KOHTUJURISTI ETTEPANEK
PAOLO MENGOZZI
esitatud 12. juunil 2014(1)
Kohtuasi C‑316/13
Gérard Fenoll
versus
Centre d’aide par le travail La Jouvene,
Association de parents et d’amis de personnes handicapées mentales (APEI)
(eelotsusetaotlus, mille on esitanud Cour de cassation (Prantsusmaa))
Sotsiaalpoliitika – Mõiste „töötaja” – Direktiiv 2003/88/EÜ – Töökeskusesse võetud isik – Puudega isik – Õigus tasulisele põhipuhkusele – Põhiõiguste harta – Ajaline kohaldamisala – Direktiivi vahetu õigusmõju – Horisontaalne vaidlus
1. Kas tasulise põhipuhkuse õigusele, mis on sätestatud Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/88/EÜ tööaja korralduse teatavate aspektide kohta(2) artiklis 7 ning nüüdsest ka Euroopa Liidu põhiõiguste harta(3) (edaspidi „harta”) artiklis 31, võib tugineda isik, kes on oma puude tõttu paigutatud hoolekandeasutusse, mille pakutavate tegevuste hulka kuuluvad mitte ainult meditsiinilist ja sotsiaalset laadi tegevused, vaid ka kutsetöö? See on käesoleva eelotsusetaotluse põhiküsimus.
I. Õiguslik raamistik
A. Liidu õigus
2. Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikkel 31, mis on pühendatud headele ja õiglastele töötingimustele, on sõnastatud järgmiselt:
„1. Igal töötajal on õigus töötingimustele, mis on tema tervise, ohutuse ja väärikuse kohased.
2. Igal töötajal on õigus maksimaalse tööaja piirangule ning igapäevastele ja -nädalastele puhkeaegadele ja iga-aastasele tasulisele puhkusele.”
3. Vastavalt direktiivi 2003/88 artiklile 1 koostoimes nõukogu 12. juuni 1989. aasta direktiivi 89/391/EMÜ töötajate töötervishoiu ja tööohutuse parandamist soodustavate meetmete kehtestamise kohta(4) artikliga 2 kohaldatakse direktiivi 2003/88 nii avaliku kui erasektori kõigi tegevusalade suhtes, et reguleerida töötajate tööaja korralduse teatavaid aspekte.
4. Direktiivi 2003/88/EÜ artikkel 7 on sõnastatud järgmiselt:
„1. Liikmesriigid võtavad vajalikke meetmeid, et tagada iga töötaja õigus vähemalt neljanädalasele tasulisele põhipuhkusele vastavalt niisuguse puhkuse õiguse ja andmise tingimustele, mis on ette nähtud siseriiklike õigusaktide ja/või tavadega.
2. Minimaalset tasulist põhipuhkust ei või asendada hüvitisega, välja arvatud töösuhte lõpetamise korral.”(5)
B. Prantsuse õigus
5. Töökeskused olid puudega isikute meditsiinilist ja sotsiaalset laadi hoolekandeasutused, millel puudus tulunduslik eesmärk ja mille ülesanded olid kirjeldatud põhikohtuasja asjaoludele kohaldatava code de l’action sociale et des familles’i (sotsiaalhoolekande- ja perekonnaseadustik) redaktsiooni artiklis L. 344‑2. Nende keskuste ülesanne oli seega võtta vastu puudega noori ja täiskasvanuid, kes ei saa ajutiselt või püsivalt töötada ei tavalistes ettevõtjates, erikeskkonnas, kodutöökeskuse huvides ega tegutseda füüsilisest isikust ettevõtjana. Töökeskused pakkusid võimalusi tegeleda erineva kutsetööga, meditsiinilist ja sotsiaalset ning koolitusalast tuge ja elukeskkonda, mis soodustab isiklikku arengut ja nende ühiskonda lõimumist. Selliseid keskuseid sai avada loa alusel, mille andmist kontrollis riik(6). Tasumäärade eest vastutav asutus teostas kontrolli kõikide töökeskuste sissetulekute ja kulutuste üle(7).
6. Puudega isik, kelle töövõime peaks põhimõtteliselt olema normaalsest töövõimest kolmandiku võrra väiksem võeti töökeskusesse komisjoni otsusega(8). Sellele isikule maksti tema töö eest garanteeritud summa(9), ilma et töötasu oleks lisaks sellele arvestatud töötundide alusel(10). Asjaomast summa tagamist loeti kõigest hoolimata selgelt „töötasuks” vastavalt code de la sécurité sociale (sotsiaalkindlustusseadustik) artiklile L. 242‑1(11). Seevastu olid ainsad Prantsuse code du travail (tööseadustik) sätted, mida kohaldati töökeskustes viibivate puudega isikute suhtes, tööohutust ja töötervishoidu puudutavad sätted(12).
