TEISINGUMO TEISMO (didžioji kolegija) SPRENDIMAS
2011 m. gegužės 3 d.(*)
„Konkurencija – Reglamentas (EB) Nr. 1/2003 – 5 straipsnis – Piktnaudžiavimas dominuojančia padėtimi – Valstybių narių konkurencijos institucijų kompetencija konstatuoti, kad nepažeistas SESV 102 straipsnis“
Byloje C‑375/09
dėl Sąd Najwyższy (Lenkija) 2009 m. liepos 15 d. nutartimi, kurią Teisingumo Teismas gavo 2009 m. rugsėjo 23 d., pagal EB 234 straipsnį pateikto prašymo priimti prejudicinį sprendimą byloje
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
prieš
Tele2 Polska sp. z o.o., vėliau tapusią Netia SA,
TEISINGUMO TEISMAS (didžioji kolegija),
kurį sudaro pirmininkas V. Skouris, kolegijų pirmininkai A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, D. Šváby, teisėjai A. Rosas, E. Juhász (pranešėjas), J. Malenovský, E. Levits ir A. Ó Caoimh,
generalinis advokatas J. Mazák,
posėdžio sekretorius K. Malacek, administratorius,
atsižvelgęs į rašytinę proceso dalį ir įvykus 2010 m. rugsėjo 21 d. posėdžiui,
išnagrinėjęs pastabas, pateiktas:
– Lenkijos vyriausybės, atstovaujamos M. Dowgielewicz bei K. Zawisza ir M. Laszuk,
– Čekijos vyriausybės, atstovaujamos M. Smolek,
– Europos Komisijos, atstovaujamos F. Castillo de la Torre ir K. Mojzesowicz,
– ELPA priežiūros institucijos, atstovaujamos X. Lewis ir M. Schneider,
susipažinęs su 2010 m. gruodžio 7 d. posėdyje pateikta generalinio advokato išvada,
priima šį
Sprendimą
1 Prašymas priimti prejudicinį sprendimą susijęs su 2002 m. gruodžio 16 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1/2003 dėl konkurencijos taisyklių, nustatytų Sutarties 81 ir 82 straipsniuose, įgyvendinimo (OL L 1, 2003, p. 1; 2004 m. specialusis leidimas lietuvių k., 8 sk., 2 t., p. 205, toliau – Reglamentas) 5 straipsnio išaiškinimu.
2 Šis prašymas pateiktas nagrinėjant ginčą tarp Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Konkurencijos ir vartotojų apsaugos tarnybos pirmininkas, toliau – Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji) ir Tele2 Polska sp. z o.o., vėliau tapusios Netia SA, dėl pirmininko priimto sprendimo pagal EB 82 straipsnį.
Teisinis pagrindas
Sąjungos teisės aktai
3 Reglamento pirmos konstatuojamosios dalies pirmame sakinyje numatyta:
„Siekiant įdiegti sistemą, kuri užtikrintų neiškraipytą konkurenciją bendrojoje rinkoje, Sutarties 81 ir 82 straipsniai Bendrijoje turi būti taikomi veiksmingai ir vienodai.“
4 Reglamento aštuntos konstatuojamosios dalies pirmame sakinyje nurodyta:
„Siekiant užtikrinti veiksmingą Bendrijos konkurencijos taisyklių taikymą ir tai, kad bendradarbiavimo mechanizmai, numatyti šiame reglamente, tinkamai veiks, būtina įpareigoti valstybių narių konkurencijos institucijas ir teismus taikyti ir [EB] 81 bei 82 straipsnius tais atvejais, kai jie taiko nacionalinius konkurencijos įstatymus susitarimams ir veiksmams, galintiems paveikti prekybą tarp valstybių narių.“
5 Pagal reglamento keturioliktą konstatuojamąją dalį:
„Išskirtiniais atvejais, kai to reikalauja Bendrijos viešieji interesai, Komisijai gali būti tikslinga priimti deklaratyvaus pobūdžio sprendimą, kuriame būtų konstatuojama, kad [EB] 81 ar 82 straipsnyje nurodytas draudimas netaikomas siekiant išaiškinti teisės normas ir užtikrinti nuoseklų jų taikymą visoje Bendrijoje, ypač kiek tai susiję su naujų rūšių susitarimais ar veiksmais, kurių neapima dabartinė precedentų teisė ir administracinė praktika.“
6 Reglamento 3 straipsnio 1 dalyje nustatyta:
„Valstybių narių konkurencijos institucijos ar nacionaliniai teismai, taikydami nacionalinius konkurencijos įstatymus susitarimams, įmonių asociacijų sprendimams ar suderintiems veiksmams tokia prasme, kaip apibrėžta [EB] 81 straipsnio 1 dalyje, jei jie gali paveikti prekybą tarp valstybių narių tokia prasme, kaip apibrėžta minėtoje straipsnio dalyje, tokiems susitarimams, sprendimams ar suderintiems veiksmams taiko ir [EB] 81 straipsnio nuostatas. Valstybių narių konkurencijos institucijos ar nacionaliniai teismai, taikydami nacionalinius konkurencijos įstatymus bet kuriam [EB] 82 straipsniu draudžiamam piktnaudžiavimui, taiko ir [EB] 82 straipsnio nuostatas.“
7 Reglamento 5 straipsnyje „Valstybių narių konkurencijos institucijų įgaliojimai“ nustatyta:
„Valstybių narių konkurencijos institucijos turi teisę atskirose bylose taikyti [EB] 81 ir 82 straipsnius. Tuo tikslu, veikdamos savo iniciatyva ar skundo pagrindu, jos gali priimti tokius sprendimus:
– pareikalauti nutraukti pažeidimą,
– taikyti laikinąsias apsaugos priemones,
– priimti įsipareigojimus,
– skirti vienkartines, periodines ar kitas nacionaliniuose įstatymuose numatytas nuobaudas.
