59) και μάλλον εκτενώς τις σχετικά βραχείες προθεσμίες (60). Καταρχήν, μόνο οι δεύτερες μπορούν να καταστήσουν πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση των δικαιωμάτων που αναγνωρίζει η έννομη τάξη της Ένωσης, κατά την έννοια της νομολογίας που υπενθυμίζεται στο σημείο 73 των παρουσών προτάσεων, και τούτο επιβάλλει τη διεξοδικότερη εξέταση του εύλογου χαρακτήρα τους.
84. Από τα στοιχεία που διαβίβασε το αιτούν δικαστήριο προκύπτει ότι η καταληκτική ημερομηνία για την επίμαχη στη διαφορά της κύριας δίκης υποβολή των αιτήσεων δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων ήταν η 23η Ιανουαρίου 2012 και ότι η ημερομηνία αυτή δημοσιεύθηκε επίσημα στις 20 Οκτωβρίου 2011 (61). Εξάλλου, από τις παρατηρήσεις που κατέθεσε η Γερμανική Κυβέρνηση προκύπτει ότι η εν λόγω ημερομηνία είχε επίσης ανακοινωθεί με μήνυμα ηλεκτρονικού ταχυδρομείου προς τους φορείς εκμεταλλεύσεως εγκαταστάσεων και σε ανακοινωθέν Τύπου, αμφότερα με ημερομηνία 20ής Οκτωβρίου 2011. Από τα προεκτεθέντα συνάγεται ότι η ταχθείσα στους φορείς εκμεταλλεύσεως προθεσμία για την υποβολή των αιτήσεων δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων ήταν λίγο μεγαλύτερη των τριών μηνών.
85. Προθεσμία τριών μηνών θεωρείται σχετικά βραχεία, κατά την προεκτεθείσα νομολογία (62), και, επομένως, ο εύλογος χαρακτήρας της πρέπει να εξεταστεί διεξοδικότερα.
86. Πρώτον, το επίμαχο στη διαφορά της κύριας δίκης δικαίωμα που αναγνωρίζεται από την έννομη τάξη της Ένωσης είναι το δικαίωμα σε δωρεάν κατανομές δικαιωμάτων βάσει του άρθρου 10α της οδηγίας 2003/87 και της αποφάσεως 2011/278. Ως εκ τούτου, πρέπει να εξεταστεί αν αποκλειστική προθεσμία τριών μηνών, όπως η επίμαχη στη διαφορά της κύριας δίκης, είναι ικανή να καταστήσει πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση του εν λόγω δικαιώματος.
87. Εντούτοις, από κανένα στοιχείο της δικογραφίας που κατατέθηκε στο Δικαστήριο δεν μπορεί να συναχθεί ότι η εν λόγω προθεσμία καθιστούσε πρακτικώς αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή, ιδίως λόγω της βραχείας διάρκειας αυτής, την άσκηση του δικαιώματος σε δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων. Υπενθυμίζεται ότι η υποβολή της οικείας αιτήσεως προϋποθέτει τη συνυποβολή, από φορέα εκμεταλλεύσεως όπως η INEOS, των δεδομένων βάσεως που μνημονεύονται στο άρθρο 7 της αποφάσεως 2011/278, τα οποία θα πρέπει επίσης να ελεγχθούν βάσει του άρθρου 8 της εν λόγω αποφάσεως (63).
88. Όπως ορθώς επισήμανε η Γερμανική Κυβέρνηση, η INEOS δεν πρόβαλε καν ότι η συγκεκριμένη προθεσμία ήταν υπερβολικά βραχεία για την υποβολή της αιτήσεώς της. Συγκεκριμένα, από την αίτηση προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι η INEOS παρέλειψε, εκ παραδρομής, να διαβιβάσει ορισμένα δεδομένα για τα έτη 2006 και 2007, υποθέτοντας εσφαλμένα ότι η DEHSt διέθετε ήδη τα συγκεκριμένα δεδομένα (64). Επομένως, η INEOS επικρίνει όχι τη διάρκεια της επίμαχης στη διαφορά της κύριας δίκης προθεσμίας, αλλά την αδυναμία να επιφέρει, μετά την εκπνοή της εν λόγω προθεσμίας, διορθώσεις στα δεδομένα βάσεως που υπέβαλε με την αρχική αίτησή της.
