SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera)
de 22 de febrero de 2018 (*)
«Procedimiento prejudicial — Medio ambiente — Régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Unión Europea — Directiva 2003/87/CE — Artículo 10 bis — Decisión 2011/278/UE — Normas transitorias para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión — Período 2013‑2020 — Solicitud de asignación — Datos erróneos — Corrección — Plazo de preclusión»
En el asunto C‑572/16,
que tiene por objeto una petición de decisión prejudicial planteada, con arreglo al artículo 267 TFUE, por el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín, Alemania), mediante resolución de 3 de noviembre de 2016, recibida en el Tribunal de Justicia el 14 de noviembre de 2016, en el procedimiento entre
INEOS Köln GmbH
y
Bundesrepublik Deutschland,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Primera),
integrado por la Sra. R. Silva de Lapuerta, Presidenta de Sala, y los Sres. C.G. Fernlund, J.-C. Bonichot, A. Arabadjiev y E. Regan (Ponente), Jueces;
Abogado General: Sr. H. Saugmandsgaard Øe;
Secretario: Sra. R. Şereş, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 14 de septiembre de 2017;
consideradas las observaciones presentadas:
– en nombre de INEOS Köln GmbH, por el Sr. S. Altenschmidt y la Sra. A. Sitzer, Rechtsanwälte;
– en nombre del Umweltbundesamt, por la Sra. I. Budde, en calidad de agente;
– en nombre del Gobierno alemán, por el Sr. T. Henze, en calidad de agente;
– en nombre de la Comisión Europea, por la Sra. A.C. Becker y el Sr. C. Zadra, en calidad de agentes;
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 23 de noviembre de 2017;
dicta la siguiente
Sentencia
1 La petición de decisión prejudicial tiene por objeto la interpretación del artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo (DO 2003, L 275, p. 32), en su versión modificada por la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009 (DO 2009, L 140, p. 63) (en lo sucesivo, «Directiva 2003/87»), así como de la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 (DO 2011, L 130, p. 1).
2 Esta petición se ha presentado en el marco de un litigio que opone a INEOS Köln GmbH (en lo sucesivo, «INEOS») a la Bundesrepublik Deutschland (República Federal de Alemania), representada por el Umweltbundesamt (Oficina Federal de Medio Ambiente, Alemania), en relación con la denegación a dicha sociedad de la posibilidad de proceder a la corrección de una solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión de gases de efecto invernadero (en lo sucesivo, «derechos de emisión») para el tercer período de comercio 2013‑2020.
Marco jurídico
Derecho de la Unión
Directiva 2003/87
3 El artículo 1 de la Directiva 2003/87, titulado «Objeto», dispone:
«La presente Directiva establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en el interior de la Comunidad, denominado en lo sucesivo el “régimen comunitario”, a fin de fomentar reducciones de las emisiones de estos gases de una forma eficaz en relación con el coste y económicamente eficiente.
[…]»
4 Con el título «Normas comunitarias de carácter transitorio para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión», el artículo 10 bis de esta Directiva preceptúa lo siguiente:
«1. Antes del 31 de diciembre de 2010, la Comisión adoptará medidas de desarrollo a escala comunitaria, totalmente armonizadas, para la asignación de los derechos de emisión […]
[…]
2. A la hora de definir los principios para establecer parámetros de referencia ex ante en los diferentes sectores o subsectores, el punto de partida será el promedio de los resultados de las instalaciones que constituyan el 10 % de las instalaciones más eficaces de un determinado sector o subsector en la Comunidad en los años 2007 y 2008. […]
[…]
5. La cantidad máxima anual de derechos de emisión que constituye la base para el cálculo de los derechos de emisión asignados a las instalaciones no cubiertas por el apartado 3 que no sean nuevos entrantes no será superior a la suma de:
a) la cantidad total anual a escala comunitaria determinada con arreglo al artículo 9, multiplicada por la cuota de emisiones de instalaciones no cubiertas por el apartado 3 de la media total de emisiones verificadas en el período 2005-2007 de instalaciones cubiertas por el régimen comunitario en el período 2008-2012, y
b) la media total de emisiones verificadas de 2005 a 2007 de instalaciones incluidas en el régimen comunitario solo a partir de 2013 y que no estén cubiertas por el apartado 3, adaptada utilizando el factor lineal a que se refiere el artículo 9.
Si resulta necesario, se aplicará un factor de corrección uniforme intersectorial.
[…]»
5 A tenor del artículo 11 de dicha Directiva, titulado «Medidas nacionales de aplicación»:
«1. Los Estados miembros publicarán y presentarán a la Comisión, antes del 30 de septiembre de 2011, la lista de instalaciones reguladas por la presente Directiva en su territorio y los derechos de emisión que se asignen de forma gratuita a cada instalación, calculados de acuerdo con las normas a que se refiere el artículo 10 bis, apartado 1, y el artículo 10 quater.
2. Antes del 28 de febrero de cada año, las autoridades competentes expedirán la cantidad de derechos de emisión que deben asignarse cada año, calculada de acuerdo con los artículos 10, 10 bis y 10 quater.
[…]»
Decisión 2011/278
6 El considerando 15 de la Decisión 2011/278 tiene la siguiente redacción:
«Los Estados miembros deben velar por que los datos obtenidos de los titulares y utilizados con fines de asignación sean completos y coherentes y presenten la máxima precisión posible. Estos datos deben ser verificados por un verificador independiente a fin de garantizar que la asignación gratuita de derechos de emisión se base en datos sólidos y fidedignos. La presente Decisión debe prever requisitos mínimos específicos para la recogida y verificación de los datos, a fin de facilitar una aplicación armonizada y coherente de las normas de asignación.»
