JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
MICHAL BOBEK
30 päivänä maaliskuuta 2017(1)
Asia C‑320/15
Euroopan komissio
vastaan
Helleenien tasavalta
Jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättäminen – Ympäristö – Yhdyskuntajätevesien käsittely – Direktiivin 91/271/ETY 4 artiklan 1 ja 3 kohta sekä liitteessä I olevat B ja D kohta – Edustavat näytteet
I Johdanto
1. Yhdyskuntajätevesien käsittelystä annetulla neuvoston direktiivillä 91/271/ETY (jäljempänä jätevesidirektiivi)(2) pyritään estämään muun muassa puutteellisesti käsiteltyjen yhdyskuntajätevesien päästöistä ympäristölle aiheutuvia haittoja. Siinä vahvistetaan jäsenvaltioiden velvoitteet huolehtia yhdyskuntajätevesien asianmukaisesta käsittelystä. Sen osoittamiseksi, että yhdyskuntajätevesi on sovellettavien vaatimusten mukaista, jäsenvaltioiden on otettava näytteitä yhdyskuntajätevedestä, joka on käsitelty direktiivissä edellytetyllä tavalla.
2. Komissio väittää, että Helleenien tasavalta on jättänyt noudattamatta jätevesidirektiivin mukaisia velvoitteitaan kahdeksassa taajamassa. Kyseinen jäsenvaltio ei kiistä väitettyä noudattamatta jättämistä viidessä näistä taajamista. Kolmen muun taajaman osalta Helleenien tasavalta ja komissio ovat kuitenkin eri mieltä siitä, toimittiko ensiksi mainittu viimeksi mainitulle riittävästi näytteitä käsitellystä vedestä.
3. Jätevesidirektiivissä edellytettävien näytteiden määrää koskeva kysymys ei ole mitenkään uusi. On kuitenkin ehkä reilua myöntää, ettei unionin tuomioistuin ole aiemmin aina tarkastellut sitä täysin yhdenmukaisesti. Unionin tuomioistuimen esittämän pyynnön mukaisesti tässä ratkaisuehdotuksessa keskitytään siten selventämään tätä nimenomaista kysymystä.
II Asiaa koskevat oikeussäännöt
4. Jätevesidirektiivissä säädetyt velvoitteet määräytyvät suhteessa kyseisen taajaman niin kutsuttuun asukasvastinelukuun (jäljempänä avl).(3)
5. Direktiivin 3 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava muun muassa siitä, että taajamissa, joiden avl on 2 000–15 000,(4) on jätevesien viemäröintijärjestelmä(5) 31.12.2005 mennessä.
6. Direktiivin 4 artiklan 1 kohdan mukaan jäsenvaltioiden on huolehdittava, että viemäröidyt yhdyskuntajätevedet on ennen vesistöön johtamista käsiteltävä biologisesti tai vastaavalla tavalla. Tätä säännöstä oli noudatettava 31.12.2005 mennessä taajamissa, joiden avl on 10 000–15 000, ja taajamissa, joiden avl on 2 000–10 000 ja joiden jätevedet johdetaan sisävesiin tai suistoihin.
7. Direktiivin 4 artiklan 3 kohdan mukaan tällaisten yhdyskuntajätevesien on täytettävä liitteessä I olevassa B kohdassa vahvistetut vaatimukset.
8. Liitteessä I olevassa B kohdassa esitetään yksityiskohtaisesti vaatimukset yhdyskuntajäteveden johtamiselle vesistöön seuraavasti:
”1. Jätevedenpuhdistamot on suunniteltava tai muutettava sellaisiksi, että puhdistamolle tulevasta ja käsitellystä, vesistöön johdettavasta jätevedestä voidaan ottaa edustavat näytteet.
2. Yhdyskuntien jätevedenpuhdistamoilta johdettavan jäteveden on 4 ja 5 artiklan mukaisesti täytettävä taulukossa 1 esitetyt vaatimukset.
