KOHTUJURISTI ETTEPANEK
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
esitatud 23. novembril 2017(1)
Kohtuasi C‑572/16
INEOS Köln GmbH
versus
Saksamaa Liitvabariik
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Verwaltungsgericht Berlin (Berliini esimese astme halduskohus, Saksamaa))
Eelotsusetaotlus – Direktiiv 2003/87/EÜ – Keskkond – Kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem Euroopa Liidus – Artikkel 10a – Otsus 2011/278/EL – Saastekvootide tasuta eraldamise üleminekueeskirjad – Liikmesriigi õigusnorm, millega kehtestatakse eraldamistaotluse esitamise tähtaeg – Pärast selle tähtaja möödumist taotluse täiendamise või parandamise võimaluse puudumine – Täieliku ühtlustamise puudumine – Menetlusautonoomia – Võrdväärsuse ja tõhususe põhimõte
I. Sissejuhatus
1. Verwaltungsgericht Berlin (Berliini esimese astme halduskohus, Saksamaa) esitas 3. novembri 2016. aasta otsusega, mis saabus Euroopa Kohtusse 14. novembril 2016, Euroopa Kohtule eelotsusetaotluse direktiivi 2003/87/EÜ(2) artikli 10a ja otsuse 2011/278/EL(3) tõlgendamise kohta.
2. See taotlus esitati INEOS Köln GmbH (edaspidi „INEOS“) ja Bundesrepublik Deutschlandi (Saksamaa Liitvabariik), mida esindab Umweltbundesamt (Föderaalne Keskkonnaamet, Saksamaa), vahelises vaidluses selle üle, et sellel äriühingul ei lubatud parandada tema tasuta kasvuhoonegaaside saastekvootide eraldamise taotlust kolmandaks kauplemisperioodiks (2013‑2020), kuna taotluste esitamiseks siseriiklikus õigusnormis kehtestatud tähtaeg oli möödunud.
3. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib Euroopa Kohtult, kas niisugune õigust lõpetav tähtaeg on kooskõlas direktiivi 2003/87 artikliga 10a ja otsusega 2011/278.
4. Teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata sellele küsimusele nii, et neid õigusnorme koostoimes võrdväärsuse ja tõhususe põhimõttega tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnorm, mis näeb ette niisuguse õigust lõpetava tähtaja ja välistab seega, et käitaja saaks tasuta saastekvootide eraldamise taotlust pärast selle tähtaja möödumist parandada või täiendada, tingimusel et see menetlust reguleeriv säte ei ole ebasoodsam kui samalaadse siseriikliku menetluse algatamise sätted.
II. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
1. Direktiiv 2003/87
5. Direktiivi 2003/87 artiklis 1 „Sisu“ on sätestatud:
„Käesoleva direktiiviga luuakse [liidus] kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem […], mille eesmärk on vähendada tulemuslikult ja majanduslikult tõhusalt kasvuhoonegaaside heitkoguseid.
[…]“
6. Direktiivi 2003/87 artiklis 10a „Ühenduse üleminekueeskirjad saastekvootide tasuta eraldamiseks ühtlustatud viisil“ on ette nähtud:
„1. Komisjon võtab 31. detsembriks 2010 vastu kogu ühenduses kohaldatavad ja täielikult ühtlustatud rakendusmeetmed […] saastekvootide eraldamiseks […].
[…]
5. Saastekvootide aastane maksimumkogus, mille alusel arvutatakse sellistele käitistele eraldatavad saastekvoodid, mis ei ole hõlmatud lõikega 3 ja mis ei ole uued osalejad, ei ületa:
a) ühenduse saastekvootide aastast üldkogust, mis on kindlaks määratud vastavalt artiklile 9 ning korrutatud heitkoguste osaga käitistest, mis ei ole hõlmatud lõikega 3, keskmisest tõendatud heitkoguste koguhulgast ajavahemikul 2005–2007 käitistest, mis on hõlmatud ühenduse süsteemiga ajavahemikul 2008–2012, ja
b) keskmist tõendatud heitkoguste aastast üldkogust ajavahemikul 2005–2007, mis pärineb käitistest, mis on hõlmatud ühenduse süsteemiga alates 2013. aastast ning ei ole hõlmatud lõikega 3, ning mida on kohandatud artiklis 9 osutatud lineaarse teguriga.
Vajaduse korral kohaldatakse ühtset sektoriülest paranduskoefitsienti.
[…]“
7. Selle direktiivi artikkel 11 „Riiklikud rakendusmeetmed“ näeb ette:
„1. Iga liikmesriik avaldab ja esitab komisjonile 30. septembriks 2011 tema territooriumil asuvate käesoleva direktiiviga hõlmatud käitiste loetelu ja tema territooriumil asuvatele käitistele eraldatavad tasuta saastekvoodid, mis on arvutatud artikli 10a lõikes 1 ja artiklis 10c osutatud eeskirjade kohaselt.
[…]“
2. Otsus 2011/278
8. Otsusega 2011/278 on vastavalt selle artiklile 1 kehtestatud kogu Euroopa Liitu hõlmavad üleminekueeskirjad direktiivi 2003/87/EÜ kohaste tasuta saastekvootide ühtlustatud eraldamiseks alates 2013. aastast.
9. Selle otsuse artikkel 7 „Võrdlusandmete kogumine“ näeb ette:
„1. Iga tegevkäitise kohta, kellel on direktiivi [2003/87] artikli 10a kohaselt õigus saada tasuta saastekvoote, […] koguvad liikmesriigid käitajalt kõikide IV lisas loetletud parameetritega seotud kogu asjakohase teabe ja andmed kõikide aastate kohta ajavahemikust, mis algab 1. jaanuaril 2005 ja lõpeb 31. detsembril 2008, või vajaduse korral algab 1. jaanuaril 2009 ja lõpeb 31. detsembril 2010 ja mille vältel käitis on tegutsenud.
[…]
7. Liikmesriigid nõuavad käitajatelt täielike ja järjepidevate andmete esitamist ning selle tagamist, et käitiseosad ei kattuks ega toimuks topeltarvestust. Liikmesriigid tagavad eelkõige, et käitajad on hoolsad ja esitavad kõige täpsemaid andmeid, et oleks võimalik andmete usaldusväärsusele anda piisav kinnitus.
Selleks tagavad liikmesriigid samuti, et iga käitaja esitab ka metoodikaaruande, mis sisaldab käitise kirjeldust, kohaldatud kompileerimismetoodikat, erinevaid andmeallikaid, arvutuste käiku ning vajaduse korral eeldusi ja metoodikat, mida kohaldati lõike 6 kohaseks heite jagamiseks asjakohaste käitiseosade vahel. Liikmesriigid võivad anda käitajale korralduse näidata esitatud andmete täpsust ja täielikkust.
8. Andmete puudumisel nõuavad liikmesriigid käitajalt andmete puudumise nõuetekohast põhjendamist.
Liikmesriigid nõuavad käitajalt puuduvate andmete asendamist konservatiivsete hinnangutega, mis põhinevad eelkõige headel tööstustavadel ja viimase aja teaduslikel ja tehnilistel teadmistel, ning seda tuleb teha enne tõendajapoolset tõendamist või vähemalt selle ajal.