Jeigu valstybių narių konkurencijos institucijos, remdamosi turima informacija, mano, kad uždraudimo kriterijai nėra tenkinami, jos gali nuspręsti, kad imtis veiksmų nėra pagrindo.“
8 Pagal reglamento 10 straipsnį:
„Kai to reikalauja Bendrijos viešieji interesai, susiję su [EB] 81 ir 82 straipsnių taikymu, Komisija, veikdama savo iniciatyva, savo sprendime gali konstatuoti, kad tam tikram susitarimui, įmonių asociacijos sprendimui ar suderintiems veiksmams [EB] 81 straipsnis netaikytinas todėl, kad netenkinamos [EB] 81 straipsnio 1 dalies sąlygos, arba todėl, kad tenkinamos [EB] 81 straipsnio 3 dalies sąlygos.
Komisija tą patį gali konstatuoti ir dėl [EB] 82 straipsnio.“
Nacionalinė teisė
9 2000 m. gruodžio 15 d. Konkurencijos ir vartotojų apsaugos įstatymo (ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, Dz. U., 2005, Nr. 244, poz. 2080, toliau – Konkurencijos ir vartotojų apsaugos įstatymas) redakcijos, galiojusios pagrindinės bylos faktinių aplinkybių atsiradimo metu, 8 straipsnyje nustatyta:
„1. Vienai ar kelioms įmonėms draudžiama piktnaudžiauti dominuojančia padėtimi atitinkamoje rinkoje.
<...>
3. Veiksmai, kuriais piktnaudžiaujama dominuojančia padėtimi, negalioja visiškai arba atitinkama jų dalis.“
10 Konkurencijos ir vartotojų apsaugos įstatymo 11 straipsnyje nustatyta:
„1. [Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji] priima sprendimą, kuriuo konstatuoja, kad nėra konkurenciją ribojančių veiksmų, jei nenustato 5 ar 8 straipsniuose įtvirtintų draudimų pažeidimo.
<...>“
Pagrindinė byla ir prejudiciniai klausimai
11 Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji, veikdamas kaip nacionalinė konkurencijos apsaugos institucija reglamento 3 straipsnio 1 dalyje nustatyta prasme, pradėjo procedūrą dėl Telekomunikacja Polska SA, įtariamos pažeidus Konkurencijos ir vartotojų apsaugos įstatymo 8 straipsnį ir EB 82 straipsnį, veiksmų. Baigęs šią procedūrą Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji konstatavo, kad dominuojančią padėtį rinkoje užimančios nagrinėjamos įmonės veiksmai nėra piktnaudžiavimas šia padėtimi ir kad todėl šiais veiksmais nepažeista nacionalinė teisė ir SESV 102 straipsnis. Tuo remdamasis Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji pagal nacionalinę teisę priėmė sprendimą, kuriame konstatavo, kad nagrinėjama įmonė neatliko konkurenciją ribojančių veiksmų, o dėl SESV 102 straipsnio pažeidimo jis nusprendė, kad nėra pagrindo priimti sprendimą, nes nėra bylos dalyko.