7. Esimesed töökeskused loodi 1960 aastatel. Alates 2002. aastast asendati töökeskused töökeskuste ja –teenustega (établissements et services d’aide par le travail, edaspidi „ESAT”), kuid juba asutatud keskused säilitasid oma töökeskuse nimetuse(13). Prantsuse vabariigis on neid tänapäeval ligikaudu 1400, ja need võtavad vastu rohkem kui 110 000 inimest. Nende tegevuse õiguslikku raamistikku täpsustati veidi 2007. aastal, kuid peamises osas jäi see samaks(14).
8. APEI esindaja märkis kohtuistungil – ilma et teised kohalviibinud pooled oleks sellele vastuväiteid esitanud –, et töökeskused tasuvad puudega isikutele makstud palkadelt sotsiaalmakse ning et sissemaksed ravikindlustus‑ ja pensionikindlustussüsteemi ning kutsealase koolituse tasud arvestatakse nendest töötasudest maha. Kuna aga puudega isikuid ei loeta Prantsuse õiguse kohaselt töötajateks ja töökeskuste direktorid ei saa neid vallandada, siis ei tasu töökeskustes viibivad puudega isikud töötuskindlustusmakseid.
9. Lõpetuseks ei näinud ükski õigusnorm töökeskustes viibivatele puudega isikutele enne 2007. aastat ette õigust tasulisele põhipuhkusele, mistõttu sõltus nimetatud õigus konkreetse töökeskuse heast tahtest. Alates 1. jaanuarist 2007 näeb sotsiaalhoolekande- ja perekonnaseadustiku artikkel R. 243‑11 sõnaselgelt ette ESAT‑s viibivate puudega isikute õiguse tasulisele põhipuhkusele.
II. Põhikohtuasi ja eelotsuse küsimused
10. Eelotsusetaotluse esitanud kohus kirjeldab G. Fenolli kui association de parents et d’amis de personnes handicapées mentales’i (Avignoni vaimse puudega isikute vanemate ja sõprade ühing, edaspidi „Avignoni APEI”) hallatava töökeskuse „kasutajat”, G. Fenoll võeti sellesse keskusesse 1996. aastal. Alates 16. oktoobrist 2004 oli G. Fenoll haiguspuhkusel. Seega jäi talle ajavahemiku 1. juuni 2003 kuni 31. mai 2004 eest kasutamata 12 päeva tasulist puhkust(15). G. Fenoll oli haiguspuhkusel kuni 31. maini 2005, seejärel lahkus ta 20. juunil 2005 töökeskusest. Töökeskus leidis, et ajavahemiku 1. juuni 2004 kuni 31. mai 2005 eest on G. Fenollil, kes töötas ainult 78 päeva, õigus saada ainult 6 päeva tasulist puhkust, mis maksti G. Fenollile 2005. aasta juulis juba välja.
11. G. Fenoll esitas töökeskuse peale tribunal d’instance d’Avignon’ile (Avignoni esimese astme kohus) kaebuse, et talle mõistetaks ajavahemike 1. juuni 2003 kuni 31. mai 2004 ja 1. juuni 2004 kuni 31. mai 2005 eest hüvitis saadaoleva, kuid kasutamata tasulise puhkuse eest. Esimese astme kohus jättis kaebuse rahuldamata, leides et töökeskuse tehtud arvestus tugines Prantsuse õiguse korrektsele tõlgendusele, mille kohaselt töötaja ei saa nõuda hüvitist haiguse tõttu võtmata jäänud tasulise puhkuse eest ja haiguspuhkuse perioodid ise ei anna õigust tasulisele puhkusele.
12. Seetõttu esitas G. Fenoll eelotsusetaotluse esitanud kohtule kassatsioonkaebuse. Esiteks väidab ta, et võttes arvesse tasulisele põhipuhkusele direktiivis 2003/88 seatud lõppeesmärki, nõuab direktiiv, et juhul, kui töötaja ei saa haiguse tõttu kõnealust puhkust võtta, tuleb omandatud tasuline puhkus edasi kanda uuesti tööleasumise järgsesse perioodi või töösuhte lõpetamise korral hüvitada. Teiseks väidab ta, et direktiivi 2003/88 artikkel 7 kohaldub kõigile töötajatele ja et Prantsuse õigusnorme tuleb tõlgendada kõnealust direktiivi arvesse võttes nii, et töötaja puudumise põhjust – kui töökatkestus tuleneb tervislikest põhjustest – ei saa võtta arvesse, jätmaks töötajat ilma põhipuhkuse õigusest, ja et sel moel haiguspuhkuse ajal omandatud tasuline põhipuhkus tuleb hüvitada, kui tööleping lõppeb, nagu käesolevas asjas.
13. Eelotsusetaotluse esitanud kohus meenutab omalt poolt, et nii harta artikkel 31 kui ka direktiivi 2003/88 artikkel 7 kehtestavad õiguse tasulisele põhipuhkusele. Ta märgib, et Euroopa Kohus on seda õigust juba tunnustanud kui sotsiaalõiguse põhimõtte eriti olulist – nagu näitab selle olemasolu hartas – ja erandite tegemist mitte lubatavat väljendust(16). Seejärel viitab eelotsusetaotluse esitanud kohus kohtupraktikast tulenevale mõiste „töötajad” määratlusele liidu õiguse tähenduses, rõhutades et asjaomasel mõistel on iseseisev tähendus ja seda ei tohi tõlgendada kitsendavalt.
