SODBA SODIŠČA (veliki senat)
z dne 3. maja 2011(*)
„Konkurenca – Uredba (ES) št. 1/2003 – Člen 5 – Zloraba prevladujočega položaja – Pristojnosti organov, pristojnih za konkurenco v državah članicah, za ugotavljanje neobstoja kršitve člena 102 PDEU“
V zadevi C‑375/09,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 234 ES, ki ga je vložilo Sąd Najwyższy (Poljska) z odločbo z dne 15. julija 2009, ki je prispela na Sodišče 23. septembra 2009, v postopku
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
proti
Tele2 Polska sp. z o.o., ki je postala Netia SA,
SODIŠČE (veliki senat),
v sestavi V. Skouris, predsednik, A. Tizzano, J. N. Cunha Rodrigues, K. Lenaerts, J.‑C. Bonichot, D. Šváby, predsedniki senatov, A. Rosas, E. Juhász (poročevalec), J. Malenovský, E. Levits in A. Ó Caoimh, sodniki,
generalni pravobranilec: J. Mazák,
sodni tajnik: K. Malacek, administrator,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 21. septembra 2010,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za poljsko vlado M. Dowgielewicz ter K. Zawisza in M. Laszuk, zastopniki,
– za češko vlado M. Smolek, zastopnik,
– za Evropsko komisijo F. Castillo de la Torre in K. Mojzesowicz, zastopnika,
– za Nadzorni organ Efte X. Lewis in M. Schneider, zastopnika,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 7. decembra 2010
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 5 Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 in 82 Pogodbe (UL 2003, L 1, str. 1, v nadaljevanju: Uredba).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (predsednik urada za varstvo konkurence in potrošnikov, v nadaljevanju: Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji) in družbo Tele2 Polska sp. z o.o., pozneje Netia SA, glede odločbe, ki jo je navedeni predsednik sprejel v skladu s členom 82 ES.
Pravni okvir
Ureditev Unije
3 V prvem stavku uvodne izjave 1 Uredbe je navedeno:
„Zato da se vzpostavi sistem, ki zagotavlja, da konkurenca na skupnem trgu ni izkrivljena, je treba člena 81 in 82 Pogodbe v Skupnosti uporabljati učinkovito in enotno.“
4 V prvem stavku uvodne izjave 8 Uredbe je navedeno:
„Za zagotavljanje učinkovitega izvajanja pravil konkurence Skupnosti in pravilnega sodelovanja po tej uredbi morajo organi, pristojni za konkurenco, in sodišča v državah članicah uporabljati člena 81 [ES] in 82 [ES], kadar uporabljajo nacionalno zakonodajo o konkurenci v sporazumih in ravnanjih, ki lahko vplivajo na trgovino med državami članicami.“
5 V uvodni izjavi 14 Uredbe je navedeno:
„V izjemnih primerih, kadar to zahteva javni interes Skupnosti, je lahko primerno tudi, da Komisija sprejme odločbo ugotovitvene narave, da se prepoved iz členov 81 [ES] in 82 [ES] ne uporablja, v luči pojasnjevanja prava in zagotavljanja njegove dosledne uporabe v vsej Skupnosti, zlasti glede na nove oblike sporazumov ali ravnanj, ki še niso umeščeni v obstoječo sodno in upravno prakso.“
6 Člen 3(1) Uredbe določa:
„Kadar organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, ali nacionalna sodišča uporabljajo nacionalno zakonodajo o konkurenci za sporazume, sklepe podjetniških združenj ali za usklajena ravnanja v smislu člena 81(1) [ES], ki lahko vplivajo na trgovanje med državami članicami v smislu navedene določbe, uporabljajo za te sporazume, sklepe ali usklajena ravnanja tudi člen 81 [ES]. Kadar organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, ali nacionalna sodišča uporabljajo nacionalno zakonodajo o konkurenci za zlorabo, ki je prepovedana s členom 82 [ES], uporabljajo tudi člen 82 [ES].“
7 Člen 5 Uredbe, naslovljen „Pristojnosti organov, pristojnih za konkurenco v državah članicah“, določa:
„Organi, pristojni za konkurenco v državah članicah, so pristojni za uporabo členov 81 [ES] in 82 [ES] v posameznih primerih. Za ta namen lahko po uradni dolžnosti ali na podlagi pritožbe izdajo naslednje odločbe, ki:
– zahtevajo odpravo kršitve,
– odredijo začasne ukrepe,
– sprejmejo zaveze,
– naložijo globe, periodične denarne kazni ali druge sankcije, predvidene po nacionalnem pravu.