12 Tele2 Polska sp. z o.o., vėliau tapusi Netia SA, apskundė šį sprendimą.
13 Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Apygardos teismas – Konkurencijos ir vartotojų apsaugos teismas) panaikino apskųstą sprendimą, o Sąd Apelacyjny w Warszawie (Varšuvos apeliacinis teismas) patvirtino to sprendimo panaikinimą, nusprendęs, kad Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji turėjo priimti sprendimą, kuriuo konstatuojama, kad nėra konkurenciją ribojančių veiksmų pagal SESV 102 straipsnį, nes jis tokį sprendimą priėmė dėl nacionalinėje teisėje numatyto draudimo piktnaudžiauti dominuojančia padėtimi.
14 Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji pateikė kasacinį skundą Sąd Najwyższy (Aukščiausiasis teismas), kuriame teigė, jog pagal reglamentą jis neturi teisės priimti neigiamo sprendimo dėl esmės, kiek tai susiję su atitinkamos įmonės veiksmų atitikties SESV 102 straipsniui vertinimu.
15 Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji teigimu, Reglamento 5 straipsniu reglamentuojami nacionalinių konkurencijos institucijų įgaliojimai ir apribojamos šių institucijų sprendimų priėmimo galimybės. Remiantis šiuo straipsniu joms nesuteikiama teisė priimti neigiamą sprendimą dėl esmės vertinant įmonių veiksmų atitiktį SESV 102 straipsniui. Todėl kai pasibaigus procedūrai dėl Telekomunikacja Polska SA paaiškėjo, kad ši įmonė nepiktnaudžiavo dominuojančia padėtimi, kaip tai suprantama pagal SESV 102 straipsnį, Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji priėmė sprendimą užbaigti procedūrą nepriimant sprendimo dėl esmės. Reglamento 5 straipsnyje išvardytos keturios sprendimų dėl esmės rūšys ir ten nėra numatyta, kad nacionalinė konkurencijos institucija gali nuspręsti, jog pažeidimas nepadarytas. Be to, nors reglamento 10 straipsnyje Komisijai suteikiama teisė savo iniciatyva priimti sprendimą, kuriuo konstatuojama, kad tam tikriems įmonės veiksmams SESV 102 straipsnis netaikytinas dėl Bendrijos viešojo intereso, nacionalinėms konkurencijos institucijoms ši teisė nesuteikiama. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji nuomone, reglamento 10 straipsniu siekiama neleisti, kad nacionalinės konkurencijos institucijos, priimdamos sprendimus, kuriais konstatuojama, jog šios nuostatos nepažeistos, galėtų, turint omeny ne bis in idem principą, visiškai užkirsti kelią Komisijai konstatuoti SESV 101 ir 102 straipsnių pažeidimus.
16 Sąd Najwyższy mano, kad, pirma, šiuo atveju procesinė autonomija yra apribota ir Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji nesuteikiama teisė priimti sprendimo, kuriuo konstatuojama, kad nėra konkurenciją ribojančių veiksmų, nes tokio sprendimo nėra reglamento 5 straipsnio pirmos pastraipos antrame sakinyje išvardytų sprendimų sąraše.
17 Antra, Sąd Najwyższy pažymi, jog remiantis teleologiniu ir funkciniu aiškinimu pagal reglamento 5 straipsnio antrą pastraipą, skaitomą kartu su jo 5 straipsnio pirmos pastraipos antru sakiniu ir kitomis jo nuostatomis, nacionalinei konkurencijos institucijai gali būti leidžiama priimti tokį sprendimą, kaip nagrinėjamasis šiuo atveju. Reglamento 5 straipsnio antros pastraipos formuluotė, kurioje nurodyta, kad nacionalinės konkurencijos institucijos gali nuspręsti, jog „imtis veiksmų nėra pagrindo“, jei uždraudimui keliami reikalavimai netenkinami, gali būti aiškinama kaip nedraudžianti tokios galimybės.
18 Atsižvelgdamas į tai, kas pasakyta, Sąd Najwyższy nusprendė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir Teisingumo Teismui pateikti tokius prejudicinius klausimus:
„1. Ar <...> 5 straipsnį reikia aiškinti taip, kad nacionalinė konkurencijos institucija negali priimti sprendimo, kuriuo konstatuojama, kad nėra konkurenciją ribojančių veiksmų, kaip tai suprantama pagal [EB] 82 straipsnį, jei atlikusi tyrimą nustato, kad įmonė nepažeidė šioje Sutarties nuostatoje įtvirtinto draudimo piktnaudžiauti dominuojančia padėtimi?