89. Συναφώς, το Δικαστήριο έχει διευκρινίσει επανειλημμένως ότι η αποκλειστική προθεσμία είναι, καταρχήν, συμβατή προς την αρχή της αποτελεσματικότητας, καίτοι η εκπνοή μιας τέτοιας προθεσμίας είναι ικανή, εκ φύσεως, να εμποδίσει τους ενδιαφερομένους να ασκήσουν τα δικαιώματά τους εν όλω ή εν μέρει (65). Στο πλαίσιο της υποθέσεως της κύριας δίκης, προσθέτω ότι η παροχή στους φορείς εκμεταλλεύσεως της δυνατότητας να διορθώνουν ή να συμπληρώνουν την αίτησή τους μετά την εκπνοή της επίμαχης αποκλειστικής προθεσμίας θα τους παρείχε τη δυνατότητα να παρακάμπτουν το αποτέλεσμα της εν λόγω προθεσμίας.
90. Δεύτερον, η INEOS πρόβαλε την υποχρέωση των κρατών μελών να στηρίζονται σε όσο το δυνατόν πιο ακριβή και πλήρη δεδομένα βάσεως, βάσει της οδηγίας 2003/87 και της αποφάσεως 2011/278. Κατά την INEOS, από την υποχρέωση αυτή προκύπτει ότι οι αρμόδιες αρχές υποχρεούνται να μην επιβάλλουν καμία διαδικαστική προϋπόθεση η οποία να εμποδίζει τη διόρθωση εσφαλμένων δεδομένων ή τη συμπλήρωση ελλιπών δεδομένων, όπως είναι η επίμαχη στη διαφορά της κύριας δίκης αποκλειστική προθεσμία, προκειμένου να διασφαλίζεται η αποτελεσματική εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης.
91. Συναφώς, δεν αμφισβητείται ότι το άρθρο 7, παράγραφος 7, της αποφάσεως 2011/278 υποχρεώνει τα κράτη μέλη να συλλέγουν «πλήρη και συνεπή μεταξύ τους» δεδομένα βάσεως τα οποία «εμφανίζουν τη μέγιστη εφικτή ακρίβεια». Εξάλλου, το άρθρο 7, παράγραφος 8, και το άρθρο 8, παράγραφοι 1 και 4, της εν λόγω αποφάσεως θεσπίζουν διάφορες υποχρεώσεις οι οποίες ενισχύουν την απαίτηση ακρίβειας των δεδομένων που χρησιμοποιούνται για τον υπολογισμό των δωρεάν κατανομών.
92. Υπενθυμίζεται, εντούτοις, ότι η εκτίμηση της συμβατότητας προς την αρχή της αποτελεσματικότητας, κατά την έννοια της παρατιθέμενης στο σημείο 73 των παρουσών προτάσεων νομολογίας, σκοπεί στον καθορισμό του κατά πόσον η επίμαχη στη διαφορά της κύριας δίκης αποκλειστική προθεσμία καθιστά αδύνατη ή υπερβολικά δυσχερή την άσκηση δικαιώματος που αναγνωρίζεται σε φορέα εκμεταλλεύσεως, όπως η INEOS.
93. Εντούτοις, οι υποχρεώσεις που επιβάλλει το δίκαιο της Ένωσης στα κράτη μέλη δεν δημιουργούν όλες δικαιώματα για τους ιδιώτες (66). Κατά την άποψή μου, αυτό δεν ισχύει για την υποχρέωση που επιβάλλεται στα κράτη μέλη να συλλέγουν όσον το δυνατόν πιο ακριβή δεδομένα βάσεως. Αντιθέτως, εκτιμώ ότι από το γράμμα των προπαρατεθεισών διατάξεων της αποφάσεως 2011/278 προκύπτει ότι η απαίτηση ακρίβειας των δεδομένων βάσεως συνιστά κοινή ευθύνη των κρατών μελών και των φορέων εκμεταλλεύσεως.
94. Ως εκ τούτου, φορέας εκμεταλλεύσεως, όπως η INEOS, δεν μπορεί να προβάλλει βασίμως, έναντι των αρμόδιων εθνικών αρχών, ένα θεωρητικό δικαίωμα στην ακρίβεια των δεδομένων βάσεως προκειμένου να εμποδίσει την εκπνοή αποκλειστικής προθεσμίας. Ελλείψει τέτοιου δικαιώματος, το επιχείρημα της INEOS κατά το οποίο η αδυναμία διορθώσεως της αρχικής αιτήσεως μετά την εκπνοή αποκλειστικής προθεσμίας δεν συνάδει προς την αρχή της αποτελεσματικότητας πρέπει να απορριφθεί.