7 El artículo 7 de dicha Decisión, titulado «Recogida de datos de referencia», dispone:
«1. Los Estados miembros recogerán de los titulares de las instalaciones existentes que puedan optar a la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva [2003/87], incluidas las que funcionen solo ocasionalmente —en particular, las instalaciones de reserva o de emergencia y las que funcionen con carácter estacional—, respecto a todos los años del período comprendido entre el 1 de enero de 2005 y el 31 de diciembre de 2008, o, cuando proceda, entre el 1 de enero de 2009 y el 31 de diciembre de 2010, durante los cuales la instalación haya estado en funcionamiento, toda la información y los datos necesarios sobre cada uno de los parámetros enumerados en el anexo IV.
[…]
7. Los Estados miembros exigirán a los titulares de las instalaciones que faciliten datos completos y coherentes y que velen por que se eviten solapamientos entre subinstalaciones y una doble contabilización. Los Estados miembros velarán, en particular, por que los titulares actúen con la diligencia debida y faciliten datos de la mayor exactitud posible, de manera que pueda tenerse una certeza razonable en cuanto a la integridad de los datos.
A tal fin, velarán por que cada titular presente asimismo un informe metodológico que contenga, entre otras cosas, una descripción de la instalación, el método de compilación aplicado, las distintas fuentes de datos, las fases del cálculo y, cuando proceda, las hipótesis asumidas y el método aplicado para atribuir emisiones a las subinstalaciones pertinentes de conformidad con el apartado 6. Los Estados miembros podrán ordenar a los titulares que demuestren la exactitud y exhaustividad de los datos comunicados.
8. Cuando falten datos, el Estado miembro concernido exigirá al titular que facilite la correspondiente justificación.
Asimismo, le exigirá que sustituya todos los datos que falten con estimaciones prudentes basadas, en particular, en las mejores prácticas de la industria y en conocimientos científicos y técnicos recientes antes de la verificación por parte del verificador o, como muy tarde, durante la misma.
[…]»
8 Con el título «Verificación», el artículo 8 de la citada Decisión estipula:
«1. En el proceso de recogida de datos con arreglo al artículo 7, los Estados miembros únicamente aceptarán datos que hayan sido considerados satisfactorios por un verificador. El proceso de verificación se referirá al informe metodológico y a los parámetros notificados contemplados en el artículo 7 y en el anexo IV. La verificación abordará la fiabilidad, credibilidad y exactitud de los datos facilitados por el titular de la instalación y dará lugar a un dictamen de verificación en el que se declarará con una certeza razonable si los datos facilitados contienen o no inexactitudes importantes.
[…]
4. Los Estados miembros no asignarán derechos de emisión gratuitos a una instalación cuando los datos relativos a la misma no hayan sido verificados y considerados satisfactorios.
[…]»
9 El artículo 10 de la Decisión 2011/278, titulado «Asignación a las instalaciones», dispone:
«1. Sobre la base de los datos recogidos de conformidad con el artículo 7, los Estados miembros calcularán, para cada año, la cantidad de derechos de emisión asignados gratuitamente en su territorio a cada instalación existente a partir de 2013 de conformidad con los apartados 2 a 8.
2. A los efectos de este cálculo, los Estados miembros determinarán, en primer lugar, la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente a cada subinstalación por separado […]
[…]
9. La cantidad anual total final de derechos de emisión asignados gratuitamente a cada instalación existente, a excepción de las instalaciones a que se refiere el artículo 10 bis, apartado 3, de la Directiva [2003/87], será la cantidad anual total preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente a cada instalación, determinada con arreglo al apartado 7, multiplicada por el factor de corrección intersectorial determinado con arreglo al artículo 15, apartado 3.»
10 Con el título «Asignación respecto al craqueo a vapor», el artículo 11 de dicha Decisión establece un método específico, que constituye una excepción al descrito en el artículo 10, apartado 2, de la citada Decisión, para el cálculo de la cantidad anual preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente a una subinstalación con referencia de producto en relación con la producción de productos químicos de elevado valor.
11 A tenor del artículo 15 de dicha Decisión, titulado «Medidas nacionales de aplicación»:
«1. De conformidad con el artículo 11, apartado 1, de la Directiva [2003/87], los Estados miembros presentarán a la Comisión, a más tardar el 30 de septiembre de 2011, una lista de las instalaciones a las que se aplique la Directiva [2003/87] en su territorio […]
2. Respecto a cada instalación existente, la lista contemplada en el apartado 1 contendrá, en particular, los siguientes datos:
[…]
3. Una vez recibida la lista a que se refiere el apartado 1 del presente artículo, la Comisión evaluará la inclusión de cada instalación en la misma y las correspondientes cantidades anuales totales preliminares de derechos de emisión asignados gratuitamente.