– –”
9. Jätevesidirektiivin 15 artiklan 1 kohdan ensimmäisen luetelmakohdan mukaan toimivaltaisten viranomaisten tai asianomaisten toimielinten on tarkkailtava muun muassa yhdyskuntien jätevedenpuhdistamoista tulevia päästöjä. Tämän tarkoituksena on liitteessä I olevan D kohdan mukaisin tarkastuksin todentaa, että liitteessä I olevassa B kohdassa vahvistetut vaatimukset täyttyvät.
10. Liitteessä I olevassa D kohdassa esitetään yksityiskohtaisesti tarkkailun ja tulosten arvioinnin toteutusmallit. Sen 3 kohdassa säädetään, että näytteiden vuotuinen vähimmäismäärä on määriteltävä puhdistamojen koon mukaan ja näytteet on otettava säännöllisin väliajoin. Jos puhdistamon avl on 2 000–9 999, vähimmäismäärä on 12 näytettä ensimmäisen vuoden aikana. Seuraavina vuosina vähimmäismäärä on neljä näytettä, jos ensimmäisen vuoden aikana otetut näytteet täyttävät direktiivin vaatimukset. Jos yksi näyte neljästä ei täytä vaatimuksia, on seuraavana vuonna otettava 12 näytettä. Jos puhdistamon avl on 10 000–49 999, vähimmäismäärä on 12 näytettä.
III Menettely
11. Komissio pyysi 29.5.2007 päivätyllä kirjeellä Helleenien tasavaltaa toimittamaan tietoja jätevesidirektiivin täytäntöönpanosta kuuden kuukauden kuluessa. Tarkemmin sanoen näitä tietoja pyydettiin, jotta komissio voisi arvioida direktiivin 4 artiklan noudattamista. Pyyntö koski taajamia, joiden avl on yli 2 000.
12. Tutkittuaan Helleenien tasavallan toimittamat tiedot vuodelta 2007 komissio katsoi, että jätevesidirektiivin 4 artiklaa oli rikottu 62 taajamassa.
13. Komissio pyysi 5.10.2010 päivätyllä kirjeellä Helleenien tasavallalta selvennyksiä. Helleenien tasavalta vastasi tähän kirjeeseen 21.12.2010 toimittamalla lisätietoja.
14. Komissio lähetti 17.6.2011 virallisen huomautuksen, jonka mukaan Helleenien tasavalta ei ollut noudattanut jätevesidirektiivissä säädettyjä velvoitteita. Helleenien tasavalta vastasi kirjeeseen 11.8.2011 ja toimitti lisätietoja asianomaisista taajamista.
15. Komissio osoitti 1.6.2012 Helleenien tasavallalle perustellun lausunnon, jonka mukaan se rikkoi edelleen jätevesidirektiiviä.
16. Tämän jälkeen käydyn tietojenvaihdon jälkeen komissio osoitti Helleenien tasavallalle täydentävän perustellun lausunnon 21.2.2014. Se piti kiinni näkemyksestään, ettei jätevesidirektiivin 4 artiklaa noudatettu edelleenkään kahdeksassa taajamassa, jotka olivat Prosotsani, Doxato, Eleftheroúpoli, Vagia, Desfina, Galatista, Polykronos ja Khanioti.
17. Komissio nosti 26.6.2015 jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevan kanteen SEUT 258 artiklan mukaisesti. Se vaati unionin tuomioistuinta toteamaan, ettei Helleenien tasavalta ole noudattanut jätevesidirektiivin 4 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan.
18. Helleenien tasavalta ja komissio esittivät kirjallisia huomautuksia. Molemmat asianosaiset esittivät myös suulliset lausumansa 25.1.2017 pidetyssä istunnossa.