14. Lisaks meenutab eelotsusetaotluse esitanud kohus töökeskuste eesmärki, mis on kehtestatud sotsiaalhoolekande- ja perekonnaseadustiku põhikohtuasja asjaoludele kohaldatava redaktsiooni artiklis L. 344‑2. Lõpetuseks täpsustab ta, et töökeskustes viibivatel inimestel ei olnud töötaja staatust ja nad ei olnud kõnealuste keskustega seotud töölepingute kaudu(17). Prantsuse tööõiguse tähenduses olid nende suhtes kohaldatavad vaid tööseadustiku tööohutust ja töötervishoidu puudutavad sätted ning ükski Prantsuse õigusnorm ei näinud ette tasulise puhkuse õiguse andmist nendele isikutele.
15. Eelotsusetaotluse esitanud kohtul tekib seega küsimus, kas sellise isiku nagu G. Fenolli võib kvalifitseerida „töötajaks” liidu õiguse tähenduses üldiselt, ja täpsemalt direktiivi 2003/88 tähenduses koostoimes direktiiviga 89/391, ja teiseks, kas ta võib eelotsusetaotluse esitanud kohtu poolt horisontaalsena kirjeldatud kohtuvaidluses tugineda tasulise põhipuhkuse õigusele(18).
16. Kuna eelotsusetaotluse esitanud kohtul on raskusi liidu õiguse tõlgendamisel, otsustas ta menetluse peatada ja esitada 10. juunil 2013 Euroopa Kohtu kantseleisse saabunud eelotsusetaotluses Euroopa Kohtule ELTL artikli 267 alusel kolm eelotsuse küsimust:
„1. Kas direktiivi [89/391] – millele on viidatud direktiivi [2003/88] artiklis 1, milles on määratud kindlaks selle kohaldamisala – artiklit 3 tuleb tõlgendada nii, et töökeskusse võetud isiku võib kvalifitseerida „töötajaks” viidatud artikli 3 tähenduses?
2. Kas […] harta artiklit 31 tuleb tõlgendada nii, et niisuguse isiku nagu eelmises küsimused kirjeldatud võib kvalifitseerida „töötajaks” viidatud artikli 31 tähenduses?
3. Kas niisugune isik nagu esimeses küsimuses kirjeldatud võib tugineda otse õigustele, mis tal harta alusel on, et saada õigus tasulisele puhkusele, kui siseriiklikes õigusnormides ei ole nähtud ette, et tal niisugune õigus oleks, ning kas siseriiklik kohus peab selle õiguse täieliku õigusmõju tagamiseks jätma kohaldamata kõik sellega vastuolus olevad siseriikliku õiguse sätted?”
III. Menetlus Euroopa Kohtus
17. Põhikohtuasja kaebuse esitaja, APEI, Prantsuse ja Madalmaade valitsus ning Euroopa Komisjon esitasid Euroopa Kohtule kirjalikud seisukohad.
18. APEI, Prantsuse valitsus ja komisjon esitasid 27. märtsil 2014 Euroopa Kohtus toimunud kohtuistungil oma suulised seisukohad.
IV. Õiguslik analüüs
A. Sissejuhatavad märkused
19. Selgitamaks arutelu tingimusi, tuleb esitada mõned sissejuhatavad märkused.
20. Esiteks on oluline rõhutada, et eelotsusetaotluse esitanud kohus palub Euroopa Kohtult vastust üksnes küsimusele, kas G. Fenoll võib töötajana tugineda õigusele vähemalt neljanädalasele tasulisele põhipuhkusele, mitte aga küsimusele, kas Prantsuse õigusnormid, mille kohaselt esiteks ei anna haiguse tõttu kasutamata jäänud puhkus õigust hüvitisele ja teiseks ei anna töölt puudumised haiguse tõttu õigust tasulisele puhkusele, on kooskõlas liidu õigusega. Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et Euroopa Kohtu praktikaga – mille ajendiks on mõnikord olnud eelotsusetaotluse esitanud kohus ise – on neid küsimusi juba piisavalt selgitatud, mistõttu ei ole ta Euroopa Kohtult neile võimalikele küsimustele igal juhul vastust palunud.
21. Teiseks nõuab eelotsuse küsimuste sõnastus kahesuguseid kommentaare.
22. Kõigepealt tuleb parandada üks kirjaviga, sest vastupidi esimese küsimuse tekstis näidatule viitab direktiivi 2003/88 artikkel 1 mitte direktiivi 89/391(19) artiklile 3, vaid selle direktiivi artiklile 2.
23. Kolmanda küsimuse osas, mis käsitleb probleemi, kas niisugune isik nagu G. Fenoll võib tugineda otse hartast tuleneda võivatele õigustele, eelkõige harta artiklile 31, pean ma kohe täpsustama, et minu arvates ei ole harta põhikohtuasja suhtes ajaliselt kohaldatav ja selles mõttes jagan ma Madalmaade valitsuse seisukohta. Harta jõustus alles 2009. aastal, samas kui põhikohtuasja asjaolud leidsid aset aastatel 2003–2005. Kõnealune tagasiulatuva jõu puudumine on nõutav seda enam, et põhikohtuasja kirjeldatakse üksikisikute vahelise kohtuvaidlusena; seda punkti on mul võimalik käsitleda oma analüüsis edaspidi.
