A BÍRÓSÁG ÍTÉLETE (nagytanács)
2011. május 3.(*)
„Verseny – 1/2003/EK rendelet – 5. cikk – Erőfölénnyel való visszaélés – A tagállamok versenyhatóságainak az EUMSZ 102. cikk megsértése hiányának megállapítására vonatkozó jogköre”
A C‑375/09. sz. ügyben,
az EK 234. cikk alapján benyújtott előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában, amelyet a Sąd Najwyższy (Lengyelország) a Bírósághoz 2009. szeptember 23‑án érkezett, 2009. július 15‑i határozatával terjesztett elő az előtte
a Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
és
a Tele2 Polska sp. z o.o., jelenleg Netia SA
között folyamatban lévő eljárásban,
A BÍRÓSÁG (nagytanács),
tagjai: V. Skouris elnök, A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, D. Šváby tanácselnökök, A. Rosas, Juhász E. (előadó), J. Malenovský, E. Levits és A. Ó Caoimh bírák,
főtanácsnok: J. Mazák,
hivatalvezető: K. Malacek tanácsos,
tekintettel az írásbeli szakaszra és a 2010. szeptember 21‑i tárgyalásra,
figyelembe véve a következők által előterjesztett észrevételeket:
– a lengyel kormány képviseletében M. Dowgielewicz, K. Zawisza és M. Laszuk, meghatalmazotti minőségben,
– a cseh kormány képviseletében M. Smolek, meghatalmazotti minőségben,
– az Európai Bizottság képviseletében F. Castillo de la Torre és K. Mojzesowicz, meghatalmazotti minőségben,
– az EFTA Felügyeleti Hatóság képviseletében X. Lewis és M. Schneider, meghatalmazotti minőségben,
a főtanácsnok indítványának a 2010. december 7‑i tárgyaláson történt meghallgatását követően,
meghozta a következő
Ítéletet
1 Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem a Szerződés 81. és 82. cikkében meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról szóló, 2002. december 16‑i 1/2003/EK tanácsi rendelet (HL 2003. L 1., 1. o.; magyar nyelvű különkiadás 8. fejezet, 2. kötet, 205. o.; a továbbiakban: rendelet) 5. cikkének értelmezésére irányul.
2 A kérelmet a Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (a verseny‑ és fogyasztóvédelmi hivatal elnöke, a továbbiakban: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji) és a Tele2 Polska sp. z o.o., jelenleg Netia SA között az előbb említett elnök által az EK 82. cikk alapján hozott határozat tárgyában folyó eljárásban terjesztették elő.
Jogi háttér
Az uniós szabályozás
3 A rendelet (1) preambulumbekezdésének első mondata a következőket mondja ki:
„A Közösségben hatékonyan és egységesen kell alkalmazni a Szerződés 81. és 82. cikkét egy olyan rendszer létrehozása érdekében, amely biztosítja, hogy a közös piacon a verseny ne torzuljon.”
4 A rendelet (8) preambulumbekezdésének első mondata a következőképpen szól:
„A közösségi versenyszabályok hatékony érvényesítése és az e rendeletben foglalt együttműködési mechanizmusok helyes működésének biztosítása érdekében arra kell kötelezni a tagállamok versenyhatóságait és bíróságait, hogy a nemzeti versenyjognak a tagállamok közötti kereskedelmet érintő megállapodásokra és magatartásokra történő alkalmazásakor az [EK] 81. és 82. cikkét is alkalmazzák.”
5 A rendelet (14) preambulumbekezdése értelmében:
„Kivételes esetekben, ha a Közösség közérdeke ezt megkívánja, célszerű lehet a Bizottság számára deklaratív jellegű határozatot hozni, amelyben megállapítja, hogy az [EK] 81. vagy 82. cikk[é]ben foglalt tilalmat nem kell alkalmazni, abból a célból, hogy egyértelművé tegye a jogszabályt, és biztosítsa annak az egész Közösségben történő következetes alkalmazását, különös tekintettel az olyan új típusú megállapodásokra vagy magatartásokra, amelyeknek megítélését a meglévő joggyakorlat és közigazgatási gyakorlat még nem rendezte.”