IV Asian tarkastelu
19. Tämä ratkaisuehdotus on jäsennelty seuraavasti: Esitän ensin lyhyen yleiskatsauksen aiempaan oikeuskäytäntöön, jossa on käsitelty, eksplisiittisesti tai implisiittisesti, jätevesidirektiivin säännösten ja sen liitteessä I olevien B ja D kohdan välistä yhteyttä (jäljempänä A jakso). Pyrin toiseksi systematisoimaan tätä oikeuskäytäntöä tämän kanteen kannalta keskeisten seuraavien kahden tekijän osalta: jätevesidirektiivin sisäinen logiikka ja rakenne sekä sen säännösten ja liitteen I välinen suhde (jäljempänä B jakson 1 kohta) sekä jäsenvaltioiden vastaavat velvoitteet toimitettavien näytteiden kannalta (jäljempänä B jakson 2 kohta). Kolmannessa jaksossa (C) keskitytään käsiteltävään asiaan ja tarkastellaan ensin taajamia, joiden osalta näytteiden toimittamatta jättämistä ei ole kiistetty (jäljempänä C jakson 1 kohta), ja sen jälkeen taajamia, joiden osalta se on kiistetty (jäljempänä C jakson 2 kohta).
A Nykyinen oikeuskäytäntö
20. Jätevesidirektiivissä säädettyä näytteiden toimittamista koskevassa kysymyksessä on kaksi keskeistä osatekijää: yhtäältä direktiivin 4 ja 15 artiklan välinen yhteys ja toisaalta liitteessä I olevien B ja D kohdan välinen yhteys. Tästä seuraa kysymys niiden näytteiden määrästä ja laadusta, joita jäsenvaltioiden on kunkin kyseisen säännöksen nojalla toimitettava.
21. Unionin tuomioistuimella on jo ollut useita tilaisuuksia ottaa kantaa jätevesidirektiivin asianomaisten säännösten ja sen liitteessä I olevien B ja D kohdan väliseen yhteyteen.
22. Tuomiossa komissio v. Italia(6)unionin tuomioistuin totesi, että jätevesidirektiivin liitteessä I olevan D kohdan vaatimusten täyttymisestä voitiin päätellä, että direktiivin 4 artiklaa oli noudatettu.
23. Se, onko käänteinen päätelmä myös oikea, nimittäin että 4 artiklan noudattaminen voidaan todeta vain, jos kyseinen jäsenvaltio toimittaa liitteessä I olevassa D kohdassa kuvatun menetelmän mukaisesti otettuja näytteitä, kiistettiin myöhemmin asiassa, jossa annettiin tuomio komissio v. Belgia.Mainitussa asiassa Belgia väitti, että ”[jätevesidirektiivin] 4 artiklasta ja liitteessä I olevasta B kohdasta seuraa, että kun taajamaa palveleva puhdistamo on otettu käyttöön ja ensimmäiset analyysitulokset osoittavat vesistöön johdettavien jätevesien olevan jätevesidirektiivin liitteessä I olevan taulukon 1 määräysten mukaisia, direktiivin mukaiset velvoitteet täyttyvät”.(7)
24. Unionin tuomioistuin ratkaisi asian ottamatta nimenomaisesti kantaa tähän seikkaan. Se totesi kyseessä olleista taajamista, että ”komission kannekirjelmän jättämispäivänä niissä oli puhdistamot mutta ettei niiden ensimmäisen toimintavuoden aikana ollut otettu kahtatoista näytettä, vaikka [jätevesidirektiivin] liitteessä I olevassa D kohdassa niin säädetään”. Se kuitenkin lisäsi, että ”– – kyseisissä kahdessa taajamassa ei perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä ollut puhdistamoa ja etteivät nämä taajamat siten täyttäneet [jätevesidirektiivin] 4 artiklan vaatimuksia”.(8)