24. Seega on praegu Euroopa Kohtule esitatud probleemistik kahetine – kas G. Fenolli tuleb pidada töötajaks liidu õiguse tähenduses, mis annab igale töötajale õiguse tasulisele puhkusele, ja kui vastus sellele küsimusele on jaatav, siis mil määral võib tugineda sellele õigusele põhikohtuasja asjaoludel?
B. Küsimus, kas G. Fenolli saab kvalifitseerida „töötajaks” direktiivi 2003/88 tähenduses
25. Olles lühidalt meenutanud olulisust, mida Euroopa Kohus on oma praktikas tasulisele põhipuhkusele omistatud, tuletan ma enne mõiste „töötaja” kohaldamist käesolevas asjas meelde tema asjakohast praktikat.
26. Mõiste „töötaja” tõlgendus direktiivi 2003/88 artikli 7 tähenduses, mille ma Euroopa Kohtule välja pakun, kehtib iseenesestmõistetavalt ka harta artikli 31 lõike 2 kohta, et tagada tasulise puhkuse õiguse isikulise kohaldamisala ühtsus.
1. Õigus tasulisele põhipuhkusele, liidu sotsiaalõiguse põhimõte
27. Euroopa Kohtu väljakujunenud kohtupraktikast ilmneb, et iga töötaja õigust tasulisele põhipuhkusele tuleb käsitada eriti olulise tähtsusega liidu sotsiaalõiguse põhimõttena, mis on nüüdsest sätestatud harta artikli 31 lõikes 2, ning millest ei või teha erandeid ja mida pädevad siseriiklikud ametiasutused peavad kohaldama direktiivis 2003/88 sõnaselgelt sätestatud piirides(20). See õigus on liidu õigusega otse ette nähtud igale töötajale(21) ja direktiivi 2003/88 sellele pühendatud artikkel 7 kehtestab kohustuse saavutada selge ja kindel tulemus(22). Nimetatud õigus teenib kahte eesmärki, milleks on esiteks võimaldada töötajale puhkust tema töölepingust tulenevate ülesannete täitmisest ja teiseks aega lõõgastumiseks ja huvialadega tegelemiseks(23). Lõpetuseks ei tohi õigust tasulisele põhipuhkusele tõlgendada kitsendavalt(24).
28. Küsimust, kas G. Fenolli võib käsitada kõnealuse puhkuseõiguse omajana, tuleb uurida eespoolt toodud kaalutlusi silmas pidades. Praegu aga pöördugem tagasi mõistet „töötaja” puudutava kohtupraktika seisu juurde.
2. Mõistet „töötaja” puudutava kohtupraktika seis
29. Mõistel „töötaja” puudub liidu õiguses ühtne määratlus ning see varieerub vastavalt valdkonnale, milles seda kasutatakse(25). Täpsemalt on Euroopa Kohus seoses direktiiviga 2003/88 juba märkinud, et asjaomane direktiiv ei sisalda ühtegi viidet ei direktiivis 89/391 ega ka ega ka siseriiklike õigusaktide ja/või tavade kohaselt antud töötaja mõiste määratlusele(26). Euroopa Kohus järeldas sellest, et „direktiivi 2003/88 kohaldamiseks ei saa seda mõistet siseriiklike õiguste kohaselt erinevalt tõlgendada, vaid sellel on liidu tasandil iseseisev tähendus. Seda mõistet tuleb määratleda töösuhet iseloomustavate objektiivsete kriteeriumide põhjal, võttes arvesse asjaomase isiku õigusi ja kohustusi. Töösuhte oluline tunnus on, et isik osutab teatava aja jooksul teise isiku heaks ja tema järelevalve all teenuseid ning saab selle eest tasu”(27). Euroopa Kohus leiab seega, et töötaja, kellele on suunatud direktiiv 2003/88, on määratletud samamoodi – nüansi võrra täpsemalt, nagu ma allpool selgitan – nagu töötaja, keda käsitleb ELTL artikkel 45(28). Seega saab käesolevas ettepanekus piisava kindlusega viidata Euroopa Kohtu ajaloolisele kohtupraktikale töötajate vaba liikumise valdkonnas.
30. Lisaks peab mõiste „töötaja” kvalifitseerimine põhinema objektiivsetel kriteeriumidel ja igakülgselt tuleb hinnata kohtuasja asjaolusid(29). Selles suhtes ei saa töösuhte sui generis õiguslikul olemusel siseriiklikus õiguses olla tähtsust isiku määratlemisel töötajana liidu õiguse tähenduses. Konkreetselt käesoleva asja kontekstis tähendab see, et asjaolu, et töökeskustes viibivad puudega isikud on hõlmatud ainult tööseadustiku teatavate sätetega, ei saa olla takistuseks kõnealuste isikute kvalifitseerimisele „töötajatena” direktiivi 2003/88 tähenduses(30).