Tras la notificación, por parte de todos los Estados miembros, de las cantidades anuales totales preliminares de derechos de emisión asignados gratuitamente para el período comprendido entre 2013 y 2020, la Comisión determinará el factor de corrección uniforme intersectorial contemplado en el artículo 10 bis, apartado 5, de la Directiva [2003/87]. El factor de corrección uniforme intersectorial se determinará comparando la suma de las cantidades anuales totales preliminares de derechos de emisión asignados gratuitamente a las instalaciones que no son generadoras de electricidad cada año del período comprendido entre 2013 y 2020 […] con la cantidad anual de derechos de emisión calculada de conformidad con el artículo 10 bis, apartado 5, de la Directiva [2003/87] para las instalaciones que no son generadoras de electricidad ni nuevos entrantes […]
4. Si la Comisión no deniega la inscripción de una instalación en la citada lista, incluidas las correspondientes cantidades anuales totales preliminares de derechos de emisión asignados gratuitamente a dicha instalación, el Estado miembro en cuestión procederá a determinar la cantidad anual final de derechos de emisión asignados gratuitamente para cada año del período 2013-2020 de conformidad con el artículo 10, apartado 9, de la presente Decisión.
[…]»
12 En virtud del anexo IV de la Decisión 2011/278, titulado «Parámetros para la recogida de datos de referencia de las instalaciones existentes», los Estados miembros debían, a efectos de la recogida de datos de referencia prevista en el artículo 7, apartado 1, de dicha Decisión, exigir al titular que presentase a nivel de instalación y subinstalación respecto a todos los años civiles del período de referencia elegido (2005-2008 o 2009-2010), en particular, el total de las emisiones de gases de efecto invernadero así como las emisiones de gases de efecto invernadero a partir de combustibles y de procesos.
Derecho alemán
13 El artículo 9, apartados 1 a 4, de la Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (Ley sobre el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero), de 21 de julio de 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1475; en lo sucesivo, «TEHG»), tiene la siguiente redacción:
«(1) Los titulares de instalaciones recibirán una asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo a los principios del artículo 10 bis […] de la Directiva 2003/87 […] en su versión vigente en cada momento y de la Decisión 2011/278 […]
(2) Para la asignación será necesaria la previa solicitud ante la autoridad competente. La solicitud de asignación gratuita de derechos deberá presentarse en un plazo que la autoridad competente publicará en el Bundesanzeiger al menos tres meses antes de su expiración. La publicación del plazo no podrá producirse antes de la entrada en vigor del reglamento relativo a las reglas de asignación al que se refiere el artículo 10 de la presente Ley. En caso de presentación de la solicitud fuera de plazo no habrá derecho a la asignación gratuita. La solicitud se acompañará de la documentación necesaria para la verificación del derecho. Salvo disposición en contrario del reglamento al que se refiere el artículo 10, los datos fácticos de la solicitud deberán ser verificados por un verificador con arreglo a lo dispuesto en el artículo 21 de la presente Ley.
(3) La autoridad competente calculará las cantidades preliminares, publicará en el Bundesanzeiger una lista de todas las instalaciones comprendidas en el ámbito de aplicación de la presente Ley, así como de las cantidades preliminares correspondientes, y transmitirá la lista a la Comisión Europea. En el cálculo de las cantidades preliminares sólo se tendrá en cuenta la información facilitada por el titular cuya veracidad haya sido suficientemente acreditada. […]
(4) La autoridad competente resolverá, antes del inicio del período de comercio, sobre la asignación gratuita de derechos de emisión para las instalaciones de los titulares que hayan presentado la correspondiente solicitud dentro del plazo establecido de conformidad con el apartado 2, segunda frase. […]»
14 El artículo 5 del Verordnung über die Zuteilung von Treibhausgas-Emissionsberechtigungen in der Handelsperiode 2013 bis 2020 (Reglamento de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero para el período de comercio 2013 a 2020), de 26 de septiembre de 2011 (BGBl. 2011 I, p. 1921), titulado «Recogida de datos de referencia», establece, en su apartado 1, que el titular de la instalación deberá aportar, con la solicitud de asignación gratuita para instalaciones existentes, los datos sobre la instalación así como los datos sobre cada elemento de asignación.
15 Mediante su publicación en el boletín electrónico alemán de los anuncios legales obligatorios (elektronischer Bundesanzeiger, eBAnz AT118 2011 B1), el 20 de octubre de 2011, la Deutsche Emissionshandelsstelle [servicio alemán de comercio de derechos de emisión (en lo sucesivo, «DEHSt»)] indicó que el plazo previsto en el artículo 9, apartado 2, de la TEHG expiraba el 23 de enero de 2012.
Litigio principal y cuestión prejudicial
16 INEOS explota una planta para la producción de productos químicos mediante el craqueo al vapor de nafta a alta temperatura. Dicha planta está sujeta a la obligación de comercio de derechos de emisión desde el 1 de enero de 2008.
17 El 23 de enero de 2012, INEOS solicitó a la DEHSt, dentro del plazo establecido, la asignación gratuita de derechos de emisión a dicha planta, con arreglo al artículo 9, apartado 1, de la TEHG para el período comprendido entre 2013 y 2020 sobre la base del período de referencia 2005-2008. En efecto, de conformidad con el apartado 2 del citado artículo, el plazo para presentar tales solicitudes se había fijado en ese mismo día. De los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia se desprende que la referida solicitud fue verificada por un verificador independiente. En esta solicitud se indicaba la cantidad anual preliminar de derechos de emisión para asignar, que se elevaba a 574 635, según los cálculos que INEOS realizó con arreglo al método específico de cálculo previsto en el artículo 11 de la Decisión 2011/278 para el craqueo al vapor.
18 Mediante decisión de 17 de febrero de 2014, la DEHSt asignó a INEOS la cantidad total de 3 867 032 derechos de emisión para el mencionado período de comercio, por lo que respecta a las emisiones de la instalación de que se trata, indicando que la asignación se basaba en los datos comunicados por INEOS en su solicitud de asignación (en lo sucesivo, «decisión controvertida»).