95. Τρίτον, εκτιμώ ότι, στην πραγματικότητα, η παροχή στους φορείς εκμεταλλεύσεως της δυνατότητας να συμπληρώσουν ή να διορθώσουν τα δεδομένα βάσεως προκειμένου να εξασφαλίσουν συμπληρωματική δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων είναι ικανή να καταστήσει την άσκηση του δικαιώματος σε τέτοιες κατανομές εξαιρετικά δυσχερή, λόγω της ανασφάλειας δικαίου που θα συνεπαγόταν μια τέτοια δυνατότητα.
96. Όπως εξέθεσα στις παρούσες προτάσεις (67), η μετάβαση από την προκαταρκτική κατανομή στην οριστική κατανομή προϋποθέτει τον έλεγχο της Επιτροπής, προκειμένου να διασφαλίζεται ότι ο αριθμός των κατανεμόμενων δικαιωμάτων δεν υπερβαίνει το ανώτατο όριο που προβλέπεται στο άρθρο 10α, παράγραφος 5, της οδηγίας 2003/87. Σε περίπτωση υπερβάσεως του ανώτατου ορίου, η Επιτροπή υποχρεούται να ορίσει διατομεακό διορθωτικό συντελεστή ώστε να μειωθεί αναλογικά το σύνολο των προβλεφθεισών από τα κράτη μέλη προκαταρκτικών κατανομών και να καθοριστεί κατ’ αυτόν τον τρόπο το ύψος των οριστικών κατανομών για κάθε δικαιούχο εγκατάσταση εντός της Ένωσης.
97. Εντούτοις, εάν το Δικαστήριο έκανε δεκτή την άποψη της INEOS, κάθε συμπληρωματική κατανομή, κατόπιν διορθώσεως από φορέα εκμεταλλεύσεως των δεδομένων βάσεως που υποβάλλει, θα υποχρέωνε την Επιτροπή να προβεί σε νέα εξακρίβωση καθώς και, ενδεχομένως, σε τροποποίηση του διορθωτικού συντελεστή (68). Πέραν του ότι δεν προβλέπεται από τις σχετικές διατάξεις της οδηγίας 2003/87 και της αποφάσεως 2011/278, μια τέτοια τροποποίηση θα συνεπαγόταν μείωση του ύψους της οριστικής κατανομής για κάθε δικαιούχο. Με άλλα λόγια, ο δικαιούχος δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων δεν θα μπορούσε ποτέ να θεωρεί οριστικό τον αριθμό των δικαιωμάτων που έλαβε.
98. Όπως ορθώς επισήμαναν η Γερμανική Κυβέρνηση και η Επιτροπή, μια τέτοια κατάσταση δεν συνάδει προς την αρχή της ασφάλειας δικαίου. Επομένως, καθιστά την άσκηση του δικαιώματος σε δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εξαιρετικά δυσχερή. Σε ένα τέτοιο πλαίσιο, το αποτέλεσμα αποκλειστικής προθεσμίας, όπως η επίμαχη στη διαφορά της κύριας δίκης, είναι ακριβώς να διαφυλάσσει την ασφάλεια δικαίου προς όφελος όλων των ενδιαφερομένων. Όπως διευκρίνισε επανειλημμένως το Δικαστήριο, ο καθορισμός των αποκλειστικών προθεσμιών πληροί, καταρχήν, την επιταγή της αποτελεσματικότητας καθόσον συνιστά εφαρμογή της θεμελιώδους αρχής της ασφάλειας δικαίου που προστατεύει τόσο τον ενδιαφερόμενο όσο και την οικεία διοικητική αρχή (69).
99. Τέταρτον, εκτιμώ ότι η παροχή στους φορείς εκμεταλλεύσεως της δυνατότητας να τροποποιούν την αίτηση δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων δεν συνάδει προς τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 10α της οδηγίας 2003/87 και στην απόφαση 2011/278 για τον καθορισμό της υπάρξεως και της εκτάσεως του δικαιώματος σε μια τέτοια κατανομή.