[…]“
10. Nimetatud otsuse artikkel 8 „Tõendamine“ näeb ette:
„1. Artikli 7 kohases andmekogumisprotsessis võtavad liikmesriigid vastu üksnes sellised andmed, mille tõendaja on tunnistanud nõuetekohasteks. Tõendamisprotsess on seotud metoodikaaruande ja esitatud parameetritega, millele on osutatud artiklis 7 ja IV lisas. Tõendamisel käsitletakse käitaja poolt esitatud andmete usaldusväärsust, usutavust ja täpsust ning selle tulemusel valmib tõendamisotsus, milles antakse piisav kinnitus selle kohta, et tõendatavates andmetes ei ole olulist väärkajastamist.
[…]
4. Liikmesriigid ei eralda käitisele tasuta saastekvoote, kui selle käitise andmed ei ole tõendamisega nõuetekohaseks tunnistatud.
[…]“
11. Otsuse 2011/278 artiklis 10 „Saastekvootide eraldamine käitisele“ on sätestatud:
„1. Liikmesriigid arvutavad igaks aastaks artikli 7 kohaselt kogutud andmete põhjal selliste saastekvootide arvu, mis lõigete 2–8 kohaselt eraldatakse tasuta igale liikmesriigi territooriumil asuvale tegevkäitisele alates 2013. aastast.
2. Kõnealuse arvutuse tegemiseks määravad liikmesriigid esiteks esialgse aastase tasuta eraldatavate saastekvootide arvu iga käitiseosa jaoks eraldi […].
[…]
4. Direktiivi [2003/87] artikli 10a lõike 11 rakendamisel kohaldatakse VI lisas osutatud koefitsiente asjaomaseks aastaks käesoleva artikli lõike 2 kohaselt määratud käitiseosa esialgsele aastasele tasuta saastekvootide arvule siis, kui nende käitiseosade protsessid kuuluvad sektorisse või allsektorisse, mida ei ähvarda otsuses 2010/2/EL määratletud märkimisväärne kasvuhoonegaaside heite ülekandumise oht.
[…]
9. Igale tegevkäitisele, välja arvatud direktiivi [2003/87] artikli 10a lõikes 3 osutatud käitised, eraldatav lõplik aastane tasuta saastekvootide üldkogus saadakse vastavalt lõikele 7 arvutatud esialgse aastase tasuta saastekvootide üldkoguse korrutamisel artikli 15 lõike 3 kohaselt määratud sektoriülese paranduskoefitsiendiga.
[…]“
12. Selle otsuse artiklis 15 „Riiklikud rakendusmeetmed“ on sätestatud:
„1. Direktiivi [2003/87] artikli 11 lõike 1 kohaselt edastavad liikmesriigid komisjonile 30. septembriks 2011 nende territooriumil asuvate direktiiviga [2003/87] hõlmatud käitiste loetelu, sealhulgas vastavalt artiklile 5 kindlaks tehtud käitised, kasutades selleks komisjoni poolt ette nähtud elektroonilist vormi.
[…]
3. Pärast käesoleva artikli lõikes 1 viidatud loetelu kättesaamist hindab komisjon iga käitise kuulumist loetelusse ja käitistele eraldatavaid esialgseid aastasi tasuta saastekvootide üldkoguseid.
Pärast seda, kui iga liikmesriik on teatanud ajavahemikuks 2013–2020 eraldatava tasuta saastekvootide esialgse aastase üldkoguse, määrab komisjon direktiivi [2003/87] artikli 10a lõikes 5 osutatud ühtse sektoriülese paranduskoefitsiendi. […]
4. Kui komisjon ei lükka tagasi ühegi käitise kuulumist loetelusse ega käitisele eraldatavat esialgset aastast tasuta saastekvootide üldkogust, siis määrab asjaomane liikmesriik käesoleva otsuse artikli 10 lõike 9 kohaselt kindlaks ajavahemiku 2013‑2020 igaks aastaks eraldatava lõpliku aastase tasuta saastekvootide üldkoguse.
[…]“
B. Saksa õigus
13. 21. juuli 2011. aasta Gesetz über den Handel mit Berechtigungen zur Emission von Treibhausgasen (Treibhausgas-Emissionshandelgesetz – TEHG) (kasvuhoonegaaside heitkogustega kauplemise seadus, BGBl. I S. 1475; edaspidi „TEHG“) § 9 lõiked 1–‑4 on sõnastatud järgmiselt:
„(1) Käitajatele eraldatakse tasuta lubatud heitkoguse ühikuid vastavalt põhimõtetele, mis on sätestatud direktiivi 2003/87 […] artikli 10a […] kehtivas redaktsioonis ning […] otsuses 2011/278/EL […]
(2) Lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamine eeldab pädevale asutusele taotluse esitamist. Lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamise taotlus tuleb esitada tähtaja jooksul, mille pädev asutus avaldab Bundesanzeigeris vähemalt kolm kuud enne selle tähtaja lõppemist. Tähtaeg avaldatakse pärast seda, kui on jõustunud §‑s 10 ette nähtud lubatud heitkoguse ühikute eraldamise eeskirjade kehtestamise määrus. Pärast tähtaja möödumist esitatud taotluse alusel ei saa nõuda lubatud heitkoguse ühikute tasuta eraldamist. Taotlusele tuleb lisada selle kontrollimist võimaldavad dokumendid. Kui §‑s 10 ette nähtud määruses ei sätestata teisiti, siis peab tõendaja § 21 kohaselt taotluses esitatud andmeid tõendama.
(3) Pädev asutus arvutab välja lubatud heitkoguse ühikute esialgsed kogused, avaldab Bundesanzeigeris kõigi käesoleva seaduse kohaldamisalasse kuuluvate käitiste nimekirja koos esialgsete kogustega ning edastab selle nimekirja Euroopa Komisjonile. Lubatud heitkoguse ühikute esialgsete koguste arvutamisel võetakse arvesse ainult neid käitaja esitatud andmeid, mille õigsust on piisavalt kinnitatud. […]
(4) Enne kauplemisperioodi algust otsustab pädev asutus käitise kohta tasuta eraldatavate lubatud heitkoguse ühikute eraldamise käitajatele, kes esitasid taotluse lõike 2 teise lause kohaselt avaldatud tähtaja jooksul. Muus osas kohaldatakse lubatud heitkoguse ühikute eraldamise menetlusele haldusmenetluse seaduse (Verwaltungsverfahrensgesetz) sätteid.“
14. Deutsche Emissionshandelsstelle (Saksamaa lubatud heitkoguse ühikutega kauplemise amet, edaspidi „saastekvootidega kauplemise amet“) määras teatega Saksa kohustuslike seaduslike teadaannete elektroonilises teatajas (elektronischer Bundesanzeiger, eBAnz AT118 2011 B1, 20.10.2011) TEHG § 9 lõikes 2 ette nähtud tähtaja lõppkuupäevaks 23. jaanuari 2012.
15. 26. septembri 2011. aasta Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Zuteilungsverordnung 2020 – ZuV 2020) (määrus kasvuhoonegaaside lubatud heitkoguse ühikute jaotuskava kohta kauplemisperioodiks 2013–2020; BGBl. I 2011, lk 1921) artikli 5 „Võrdlusandmete kogumine“ lõikes 1 on ette nähtud, et käitise käitaja on kohustatud tegevkäitiste jaoks tasuta eraldatavate lubatud heitkoguse ühikute taotluses märkima käitise üldandmed, täiendavad andmed käitise kohta, üldandmed iga eraldamiskriteeriumi kohta ja täiendavad andmed iga eraldamiskriteeriumi kohta erijuhtudel.
III. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimus
16. INEOS käitab krakkimiskäitist keemiatoodete tootmiseks nafta kõrgetel temperatuuridel aurufaasilise krakkimise teel. Sellele käitisele kehtib alates 1. jaanuarist 2008 heitkogustega kauplemise kohustus.
17. INEOS taotles 23. jaanuaril 2012 TEHG § 9 lõike 1 alusel saastekvootidega kauplemise ametilt selle käitise jaoks võrdlusperioodi 2005‑2008 alusel kauplemisperioodiks 2013‑2020 tasuta saastekvootide eraldamist. Selle taotluse esitamise tähtajaks oli nimetatud paragrahvi lõike 2 kohaselt määratud sama kuupäev. Kontrolliasutus kontrollis nimetatud taotlust. Ta märkis eeskätt, et taotluses lähtuti esialgsest aastasest 547 635 suurusest eraldatavate saastekvootide kogusest.
18. Saastekvootidega kauplemise amet eraldas 17. veebruari 2014. aasta otsusega INEOSile selleks kauplemisperioodiks 3 867 032 saastekvooti kõnealuse käitise heitkoguste jaoks, märkides, et need eraldati INEOSi eraldamistaotluses esitatud andmete põhjal.
19. INEOS esitas 11. märtsil 2014 saastekvootidega kauplemise ametile selle otsuse peale vaide, väites nimelt, et otsuses oleks tulnud arvesse võtta teatavaid täiendavaid andmeid 2006. ja 2007. aasta otseheite arvutamise kohta.
20. Saastekvootidega kauplemise amet jättis 3. septembril 2015 selle vaide rahuldamata põhjusel nimelt, et eraldamisotsuse tegemiseks ei saa arvesse võtta uusi andmeid, kuna INEOS esitas need alles 2015. aasta aprillis kaebuse raames ehk rohkem kui kolm aastat pärast taotluse esitamise tähtaja möödumist, nimelt 23. jaanuaril 2012. Ta märkis, et TEHG § 9 lõikes 2 mitte ainult ei ole ette nähtud seadusest tulenev õigusi lõpetav tähtaeg, vaid ka siseriikliku menetluse tihedalt põimumine Euroopa kvootide eraldamise menetlusega keelab igasuguse taotluses esitatud andmete muutmise.
21. INEOS esitas 29. septembril 2015 Verwaltungsgericht Berlinile (Berliini esimese astme halduskohus) selle otsuse peale kaebuse, väites eeskätt, et ta oli eksituse tõttu jätnud edastamata teatavad andmed 2006. ja 2007. aasta otseheite kohta, eeldades ekslikult, et saastekvootidega kauplemise ametil on need andmed juba olemas, kuigi kõnealusele käitisele hakati kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteemi kohaldama alles alates 1. jaanuarist 2008. INEOSi sõnul oleks saastekvootidega kauplemise amet pidanud laskma tal eraldamistaotluses esitatud andmeid täiendada või parandada.
22. Eelotsusetaotluse esitanud kohus on seisukohal, et kuna liidu õigus ei sisalda sõnaselgeid sätteid käitaja poolt pärast siseriiklikus õiguses eraldamistaotluse esitamiseks ette nähtud tähtaja möödumist esitatud andmete õiguslike tagajärgede kohta, tuleb selgitada küsimust, kas TEHG § 9 lõige 2, mille alusel ei ole taotluse hilinemise korral õigust kvoote tasuta eraldada, on direktiivi 2003/87 ja otsuse 2011/278 sätetega kooskõlas.
23. Nendel tingimustel otsustas Verwaltungsgericht Berlin (Berliini esimese astme halduskohus, Saksamaa) menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmise eelotsuse küsimuse:
„Kas direktiivi [2003/87] artikliga 10a ning otsusega [2011/278] on vastuolus liikmesriigi õigusnorm, mis näeb kauplemisperioodi 2013–2020 jaoks ette reaalselt õigust lõpetava tähtaja, kui tegevkäitistele tasuta kasvuhoonegaaside saastekvootide eraldamise taotlus on esitatud hilinenult, ja seega välistab taotluses esinevate selliste vigade parandamise või (puudulike) andmete täiendamise, mille olemasolu tehakse kindlaks alles pärast liikmesriigi õiguses ette nähtud tähtaja möödumist?“
IV. Menetlus Euroopa Kohtus
24. Eelotsusetaotlus registreeriti Euroopa Kohtu kantseleis 14. novembril 2016.
25. Kirjalikud seisukohad esitasid INEOS, Saksamaa valitsus ja komisjon.
26. 14. septembri 2017. aasta kohtuistungil osalesid seisukohtade esitamiseks INEOS, Föderaalne Keskkonnaamet, Saksamaa valitsus ja komisjon.
V. Õiguslik analüüs
27. Eelotsusetaotluse esitanud kohus küsib oma taotluses Euroopa Kohtult, kas direktiivi 2003/87 artiklit 10a ja otsust 2011/278 tuleb tõlgendada nii, et nendega on vastuolus liikmesriigi õigusnorm, mis näeb kauplemisperioodiks 2013‑2020 saastekvootide tasuta eraldamise taotluste esitamiseks ette õigust lõpetava tähtaja ja mis sel viisil välistab võimaluse, et käitaja võiks seda taotlust pärast selle tähtaja möödumist parandada või täiendada.
28. Rõhutan kõigepealt, et see küsimus on esitatud kontekstis, mida iseloomustab ühelt poolt käitaja tehtud viga kvootide tasuta eraldamise taotluse esitamisel ja teiselt poolt käitaja soov oma viga parandada selleks, et saada suurem hulk tasuta saastekvoote(4).
29. Piirdun oma ettepaneku järgnevas osas selle stsenaariumiga. Järelikult ei avalda ma seisukohta võimaluse kohta, et pädev asutus tegi vea, ega võimaliku paranduse kohta selleks, et vähendada tasuta eraldatud saastekvootide arvu. Vaatamata sellele, et nendel teistel stsenaariumidel on asjas teatav huvi, väljuvad need põhikohtuasja raamest.
30. Analüüsin oma ettepaneku järgnevas osas, kas põhikohtuasjas kõne all olev õigust lõpetav tähtaeg on vastuolus direktiivi 2003/87 artikli 10a alusel antud õiguste tõhususe põhimõttega(5). Selle küsimuse analüüsimiseks pean kohaseks eelnevalt üldjoontes kirjeldada direktiiviga 2003/87 kehtestatud korda.
A. Direktiiviga 2003/87 kehtestatud kord
31. Direktiiviga 2003/87 kehtestatud korda võib kirjeldada selle eesmärkide, käitajatele pandud peamise kolme kohustuse ja saastekvootide saamise kolme viisi kaudu.
1. Direktiivi 2003/87 eesmärgid
32. Ma ei pea vajalikuks direktiivi 2003/87 eesmärkidel pikalt peatuda, vaatamata nende fundamentaalsele tähtsusele, kuna need eesmärgid tulevad liidu õigusaktidest ja kohtupraktikast selgelt välja.