19 El 11 de marzo de 2014, INEOS presentó ante la DEHSt un recurso administrativo contra la decisión controvertida, alegando que la DEHSt debía tener en cuenta algunos datos adicionales a efectos del cálculo de las emisiones directas para los años 2006 y 2007.
20 El 3 de septiembre de 2015, la DEHSt desestimó este recurso indicando que no podían tenerse en cuenta los nuevos datos para la asignación gratuita de derechos de emisión, dado que INEOS únicamente los había presentado en el mes de abril de 2015 en el recurso administrativo, es decir, más de tres años después de la fecha de expiración del plazo para presentar la solicitud de asignación, a saber, el 23 de enero de 2012. La DEHSt señaló que no sólo el artículo 9, apartado 2, de la TEHG preveía un plazo legal de preclusión, sino también que la estrecha interdependencia entre el procedimiento nacional y el procedimiento de asignación previsto por el Derecho de la Unión se oponía a toda modificación de los datos que figuraban en dicha solicitud.
21 El 29 de septiembre de 2015, INEOS interpuso ante el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-Administrativo de Berlín, Alemania) un recurso contra esta decisión denegatoria, alegando que había omitido, por error, transmitir algunos datos sobre sus emisiones directas para los años 2006 y 2007, suponiendo equivocadamente que la DEHSt ya disponía de esos datos, pese a que esa planta únicamente había estado sujeta al régimen para el comercio de derechos de emisión a partir del 1 de enero de 2008. Según INEOS, la DEHSt debería haberla instado a completar o corregir los datos facilitados a efectos de la solicitud de asignación.
22 Según el órgano jurisdiccional remitente, dado que el Derecho de la Unión no contiene una disposición expresa sobre los efectos jurídicos que deben atribuirse a la información facilitada por un titular de una instalación con posterioridad a la expiración del plazo previsto por el Derecho nacional para presentar una solicitud de asignación, debe aclararse si el artículo 9, apartado 2, de la TEHG, con arreglo al cual no existe derecho a asignación gratuita en caso de solicitud fuera de plazo, es compatible con las disposiciones de la Directiva 2003/87 y de la Decisión 2011/278.
23 En estas circunstancias, el Verwaltungsgericht Berlin (Tribunal de lo Contencioso-administrativo de Berlín) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:
«¿Se opone lo dispuesto en el artículo 10 bis de la Directiva [2003/87] y en la Decisión [2011/278] a una normativa de un Estado miembro que, respecto del período de comercio 2013-2020, establece un plazo de preclusión material para las solicitudes de asignación de derechos de emisión gratuitos a las instalaciones ya existentes presentadas fuera de plazo y excluye la posibilidad de corregir errores o de completar los datos (incompletos) de la solicitud que se hayan detectado una vez expirado el plazo establecido por el Estado miembro?»
Sobre la cuestión prejudicial
24 Mediante su cuestión prejudicial, el órgano jurisdiccional remitente pregunta si el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 y la Decisión 2011/278 deben interpretarse en el sentido de que se oponen a una disposición nacional, como la controvertida en el litigio principal, que establece, para la presentación de una solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión relativa al período 2013-2020, un plazo de preclusión a la expiración del cual el solicitante se ve privado de toda posibilidad de corregir o completar su solicitud.
25 De la resolución de remisión se desprende que esta cuestión se plantea en un litigio en el que el titular de una instalación incluida en el régimen de comercio de derechos de emisión desde el 1 de enero de 2008, en el presente caso INEOS, omitió, por error, acompañar a su solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión algunos datos de referencia, a saber, los relativos a las emisiones directas de dicha instalación para los años 2006 y 2007. Consta que, sin dicho error, ese titular habría obtenido gratuitamente más derechos de emisión.
26 Con carácter preliminar, debe recordarse que la Directiva 2003/87 tiene por objeto establecer un régimen para el comercio de derechos de emisión, que persigue la reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero en la atmósfera a un nivel que impida interferencias antropogénicas peligrosas en el sistema climático y cuyo objetivo último es la protección del medio ambiente (véase, en particular, la sentencia de 8 de marzo de 2017, ArcelorMittal Rodange et Schifflange, C‑321/15, EU:C:2017:179, apartado 24).
27 Este régimen se basa en una lógica económica que estimula a cualquiera de sus participantes a emitir una cantidad de gases de efecto invernadero inferior a los derechos de emisión que inicialmente le fueron asignados, con el fin de transmitir el excedente a otro participante que haya producido una cantidad de emisiones superior a los derechos de emisión asignados (véase, en particular, la sentencia de 8 de marzo de 2017, ArcelorMittal Rodange et Schifflange, C‑321/15, EU:C:2017:179, apartado 22).
28 Así, la Directiva 2003/87 tiene por objetivo reducir para el año 2020 las emisiones globales de gases de efecto invernadero de la Unión Europea al menos un 20 % respecto a los niveles del año 1990 y hacerlo de una forma eficaz en relación con el coste (sentencia de 8 de septiembre de 2016, E.ON Kraftwerke, C‑461/15, EU:C:2016:648, apartado 23).
29 A tal fin, el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 establece, para las instalaciones de determinados sectores de actividad, la asignación gratuita de derechos de emisión, cuya cantidad se irá reduciendo gradualmente en el período 2013-2020, con el objetivo de que en 2027 no se asigne ningún derecho de emisión de forma gratuita (véanse, en este sentido, las sentencias de 8 de septiembre de 2016, E.ON Kraftwerke, C‑461/15, EU:C:2016:648, apartado 24, y de 26 de octubre de 2016, Yara Suomi y otros, C‑506/14, EU:C:2016:799, apartado 46).