6 A rendelet 3. cikkének (1) bekezdése így rendelkezik:
„Ha a tagállamok versenyhatóságai vagy a nemzeti bíróságok az [EK] 81. cikkének (1) bekezdése szerinti megállapodásokra, vállalkozások társulásainak döntéseire vagy összehangolt magatartásokra, amelyek e rendelkezés értelmében befolyásolhatják a tagállamok közötti kereskedelmet, a nemzeti versenyjogot alkalmazzák, akkor az ilyen megállapodásokra, döntésekre vagy összehangolt magatartásokra az [EK] 81. cikkét is alkalmazniuk kell. Ha a tagállamok versenyhatóságai vagy a nemzeti bíróságok az [EK] 82. cikke által tiltott visszaélésre a nemzeti versenyjogot alkalmazzák, akkor az [EK] 82. cikkét is alkalmazniuk kell.”
7 A rendeletnek „A tagállamok versenyhatóságainak jogköre” című 5. cikke így rendelkezik:
„A tagállamok versenyhatóságai egyedi ügyekben alkalmazhatják az [EK] 81. és 82. cikkét. E célból saját kezdeményezésükre vagy panasz alapján a következő határozatokat hozhatják:
– előírhatják a jogsértő magatartás befejezését,
– ideiglenes intézkedéseket rendelhetnek el,
– kötelezettségvállalásokat fogadhatnak el,
– pénzbírságot, kényszerítő bírságot vagy a nemzeti joguk által biztosított egyéb szankciót szabhatnak ki.
Amennyiben a birtokukban lévő információk alapján a tilalom feltételei nem teljesülnek, olyan határozatot is hozhatnak, hogy részükről semmilyen intézkedés nem indokolt.”
8 A rendelet 10. cikke értelmében:
„Amennyiben a Közösségnek az [EK] 81. és 82. cikkének alkalmazásához fűződő közérdeke azt kívánja, a saját kezdeményezésére eljáró Bizottság határozatával megállapíthatja, hogy az [EK] 81. cikke nem alkalmazható egy adott megállapodásra, vállalkozások társulásainak döntésére vagy összehangolt magatartásra akár azért, mert az [EK] 81. cikkének (1) bekezdésében foglalt feltételek nem teljesülnek, akár azért, mert az [EK] 81. cikkének (3) bekezdésében foglalt feltételek teljesülnek.
A Bizottság ehhez hasonló megállapítást az [EK] 82. cikke tekintetében is tehet”.
A nemzeti jog
9 A verseny‑ és fogyasztóvédelemről szóló, 2000. december 15‑i törvény (ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, Dz. U. 2005., 244. sz., 2080. poz., a továbbiakban: verseny‑ és fogyasztóvédelemről szóló törvény) 8. cikkének a tényállás idején hatályos szövege így rendelkezett:
„(1) A vállalkozás vagy a vállalkozások számára tilos az érintett piac tekintetében fennálló erőfölénnyel való visszaélés.
[...]
(3) Az erőfölénnyel való visszaélést képező jogi aktusok teljes egészükben, illetve az erre vonatkozó részükben semmisek.”
10 A verseny‑ és fogyasztóvédelemről szóló törvény 11. cikke kimondja, hogy:
„(1) A [Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji] a versenykorlátozó magatartás hiányát megállapító határozatot hoz, ha nem állapítja meg az 5. vagy a 8. cikkben szabályozott tilalmak megsértését.
[…]”
Az alapeljárás és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések
11 A rendelet 3. cikke (1) bekezdésének értelmében vett nemzeti versenyhatóságként eljáró Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji eljárást indított a Telekomunikacja Polska SA ellen, a verseny‑ és fogyasztóvédelemről szóló törvény 8. cikke és az EK 82. cikk megsértésének gyanúja miatt. Ezen eljárás során megállapították, hogy a szóban forgó – a piacon erőfölényben lévő – vállalkozás magatartása nem minősült ezen erőfölénnyel való visszaélésnek, és így nem képezte a nemzeti jog és az EUMSZ 102. cikk megsértését. Ennek következtében a Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji a nemzeti jog alapján olyan határozatot hozott, amely szerint a szóban forgó vállalkozás nem valósított meg versenykorlátozó magatartást, míg az EUMSZ 102. cikk megsértését illetően azt állapította meg, hogy arról – tekintettel annak okafogyottságára – nem szükséges határozni.
12 A Tele2 Polska sp. z o.o., jelenleg Netia SA megtámadta e határozatot.
13 A Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (körzeti bíróság – verseny‑ és fogyasztóvédelmi bíróság) hatályon kívül helyezte az említett határozatot, a Sąd Apelacyjny w Warszawie (varsói fellebbviteli bíróság) pedig a fellebbezési eljárásban helyben hagyta e határozat hatályon kívül helyezését, úgy ítélve meg, hogy a Prezes Urzędu Ochrony Konkurencjinek az EUMSZ 102. cikk szerinti visszaélés hiányát megállapító határozatot kellett volna hoznia, mivel így határozott a nemzeti jog által tiltott erőfölénnyel való visszaélés tekintetében.