33. Direktiivi 2003/87 põhjendustest 3‑5 nähtub, et selle eesmärk on asutada kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem, mis võimaldab aidata kaasa liidu võetud kohustuste täitmisele seoses Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni kliimamuutuste raamkonventsiooniga(6), millega püütakse vähendada nende gaaside kontsentratsiooni atmosfääris tasemeni, mis võimaldab vältida inimtegevusest tulenevaid ohtlikke kliimasüsteemi häireid(7).
34. See inimtekkeliste kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise eesmärk on osa kliimamuutuse vastasest võitlusest, mis on sõnaselgelt identifitseeritud ELTL artikli 191 lõikes 1 ühe liidu keskkonnapoliitika eesmärgina.
35. Nagu nähtub nimelt direktiivi 2009/29(8) põhjendustest 3 ja 5, peaks direktiiv 2003/87 aitama vähendada 2020. aastaks „majanduslikult tõhusalt“ liidu kasvuhoonegaaside heitkoguseid kokku vähemalt 20% võrra võrreldes 1990. aasta tasemega(9).
36. Majanduslik tõhusus on tegelikult direktiivi 2003/87 teine eesmärk, nagu kinnitab selle artikkel 1. See on selle direktiiviga sisse seatud heitkoguste piiramise ja heitkogustega kauplemise (cap-and-trade) süsteemi mõte. Nimelt võimalus müüa saastekvoote („trade“), mille arv on kõigi käitajate kohta, kellele see süsteem kehtib, piiratud („cap“), peaks soosima heitkoguste vähendamist käitistes, kus vähendamine on teostatav kõige väiksema kuluga(10).
37. Seega seisneb saastekvootidega kauplemise süsteemi majanduslik loogika selles, et teha nii, et eelnevalt kindlaks määratud keskkonnatulemuse saavutamiseks vajalik kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamine toimuks kõige väiksemate kuludega. Võimaldades nimelt eraldatud saastekvoote müüa, innustab iga süsteemiosalist tekitama talle esialgu antud kvoodist madalamat kasvuhoonegaaside heitkogust, et ülejäägi saaks võõrandada teisele osalisele, kelle heitkogus ületab talle antud kvooti(11).
2. Käitajatele direktiiviga 2003/87 pandud kolm peamist kohustust
38. Selleks et hästi aru saada, kuidas direktiiviga 2003/87 loodud süsteem praktikas toimib, on tarvilik kirjeldada kolme peamist kohustust, mis on pandud käitajatele, kes kuuluvad direktiivi 2003/87 kohaldamisalasse, nagu see on piiritletud selle direktiivi artikli 2 lõikega 1.
39. Esiteks peab paiksete käitiste käitajatel direktiivi 2003/87 artikli 4 alusel kohustuslikult olema heitmeluba, mis peab olema antud selle direktiivi artiklites 58 ette nähtud tingimustel(12).
40. Teiseks on käitajatel kohustus teha oma heitkoguste kohta seiret ja aruandlust vastavalt direktiivi 2003/87 artiklile 14(13). Märgin siinkohal, et loataotlus peab sisaldama nende heitkoguste seire ja aruandluse tegemiseks ette nähtud meetmete kirjeldust(14), ja et pädev asutus võib loa anda ainult siis, kui ta on seisukohal, et käitaja suudab heitkoguseid kontrollida ja nendest aru anda(15).
41. Selle direktiivi artikli 15 alusel peab käitajate aruanded peale selle tõendama sõltumatu tõendaja(16).
42. Kolmandaks on käitajad direktiivi 2003/87 artikli 12 lõigete 2a ja 3 alusel kohustatud hiljemalt iga aasta 30. aprilliks „tagastama“ kooskõlas selle direktiivi artikliga 15 tõendatud eelnenud kalendriaasta koguheitmetele vastava hulga saastekvoote. Seejärel liikmesriigid tühistavad tagastatud saastekvoodid.
43. See kohustus on direktiiviga 2003/87 loodud süsteemi(17) nurgakiviks. Heitgaaside saastekvootide tagastamist käitaja poolt on õigusega kirjeldatud kui „keskkonnavõla maksmise“(18) konkretiseerumist, see tähendab käitajal läinud kalendriaasta jooksul tekkinud keskkonnavõlg. Täpsemalt on käitaja kohustatud tagastama ühe kvoodi iga selle aja jooksul atmosfääri paisatud ühe tonni süsinikdioksiidi ekvivalentkoguse eest(19).
44. Nüüd tuleb mul selgitada, kuidas saab käitaja praktikas omandada saastekvoote, mida tal on vaja oma iga-aastase tagastamiskohustuse täitmiseks.
3. Kolm iga-aastase tagastamiskohustuse täitmiseks heitkoguste saastekvootide omandamise viisi
45. Kui eespool kirjeldatud iga-aastane tagastamiskohustus tekitab direktiiviga 2003/87 loodud süsteemi kohaldamisalasse kuuluvate käitajate seas heitkoguste saastekvootide järele nõudluse(20), saab saastekvootide pakkumise jagada kolmeks eri allikaks. Heitkoguste saastekvootide omandamiseks on nimelt kolm viisi, millest kaks esimest on avatud kõigile käitajatele, kolmas aga ainult teatavatele neist.
46. Esimene omandamisviis on osta heitkoguste saastekvoote igalt isikult, kellel niisuguseid saastekvoote on(21). Niisugused tehingud võivad teoreetiliselt puudutada ainult saastekvoote, mille on liikmesriigid enne väljastanud. Selles mõttes moodustavad need tehingud heitkoguste saastekvootide „järelturu“.
47. Kaks ülejäänud omandamisviisi on seevastu seotud kahe meetodiga, millega liikmesriigid direktiivi 2003/87 kohaselt saastekvoote eraldavad, s.o eraldamine enampakkumise teel (mida võib nimetada „esmaseks turuks“) ja tasuta eraldamine. Need kaks eraldamismeetodit on reguleeritud üksikasjalike ja väga tehniliste eeskirjadega selles direktiivis ja selle rakendamiseks võetud aktides, mille põhijooned võib kokku võtta järgmiselt.
48. Esiteks on igal aastal eraldatavate saastekvootide arvule seatud piirkogus, mis on välja arvutatud kogu liidu kohta(22). See ongi üks direktiiviga 2003/87 loodud süsteemi „cap and trade“ korra põhiaspektidest. Praktikas sõltub stiimul kasvuhoonegaaside heitkoguseid vähendada kõikide selle süsteemi kohaldamisalasse jäävate käitajate jaoks selle piirkoguse suurusest(23).
49. Direktiivi 2003/87 artikli 9 kohaselt kehtestati paiksete käitiste puhul 2013. aasta heitkoguste piirkoguseks veidi üle kahe miljardi saastekvoodi(24). Seda kogust vähendatakse igal aastal lineaarse teguri 1,74% võrra, mis arvutati välja selleks, et täita liidu võetud kohustust vähendada heitkoguseid 2020. aastaks kokku 20% võrra võrreldes 2005. aasta tasemega(25).