30 De conformidad con el artículo 10 bis, apartado 1, de la Directiva 2003/87, la Comisión ha establecido, mediante la Decisión 2011/278, las normas armonizadas a escala de la Unión para la asignación gratuita de derechos de emisión. Tales normas armonizadas concretan la exigencia esencial de minimizar las distorsiones de la competencia en el mercado interior (sentencia de 22 de junio de 2016, DK Recycling und Roheisen/Comisión, C‑540/14 P, EU:C:2016:469, apartado 53).
31 A juicio de INEOS, el legislador de la Unión procedió así a una armonización exhaustiva de todos los aspectos, incluidos los de procedimiento, relativos a las solicitudes de asignación gratuita de derechos de emisión, de modo que los Estados miembros no disponen de ningún margen de apreciación a ese respecto. Ahora bien, tanto del tenor de las disposiciones pertinentes de la Decisión 2011/278, en particular de sus artículos 7, 8 y 10, como de la estructura general de ésta y del objetivo que persigue resulta que los Estados miembros tenían la obligación de comprobar que los datos de referencia recabados de los titulares fuesen exhaustivos, correctos y coherentes. Esta Decisión no preveía, en cambio, que dichas obligaciones que incumben a los Estados miembros pudieran estar limitadas por plazos o que estos últimos pudieran fijar sus propios plazos de preclusión.
32 A este respecto, procede señalar que el procedimiento establecido por el legislador de la Unión para la asignación gratuita de derechos de emisión para el período comprendido entre 2013 y 2020 incluía, en esencia, tres etapas diferenciadas.
33 De entrada, durante la primera etapa, los Estados miembros debían, conforme al artículo 7 de la Decisión 2011/278, recoger de los titulares de las instalaciones existentes que pudieran optar a tal asignación toda la información y los datos necesarios, respecto a todos los años, en principio, del período comprendido entre 2005 y 2008, durante los cuales la instalación hubiera estado en funcionamiento, sobre cada uno de los parámetros enumerados en el anexo IV de dicha Decisión y que permitieran determinar el importe de cada asignación (sentencia de 8 de septiembre de 2016, E.ON Kraftwerke, C‑461/15, EU:C:2016:648, apartado 25).
34 En virtud del artículo 8, apartado 1, de la Decisión 2011/278, los Estados miembros únicamente tenían que aceptar, a tal fin, los datos que hubieran sido considerados satisfactorios por un verificador, que debía comprobar su fiabilidad, credibilidad y exactitud, para dar lugar a un dictamen de verificación en el que se declarase con una certeza razonable si los datos facilitados contenían o no inexactitudes importantes.
35 Sobre la base de los datos así recogidos, los Estados miembros debían, de conformidad con el artículo 10 de la Decisión 2011/278, calcular, para cada año, la cantidad preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente en su territorio a cada instalación existente a partir de 2013 (sentencia de 8 de septiembre de 2016, E.ON Kraftwerke, C‑461/15, EU:C:2016:648, apartados 26 y 34).
36 Al término de esta primera etapa, cada Estado miembro tenía la obligación, de conformidad con el artículo 11, apartado 1, de la Directiva 2003/87 y con el artículo 15, apartados 1 y 2, de la Decisión 2011/278, de publicar y presentar a la Comisión, a más tardar el 30 de septiembre de 2011, la lista de las instalaciones y de las subinstalaciones en su territorio reguladas por dicha Directiva, precisando respecto a cada una de ellas la cantidad preliminar asignada para todo el período comprendido entre 2013 y 2020.
37 A continuación, durante la segunda etapa, la Comisión debía, una vez recibida esa lista, y siempre que, en esencia, la cantidad anual total preliminar calculada por los Estados miembros excediera el tope impuesto en la industria correspondiente a la cantidad máxima anual de derechos de emisión mencionada en el artículo 10 bis, apartado 5, de la Directiva 2003/87, proceder a una reducción proporcional de dicha cantidad preliminar calculada por los Estados miembros mediante la aplicación del «factor de corrección intersectorial» previsto en esta disposición, que se corresponde con la relación entre la referida cantidad preliminar y dicho tope (véase, en este sentido, la sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros, C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311, apartados 62 y 63).
38 Por último, durante la tercera etapa, los Estados miembros debían, con arreglo al artículo 15, apartados 4 y 5, de la Decisión 2011/278, determinar la cantidad anual final de derechos de emisión asignados gratuitamente para cada año del período 2013-2020, multiplicando, de conformidad con el artículo 10, apartado 9, de dicha Decisión, la cantidad anual total preliminar de derechos de emisión asignados gratuitamente por el factor de corrección intersectorial. A tenor del artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2003/87, los Estados miembros expedirán los derechos de emisión que deben asignarse cada año, antes del 28 de febrero del año correspondiente.
39 En este caso, como resulta ya del apartado 25 de la presente sentencia, el plazo de preclusión previsto en el artículo 9, apartado 2, de la TEHG, controvertido en el litigio principal, se refiere a la primera etapa de este procedimiento, durante la cual los titulares debían, con arreglo al artículo 7 de la Decisión 2011/278, aportar a las autoridades nacionales competentes los datos de referencia, enumerados en el anexo IV de dicha Decisión, relativos al período comprendido entre 2005 y 2008, con respecto a cada una de las instalaciones pertinentes.