14 A Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji felülvizsgálati kérelmet terjesztett elő a Sąd Najwyższy (legfelsőbb bíróság) előtt, arra való hivatkozással, hogy a rendelet nem teszi lehetővé számára azt, hogy az ügy érdemére vonatkozó nemleges határozatot hozzon az érintett vállalkozás magatartásának az EUMSZ 102. cikkel való összeegyeztethetőségének értékelését illetően.
15 A Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji szerint a rendelet 5. cikke a nemzeti versenyhatóságok jogkörét szabályozza, és korlátok közé szorítja e hatóságok határozathozatali lehetőségeit. E cikk nem biztosít számára jogkört a vállalkozások magatartásának az EUMSZ 102. cikkel való összeegyeztethetőségét megítélő nemleges érdemi határozat elfogadására. Mivel a Telekomunikacja Polska SA‑val szemben indult eljárás lefolytatását követően kiderült, hogy az az EUMSZ 102. cikk értelmében véve nem élt vissza az erőfölényével, a Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji olyan határozatot hozott, amely az eljárást úgy zárta le, hogy nem hozott az ügy érdemében döntést. A rendelet 5. cikke négyfajta érdemi határozatot sorol fel, és közülük egyik sem rendelkezik arról, hogy a nemzeti versenyhatóság megállapíthatná a jogsértés hiányát. Ráadásul a rendelet 10. cikke, amely a Bizottságnak jogot biztosít arra, hogy hivatalból olyan határozatot hozzon, amely megállapítja, hogy valamely vállalkozás egyes magatartásaira az EUMSZ 102. cikk közösségi közérdekből nem alkalmazható, ezt a jogot nem adja meg a nemzeti versenyhatóságok részére. A Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji szerint a rendelet 10. cikkének célja annak elkerülése, hogy a nemzeti versenyhatóságok, azáltal hogy az EUMSZ 101. cikk vagy az EUMSZ 102. cikk megsértésének hiányát megállapító határozatokat hoznak, megfoszthassák a Bizottságot attól a lehetőségtől, hogy e rendelkezések megsértését – tekintettel a ne bis in idem elvére – megállapítsa.
16 A Sąd Najwyższy úgy véli, hogy egyrészről az eljárási autonómia ebben az esetben korlátozott, és nem ad lehetőséget a Prezes Urzędu Ochrony Konkurencjinek arra, hogy a versenykorlátozó magatartás hiányát megállapító határozatot hozzon, hiszen ilyen határozat nem szerepel a rendelet 5. cikke első bekezdése második mondatában felsorolt határozatok között.
17 Másrészről a Sąd Najwyższy kiemeli, hogy a rendeletnek az – 5. cikke első bekezdése második mondatával és más rendelkezéseivel együttesen értelmezett – 5. cikke második bekezdésének teleologikus és funkcionális értelmezése lehetővé tehetné a nemzeti versenyhatóság számára, hogy a jelen ügy tárgyát képezőhöz hasonló határozatot hozzon. A rendelet 5. cikke második bekezdésének azon megfogalmazása alapján, amely megemlíti, hogy amennyiben a tilalom feltételei nem teljesülnek, a nemzeti versenyhatóságok olyan határozatot is hozhatnak, hogy „részükről semmilyen intézkedés nem indokolt”, ez a lehetőség sem zárható ki.
18 Az előzőekre való tekintettel a Sąd Najwyższy úgy döntött, hogy felfüggeszti az eljárását, és a következő előzetes döntéshozatali kérdéseket terjeszti a Bíróság elé:
„1) Úgy kell‑e értelmezni a […] rendelet 5. cikkét, hogy a nemzeti versenyhatóság nem hozhat az EK 82. cikk értelmében vett versenykorlátozó magatartás hiányát megállapító határozatot, ha az eljárás lefolytatását követően úgy találja, hogy a vállalkozás nem sértette meg az erőfölénnyel való visszaélésnek a Szerződés e rendelkezése szerinti tilalmát?
2) Az első kérdésre adandó igenlő válasz esetén, ha a nemzeti versenyhatóság a kartelljogi eljárást a nemzeti versenyjog alapján − amennyiben megállapítást nyer, hogy a vállalkozás magatartása nem sérti az EK 82. cikkben foglalt tilalmat − csak versenykorlátozó magatartás hiányát megállapító határozat elfogadásával fejezhet be, úgy kell‑e értelmezni a […] rendelet 5. cikke [második bekezdésének] [utolsó] mondatát, hogy az közvetlen jogi alapját képezi [e hatóság] olyan határozatának, amelynek értelmében »rész[é]ről semmilyen intézkedés nem indokolt«?”