31. Lõpetuseks on Euroopa Kohus sedastanud, et „„töötajana” tuleb käsitada igaüht, kes teeb tegelikku ja tulemuslikku tööd, välja arvatud niivõrd väikesemahulist tööd, mida saab pidada üksnes kõrval‑ või lisategevuseks”(31). Palgatöö tegelikkuse ja tulemuslikkuse tingimuse kontrollimine on põhimõtteliselt eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne ja peab lähtuma objektiivsetest kriteeriumidest, hinnates igakülgselt kõiki asjaolusid(32), tehes eeskätt kindlaks selle, kas tegelikult tehtud tööd saab pidada harilikule tööturule kuuluvaks tööks(33).
3. Kohaldamine käesoleval juhtumil
32. Ma olen seisukohal, et puudega isikuid töökeskusega siduv suhe vastab Euroopa Kohtu poolt „töösuhte tunnusele” kehtestatud tingimustele. Mõistagi ei olnud töökeskuse direktoril võimalust lõpetada G. Fenolliga töösuhe, sest seda sai teha ainult komisjon. Lisaks möödus see osa G. Fenolli ajast, mis oli pühendatud muudele tegevustele kui meditsiinilist ja sotsiaalset laadi tegevused – mida ma ei saa praegu kvalifitseerida kutsetööks –, vastavalt töökeskuse abistava ja suunava personali juhistele.
33. Samuti kaldun ma arvama, et G. Fenoll sai osutatud teenuste eest tasu. Prantsuse seadusandja on näidanud üles teatavat leidlikkust, rõhutades et töökeskustes viibivatele isikutele makstud summad ei ole töötasu, kuid võttes neilt samas erinevaid sotsiaalmakse, mistõttu keeldutakse neile isikutele jätkuvalt töötaja staatuse andmisest ja võetakse neilt õigus esitada sellega seotud mis tahes nõudeid. Asjaomased siseriiklikud järeldused ei saa aga olla siduvad Euroopa Kohtu jaoks. Pealegi on Euroopa Kohus juba otsustanud, et ei töötasu väiksus – mille tulemuseks võib olla asjaomaste isikute väike tootlikkus – ega makstud vahendite avalik‑õiguslik päritolu, ei keela iseenesest tunnustada isikut töötajana liidu õiguse tähenduses(34).
34. Jääb üle teha kindlaks, kas G. Fenoll osutas teenuseid töökeskusele. Seda küsimust tuleb uurida koos küsimusega, kas G. Fenolli tegevus vastas kohtupraktikaga kehtestatud tingimusele, et nimetatud tegevus peab olema tegelik ja tulemuslik(35).
35. Selles osas on käesoleva menetluse pooled põhjalikult vaielnud kohtuotsuse Bettray (EU:C:1989:226) teemal ja selle asjakohasuse üle käesoleva juhtumi lahendamisel.
36. Meenutan, et selles kohtuotsuses leidis Euroopa Kohus, et isikut, kes töötab Madalmaade kohaliku omavalitsuse poolt spetsiaalselt selleks loodud ettevõttes, mille ainus eesmärk on anda tööd isikutele, kes ei saa ajutiselt või püsivalt töötada tavalises töökeskkonnas, ei saa käsitada töötajana, sest tema tegevus ei kujuta endast tegelikku ja tulemuslikku majandustegevust, kuna see on pelgalt ümberõppe ja tööellu naasmise abinõu(36). Lisaks on tegemist reserveeritud töökohtadega(37) ja töötajaid ei valitud välja nende võimekuse järgi teha teatavat tööd, vaid hoopis asjaomased tööd on kohandatud nende endi järgi(38).
37. Võib tekkida kiusatus kohandada nimetatud kohtuotsust analoogia alusel käesolevale juhtumile. Rida elemente kutsuvad mind aga üles ettevaatusele.
38. Esiteks on huvitav märkida, et Euroopa Kohus arendas tegeliku ja tulemusliku töö mõiste välja töötajate vaba liikumise kontekstis, märkides et „nii töötajate vaba liikumise põhimõttest kui ka sellega seotud sätete asukohast aluslepingute süsteemis tervikuna tuleneb, et need sätted tagavad ainult selliste isikute vaba liikumise, kes tegelevad majandustegevusega või soovivad sellega tegeleda, ning järelikult hõlmavad nimetatud sätted ainult tegeliku ja tulemusliku töö tegemist”(39). Neil asjaoludel kahtlen ma, kas asjaomane tingimus on nii määrav sellisel juhul, kui tegemist on töötajate määratlemisega mitte nende vaba liikumise, vaid nende kaitse kontekstis.
39. Teiseks on Euroopa Kohus vastavalt mõiste „töötaja” laia tõlgendamise põhimõttele vähemalt kahel korral oma hilisemas praktikas täpsustanud, et kohtuotsuse Bettray lahendust saab siiski seletada vaid konkreetse kohtuasja eripära arvestades(40).