40 Ahora bien, es preciso señalar que, contrariamente a lo que sostiene INEOS, el legislador de la Unión no procedió, en modo alguno, a una armonización exhaustiva de esta etapa del procedimiento. En efecto, si bien es cierto que la Directiva 2003/87 y la Decisión 2011/278 establecieron un marco para ésta, ni la Directiva ni la Decisión mencionadas determinaron el plazo en el que el titular debe presentar su solicitud de asignación y aún menos aquel en el que el titular podría, en su caso, corregir o completar los datos proporcionados en apoyo de la referida solicitud.
41 A este respecto, procede observar que el artículo 7, apartado 8, de la Decisión 2011/278 precisa que, cuando falten datos, el Estado miembro concernido exigirá al titular que facilite la correspondiente justificación y sustituya los «datos parciales» disponibles con estimaciones prudentes, sin establecer no obstante un procedimiento que permita corregir o completar los datos aportados. Del mismo modo, si bien el artículo 8 de dicha Decisión prohíbe a los Estados miembros aceptar datos que no hayan sido considerados satisfactorios por un verificador, esta disposición no fija un plazo o un procedimiento de corrección de datos no satisfactorios.
42 En estas condiciones, al no existir normas fijadas por el Derecho de la Unión en relación con los procedimientos relativos a la presentación y examen de una solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión, corresponde, según reiterada jurisprudencia, al ordenamiento jurídico interno de cada Estado miembro regular dichos procedimientos, en virtud del principio de autonomía procesal, siempre y cuando no sean menos favorables que los que regulan situaciones similares de carácter interno (principio de equivalencia) y no hagan imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (principio de efectividad) (véase en este sentido, en particular, la sentencia de 20 de octubre de 2016, Danqua, C‑429/15, EU:C:2016:789, apartado 29).
43 Por lo que respecta al principio de equivalencia, no resulta de ningún elemento de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia, y tampoco se ha alegado en el presente procedimiento, que el plazo de preclusión en cuestión en el litigio principal sea contrario a ese principio. En cualquier caso, corresponde al órgano jurisdiccional remitente pronunciarse a este respecto, como ha señalado acertadamente la Comisión.
44 En lo que respecta al principio de efectividad, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, cada caso en el que se plantee la cuestión de si una disposición procedimental nacional hace imposible o excesivamente difícil la aplicación del Derecho de la Unión debe analizarse teniendo en cuenta el lugar que ocupa dicha disposición dentro del conjunto del procedimiento, de su desarrollo y de las peculiaridades de éste ante las diversas instancias nacionales. Desde esta perspectiva, procede tomar en consideración, en su caso, la protección del derecho de defensa, el principio de seguridad jurídica y el buen desarrollo del procedimiento (véase, en particular, la sentencia de 20 de octubre de 2016, Danqua, C‑429/15, EU:C:2016:789, apartado 42).
45 En lo que atañe, concretamente, a los plazos de preclusión, el Tribunal de Justicia ha declarado que corresponde a los Estados miembros determinar, en relación con las normativas nacionales comprendidas en el ámbito de aplicación del Derecho de la Unión, plazos en función, en particular, de la importancia para los interesados de las decisiones que hayan de adoptarse, la complejidad de los procedimientos y de la legislación que deba aplicarse, el número de personas a las que puedan afectar y los demás intereses públicos o privados que deban tenerse en cuenta (véase, en particular, la sentencia de 20 de octubre de 2016, Danqua, C‑429/15, EU:C:2016:789, apartado 44).
46 A este respecto, según reiterada jurisprudencia, la fijación de plazos de preclusión respeta, en principio, la exigencia de efectividad, en la medida en que constituye una aplicación del principio fundamental de seguridad jurídica, que protege tanto al interesado como a la administración de que se trate. En efecto, unos plazos de este tipo no hacen, en principio, prácticamente imposible o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos conferidos por el ordenamiento jurídico de la Unión (véase, en particular, la sentencia de 21 de diciembre de 2016, TDC, C‑327/15, EU:C:2016:974, apartado 98).
47 De ello se desprende que, en interés de la seguridad jurídica, la fijación de plazos razonables de carácter preclusivo es compatible con el Derecho de la Unión (sentencia de 29 de octubre de 2015, BBVA, C‑8/14, EU:C:2015:731, apartado 28).
48 En el caso de autos, de la resolución de remisión resulta que la fecha de expiración del plazo para la presentación de solicitudes de asignación gratuita de derechos de emisión, establecido en el artículo 9, apartado 2, de la TEHG, se fijó en el 23 de enero de 2012. Tal como resulta del apartado 15 de la presente sentencia, consta que esa fecha fue objeto de una publicación oficial el 20 de octubre de 2011. Por otro lado, de las observaciones escritas presentadas al Tribunal de Justicia por el Gobierno alemán, que no se discuten sobre este extremo, resulta que la fecha de expiración de dicho plazo también fue puesta en conocimiento de los titulares, ese mismo día, en un correo electrónico que les fue remitido y fue objeto de un comunicado de prensa.
49 De ello se deriva que, en el asunto principal, el plazo de preclusión impuesto a los titulares para la presentación de sus solicitudes de asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 y a las disposiciones pertinentes de la Decisión 2011/278 para el período comprendido entre 2013 y 2020 era ligeramente superior a tres meses.