2. Jei į pirmąjį klausimą būtų atsakyta teigiamai, ar tuo atveju, kai nustačius, kad įmonės veiksmai nepažeidžia EB 82 straipsnyje įtvirtinto draudimo, pagal nacionalinę konkurencijos teisę leidžiama nacionalinei konkurencijos institucijai užbaigti antimonopolinę procedūrą tik sprendimu, kuriuo konstatuojama, kad nėra konkurenciją ribojančių veiksmų, 5 straipsnio [antrą pastraipą] reikia aiškinti taip, kad ji yra tiesioginis teisinis pagrindas priimti šios institucijos sprendimą, jog imtis veiksmų nėra pagrindo?“
Dėl prejudicinių klausimų
Dėl pirmojo klausimo
19 Iš esmės pirmuoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar reglamento 5 straipsnį reikia aiškinti taip, kad jei nacionalinė konkurencijos institucija, siekdama taikyti SESV 102 straipsnį, nagrinėja, ar tenkinami šiam straipsniui taikyti keliami reikalavimai, ir paskui nusprendžia, kad piktnaudžiavimo nebuvo, jai draudžiama priimti sprendimą, kuriuo konstatuojama, kad šis straipsnis nepažeistas.
20 Pirmiausia reikia pažymėti, kad pagal reglamento 3 straipsnio 1 dalį nacionalinės konkurencijos institucijos, taikydamos nacionalinę konkurencijos teisę dominuojančią padėtį rinkoje užimančios įmonės piktnaudžiavimui, galinčiam paveikti valstybių narių tarpusavio prekybą, turi taikyti ir SESV 102 straipsnį.
21 Reglamento 5 straipsnio pirmoje pastraipoje nurodyta valstybių narių konkurencijos institucijų kompetencija atskirose bylose taikyti SESV 101 ir 102 straipsnius. Remiantis šiomis nuostatomis, veikdamos savo iniciatyva ar skundo pagrindu šios institucijos gali priimti tokius sprendimus dėl esmės: pareikalauti nutraukti pažeidimą, taikyti laikinąsias apsaugos priemones, priimti įsipareigojimus ir skirti vienkartines, periodines ar kitas nacionaliniuose įstatymuose numatytas nuobaudas.
22 Pagal reglamento 5 straipsnio antrą pastraipą, jeigu valstybių narių konkurencijos institucijos, remdamosi turima informacija, mano, kad uždraudimui keliami reikalavimai netenkinami, jos gali nuspręsti, kad imtis veiksmų nėra pagrindo.
23 Šios nuostatos tekste aiškiai nurodyta, kad tokiu atveju nacionalinė konkurencijos institucija kompetentinga tik priimti sprendimą, kad imtis veiksmų nėra pagrindo.
24 Šį nacionalinių konkurencijos institucijų galių apribojimą patvirtina tai, kad Komisijai suteikta teisė priimti sprendimą, kai SESV 101 ir 102 straipsniai nepažeisti. Pagal reglamento 10 straipsnį Komisija sprendime gali konstatuoti, kad EB 81 ir 82 straipsniai netaikytini.
25 Reglamento keturioliktoje konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad tokį deklaratyvaus pobūdžio sprendimą Komisija gali priimti „išskirtiniais atvejais“. Remiantis šia konstatuojamąja dalimi, tuo siekiama „išaiškinti teisės normas ir užtikrinti nuoseklų jų taikymą visoje [Sąjungoje], ypač kiek tai susiję su naujų rūšių susitarimais ar veiksmais, kurių neapima dabartinė precedentų teisė ir administracinė praktika“.
26 Be to, Teisingumo Teismas konstatavo, kad, siekiant valstybėse narėse užtikrinti nuoseklų konkurencijos taisyklių taikymą, reglamente nustatytas Komisijos ir nacionalinių konkurencijos institucijų bendradarbiavimo mechanizmas, grindžiamas bendruoju lojalaus bendradarbiavimo principu (šiuo klausimu žr. 2009 m. birželio 11 d. Sprendimo X, C‑429/07, Rink. p. I‑4833, 20 ir 21 punktus).
27 Nacionalinėms konkurencijos institucijoms suteikus teisę priimti sprendimus, kuriais konstatuojama, kad nepažeistas SESV 102 straipsnis, kiltų pavojus reglamente nustatytai bendradarbiavimo sistemai ir būtų pažeista Komisijos kompetencija.
28 Iš tikrųjų toks „neigiamas“ sprendimas dėl esmės keltų grėsmę vienodam SESV 101 ir 102 straipsnių taikymui, o tai yra vienas iš reglamento tikslų, nurodytų jo pirmoje konstatuojamojoje dalyje, nes vėliau dėl tokio sprendimo Komisija negalėtų konstatuoti, kad nagrinėjami veiksmai pažeidžia šias Sąjungos teisės nuostatas.