40. Olgugi et otsus tuleb langetada G. Fenolli töö tegeliku ja tulemusliku laadi osas, on oluline meenutada, et töökeskuste ülesanne on võtta vastu isikuid, kes ei saa töötada ei tavalistes ettevõtjates ega erikeskkonnas ning et need keskused on mõeldud raske puudega isikutele.
41. Töövõimet hindab komisjon ühel ajal otsusega suunata isik töökeskusesse ning vastu võetakse ainult töövõimelised isikud ehk need, kelle töövõime on kolmandik normaalsest töövõimest või üle selle. Loomulikult on tegemist potentsiaalse töövõimelisusega ja mõistagi ei võeta puudega isikuid keskustesse vastu nende konkreetse kvalifikatsiooni või tööalase pädevuse alusel. Siiski teeb komisjon oma otsuse hinnates, kas asjaomane isik on võimeline tegema töökeskuses praktilisi töid. Selles näen ma esimest väikest erinevust Bettray kohtuasjast (EU:C:1989:226), sest Bettray’d ei valitud välja tema suutlikkuse alusel teha konkreetset tööd, vaid tehtavad tööd kohandati tema võimete järgi(41).
42. Mis puutub seejärel töösse endasse, siis ei ole mul teavet G. Fenolli tehtud töö kohta. Kohtuasja materjalidest ja Prantsuse valitsuse ning APEI kirjadest ilmneb siiski, et tegemist võib olla alltöövõtuga tööstuse tarbeks, erinevat laadi teenustega(42), põllumajanduslike toiduainete tootmisega ja töökeskuse enda toodete turustamisega. Need tegevused on kohandatud isikute võimetele, kuid vähemalt kahel esimesel juhul rahuldavad need töökeskuste teenuseid kasutavate alltöövõtjate või eraisikute reaalseid vajadusi. Minu arvates kuuluvad need seega hariliku tööturu alla. See on jällegi üks erinevus, mis iseloomustab käesolevat juhtumit võrreldes kohtuasjaga Bettray, mille puhul olid pakutud tegevused loodud kunstlikult(43). Sidet hariliku tööturuga näib kinnitavat asjaolu, et töökeskuses läbi viidud tegevused, mis ei ole meditsiinilist ja sotsiaalset laadi, annavad alates 2005. aasta veebruarist õiguse kogemuste omandamise kinnitamiseks ja kutsealaseks koolituseks.
43. Ilmselgelt on töökeskustel kahesugune ülesanne – tegemist on töö- ja ühiskonnaellu naasmise püüdega, pakkudes samal ajal vajalikku tuge isikliku ja sotsiaalse iseseisvuse saavutamiseks, isegi kui see naasmine ja iseseisvuse saavutamine ei õnnestu võib‑olla mitte kunagi. Lisaks on ilmne, et töö toimub ühenduses toetavate meditsiiniliste, sotsiaalsete ja haridustegevustega, nii et ühte ei saa läbi viia ilma teisteta. Peale selle, ja võttes arvesse, et eelotsustaotluse esitanud kohus võib teha täiendava kontrolli, kõnelevad eespool toodud elemendid pigem sellise lähenemise kasuks, et töist laadi tegevused ei ole niivõrd piiratud, et need näiksid võrreldes töökeskuste sotsiaalse eesmärgiga „üksnes kõrval- või lisategevustena”(44).
44. Selline hinnang on pealegi täielikus kooskõlas esiteks põhimõttega, mille kohaselt tuleb Bettray kohtupraktika (EU:C:1989:226) kohaldamist piiritleda rangelt konkreetse juhtumiga, ja teiseks tugevalt sissejuurdunud arusaamaga, et töö tegelikkuse ja tulemuslikkusega seotud tingimust tuleb sotsiaalses kontekstis käsitleda vähem olulisena kui töötajate vaba liikumise juhtumitel ja seega ei pea seda kohaldama rangelt.
45. Ma lisaksin, et nagu ehk ka tavalises tööelus, on siinkohal tegemist kahepoolselt kasuliku suhtega. Töökeskuses tegutsedes on puudega isikutel järelevalve ja nad töötavad tulevase töö- ja ühiskonnaellu naasmise nimel, saades samal ajal tagasi tunde, et nad on ühiskonna jaoks kasulikud. Teisest küljest vastab töökeskus nende isikute tehtud tööst kasu saades jätkuvalt tingimustele, mis peavad olema kindlasti täidetud riigi tunnustuse, ja seega ka töökeskuse ülesannete täitmiseks mõeldud riigi abi saamiseks, et oma ülesandeid täita. Järelikult ei saa tõepoolest välistada seda, et puudega isikute poolt töökeskuses tehtav töö tuleb samuti, vähemalt osaliselt, kõnealustele töökeskustele kasuks – isegi kui nende keskuste peamine ülesanne on sotsiaalteraapiline – ja seega saavad sellest kasu ka puudega isikud.