50. Teiseks tuleb selliselt piiratud arv saastekvoote, mis igal aastal välja antakse, jaotada saastekvootideks, mis pannakse enampakkumisele, ja tasuta eraldatavateks saastekvootideks. Direktiivi 2003/87 artikli 10 lõike 1 kohaselt müüvad liikmesriigid alates 2013. aastast enampakkumisel kõik saastekvoodid, mida ei eraldata tasuta. Nii sõltub enampakkumisel müüdavate saastekvootide arv tasuta antavate saastekvootide arvust(26).
51. Kolmandaks jääb veel kirjeldada direktiivi 2003/87 artiklis 10a ette nähtud saastekvootide tasuta eraldamise „üldist“ korda(27), mis on selle direktiiviga loodud süsteemi tõenäoliselt kõige keerulisem aspekt. Õigupoolest võib selle artikli tõlgendamine ka kõige karastunumad juristid sõnatuks teha.
52. Euroopa Kohus on märkinud, et saastekvootide tasuta eraldamise eesmärk ei ole anda asjaomastele tootjatele toetusi, vaid leevendada liidu poolt kohe ja ühepoolselt saastekvootide turu sisseviimisest tulenevat majanduslikku mõju, vältides konkurentsivõime kadu teatavates selle direktiiviga hõlmatud tootmissektorites(28).
53. Pealegi ei kaota saastekvootide tasuta eraldamine täielikult kvootide saajate stiimulit heitkoguseid vähendada. Euroopa Kohus on selle kohta rõhutanud, et iga käitise heitkoguste vähendamise ajend seisneb kasumis, mida võib saada sellest, et vähendatakse käitise vajadust saastekvootide järele, millel on nende müügi teel realiseeritav väärtus, hoolimata asjaolust, kas need eraldati tasuta või mitte(29).
54. Samas nõrgendab tasuta eraldamine ikkagi stiimulit võtta praktikas meetmeid heitkoguste vähendamiseks, sest käitajad, kes neid saavad, ei pea ostma üleni või osaliselt saastekvoote, mille nad on kohustatud igal aastal tagastama. Järelikult, nagu täpsustas kohtujurist Kokott, ergutab tasuta eraldatavate saastekvootide koguse vähendamine heitkoguseid vähendama ja aitab seega kaitsta keskkonda ja võidelda kliimamuutuse vastu vastavalt ELTL artiklile 191(30).
55. Direktiivi 2003/87 artikli 10a lõige 11 näeb ette kvootide tasuta eraldamise kaotamise 2027. aastal, nii et kõik paiksetele käitistele mõeldud saastekvoodid tuleb siis enampakkumisele panna. Pean siiski rõhutama, et näib, et komisjon on sellest direktiiviga 2009/29 võetud kiiduväärt ambitsioonist loobunud, sest muutmisdirektiivi ettepanekus neljandaks perioodiks (2021‑2030) on enampakkumisel müüdavate saastekvootide osaks määratud 57% koguarvust(31).
56. Peale selle on lõpuks tasuta eraldamise võimalikust kaotamisest sõltumata direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikes 3 igal juhul see eraldamine teatavate paiksete käitiste, nimelt elektritootjate jaoks välistatud. Seega peavad need käitised kõik oma iga-aastase tagastamiskohustuse täitmiseks vajalikud saastekvoodid esmaselt või järelturult ostma(32).
57. Käitiste puhul, kellele eraldatakse kvoote direktiivi 2003/87 artikli 10a alusel tasuta, võib nende eraldatavate kvootide arvu kindlaks määramist võimaldava menetluse jagada kolmeks etapiks, mille tulemusel toimub vastavalt algne eraldamine, esialgne eraldamine ja lõplik eraldamine(33).
58. Esiteks algne eraldamine toimub mitte saaja tegelike heitkoguste alusel (nagu tagastamiskohustus(34)), vaid hoopis teoreetiliste „võrdlusaluste“ põhjal, mille arvutab komisjon välja 10% kõige tõhusamate käitiste heitkoguste põhjal vastavalt direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikele 2(35). Nii saadakse iga käitise või käitiseosa puhul algselt eraldatavate kvootide arv kohaldatava võrdlusaluse korrutamisel varasema tootmistasemega, mis määratakse kindlaks otsuse 2011/278 artiklite 7 ja 9 kohaselt käitajate edastatud võrdlusandmete põhjal. Selle arvutuse teevad liikmesriigid selle otsuse(36) artikli 10 lõigete 1 ja 2 alusel.
59. Teiseks esialgselt eraldatav kogus arvutatakse välja, kohaldades algsele eraldamisele vastavalt direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikele 11 vähenduskoefitsienti. Seda vähenduskoefitsienti, mis on 2013. aastaks 0,8 (vähendamine 20% võrra), vähendatakse igal aastal võrdsel määral, et see jõuaks 2020. aastaks 0,3 (vähendamine 70% võrra) tasemele(37).
60. Pean aga rõhutama, et see vähendamine ei puuduta kõiki käitiseid, kellele puhul on ette nähtud tasuta eraldamine. Direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 12 alusel nimelt ei vähendata tasuta eraldamist sektoritele, kus esineb märkimisväärne oht, et käitise tegevus viiakse selle direktiiviga pandud keskkonnakaitsekohustuste tõttu mujale, kolmandasse riiki. Teisisõnu on need sektorid saavutanud selle, et nende keskkonnakaitsekohustusi on vähendatud seetõttu, et on oht, et nad viivad oma tegevuse mujale, mida nimetatakse diskreetselt „märkimisväärseks süsinikdioksiidi lekke ohuks“. Vastavalt selle direktiivi artikli 10a lõigetele 1318 on komisjon koostanud pika nimekirja tegevusalade sektoritest või allsektoritest, mis kujutavad sellist tegevuse mujale viimise ohtu(38).
61. Direktiivi 2003/87 artikli 11 lõige 1 ja otsuse 2011/278 artikli 15 lõiked 1 ja 2 kohustavad kõiki liikmesriike avaldama ja komisjonile esitama nende territooriumil asuvate selle direktiiviga hõlmatud käitiste ja käitiseosade loetelu, märkides neist igaühe kohta algse ja esialgse aastase tasuta saastekvootide arvu(39) ja seda kogu kolmanda perioodi kohta (2013‑2020).
62. Kolmas ja viimane arvutusetapp on võimalik veel teise direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikes 5 ette nähtud vähendamismehhanismi kohaldamine. Seega võrduks lõplik eraldamine kas esialgse eraldamisega (kui seda mehhanismi ei oleks vaja kohaldada) või esialgse vähendatud eraldamisega (vastupidisel juhul).
63. Komisjon on nimelt kohustatud liikmesriikide eraldatud loetelude põhjal veenduma, et algselt eraldatavate – jamitte esialgselt eraldatavate(40) – saastekvootide üldsumma, mis on välja arvutatud liidu territooriumil tegevate käitiste kohta, ei ületaks direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikes 5(41) kindlaks määratud vaheülemmäära, mis vastab ühele osale nimetatud direktiivi artiklis 9 kindlaks määratud üldkogusest(42).
64. Kui seda piirkogust tõepoolest ületatakse, on komisjon kohustatud seda proportsionaalselt vähendama, kohaldades liikmesriikides eraldada ette nähtud saastekvootide suhtes „sektoriülest paranduskoefitsienti“, mis vastab nimetatud piirkoguse ja algselt eraldatavate saastekvootide summa vahekorrale(43).