Kadar na podlagi razpoložljivih informacij pogoji za prepoved niso izpolnjeni, se lahko odločijo, da ni nobenega vzroka za njihovo ukrepanje.“
8 Člen 10 Uredbe določa:
„Kadar javni interes Skupnosti glede uporabe členov 81 [ES] in 82 [ES] tako zahteva, lahko Komisija po uradni dolžnosti z odločbo ugotovi, da se člen 81 [ES] ne uporablja za sporazum, sklep podjetniškega združenja ali usklajeno ravnanje, ker bodisi niso izpolnjeni pogoji iz člena 81(1) [ES] ali pa so izpolnjeni pogoji iz člena 81(3) [ES].
Komisija lahko pride do take ugotovitve ob sklicevanju na člen 82 [ES].“
Nacionalno pravo
9 Člen 8 zakona z dne 15. decembra 2000 o varstvu konkurence in potrošnikov (ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów, Dz. U iz 2005, št. 244, točka 2080) v različici, ki se je uporabljala v času dejanskega stanja v postopku v glavni stvari (v nadaljevanju: zakon o varstvu konkurence in potrošnikov), določa:
„1. Zloraba prevladujočega položaja na zadevnem trgu s strani enega ali več podjetij je prepovedana.
[…]
3. Dejanja, ki pomenijo zlorabo prevladujočega položaja, so nična v celoti ali v upoštevnem delu.“
10 Člen 11 zakona o varstvu konkurence in potrošnikov določa:
„1. [Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji] izda odločbo o ugotovitvi neobstoja ravnanja, s katerim se omejuje konkurenca, če ne ugotovi kršitve prepovedi iz člena 5 ali člena 8.
[…]“
Spor o glavni stvari in vprašanji za predhodno odločanje
11 Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji je kot nacionalni organ, pristojen za konkurenco, v smislu člena 3(1) Uredbe uvedel postopek proti družbi Telekomunikacja Polska SA, osumljeni kršitve člena 8 zakona o varstvu konkurence in potrošnikov ter člena 82 ES. Ob koncu tega postopka je ugotovil, da ravnanje tega podjetja s prevladujočim položajem na trgu ni pomenilo zlorabe tega položaja in da to ravnanje tako ni pomenilo kršitve nacionalnega prava in člena 102 PDEU. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji je zato v skladu z nacionalnim pravom sprejel odločbo, v kateri je ugotovil, da zadevno podjetje ni izvajalo ravnanj, s katerimi se omejuje konkurenca, glede kršitve člena 102 PDEU pa je postopek glede na njegovo brezpredmetnost ustavil.
12 Družba Tele2 Polska sp. z o.o., pozneje Netia SA, je to odločbo izpodbijala.
13 Sąd Okręgowy – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów (okrožno sodišče – sodišče za varstvo konkurence in potrošnikov) je navedeno odločbo razglasilo za nično, Sąd Apelacyjny w Warszawie (pritožbeno sodišče v Varšavi) pa je razglasitev ničnosti te odločbe potrdilo, ker je menilo, da bi moral Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji sprejeti odločbo o ugotovitvi neobstoja omejevalnega ravnanja v smislu člena 102 PDEU, saj je tako odločbo sprejel v zvezi s prepovedjo zlorabe prevladujočega položaja, ki je določena v nacionalnem pravu.