46. Lõpetuseks, kuigi ma olen teadlik, et liiga suure hulga sotsiaalsete kohustuste panemine sellistele struktuuridele nagu töökeskus võib kahjustada nende funktsioneerimist või isegi ohustada nende olemasolu, panustab puudega isikute kvalifitseerimine töötajatena direktiivi artikli 7 ja harta artikli 31 lõike 2 tähenduses sotsiaalse väärikuse väärtustamisesse ja kaitsmisesse, mille need isikud arvavad võib‑olla kaotanud olevat.
47. Võttes arvesse kõiki neid põhjuseid, soovitan ma Euroopa Kohtul vastata, et direktiivi 2003/88 artiklit 7 koos harta artikliga 31 tuleb tõlgendada nii, et töökeskusesse võetud isikut võib põhimõtteliselt kvalifitseerida „töötajaks” nende sätete tähenduses.
C. Küsimus, kas G. Fenoll võib põhikohtuasjas tugineda harta artiklile 31
48. Oma kolmanda küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus teada, kas G. Fenoll võib põhikohtuasja kontekstis tugineda otse harta artikli 31 lõikele 2.
49. Selles osas tuletan ma meelde, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu hinnangul on põhikohtuasja vaidlus horisontaalne kohtuvaidlus. Nimetatud kohus ei ole Euroopa Kohtult küsinud, kas töökeskus võib vastata määratlusele „üksus, kellele on olenemata tema juriidilisest vormist tehtud ametiasutuste korraldusel ülesandeks viimaste kontrolli all olevate avalike teenuste osutamine, ja kellel on sellega seoses märksa laiemad volitused kui need, mis tulenevad üksikisikute vahelistele suhetele kohaldatavatest eeskirjadest”(45). Igal juhul ei arva ma, et töökeskust võiks käsitada sellise üksusena, võttes eeskätt arvesse, et Euroopa Kohus on juba sedastanud, et eraõiguslikku mittetulundusühingut tuleb vaatamata selle sotsiaalsele suunitlusele pidada eraõiguslikuks isikuks(46).
50. G. Fenolli tasulise puhkuse nõue puudutab ajavahemikku 2004. aasta juuni kuni 2005. aasta mai. Samas omandas harta siduva tähtsuse alles Lissaboni lepingu jõustumisega ehk 1. detsembril 2009.
51. Neil asjaoludel tähendaks see, kui tunnustataks G. Fenolli võimalust tugineda oma puhkuse õiguse kasutamiseks harta artikli 31 lõikele 2 kui esmase õiguse allikale – kusjuures põhimõtteliselt tuleks selle võimaluse olemasolu möönda –, seda, et tunnustataks selle sätte tagasiulatuvat horisontaalset vahetut õigusmõju.
52. Olgu märgitud, et hiljutises kohtuasjas, mis puudutas direktiivi 2003/88 artikli 7 kohaldamist ja sellele tuginemist, ja mille asjaolud leidsid aset aastatel 2005–2007, kusjuures kohtuvaidlus oli a priori horisontaalset laadi ja milles liikmesriik ei olnud täitnud direktiivist tulenevaid kohustusi, Euroopa Kohus isegi ei maininud hartat(47). Seetõttu oleks üllatav, kui ta teeks seda käesolevas asjas. Kõnealust artiklit 31 võib vajadusel kasutada üksnes tõlgendamise alusena(48).
53. Eelkõige peaks enne harta artikli 31 vahetu kohaldatavuse juurde asumist konstateerima, et ainuüksi direktiivi 2003/88 artiklist 7 ei piisa põhikohtuasja lahendamiseks. Samas ei näi mulle, et see peaks tingimata nii olema.
54. Euroopa Kohus on juba möönnud, et direktiivi 2003/88 artikkel 7 vastab selle vahetu õigusmõju tunnustamise tingimustele(49). Sellest hoolimata on tõsi, nagu ma juba eespool meenutasin, et vaidlus põhikohtuasjas on eraõiguslike isikute vaheline vaidlus ja et direktiivide horisontaalset vahetut õigusmõju ei tunnustata alati(50).
55. Euroopa Kohus on siiski juba leidnud, et arutades eraisikute vahelisi kohtuasju, peab siseriiklik kohus direktiiviga ette nähtud kohustuste ülevõtmiseks vastu võetud siseriiklike õigusnormide rakendamisel kaaluma siseriiklikku õigust tervikuna ning tõlgendama seda võimalikult suures ulatuses, lähtudes asjaomase direktiivi sõnastusest ja eesmärgist, et saavutada direktiivi eesmärgiga kooskõlas olev tulemus. Asjaomane siseriikliku õiguse kooskõlalise tõlgendamise põhimõte ei või siiski viia siseriikliku õiguse contra legem tõlgendamiseni(51). Küsimus, kas siseriiklik õigusnorm tuleb vastuolu korral liidu õigusega kohaldamata jätta, kerkib vaid juhul, kui seda õigusnormi ei ole kuidagi võimalik tõlgendada liidu õigusega kooskõlas(52).