65. Rõhutan, et komisjon pidi tõepoolest kolmandaks perioodiks (2013‑2020) kindlaks määrama sektoriülese paranduskoefitsiendi(44). Pärast seda otsust võisid liikmesriigid asuda saastekvoote lõplikult eraldama, kohaldades seda paranduskoefitsienti – või täpsemini vähendustegurit – esialgselt eraldatavate koguste suhtes, mida komisjon tagasi ei lükanud(45).
B. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimus
66. Kõigepealt rõhutan, et Euroopa Kohtule esitatud küsimus(46) ei puuduta mitte iga-aastaste heitkoguste aruandes deklareerimise kohustust, mis on käitajatel direktiivi 2003/87 artikli 14 alusel(47), vaid just liikmesriikide poolt käitajatelt võrdlusandmete kogumist vastavalt otsuse 2011/278 artiklile 7, et määrata kindlaks selle otsuse artiklis 9 osutatud varasem tootmistase, mille põhjal arvutatakse algselt eraldatavate saastekvootide arv(48).
67. Seega on INEOSil põhikohtuasjas tekkinud probleem tingitud sellest, et ta ei esitanud täielikke võrdlusandmeid 2006. ja 2007. aasta kohta, mille tagajärjel vähenes pädeva asutuse arvutatud algselt eraldatavate saastekvootide summa ja sellest lähtuvalt ka INEOSile tasuta eraldatud saastekvootide arv(49).
68. Esitatud küsimusele vastamiseks juhin esiteks tähelepanu sellele, et direktiiviga 2003/87 ja otsusega 2011/278 ei ole saastekvootide tasuta eraldamise taotluste menetluskorda ammendavalt ühtlustatud. Teiseks selgitan põhjuseid, mille pärast ma arvan, et õigust lõpetav tähtaeg ja põhikohtuasjas kõne all olev asjaolu, et pärast selle tähtaja möödumist ei ole võimalik parandusi teha, ei ole vastuolus tõhususe põhimõttega, nagu seda on tõlgendatud Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikas.
1. Saastekvootide tasuta eraldamise taotluste menetluskorra ammendava ühtlustamise puudumine
69. INEOS väitis, et liidu õigusaktidega on saastekvootide tasuta eraldamise taotluste kõik aspektid, kaasa arvatud menetluslikud, ammendavalt ühtlustatud, nii et liikmesriikidel ei ole selles suhtes mingit kaalutlusõigust. Saksamaa valitsus ja komisjon vaidlesid sellele seisukohale vastu.
70. Ma jagan Saksamaa valitsuse ja komisjoni seisukohta. Tõsi on, et direktiivi 2003/87 artikli 10a lõike 1 kohaselt võtab komisjon „vastu kogu ühenduses kohaldatavad ja täielikult ühtlustatud rakendusmeetmed lõigetes 4, 5, 7 ja 12 osutatud saastekvootide eraldamiseks“ (kohtujuristi kursiiv). Selle alusel võttiski komisjon vastu otsuse 2011/278 ja minu silmis ei ole mingit kahtlust, et see otsus, koostoimes selle direktiivi artikliga 10a, ühtlustab ammendavalt saastekvootide tasuta eraldamise materiaalõiguslikud aspektid(50), mida ma käesolevas ettepanekus üldjoontes kirjeldasin(51).
71. Seevastu ei sisalda need õigusaktid ühtegi sätet, mis reguleeriks sõnaselgelt selle eraldamise menetlusõiguslikke aspekte, nimelt tähtaega, mille jooksul tuleb tasuta eraldamise taotlus esitada, või veel võimalust teha taotlusesse pärast selle tähtaja möödumist parandusi.
72. Konkreetselt otsuse 2011/278 artikkel 7, mis puudutab võrdlusandmete kogumist liikmesriikide poolt, ei sisalda mingeid sellekohaseid täpsustusi. Selle otsuse artikli 7 lõikes 8 on täpsustatud, et käitaja peab põhjendama kõiki „andmete puudumisi“ ja asendama „andmed [mis on] kättesaadavad osaliselt“ konservatiivsete hinnanguliste andmetega, ilma et oleks siiski ette nähtud menetlust, mis võimaldaks kogutud andmeid parandada või täiendada. Samamoodi on selle otsuse artikliga 8 liikmesriikidel keelatud võtta vastu andmeid, mida ei ole tõendaja tunnistanud nõuetekohaseks, määramata aga nõuetele mitte vastavate andmete parandamise tähtaega või menetlust.
73. Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt ammendava ühtlustamise puudumisel määratakse kohaldatavad menetlusnormid liikmesriikide menetlusautonoomia põhimõtte alusel iga liikmesriigi õiguskorras, tingimusel, et need ei või olla ebasoodsamad, kui liikmesriigi õigusest tulenevate õiguste kaitseks ette nähtud samalaadsete õiguskaitsevahendite puhul (võrdväärsuse põhimõte) ja need ei tohi muuta liidu õiguskorraga antud õiguste kasutamist tegelikult võimatuks või ülemäära raskeks (tõhususe põhimõte)(52).
74. Mis puutub võrdväärsuse põhimõttesse, siis ei nähtu ühestki Euroopa Kohtule esitatud toimiku dokumendist ega Euroopa Kohtus ei ole väidetud, et põhikohtuasjas kõne all olev õigust lõpetav tähtaeg oleks selle põhimõttega vastuolus. Igal juhul on selle üle otsustada eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne, nagu komisjon õigusega märkis(53).
75. Järelikult keskendun oma analüüsis järgnevalt küsimusele, kas põhikohtuasjas kõne all olev õigust lõpetav tähtaeg on kooskõlas tõhususe põhimõttega.
76. Tahan siinkohal täpsustada, et minu arvates ei ole võimalik järgida INEOSi soovitatud käsitusviisi, milleks on hinnata „otse“ põhikohtuasjas kõne all oleva õigust lõpetava tähtaja kooskõla direktiivi 2003/87 või otsuse 2011/278 teatavate sätetega.
77. Eespool nimetatud kohtupraktikast tuleneb nimelt, et liikmesriikide poolt vastu võetud menetlusnormide kooskõla liidu õigusega tuleb hinnata võrdväärsuse ja tõhususe põhimõtte seisukohast. Järelikult tuleb hindamisel, kas põhikohtuasjas kõne all olev õigust lõpetav tähtaeg on tõhususe põhimõttega kooskõlas, arvesse võtta direktiivi 2003/87 või otsus 2011/278 sätteid(54).
2. Põhikohtuasjas kõne all oleva õigust lõpetava tähtaja kooskõlalisus
78. Täpsustan kõigepealt, et komisjon tegi ettepaneku analüüsida eraldi ühelt poolt, kas liikmesriikidel on võimalus kehtestada direktiivi 2003/87 artikli 10a alusel saastekvootide tasuta eraldamise taotluste esitamiseks õigust lõpetav tähtaeg, ja teiselt poolt, kas käitajatel ei ole võimalik oma taotlust pärast selle tähtaja möödumist parandada.
79. Minu arvates on need kaks aspekti siiski lahutamatud, nagu näitab esitatud küsimuse sõnastus(55). INEOSil ei ole põhikohtuasjas nimelt võimalik oma saastekvootide tasuta eraldamise taotlust täiendada või parandada põhjusel, et liikmesriigi õiguses on kehtestatud nende taotluste esitamiseks õigust lõpetav tähtaeg – mitte soovituslik tähtaeg. Seepärast analüüsin oma järgnevas ettepanekus neid kahte aspekti koos.