25. Asiassa, jossa annettiin tuomio komissio v. Portugali komissio väitti, että ”jäsenvaltioiden [jätevesidirektiivin] 4 artiklaan perustuvat velvoitteet edellyttävät kyseisen direktiivin liitteessä I olevassa D kohdassa säädettyjen tarkastusten toimittamista, ja tällöin on tarpeen yhden vuoden aikana ottaa näytteitä, joiden vähimmäismäärä vaihtelee – –”.(9)
26. Samassa asiassa esittämässään ratkaisuehdotuksessa julkisasiamies Cruz Villalón tarkasteli 4 artiklan ja liitteessä I olevien B ja D kohdan välistä yhteyttä selkeästi. Hän katsoi, että arvioitaessa jäsenvaltioiden jätevesidirektiivin 4 artiklan mukaisia velvoitteita merkityksellinen säännös on liitteessä I oleva B kohta eikä D kohta. Hän painotti, että liitteessä I oleva D kohta liittyy jätevesidirektiivin 15 artiklaan. Kyseinen säännös koskee laitoksen käyttöönoton jälkeistä tarkkailua. Tämä tarkoittaa ”pysyvää velvollisuutta, jonka tarkoituksena on varmistaa, että jätevesipäästöt täyttävät jatkuvasti laatuvaatimukset, joiden on täytyttävä laitoksen käyttöönotosta lähtien”.(10) Sen toteen näyttämiseksi, vastaako tietty laitos liitteessä I olevassa B kohdassa asetettuja vaatimuksia, ”ei ole tarpeen toimittaa liitteessä I olevassa D kohdassa tarkoitettua näytteenottomenettelyä”.(11)
27. Julkisasiamies Cruz Villalón huomautti lisäksi, että yhden vuoden aikana kerättyjen näytteiden vaatiminen 4 artiklan noudattamisen arvioimiseksi tarkoittaisi sitä, että nämä näytteet on toimitettava 4 artiklassa säädetyissä määräajoissa. Tämä merkitsisi tosiasiassa sitä, että määräajan, johon mennessä taajamissa on oltava 3 artiklassa säädetyt viemäröintijärjestelmät, olisi tulkittava viittaavan tosiasiallisesti säädettyjä määräaikoja vuotta aikaisempaan ajankohtaan.(12)
28. Ensimmäisessä tuomiossa komissio v. Portugali unionin tuomioistuin hyväksyi julkisasiamiehen ehdottaman tulkinnan. Komission väitteestä, jonka mukaan 4 artiklan noudattaminen on osoitettava liitteessä I olevassa D kohdassa säädetyllä menetelmällä, unionin tuomioistuin totesi, ettei jätevesidirektiivin 4 artiklassa viitata liitteessä I olevaan D kohtaan. Julkisasiamieheen viitaten unionin tuomioistuin huomautti, että liitteessä I olevassa D kohdassa viitataan ”jatkuvaan velvollisuuteen varmistaa, että päästöjen laatu pysyy ’jatkuvasti’” tasolla, jota edellytetään liitteessä I olevassa B kohdassa.(13) Siinä ei tämän täyttymisen osoittamiseksi kuitenkaan vaadita, että näytteitä otettaisiin koko vuoden ajalta. Unionin tuomioistuin lisäsi, että ”jos jäsenvaltio kykenee esittämään [jätevesidirektiivin] liitteessä I olevassa B kohdassa vahvistetut vaatimukset täyttävän näytteen, kyseisen direktiivin 4 artiklassa asetettuja velvollisuuksia on katsottava noudatetun”.(14)
29. Unionin tuomioistuin omaksui saman tulkinnan myös tuomiossa komissio v. Espanja.(15) Siinä unionin tuomioistuin muistutti, että kun jäsenvaltio kykenee esittämään yhden jätevesidirektiivin liitteessä I olevassa B kohdassa vahvistetut vaatimukset täyttävän näytteen, 4 artiklassa asetettuja velvollisuuksia on katsottava noudatetun. Tämä johtuu siitä, ettei kyseisessä säännöksessä vaadita, että näytteitä otettaisiin koko vuoden ajalta. Unionin tuomioistuin sovelsi samaa ratkaisua jätevesidirektiivin 5 artiklan mukaisten velvoitteiden arviointiin.(16)