50 Por ello, debe determinarse si tal plazo podía hacer imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio por un titular, como INEOS en el asunto principal, de un derecho conferido por el Derecho de la Unión.
51 A este respecto, es preciso observar que, si bien el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 y la Decisión 2011/278 confieren a algunos titulares, como INEOS, el derecho a disfrutar de derechos de emisión gratuitos para el período comprendido entre 2013 y 2020, el citado titular no ha alegado en absoluto, en el presente caso, que ese plazo ligeramente superior a tres meses fuera demasiado breve para presentar su solicitud de asignación con el fin de que se le concediese tal derecho, y el referido titular, por lo demás, presentó esa solicitud en el mencionado plazo. Además, como señaló el Abogado General en el punto 87 de sus conclusiones, los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia no incluyen ningún dato que autorice a pensar que el plazo de preclusión en cuestión haría imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de ese derecho.
52 En cambio, de la resolución de remisión se desprende que, como ya se ha señalado en los apartados 25 y 39 de la presente sentencia, el mencionado titular cuestiona la imposibilidad de completar esa solicitud tras la expiración de dicho plazo a fin de corregir los datos erróneos que facilitó por lo que respecta a las emisiones de sus propias instalaciones.
53 No obstante, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia, un plazo de preclusión es, en principio, compatible con el principio de efectividad a pesar de que la expiración de tal plazo pueda, por su naturaleza, impedir a las personas afectadas invocar la totalidad o parte de sus derechos (véanse, en particular, las sentencias de 16 de mayo de 2000, Preston y otros, C‑78/98, EU:C:2000:247, apartado 34; de 18 de septiembre de 2003, Pflücke, C‑125/01, EU:C:2003:477, apartado 35, y de 8 de septiembre de 2011, Q‑Beef y Bosschaert, C‑89/10 y C‑96/10, EU:C:2011:555, apartado 36).
54 Por lo tanto, el mero hecho de que el plazo de preclusión en cuestión en el litigio principal impida, por su propia naturaleza, al solicitante de una asignación gratuita de derechos de emisión aportar datos adicionales tras la expiración de ese plazo no puede, como tal, bastar para demostrar una vulneración del principio de efectividad.
55 De ello se deduce que ningún elemento de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia permite considerar que tal plazo de preclusión pueda hacer prácticamente imposible o excesivamente difícil la presentación de una solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión, para ejercer el derecho a obtener gratuitamente derechos de emisión, con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 y a la Decisión 2011/278.
56 Sin embargo, INEOS sostiene que de la obligación que incumbe a los Estados miembros de basarse, para el cálculo de esos derechos, en datos de referencia lo más precisos y completos posible resulta que las autoridades nacionales competentes están obligadas, con el fin de garantizar una aplicación efectiva del Derecho de la Unión, a descartar cualquier regla de procedimiento, como la que impone el plazo de preclusión en cuestión en el litigio principal, que impida corregir datos erróneos.
57 A este respecto, es cierto que, como ya ha subrayado el Tribunal de Justicia, los Estados miembros, de conformidad con el artículo 7, apartado 7, de la Decisión 2011/278, en relación con el considerando 15 de la citada Decisión, deben velar por que los datos obtenidos de los titulares y utilizados con fines de asignación gratuita de derechos de emisión sean completos y coherentes y presenten la máxima precisión posible (sentencia de 8 de septiembre de 2016, E.ON Kraftwerke, C‑461/15, EU:C:2016:648, apartados 27 y 37).
58 Desde esta misma perspectiva, como ya resulta del apartado 34 de la presente sentencia, el artículo 8, apartado 1, de la Decisión 2011/278 exige a los Estados miembros que garanticen que un verificador haya controlado «la fiabilidad, credibilidad y exactitud» de estos datos para dar lugar a un dictamen de verificación en el que se declarará con una «certeza razonable» si los datos facilitados contienen o no inexactitudes importantes.
59 Tal exigencia de exactitud incumbe a los Estados miembros, como resulta tanto de estas disposiciones como del considerando 15 de la Decisión 2011/278, a fin de que aquéllos puedan alcanzar el objetivo de reducción de las emisiones de gases de efecto invernadero, recordado en los apartados 26 a 28 de la presente sentencia, mediante una aplicación armonizada y coherente de las normas de asignación.
60 No obstante, tal como resulta, en particular, del propio tenor del artículo 7, apartados 7 y 8, de la Decisión 2011/278, la exigencia de exactitud que incumbe a los Estados miembros requiere la cooperación de los titulares y, por ello, les impone también el cumplimiento de diversas obligaciones, entre ellas concretamente la de comunicar datos exhaustivos, coherentes y lo más exactos posible así como la de actuar con la diligencia debida.
61 Estas obligaciones de cooperación impuestas a los titulares pretenden así claramente, como observa acertadamente la Oficina Federal de Medio Ambiente y el Gobierno alemán, incitar a éstos, dado que son la fuente de los datos de referencia necesarios para el cálculo de los derechos de emisión gratuitos, a que actúen con toda la diligencia debida para garantizar la recogida de datos de la mayor exactitud posible, y ello a fin de que los Estados miembros puedan a su vez cumplir sus obligaciones, con arreglo a los artículos 7 y 8 de la Decisión 2011/278, y lograr así el objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto invernadero perseguido por la Directiva 2003/87.