80. Tuletan meelde, et vastavalt väljakujunenud kohtupraktikale tuleb iga juhtumit, mille puhul kerkib küsimus, kas siseriiklik menetlusnorm muudab liidu õiguse kohaldamise praktikas võimatuks või ülemäära keeruliseks, analüüsida nii, et arvesse võetakse selle normi asukohta menetluses tervikuna, menetluse kulgu ja eripära erinevates liikmesriigi ametiasutustes. Selleks tuleb vajaduse korral võtta arvesse muu hulgas kaitseõiguste tagamist, õiguskindluse põhimõtet ja menetluse korrakohast kulgemist(56).
81. Konkreetsemalt liikmesriigi poolt õigust lõpetava tähtaja kehtestamise kohta on Euroopa Kohus juba kaua aega otsustanud, et niisugused tähtajad ei ole tõhususe põhimõttega vastuolus, kui need on „mõistlikud“(57).
82. Õigust lõpetavate tähtaegade mõistliku pikkuse kohta on Euroopa Kohus samuti märkinud, et on liikmesriikide ülesanne kindlaks määrata liidu õiguse kohaldamisalasse kuuluvates siseriiklikes õigusnormides kasutatavad tähtajad, võttes arvesse eelkõige vastuvõetavate otsuste olulisust nende adressaatidele, menetluste ja kohaldatavate õigusnormide keerukust, asjassepuutuvate isikute võimalikku arvu ja muid avalikke või erahuvisid, millega tuleb arvestada(58).
83. Nende põhimõtete kohaldamisel analüüsib Euroopa Kohus suhteliselt pikki tähtaegu(59) praktikas pigem suhteliselt lühidalt ja suhteliselt lühikesi tähtaegu(60) suhteliselt pikalt. Põhimõtteliselt võivad ainult need viimased käesoleva ettepaneku punktis 73 meelde tuletatud kohtupraktika tähenduses muuta liidu õiguskorraga antud õiguste kasutamise praktikas võimatuks või liiga raskeks, mis õigustab nende mõistlikkuse üksikasjalikumat analüüsimist.
84. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu edastatud andmetest nähtub, et põhikohtuasjas kõne all olev saastekvootide tasuta eraldamise taotluste esitamise lõppkuupäev oli 23. jaanuar 2012 ja et see kuupäev oli ametlikult avaldatud 20. oktoobril 2011(61). Peale selle nähtub Saksamaa valitsuse esitatud seisukohtadest, et see kuupäev oli välja kuulutatud ka käitiste käitajatele adresseeritud e-posti kirjas ja pressiteates, mõlemad kuupäevaga 20. oktoober 2011. Eespool öeldust nähtub, et käitajatele saastekvootide tasuta eraldamise taotluste esitamiseks antud tähtaeg oli veidi üle kolme kuu.
85. Kolmekuuline tähtaeg on eespool viidatud kohtupraktika mõistes suhteliselt lühike tähtaeg(62), mille mõistlikkust tuleb seetõttu analüüsida üksikasjalikumalt.
86. Esiteks on põhikohtuasjas kõne all olev liidu õiguskorras antud õigus nimelt õigus saada direktiivi 2003/87 artikli 10a ja otsuse 2011/278 alusel tasuta eraldatud saastekvoote. Tuleb seega analüüsida, kas kolmekuuline õigust lõpetav tähtaeg, nagu on kõne all selles vaidluses, võib muuta selle õiguse kasutamist praktikas võimatuks või ülemäära raskeks.
87. Euroopa Kohtule esitatud toimik ei sisalda mingeid andmeid, mis annaks alust arvata, et niisugune tähtaeg muudab nimelt selle lühiduse tõttu õiguse saada tasuta eraldatud saastekvoote kasutamise praktikas võimatuks või ülemäära raskeks. Tuletan meelde, et selle taotluse esitamine nõuab, et käitaja nagu INEOS teatab otsuse 2011/278 artiklis 7 osutatud võrdlusandmed, mis peavad peale selle olema selle otsuse artikli 8 kohaselt tunnistatud nõuetekohasteks(63).
88. Nagu Saksamaa valitsus õigusega rõhutas, ei väitnud INEOS isegi, et see tähtaeg oli tema taotluse esitamiseks liiga lühike. Eelotsusetaotlusest nimelt nähtub, et ta jättis eksituse tõttu edastamata teatavad andmed 2006. ja 2007. aasta kohta, eeldades ekslikult, et saastekvootidega kauplemise ametil on need andmed juba olemas(64). Seega ei kritiseeri INEOS põhikohtuasjas mitte kõne all oleva tähtaja kestust, vaid pigem seda, et pärast selle tähtaja möödumist ei ole võimalik algses taotluses esitatud võrdlusandmeid parandada.
89. Selle kohta on Euroopa Kohus korduvalt täpsustanud, et õigust lõpetav tähtaeg on põhimõtteliselt tõhususe põhimõttega kooskõlas, vaatamata sellele, et niisuguse tähtaja möödumine määratluse kohaselt takistab asjaomastel isikutel oma õigusi täielikult või osaliselt maksma panna(65). Lisan põhikohtuasja kontekstis, et kui anda käitajatele võimalus oma taotlust pärast kõnealuse õigust lõpetava tähtaja möödumist parandada või muuta, võimaldaks see neil selle tähtaja õigust lõpetavast mõjust kõrvale hoida.
90. Teiseks väidab INEOS, et liikmesriigid on kohustatud võtma vastavalt direktiivile 2003/87 ja otsusele 2011/278 aluseks võimalikult täpsed ja täielikud võrdlusandmed. INEOSi sõnul tuleneb sellest kohustusest, et pädev asutus on kohustatud igasuguse menetluskorra, mis takistab ebatäpsete andmete parandamist või puudulike andmete täiendamist – nagu põhikohtuasjas kõne all olev õigust lõpetav tähtaeg – kõrvale jätma, selleks et tagada liidu õiguse tõhus kohaldamine.
91. Siinkohal on tõsi, et otsuse 2011/278 artikli 7 lõige 7 paneb liikmesriikidele „täielike ja järjepidevate“ andmete kogumise kohustuse, kohustades koguma „kõige täpsemaid andmeid“. Peale selle on selle otsuse artikli 7 lõikes 8 ning artikli 8 lõigetes 1 ja 4 kehtestatud mitu kohustust, mis rõhutavad tasuta eraldatavate saastekvootide välja arvutamiseks kasutatavate andmete täpsust.
92. Tuletan aga meelde, et tõhususe põhimõttega kooskõla hindamine seisneb käesoleva ettepaneku punktis 73 meelde tuletatud kohtupraktika tähenduses selles, et määratakse kindlaks, kas põhikohtuasjas kõne all olev õigust lõpetav tähtaeg muudab käitajale nagu INEOS antud õiguse kasutamise võimatuks või ülemäära raskeks.
93. Liidu õigusega liikmesriikidele kehtestatud kohustused ei anna siiski kõik üksikisikutele õigusi(66). Minu arvates ei anna õigusi liikmesriikidele pandud kohustus koguda võimalikult täpsemaid võrdlusandmeid. Seevastu tuleneb minu arvates eespool viidatud otsuse 2011/278 sätetest, et võrdlusandmete täpsuse nõue on liikmesriikide ja käitajate ühine vastutus.