30. Unionin tuomioistuin ei kuitenkaan näytä omaksuneen tuomiossa komissio v. Helleenien tasavalta täysin näkemystä, jonka mukaan yksi näyte riittää.(17) Kyseisessä tuomiossa unionin tuomioistuin perusti päätelmänsä siitä, oliko Helleenien tasavalta rikkonut jätevesidirektiivin 4 artiklan 3 kohtaa, siihen seikkaan, ettei kyseinen jäsenvaltio ollut esittänyt näyttöä liitteessä I olevan D kohdan mukaisesti.(18)
31. Myöhemmässä, samoin Portugalia koskevassa asiassa (jäljempänä toinen tuomio komissio v. Portugali)(19) kanne nostettiin SEUT 260 artiklan 2 kohdan nojalla.(20) Komissio väitti tässäkin tapauksessa, että jotta jätevesidirektiivin 4 artiklan noudattaminen voidaan osoittaa, näytteiden arviointi on tehtävä vuoden aikana liitteessä I olevan D kohdan mukaisesti, jossa vahvistetaan näytteiden vuosittainen vähimmäismäärä.(21)
32. Julkisasiamies Kokott katsoi samassa asiassa esittämässään ratkaisuehdotuksessa,(22) että ”jätevesidirektiivistä ei – – voida johtaa, että 4 artiklan täytäntöönpano tiettyyn puhdistamoon edellyttää ylipäätään näytteiden ottoa. Velvollisuus ottaa säännöllisin väliajoin näytteitä on pikemminkin riippumaton velvollisuudesta panna täytäntöön tehokas biologinen käsittely”.(23) Hän totesi, että ”näytteiden otto on tarkoituksenmukainen todiste siitä, että laitos on jätevesidirektiivin vaatimusten mukainen”.(24)
33. Ottamatta nimenomaisesti kantaa komission asiassa, jossa annettiin toinen tuomio komissio v. Portugali, esittämään väitteeseen unionin tuomioistuin huomautti, että Portugali oli ottanut näytteitä kyseisen taajaman osalta säännöllisin väliajoin useiden kuukausien aikana ja että kyseessä olleet poistovedet vastasivat jätevesidirektiivin 4 artiklan 3 kohdan vaatimuksia.(25)
34. Tiivistäen: tuomiossa komissio v. Italia(26) ja tuomiossa komissio v. Belgia(27)liitteessä I olevan D kohdan täsmälliseen oikeudelliseen vaikutukseen liittyi aluksi jonkin verran epäselvyyttä, minkä jälkeen unionin tuomioistuin erotti ensimmäisessä tuomiossa komissio v. Portugali jätevesidirektiivin 4 artiklan mukaisen kertaluonteisen, laitoksen käyttöönottoon liittyvän velvoitteen ja 15 artiklan mukaisen, jatkuvaa käyttöönoton jälkeistä tarkkailua koskevan velvoitteen. Se totesi, että riittää, kun jäsenvaltio toimittaa yhden näytteen jätevesidirektiivin 4 artiklan noudattamisen osoittamiseksi.
B Jätevesidirektiivin 4 artiklan noudattamisen osoittaminen
35. Edellä esitetty tiivistelmä huomioon ottaen ei käy kiistäminen, ettei alkuperäinen oikeuskäytäntö ehkä ollut malliesimerkki selkeydestä. Ensimmäisestä tuomiosta komissio v. Portugali lähtien tätä kysymystä on kuitenkin selvennetty.
36. Tässä jaksossa esitetään lyhyesti asiaa koskevan oikeudellisen kehyksen tärkeimmät osatekijät ja keskitytään jälleen kahteen keskeiseen tekijään: jätevesidirektiivin asiaa koskevien säännösten sisäiseen rakenteeseen ja logiikkaan (1) sekä sen jälkeen näytteenottoa koskevien jäsenvaltioiden velvoitteiden yksityiskohtiin (2).