100. Όπως εξέθεσα στις παρούσες προτάσεις (70), η διαδικασία αυτή διεξάγεται κατά στάδια, υπό την έννοια ότι κάθε στάδιο του υπολογισμού πρέπει να περατωθεί πριν από τη μετάβαση στο επόμενο στάδιο. Εντούτοις, η προσέγγιση που προτείνει η INEOS, η οποία θα παρείχε τη δυνατότητα στους φορείς εκμεταλλεύσεως να διορθώνουν ή να συμπληρώνουν τα δεδομένα βάσεως χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η προθεσμία, θα ισοδυναμούσε, κατ’ ουσίαν, με την επ’ αόριστον διατήρηση ανοικτού του πρώτου σταδίου του σχετικού υπολογισμού, ήτοι του καθορισμού της βασικής κατανομής βάσει του ιστορικού επιπέδου δραστηριότητας και του εφαρμοστέου δείκτη αναφοράς (71). Επομένως, η προκαταρκτική κατανομή (δεύτερο στάδιο) και η οριστική κατανομή (τρίτο στάδιο) θα έπρεπε να υπολογίζονται εκ νέου ύστερα από κάθε διόρθωση των δεδομένων βάσεως.
101. Κατά την άποψή μου, μια τέτοια προσέγγιση δεν συνάδει προς την ορθή διεξαγωγή της εν λόγω διαδικασίας καθόσον συνεπάγεται υπέρμετρη διοικητική επιβάρυνση για τα κράτη μέλη και την Επιτροπή (72).
102. Πέμπτον, στον βαθμό που είναι αναγκαίο, επισημαίνεται ότι η προτεινόμενη ερμηνεία συνάδει προς τον βασικό σκοπό που επιδιώκει το σύστημα που θέσπισε η οδηγία 2003/87, ήτοι την προστασία του περιβάλλοντος διά της μειώσεως των εκπομπών αερίων θερμοκηπίου.
103. Συγκεκριμένα, η ερμηνεία αυτή συνίσταται στον αποκλεισμό της δυνατότητας των φορέων εκμεταλλεύσεως να διορθώνουν ή να συμπληρώνουν τα δεδομένα βάσεως που υποβάλλουν προκειμένου να εξασφαλίσουν συμπληρωματική κατανομή δικαιωμάτων. Στην πράξη, η ερμηνεία αυτή θα έχει ως αποτέλεσμα καταστάσεις «ελλιπούς κατανομής» για τους φορείς εκμεταλλεύσεως που θα μπορούσαν να λάβουν υψηλότερο αριθμό δωρεάν δικαιωμάτων, εάν η αίτησή τους είχε καταρτιστεί ορθώς. Ως εκ τούτου, οι εν λόγω φορείς εκμεταλλεύσεως θα πρέπει να αγοράσουν υψηλότερο αριθμό δικαιωμάτων για να εκπληρώσουν την υποχρέωση επιστροφής που υπέχουν, και τούτο θα αυξήσει το κίνητρο να μειώσουν τις εκπομπές τους (73).
VI. Πρόταση
104. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο ερώτημα που υπέβαλε το Verwaltungsgericht Berlin (διοικητικό πρωτοδικείο Βερολίνου, Γερμανία) ως εξής:
Το άρθρο 10α της οδηγίας 2003/87/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Οκτωβρίου 2003, σχετικά με τη θέσπιση συστήματος εμπορίας δικαιωμάτων εκπομπής αερίων θερμοκηπίου εντός της Κοινότητας και την τροποποίηση της οδηγίας 96/61/ΕΚ του Συμβουλίου, όπως τροποποιήθηκε με την οδηγία 2009/29/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 23ης Απριλίου 2009, και η απόφαση 2011/278/ΕΕ της Επιτροπής, της 27ης Απριλίου 2011, σχετικά με τον καθορισμό ενωσιακών μεταβατικών κανόνων για την εναρμονισμένη δωρεάν κατανομή δικαιωμάτων εκπομπής κατ’ εφαρμογή του άρθρου 10α της οδηγίας 2003/87, όπως τροποποιήθηκε με την απόφαση 2012/498/ΕΕ της Επιτροπής, της 17ης Αυγούστου 2012, σε συνδυασμό με τις αρχές της ισοδυναμίας και της αποτελεσματικότητας, έχουν την έννοια ότι δεν αντιβαίνει σε αυτά ρύθμιση κράτους μέλους, η οποία προβλέπει, για την περίοδο εμπορίας 2013-2020, αποκλειστική προθεσμία για την υποβολή αιτήσεων δωρεάν κατανομής δικαιωμάτων και, στο πλαίσιο αυτό, αποκλείεται η δυνατότητα φορέα εκμεταλλεύσεως να διορθώσει ή να συμπληρώσει την εν λόγω αίτηση μετά την εκπνοή της εν λόγω προθεσμίας, υπό την προϋπόθεση ότι η συγκεκριμένη διαδικαστική προϋπόθεση δεν είναι λιγότερο ευνοϊκή από εκείνες που διέπουν παρόμοιες προσφυγές εσωτερικής φύσεως.