94. Järelikult ei ole käitajal nagu INEOS õigust tugineda liikmesriigi pädeva asutuse vastu väidetavale õigusele tagada võrdlusandmete täpsus, selleks et lugeda õigust lõpetava tähtaja möödumist kehtetuks. Kuna niisugust õigust ei ole, tuleb INEOSi argumendid, et asjaolu, et algse taotluse andmeid ei ole õigust lõpetava tähtaja möödumist võimalik parandada, on tõhususe põhimõttega vastuolus, tagasi lükata.
95. Kolmandaks leian, et anda käitajatele võimalus täiendavate tasuta eraldatavate saastekvootide saamiseks võrdlusandmeid täiendada või parandada võiks tegelikult muuta nende tasuta eraldatavate saastekvootide saamise õiguse kasutamise ülemäära raskeks õigusliku ebakindluse tõttu, mida see võimalus eeldaks.
96. Nagu ma käesolevas ettepanekus selgitasin(67), on esialgse eraldamise asemel lõpliku eraldamise jaoks nõutav komisjonipoolne kontrollimine, et tagada, et tasuta eraldatavate saastekvootide arv ei ületa direktiivi 2003/87 artikli 10a lõikes 5 kindlaks määratud piirkogust. Kui seda piirkogust ületatakse, on komisjon kohustatud kindlaks määrama sektoriülese paranduskoefitsiendi, mis võimaldaks liikmesriikide poolt esialgselt kavandatud saastekvootide koguarvu proportsionaalselt vähendada ja määrata sel viisil kindlaks igale tasuta saastekvoote saavale käitisele liidus lõplikult eraldatavate saastekvootide summa.
97. Kui Euroopa Kohus peaks asuma INEOSi seisukohale, nõuaks iga täiendav eraldamine pärast käitaja poolt võrdlusandmete parandamist, et komisjon kontrollib uuesti ja, vajaduse korral, muudab paranduskoefitsienti(68). Lisaks sellele, et niisugust muutmist ei ole direktiivi 2003/87 ja otsuse 2011/278 asjaomastes sätetes ette nähtud, kaasneks sellega lõplikult eraldatavate saastekvootide summa vähenemine iga saaja jaoks. Teisisõnu ei saaks tasuta eraldatavate saastekvootide saaja kunagi pidada talle eraldatud saastekvootide arvu lõplikuks.
98. Nagu Saksamaa valitsus ja komisjon õigusega rõhutasid, oleks niisugune olukord raskesti ühitatav õiguskindluse põhimõttega. Seetõttu muudaks see tasuta eraldatavate saastekvootide saamise õiguse kasutamise ülemäära raskeks. Niisuguses kontekstis on niisuguse nagu põhikohtuasjas kõne all oleva õigust lõpetava tähtaja õigusmõju just nimelt säilitada õiguskindlus kõikidele asjaomastele isikutele. Nagu Euroopa Kohus on korduvalt täpsustanud, vastab õigust lõpetavate tähtaegade kehtestamine põhimõtteliselt tõhususe nõudele, kuna see kujutab endast nii asjaomast isikut kui ka vastavat haldusorganit kaitsva õiguskindluse aluspõhimõtte kohaldamist(69).
99. Neljandaks näib mulle, et pakkuda käitajatele võimalust oma tasuta saastekvootide eraldamise taotlust muuta, ei ole ühitatav direktiivi 2003/87 artikliga 10a ja otsusega 2011/278 selliselt eraldatavate saastekvootide saamise õiguse olemasolu ja ulatuse kindlaksmääramise menetlusega.
100. Nagu ma käesolevas ettepanekus selgitasin(70), on selle menetluse käik järkjärguline, kuna iga arvutusetapp tuleb enne järgmisesse etappi edasi minemist lõpetada. INEOSi välja pakutud käsitusviis, mis võimaldaks käitajatel oma võrdlusandmeid parandada või täiendada ilma igasugust tähtaega arvestamata, tähendaks aga sisuliselt hoida esimest arvutusetappi – nimelt seda, kus määratakse varasema tootmistaseme ja kohaldatava võrdlusaluse(71) põhjal kindlaks algselt eraldatavate saastekvootide arv – tähtajatult lahtisena. Sel viisil tuleks esialgselt eraldatav (teine etapp) ja lõplikult eraldatav (kolmas etapp) saastekvootide kogus iga kord, kui võrdlusandmeid parandatakse, uuesti välja arvutada.
101. Minu arvates oleks niisugune käsitusviis vastuolus selle menetluse edukalt toimumisega, kuna see eeldaks liikmesriikide ja komisjoni jaoks ebaproportsionaalselt suurt halduskoormust(72).
102. Viiendaks, ja juhuks kui vaja, rõhutan, et tõlgendus, mille ma välja pakun on kooskõlas direktiiviga 2003/87 loodud süsteemi põhieesmärgiga, s.o keskkonnakaitsega kasvuhoonegaaside heitkoguste vähendamise teel.
103. See tõlgendus seisneb nimelt selles, et on välistatud võimalus, et käitajad võivad oma võrdlusandmeid parandada või täiendada selleks, et saada täiendavalt eraldatavaid saastekvoote. Praktikas annab see tõlgendus olukordi, kus käitajatele, kes oleksid, juhul kui nad oleksid oma taotluse koostanud korrektselt, võinud saada suurema hulga tasuta saastekvoote, on eraldatud „alamääraselt“ saastekvoote. Järelikult peavad need käitajad ostma oma tagastamiskohustuste täitmiseks suurema hulga saastekvoote, mis suurendab nende stiimulit oma heitkoguseid vähendada(73).
VI. Ettepanek
104. Eespool esitatud põhjendusi arvestades teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Verwaltungsgericht Berlini (Berliini esimese astme halduskohus, Saksamaa) küsimusele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 13. oktoobri 2003. aasta direktiivi 2003/87/EÜ, millega luuakse ühenduses kasvuhoonegaaside saastekvootidega kauplemise süsteem ja muudetakse nõukogu direktiivi 96/61/EÜ, mida on muudetud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 23. aprilli 2009. aasta direktiiviga 2009/29/EÜ, artiklit 10a ja komisjoni 27. aprilli 2011. aasta otsust 2011/278/EL, millega määratakse kindlaks kogu liitu hõlmavad üleminekueeskirjad direktiivi 2003/87 artikli 10a kohaste tasuta saastekvootide ühtlustatud eraldamiseks, mida on muudetud komisjoni 17. augusti 2012. aasta otsusega 2012/498/EL, koostoimes võrdväärsuse ja tõhususe põhimõttega, tuleb tõlgendada nii, et nendega ei ole vastuolus liikmesriigi õigusnorm, mis näeb kauplemisperioodiks 2013‑2020 saastekvootide tasuta eraldamise taotluse esitamiseks ette õigust lõpetava tähtaja, ja seega välistab võimaluse, et käitaja võiks seda taotlust pärast selle tähtaja möödumist parandada või täiendada, tingimusel et see menetlust reguleeriv säte ei ole ebasoodsam kui samalaadse siseriikliku menetluse algatamise sätted.