62 En estas condiciones, como señaló el Abogado General en los puntos 93 y 94 de sus conclusiones, debe observarse que la referida exigencia de exactitud entra en el ámbito de responsabilidad conjunta de los titulares y de los Estados miembros y que, por consiguiente, no puede considerarse, contrariamente a lo que alega INEOS, que esos titulares obtengan de la Decisión 2011/278 un derecho a la exactitud de los datos facilitados a los efectos del cálculo de los derechos de emisión gratuitos que puedan invocar ante su Estado miembro. De ello se deduce que la aplicación efectiva de esta Decisión no puede obligar en modo alguno a las autoridades nacionales competentes a descartar un tipo de regla de procedimiento, como la que impone el plazo de preclusión cuestionado en el litigo principal, a fin de permitir a un titular corregir datos erróneos facilitados por él mismo en ese plazo.
63 De lo anterior resulta que ningún elemento de los autos que obran en poder del Tribunal de Justicia permite considerar que un plazo de preclusión, como el controvertido en el litigio principal, vulnere el principio de efectividad.
64 Esta apreciación se impone con mayor motivo en las circunstancias del asunto principal pues de los elementos aportados por el Gobierno alemán al Tribunal de Justicia, no discutidos por INEOS sobre este extremo, se desprende que, desde el mes de octubre de 2011, las autoridades nacionales competentes indicaron, en varias ocasiones, a los titulares afectados que, respecto a las instalaciones que, como la de INEOS de que se trata en el litigio principal, sólo estuvieron incluidas en el régimen para el comercio de derechos de emisión a partir del 1 de enero de 2008, era necesaria una comunicación adicional de los datos pertinentes enumerados en el artículo 5 del Reglamento de asignación de derechos de emisión de gases de efecto invernadero para el período de comercio 2013 a 2020, de 26 de septiembre de 2011, cuando se eligió el período de referencia 2005‑2008.
65 Asimismo, procede observar que, en el presente caso, la corrección de los datos erróneos para la concesión gratuita de derechos de emisión adicionales, si fuera posible, tendría lugar, no sólo tras la finalización de la primera etapa, sino también tras la finalización de la tercera y última etapa del procedimiento, resultante de la notificación de la decisión controvertida.
66 Pues bien, tal corrección extemporánea podría vulnerar el principio de seguridad jurídica, ya que cualquier asignación gratuita de derechos de emisión podría permanecer como preliminar indefinidamente, dado que la primera etapa del procedimiento podría reabrirse en todo momento. De ello resultaría una grave perturbación del buen desarrollo del procedimiento de asignación gratuita de derechos de emisión.
67 Por último, contrariamente a lo que sostiene INEOS, no puede deducirse en absoluto una interpretación diferente de la sentencia de 28 de abril de 2016, Borealis Polyolefine y otros (C‑191/14, C‑192/14, C‑295/14, C‑389/14 y C‑391/14 a C‑393/14, EU:C:2016:311). Es cierto que, en el apartado 97 de dicha sentencia, el Tribunal de Justicia declaró que incumbía a la Comisión solicitar a los Estados miembros que procediesen a las «correcciones necesarias» de los datos de emisiones aportados. No obstante, en esos asuntos, el error resultaba, como se desprende de los apartados 94 y 95 de esa misma sentencia, de que la Comisión tuvo en cuenta datos, transmitidos por los Estados miembros, relativos a las emisiones de un período no contemplado por el artículo 10 bis, apartado 5, párrafo primero, letra b), de la Directiva 2003/87. Únicamente debido a la gravedad de este error, que afectaba de manera substancial al factor de corrección uniforme intersectorial e, in fine, a la cantidad de derechos de emisión que iban a asignarse gratuitamente, no se opuso el principio de seguridad jurídica a la impugnación de ese factor con efectos ex nunc a partir del momento indicado en el apartado 111 de la referida sentencia.
68 Habida cuenta de lo anterior, procede responder a la cuestión planteada que el artículo 10 bis de la Directiva 2003/87 así como la Decisión 2011/278 deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una disposición nacional, como la controvertida en el asunto principal, que establece, para la presentación de una solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión relativa al período comprendido entre 2013 y 2020, un plazo de preclusión a la expiración del cual el solicitante se ve privado de toda posibilidad de corregir o completar su solicitud, ya que ese plazo no hace prácticamente imposible o excesivamente difícil la presentación de tal solicitud.
Costas
69 Dado que el procedimiento tiene, para las partes del litigio principal, el carácter de un incidente promovido ante el órgano jurisdiccional nacional, corresponde a éste resolver sobre las costas. Los gastos efectuados por quienes, no siendo partes del litigio principal, han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia no pueden ser objeto de reembolso.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Primera) declara:
El artículo 10 bis de la Directiva 2003/87/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de octubre de 2003, por la que se establece un régimen para el comercio de derechos de emisión de gases de efecto invernadero en la Comunidad y por la que se modifica la Directiva 96/61/CE del Consejo, en su versión modificada por la Directiva 2009/29/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de abril de 2009, así como la Decisión 2011/278/UE de la Comisión, de 27 de abril de 2011, por la que se determinan las normas transitorias de la Unión para la armonización de la asignación gratuita de derechos de emisión con arreglo al artículo 10 bis de la Directiva 2003/87, deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una disposición nacional, como la controvertida en el asunto principal, que establece, para la presentación de una solicitud de asignación gratuita de derechos de emisión relativa al período comprendido entre 2013 y 2020, un plazo de preclusión a la expiración del cual el solicitante se ve privado de toda posibilidad de corregir o completar su solicitud, ya que ese plazo no hace prácticamente imposible o excesivamente difícil la presentación de tal solicitud.
Firmas