Az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésekről
Az első kérdésről
19 Első kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra szeretne választ kapni, hogy a rendelet 5. cikkét úgy kell‑e értelmezni, hogy azzal ellentétes, ha a nemzeti versenyhatóság, amikor az EUMSZ 102. cikk alkalmazása céljából azt vizsgálja, hogy fennállnak‑e ennek alkalmazási feltételei, és e vizsgálatot követően úgy ítéli meg, hogy nem történt visszaélés, e cikk megsértésének hiányát megállapító határozatot hozhat.
20 Először is kiemelendő, hogy a rendelet 3. cikkének (1) bekezdése értelmében, amikor a nemzeti versenyhatóságok a nemzeti versenyjogot alkalmazzák a piacon erőfölénnyel rendelkező valamely vállalkozás olyan magatartásával megvalósuló visszaélésre, amely alkalmas lehet a tagállamok közötti kereskedelem befolyásolására, akkor az EUMSZ 102. cikket is alkalmazniuk kell.
21 A rendelet 5. cikkének első bekezdése pontosan meghatározza a tagállamok versenyhatóságainak jogkörét az EUMSZ 101. és 102. cikk egyedi esetekben történő alkalmazására vonatkozóan. E rendelkezések szerint az említett hatóságok az ügy érdemét illetően – saját kezdeményezésükre (hivatalból) vagy panasz alapján – a következő határozatokat hozhatják: elrendelhetik a jogsértő magatartás befejezését, ideiglenes intézkedést hozhatnak, kötelezettségvállalásokat fogadhatnak el és pénzbírságokat, kényszerítő bírságokat vagy a nemzeti joguk alapján biztosított egyéb hasonló szankciókat szabhatnak ki.
22 A rendelet 5. cikkének második bekezdése szerint, amennyiben a nemzeti versenyhatóságok a birtokukban lévő információk alapján úgy ítélik meg, hogy a tilalom feltételei nem teljesülnek, olyan határozatot is hozhatnak, hogy részükről semmilyen intézkedés nem indokolt.
23 Ez utóbbi rendelkezés szövege egyértelműen arra utal, hogy ilyen esetben a nemzeti versenyhatóság jogköre azon határozat elfogadására korlátozódik, miszerint részéről semmilyen intézkedés nem indokolt.
24 A nemzeti versenyhatóságok jogkörének e korlátozását erősíti meg a Bizottság döntési jogkörének kimondása is abban az esetben, ha nem sértették meg az EUMSZ 101. és 102. cikket. A rendelet 10. cikke szerint a Bizottság – határozattal – megállapíthatja, hogy az EK 81. és 82. cikke nem alkalmazható.
25 A rendelet (14) preambulumbekezdése pontosítja, hogy a Bizottság ilyen deklaratív jellegű határozatának meghozatalára csak „kivételes esetekben” kerülhet sor. Ezen intézkedés célja e preambulumbekezdés szerint, hogy egyértelművé tegye a jogszabályt, és biztosítsa annak az [Unióban] történő következetes alkalmazását, különös tekintettel az olyan új típusú megállapodásokra vagy magatartásokra, amelyeknek megítélését a meglévő joggyakorlat és közigazgatási gyakorlat még nem rendezte.
26 Egyébként a Bíróság korábban már kimondta, hogy a versenyszabályok tagállamokban történő alkalmazásának egységessége érdekében a rendelet – a jóhiszemű együttműködés kötelezettségére vonatkozó általános elv részeként – létrehozta a Bizottság, a nemzeti versenyhatóságok és a tagállamok bíróságai közötti együttműködési mechanizmust (lásd ebben az értelemben a C‑429/07. sz. X‑ügyben 2009. június 11‑én hozott ítélet [EBHT 2009., I‑4833. o.] 20. és 21. pontját).
27 Ha megengednék a nemzeti versenyhatóságoknak, hogy az EUMSZ 102. cikke megsértésének hiányát megállapító határozatokat hozhassanak, az megingatná a rendelet által bevezetett együttműködési rendszert és sértené a Bizottság jogkörét.
28 Az ilyen „nemleges” érdemi határozat ugyanis veszélybe sodorhatná az EUMSZ 101. és 102. cikk egységes alkalmazását, amely a rendelet első preambulumbekezdése által kiemelt egyik cél, lévén, hogy akadályozná a Bizottságot abban, hogy később megállapíthassa, hogy a szóban forgó magatartás az uniós jog rendelkezéseinek megsértését képezi.