14 Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji je pri Sąd Najwyższy (vrhovno sodišče) vložil kasacijsko pritožbo, pri čemer je trdil, da na podlagi Uredbe ne more sprejeti negativne meritorne odločbe v zvezi s presojo skladnosti ravnanj zadevnega podjetja s členom 102 PDEU.
15 Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji meni, da člen 5 Uredbe ureja pristojnost nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, in omejuje njihove možnosti odločanja. Na podlagi tega člena naj mu ne bi bila priznana pristojnost za izdajo negativne meritorne odločbe v zvezi s presojo skladnosti ravnanj podjetij s členom 102 PDEU. Tako je Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji, ko se je ob koncu postopka, uvedenega proti družbi Telekomunikacja Polska SA, izkazalo, da to podjetje ni zlorabljalo prevladujočega položaja v smislu člena 102 PDEU, sprejel odločbo o ustavitvi tega postopka, ne da bi odločal o vsebini. V členu 5 Uredbe so naštete štiri vrste vsebinskih odločb, od katerih z nobeno ni predvideno, da lahko nacionalni organ, pristojen za konkurenco, ugotovi, da ni prišlo do kršitve. Poleg tega člen 10 Uredbe, ki Komisiji priznava pravico, da po uradni dolžnosti sprejme odločbo, s katero ugotovi, da se člen 102 PDEU za nekatera ravnanja podjetja ne uporabi v javnem interesu Skupnosti, te pravice ne podeljuje nacionalnim organom, pristojnim za konkurenco. Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji meni, da je cilj člena 10 preprečiti, da bi lahko nacionalni organi, pristojni za konkurenco, z izdajo odločbe o ugotovitvi neobstoja kršitev členov 101 PDEU ali 102 PDEU Komisiji onemogočili ugotavljanje kršitev teh členov zaradi načela ne bis in idem.
16 Sąd Najwyższy meni, prvič, da je v obravnavanem primeru procesna avtonomija omejena in Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji ne omogoča izdaje odločbe o ugotovitvi neobstoja ravnanja, s katerim se omejuje konkurenca, saj ta odločba ne spada na seznam odločb, naštetih v drugem stavku prvega odstavka člena 5 Uredbe.
17 Drugič, Sąd Najwyższy poudarja, da bi lahko teleološka in funkcionalna razlaga drugega odstavka člena 5 Uredbe v povezavi z drugim stavkom prvega odstavka člena 5 Uredbe in njenimi drugimi določbami nacionalnemu organu, pristojnemu za konkurenco, omogočila, da sprejme odločbo, kakršna je zadevna. Na podlagi besedila drugega odstavka člena 5, v katerem je navedeno, da lahko nacionalni organi, pristojni za konkurenco, odločijo, „da ni nobenega vzroka za njihovo ukrepanje“, kadar pogoji za prepoved niso izpolnjeni, naj bi bilo mogoče sklepati, da taka možnost ni izključena.
18 Glede na zgoraj navedeno je Sąd Najwyższy prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali je treba člen 5 Uredbe […] razlagati tako, da nacionalni organ, pristojen za konkurenco, ne more izdati odločbe o ugotovitvi neobstoja ravnanja, s katerim se omejuje konkurenca, v smislu člena 82 ES, če po izvedbi postopka ugotovi, da podjetje ni kršilo prepovedi zlorabe prevladujočega položaja, ki izhaja iz te določbe Pogodbe?