29 Taigi tiek iš reglamento teksto, tiek iš jo struktūros ir siekiamo tikslo matyti, jog teisė konstatuoti, kad SESV 102 straipsnis nepažeistas, suteikiama tik Komisijai, nors šis straipsnis taikomas nacionalinės konkurencijos institucijos vykdomoje procedūroje.
30 Todėl į pirmąjį klausimą reikia atsakyti, jog reglamento 5 straipsnį reikia aiškinti taip, kad jei nacionalinė konkurencijos institucija, siekdama taikyti SESV 102 straipsnį, nagrinėja, ar tenkinami šiam straipsniui taikyti keliami reikalavimai, ir paskui nusprendžia, kad piktnaudžiavimo nebuvo, jai draudžiama priimti sprendimą, kuriuo konstatuojama, kad šis straipsnis nepažeistas.
Dėl antrojo klausimo
31 Iš esmės antruoju klausimu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas klausia, ar reglamento 5 straipsnio antra pastraipa taikoma tiesiogiai ir ar šiuo pagrindu nacionalinė konkurencijos institucija, manydama, kad pagal SESV 102 straipsnį veiksmams uždrausti keliami reikalavimai netenkinami, prieš įmonę pradėtą procedūrą gali užbaigti priimdama sprendimą, kuriuo konstatuoja, kad imtis veiksmų nėra pagrindo, nors pagal nacionalinę teisę tokiomis aplinkybėmis numatyta tik galimybė priimti neigiamą sprendimą dėl esmės.
32 Iš atsakymo į pirmąjį klausimą matyti, kad nacionalinė konkurencijos institucija negali priimti sprendimo, kuriuo konstatuojama, kad nėra SESV 102 straipsnio pažeidimo. Vis dėlto pagal reglamento 5 straipsnio antrą pastraipą, jei institucija, remdamasi turima informacija, mano, kad pagal SESV 102 straipsnį veiksmams uždrausti keliami reikalavimai nėra tenkinami, ji gali nuspręsti, kad imtis veiksmų nėra pagrindo.
33 Šiuo atžvilgiu reikia priminti, jog nacionalinė konkurencijos institucija gali taikyti nacionalines nuostatas tik tada, kai Sąjungos teisėje neįtvirtinta speciali nuostata.
34 Šiuo atveju atsižvelgiant į tai, kad pagal SESV 288 straipsnį reglamento 5 straipsnis yra tiesiogiai taikomas visose valstybėse narėse, juo draudžiama taikyti nacionalinės teisės nuostatą, kurioje numatyta, kad SESV 102 straipsnio taikymo procedūra turi būti užbaigiama priimant sprendimą, kuriuo konstatuojama, kad šis straipsnis nepažeistas.
35 Todėl į antrąjį klausimą reikia atsakyti, kad reglamento 5 straipsnio antra pastraipa yra tiesiogiai taikoma ir pagal ją draudžiama taikyti nacionalinės teisės nuostatą, kurioje numatyta, kad SESV 102 straipsnio taikymo procedūra turi būti užbaigiama priimant sprendimą, kuriuo konstatuojama, kad šis straipsnis nepažeistas.
Dėl bylinėjimosi išlaidų
36 Kadangi šis procesas pagrindinės bylos šalims yra vienas iš etapų prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje, bylinėjimosi išlaidų klausimą turi spręsti šis teismas. Išlaidos, susijusios su pastabų pateikimu Teisingumo Teismui, išskyrus tas, kurias patyrė minėtos šalys, nėra atlygintinos.
Remdamasis šiais motyvais, Teisingumo Teismas (didžioji kolegija) nusprendžia:
1. 2002 m. gruodžio 16 d. Tarybos reglamento (EB) Nr. 1/2003 dėl konkurencijos taisyklių, nustatytų Sutarties 81 ir 82 straipsniuose, įgyvendinimo 5 straipsnį reikia aiškinti taip, kad jei nacionalinė konkurencijos institucija, siekdama taikyti SESV 102 straipsnį, nagrinėja, ar tenkinami šiam straipsniui taikyti keliami reikalavimai, ir paskui nusprendžia, kad piktnaudžiavimo nebuvo, jai draudžiama priimti sprendimą, kuriuo konstatuojama, kad šis straipsnis nepažeistas.
2. Reglamento Nr. 1/2003 5 straipsnio antra pastraipa yra tiesiogiai taikoma ir pagal ją draudžiama taikyti nacionalinės teisės nuostatą, kurioje numatyta, kad SESV 102 straipsnio taikymo procedūra turi būti užbaigiama priimant sprendimą, kuriuo konstatuojama, kad šis straipsnis nepažeistas.
Parašai.