29 Tehát mind a rendelet szövegéből, mind annak belső logikájából az következik, hogy az általa elérni kívánt cél az, hogy az EUMSZ 102. cikk megsértésének a hiányát csak a Bizottság állapíthassa meg, még akkor is, ha e cikket valamely nemzeti versenyhatóság által folytatott eljárásban alkalmazzák.
30 Következésképpen az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a rendelet 5. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes, ha a nemzeti versenyhatóság, amikor az EUMSZ 102. cikk alkalmazása céljából azt vizsgálja, hogy fennállnak‑e ennek alkalmazási feltételei, és e vizsgálatot követően úgy ítéli meg, hogy nem történt visszaélés, e cikk megsértésének hiányát megállapító határozatot hozhat.
A második kérdésről
31 Második kérdésével az előterjesztő bíróság lényegében arra szeretne választ kapni, hogy a rendelet 5. cikkének második bekezdése közvetlenül alkalmazandó‑e, és ha annak alapján a nemzeti versenyhatóság úgy ítéli meg, hogy az EUMSZ 102. cikk értelmében vett magatartás tilalmának a feltételei nem állnak fenn, a vállalkozással szemben megindított eljárást úgy is lezárhatja, hogy olyan határozatot hoz, amelyben megállapítja, hogy részéről semmilyen intézkedés nem indokolt, miközben a nemzeti jog ilyen esetben úgy rendelkezik, hogy kizárólag az ügy érdemére vonatkozó nemleges határozatot hozhat.
32 Az első kérdésre adott válaszból az következik, hogy a nemzeti versenyhatóság nem hozhat az EUMSZ 102. cikk megsértésének hiányát megállapító határozatot. Ugyanakkor, a rendelet 5. cikke második bekezdésének értelmében, amennyiben e hatóság a birtokában lévő információk alapján úgy ítéli meg, hogy az EUMSZ 102. cikk értelmében vett magatartás tilalmának a feltételei nem állnak fenn, hozhat olyan határozatot, hogy részéről semmilyen intézkedés nem indokolt.
33 E tekintetben emlékeztetni kell arra, hogy valamely nemzeti versenyhatóság csak akkor alkalmazhatja a saját nemzeti szabályait, ha az uniós jog nem ír elő különös szabályt.
34 Jelen esetben, mivel az EUMSZ 288. cikk szerint a rendelet 5. cikke valamennyi tagállamban közvetlenül alkalmazandó, ezért azzal ellentétes az olyan nemzeti jogszabály alkalmazása, amely azt írja elő, hogy az EUMSZ 102. cikk alkalmazásával kapcsolatos eljárást az említett cikk megsértésének hiányát megállapító határozattal kell lezárni.
35 Ezért a második kérdésre azt a választ kell adni, hogy a rendelet 5. cikkének második bekezdése közvetlenül alkalmazandó, és azzal ellentétes az olyan nemzeti jogszabály alkalmazása, amely azt írja elő, hogy az EUMSZ 102. cikk alkalmazásával kapcsolatos eljárást az említett cikk megsértésének hiányát megállapító határozattal kell lezárni.
A költségekről
36 Mivel ez az eljárás az alapeljárásban részt vevő felek számára a kérdést előterjesztő bíróság előtt folyamatban lévő eljárás egy szakaszát képezi, ez a bíróság dönt a költségekről. Az észrevételeknek a Bíróság elé terjesztésével kapcsolatban felmerült költségek, az említett felek költségeinek kivételével, nem téríthetők meg.
A fenti indokok alapján a Bíróság (nagytanács) a következőképpen határozott:
1) A Szerződés 81. és 82. cikkében meghatározott versenyszabályok végrehajtásáról szóló, 2002. december 16‑i 1/2003/EK tanácsi rendelet 5. cikkét úgy kell értelmezni, hogy azzal ellentétes, ha a nemzeti versenyhatóság, amikor az EUMSZ 102. cikk alkalmazása céljából azt vizsgálja, hogy fennállnak‑e ennek alkalmazási feltételei, és e vizsgálatot követően úgy ítéli meg, hogy nem történt visszaélés, e cikk megsértésének hiányát megállapító határozatot hozhat.
2) Az 1/2003 rendelet 5. cikkének második bekezdése közvetlenül alkalmazandó, és azzal ellentétes az olyan nemzeti jogszabály alkalmazása, amely azt írja elő, hogy az EUMSZ 102. cikk alkalmazásával kapcsolatos eljárást az említett cikk megsértésének hiányát megállapító határozattal kell lezárni.
Aláírások