2. Če je odgovor na prvo vprašanje pritrdilen, ali je treba v primeru, kadar lahko v skladu z nacionalnim konkurenčnim pravom nacionalni organ, pristojen za konkurenco – če ugotovi, da ravnanje podjetja ni v nasprotju s členom 82 ES – konča postopek ugotavljanja protikonkurenčnih ravnanj le z izdajo odločbe o ugotovitvi neobstoja ravnanja, s katerim se omejuje konkurenca, člen 5, [drugi] stavek, Uredbe […] razlagati tako, da ga ta organ lahko uporabi kot neposredno pravno podlago za izdajo odločbe o neobstoju vzrokov za njegovo ukrepanje?“
Vprašanji za predhodno odločanje
Prvo vprašanje
19 Predložitveno sodišče s prvim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali je treba člen 5 Uredbe razlagati tako, da nasprotuje temu, da lahko nacionalni organ, pristojen za konkurenco, kadar – da bi uporabil člen 102 PDEU – preizkusi, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo tega člena, in na podlagi tega preizkusa ugotovi, da ni bilo zlorabe, sprejme odločbo o ugotovitvi neobstoja kršitve navedenega člena.
20 Najprej je treba ugotoviti, da morajo v skladu s členom 3(1) Uredbe nacionalni organi, pristojni za konkurenco, kadar uporabljajo nacionalno zakonodajo o konkurenci za ravnanje podjetja s prevladujočim položajem na trgu, ki pomeni zlorabo in lahko vpliva na trgovanje med državami članicami, uporabiti tudi člen 102 PDEU.
21 Člen 5, prvi odstavek, Uredbe natančno določa pristojnost organov, pristojnih za konkurenco v državah članicah, za uporabo členov 101 PDEU in 102 PDEU v posameznih primerih. V skladu s temi določbami lahko ti organi pri vsebinskem odločanju po uradni dolžnosti ali na podlagi pritožbe izdajo odločbe, s katerimi se bodisi zahteva odprava kršitve, bodisi odredijo začasni ukrepi, bodisi sprejmejo zaveze, bodisi se naložijo globe, periodične denarne kazni ali druge sankcije, predvidene po nacionalnem pravu.
22 Člen 5, drugi odstavek, Uredbe določa, da kadar na podlagi razpoložljivih informacij pogoji za prepoved niso izpolnjeni, se lahko nacionalni organi, pristojni za konkurenco, odločijo, da ni nobenega vzroka za njihovo ukrepanje.
23 Iz besedila zadnjenavedene določbe je jasno razvidno, da je v takem primeru pristojnost nacionalnega organa, pristojnega za konkurenco, omejena na odločitev, da ni nobenega vzroka za ukrepanje.
24 Ta omejitev pristojnosti nacionalnih organov, pristojnih za konkurenco, je potrjena z določitvijo pristojnosti Komisije za odločanje ob neobstoju kršitev členov 101 PDEU in 102 PDEU. V skladu s členom 10 Uredbe lahko Komisija z odločbo ugotovi, da se člena 81 ES in 82 ES ne uporabita.
25 V uvodni izjavi 14 Uredbe je pojasnjeno, da lahko Komisija „v izjemnih primerih“ sprejme odločbo ugotovitvene narave. Namen tega ukrepa je v skladu s to uvodno izjavo „pojasnjevanj[e] prava in zagotavljanj[e] njegove dosledne uporabe v vsej [Uniji], zlasti glede na nove oblike sporazumov ali ravnanj, ki še niso umeščeni v obstoječo sodno in upravno prakso“.
26 Poleg tega je Sodišče ugotovilo, da je bila, da bi se zagotovila skladna uporaba pravil konkurence v državah članicah, v okviru splošnega načela lojalnega sodelovanja z Uredbo uvedena oblika sodelovanja med Komisijo in nacionalnimi organi (glej v tem smislu sodbo z dne 11. junija 2009 v zadevi X, C‑429/07, ZOdl., str. I‑4833, točki 20 in 21).
27 Če bi bilo nacionalnim organom, pristojnim za konkurenco, dovoljeno sprejemati odločbe o ugotovitvi neobstoja kršitve člena 102 PDEU, bi to omajalo sistem sodelovanja, uveden z Uredbo, in oslabilo pristojnost Komisije.
28 Taka „negativna“ meritorna odločba bi namreč utegnila ogroziti enotno uporabo členov 101 PDEU in 102 PDEU, ki je eden od ciljev Uredbe, poudarjen v njeni uvodni izjavi 1, saj bi utegnila Komisiji preprečiti poznejšo ugotovitev, da zadevno ravnanje pomeni kršitev teh določb prava Unije.