56. Olgu märgitud, et eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole näidanud, et selline tõlgendamine ei olnud võimalik. Kuna põhiprobleem on G. Fenolli – st kõikide töökeskuses viibivate puudega isikute – kvalifitseerimises töötajana direktiivi 2003/88 tähenduses, et võimaldada talle õigust puhkusele, siis on eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne kontrollida, kas oleks mõeldav tõlgendada põhikohtuasjas ajaliselt kohaldatavaid tasulist põhipuhkust käsitlevaid siseriiklikke sätteid liidu õigusega kooskõlas nii, et tunnustataks G. Fenolli asjaomast õigust(53).
57. Selles osas tuletan ma meelde, et Prantsuse õigusnormid olid piisavalt paindlikud, ebatäpsed või vähemalt mitmetitõlgendatavad, et anda alust erinevatele praktikatele olenevalt konkreetsest töökeskusest(54). See töökeskus, milles viibis G. Fenoll, leidis, et ta peab andma G. Fenollile põhipuhkust kogu tema sealviibimise aja vältel ehk üheksa aasta jooksul. Eelotsusetaotluse esitanud kohus ei ole märkinud, et selline praktika oli contra legem. Seega võib eeldada, et põhikohtuasja asjaolude asetleidmise ajal eksisteeris piisav tõlgendamisruum, mis võimaldas mõista Prantsuse õigusnorme nii, et nendega ei ole vastuolus tasulise põhipuhkuse õiguse andmine töökeskustes viibivatele puudega isikutele.
58. Kui see ei ole nii, ehk kui kooskõlaline tõlgendamine ei ole võimalik, jääb G. Fenollile, kui isikule, kelle huve on kahjustatud sellega, et siseriiklik õigus ei ole liidu õigusega kooskõlas, üle tugineda kohtuotsusele Francovich jt(55), st taotleda liikmesriigi vastutuse kohaldamist siseriiklikus kohtus, et võimaluse korral saada talle tekitatud kahju eest hüvitist(56).
59. Samuti ei saa tugineda tasulise põhipuhkuse õigusele kui liidu õiguse üldpõhimõttele, mis võib kohtuotsuste Mangold(57) ja Kükükdeveci(58) eeskujul olla aluseks liikmesriigi kohtuniku kohustusele jätta kohaldamata kõik sellega vastuolus olevad siseriiklikud sätted.
60. Sellist perspektiivi on kohtujurist Trstenjak oma ettepanekus kohtuasjas Dominguez (EU:C:2011:559) juba kaalunud; ta leidis selles, et isegi kui tasulise põhipuhkuse õigus vastaks põhimõtteliselt liidu õiguse üldpõhimõttena tunnustamiseks vajalikele tingimustele, ei ole juhul, kui siseriikliku õiguse liidu õigusega kooskõlas olev tõlgendamine ei ole võimalik, mõeldav sellise põhimõtte vahetu kohaldamine nagu tehti eespool viidatud kohtuotsuses Kücükdeveci (EU:C:2010:21)(59). Lisaks ei kinnitanud Euroopa Kohus otsuses Dominguez(60) õigust tasulisele põhipuhkusele kui õiguse üldpõhimõtet, kuigi tal oli selleks selgelt võimalus.
61. Eeltoodust tuleneb, et eelotsusetaotluse esitanud kohus peab kontrollima, kas siseriiklikku õigust tervikuna arvesse võttes ja rakendades selles tunnustatud tõlgendamismeetodeid, et tagada direktiivi 2003/88 artikli 7 täielik mõju, suudab ta jõuda tema menetluses oleva kohtuvaidluse jaoks asjakohaste siseriiklike sätete sellise tõlgenduseni, mis oleks kooskõlas direktiivi 2003/88 artikliga 7. Juhul, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei suuda sellist tõlgendust anda, ilma et see oleks contra legem, olenemata sellest, kui mitterahuldav oleks selline lahendus põhimõtete seisukohast(61), võib G. Fenoll siseriiklikus kohtus taotleda liikmesriigi vastutuse kohaldamist liidu õiguse rikkumise eest.
V. Ettepanek
62. Esitatud põhjendustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Cour de cassationi esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt:
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 4. novembri 2003. aasta direktiivi 2003/88/EÜ tööaja korralduse teatavate aspektide kohta artiklit 7 koos Euroopa Liidu põhiõiguste harta artikli 31 lõikega 2 tuleb tõlgendada nii, et töökeskusse võetud isiku võib põhimõtteliselt kvalifitseerida „töötajaks” selle sätte tähenduses.
Eelotsusetaotluse esitanud kohus peab kontrollima, kas siseriiklikku õigust tervikuna arvesse võttes ja rakendades selles tunnustatud tõlgendamismeetodeid, et tagada direktiivi 2003/88 artikli 7 täielik mõju, suudab ta jõuda tema menetluses oleva kohtuvaidluse jaoks asjakohaste siseriiklike sätete sellise tõlgenduseni, mis oleks kooskõlas direktiivi 2003/88 artikliga 7. Juhul, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus ei suuda sellist tõlgendust anda, ilma et see oleks contra legem, võib isik, kelle huve on kahjustatud sellega, et siseriiklik õigus ei ole liidu õigusega kooskõlas, siseriiklikus kohtus taotleda liikmesriigi vastutuse kohaldamist liidu õiguse rikkumise eest.