29 Tako iz besedila in sistematike Uredbe kot iz njenega cilja je razvidno, da je zgolj Komisija pristojna za ugotavljanje neobstoja kršitve člena 102 PDEU, tudi če se ta člen uporabi v postopku, ki ga vodi nacionalni organ, pristojen za konkurenco.
30 Na prvo vprašanje je treba zato odgovoriti, da je treba člen 5 Uredbe razlagati tako, da nasprotuje temu, da lahko nacionalni organ, pristojen za konkurenco, kadar – da bi uporabil člen 102 PDEU – preizkusi, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo tega člena, in na podlagi tega preizkusa ugotovi, da zlorabe ni bilo, sprejme odločbo o ugotovitvi neobstoja kršitve tega člena.
Drugo vprašanje
31 Predložitveno sodišče z drugim vprašanjem v bistvu sprašuje, ali se člen 5, drugi odstavek, Uredbe uporablja neposredno in ali lahko na podlagi tega nacionalni organ, pristojen za konkurenco, ki meni, da pogoji za prepoved ravnanja v skladu s členom 102 PDEU niso izpolnjeni, konča postopek, uveden proti podjetju, s sprejetjem odločbe o ugotovitvi neobstoja vzrokov za njegovo ukrepanje, medtem ko je v nacionalnem pravu v takih okoliščinah predvidena zgolj možnost sprejetja negativne meritorne odločbe.
32 Iz odgovora na prvo vprašanje je razvidno, da nacionalni organ, pristojen za konkurenco, ne more sprejeti odločbe o ugotovitvi neobstoja kršitve člena 102 PDEU. V skladu s členom 5, drugi odstavek, Uredbe pa lahko tak organ, kadar na podlagi razpoložljivih informacij meni, da pogoji za prepoved ravnanja v skladu s členom 102 PDEU niso izpolnjeni, odloči, da ni nobenega vzroka za njegovo ukrepanje.
33 V zvezi s tem je treba spomniti, da lahko nacionalni organ, pristojen za konkurenco, svoja nacionalna pravila uporabi le, kadar pravo Unije ne določa posebnega pravila.
34 Ker se v obravnavanem primeru člen 5 Uredbe v skladu s členom 288 PDEU v vseh državah članicah uporablja neposredno, nasprotuje uporabi pravila nacionalnega prava, na podlagi katerega bi bilo treba končati postopek v zvezi z uporabo člena 102 PDEU z odločbo o ugotovitvi neobstoja kršitve tega člena.
35 Na drugo vprašanje je treba zato odgovoriti, da se člen 5, drugi odstavek, Uredbe uporablja neposredno in da nasprotuje uporabi pravila nacionalnega prava, na podlagi katerega bi bilo treba končati postopek v zvezi z uporabo člena 102 PDEU z odločbo o ugotovitvi neobstoja kršitve tega člena.
Stroški
36 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški, priglašeni za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (veliki senat) razsodilo:
1. Člen 5 Uredbe Sveta (ES) št. 1/2003 z dne 16. decembra 2002 o izvajanju pravil konkurence iz členov 81 in 82 Pogodbe je treba razlagati tako, da nasprotuje temu, da lahko nacionalni organ, pristojen za konkurenco, kadar – da bi uporabil člen 102 PDEU – preizkusi, ali so izpolnjeni pogoji za uporabo tega člena, in na podlagi tega preizkusa ugotovi, da zlorabe ni bilo, sprejme odločbo o ugotovitvi neobstoja kršitve navedenega člena.
2. Člen 5, drugi odstavek, Uredbe št. 1/2003 se uporablja neposredno in nasprotuje uporabi pravila nacionalnega prava, na podlagi katerega bi bilo treba končati postopek v zvezi z uporabo člena 102 PDEU z odločbo o ugotovitvi neobstoja kršitve tega člena.
Podpisi