1. Jätevesidirektiivin sisäinen rakenne
37. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä jaksossa esitettiin, julkisasiamies Cruz Villalón erotti ratkaisuehdotuksessaan asiassa, jossa annettiin ensimmäinen tuomio komissio v. Portugali, selvästi yhtäältä 4 artiklan ja liitteessä I olevan B kohdan sekä toisaalta 15 artiklan ja liitteessä I olevan D kohdan. Unionin tuomioistuin vahvisti tämän myöhemmin ensimmäisessä tuomiossa komissio v. Portugali.
38. Komissio väitti aiemmin ja väittää edelleen käsiteltävässä asiassa esittämissään kirjallisissa huomautuksissa, että menetelmää, josta unionin lainsäätäjä on säätänyt liitteessä I olevan D kohdan mukaista käyttöönoton jälkeistä tarkkailua varten, on sovellettava myös arvioitaessa 4 artiklan mukaisen kertaluonteisen velvoitteen noudattamista.
39. Tällainen lähestymistapa on kuitenkin jätevesidirektiivin sisäisen rakenteen ja logiikan vastainen.
40. On syytä muistaa, että jätevesidirektiivin 4 ja 15 artiklalla on eri tarkoitukset. Sen 4 artiklalla pyritään varmistamaan, että jäsenvaltiot huolehtivat siitä, että taajamien yhdyskuntajätevedet käsitellään biologisesti tai vastaavalla tavalla tiettyihin ajankohtiin mennessä. Sen 15 artiklalla puolestaan pyritään varmistamaan, että jäsenvaltiot huolehtivat edelleen siitä, että nämä yhdyskuntajätevedet käsitellään biologisesti tai vastaavalla tavalla tietyn jätevedenpuhdistamon koko toiminta-aikana.
41. Näiden eri tarkoitusten mukaisesti kummassakin säännöksessä viitataan jätevesidirektiivin liitteessä I oleviin eri kohtiin. Näissä kohdissa esitetään yksityiskohtaisesti näytteenottoa koskevat jäsenvaltioiden velvoitteet. Niiden sisältöä on mukautettu 4 ja 15 artiklan erilaisiin tarkoituksiin.
42. Jätevesidirektiivin 4 artiklan 3 kohdassa viitataan liitteessä I olevaan B kohtaan. Viimeksi mainitussa esitetään biologisen tai vastaavalla tavalla tapahtuvan jäteveden käsittelyn arvot, joiden on täytyttävä, kun viemäröintijärjestelmä otetaan käyttöön.
43. Jätevesidirektiivin 15 artiklassa taas viitataan liitteessä I olevaan D kohtaan. Viimeksi mainitussa vahvistetaan tarkastusmenettelyt, joilla tarkkaillaan liitteessä I olevassa B kohdassa määritettyjen arvojen jatkuvaa noudattamista sen jälkeen, kun viemäröintijärjestelmä on otettu käyttöön. Näiden käyttöönoton jälkeistä tarkkailua koskevien sääntöjen on tarkoitus toimia vuosiperusteisesti. Jäsenvaltioiden on otettava näytteitä käsitellystä yhdyskuntajätevedestä koko vuoden aikana ja säännöllisin väliajoin.
44. Yhteenvetona voidaan todeta seuraavaa: Jätevesidirektiivin 4 artiklan ja liitteessä I olevan B kohdan mukaisten velvoitteiden arvioinnissa keskitytään loogisesti yhteen ajankohtaan eli siihen, jona kyseinen viemäröintijärjestelmä otetaan käyttöön. Jätevesidirektiivin 15 artiklan ja liitteessä I olevan D kohdan mukaisten velvoitteiden arviointi on lähtökohtaisesti jatkuva, määrittelemättömän ajan kestävä prosessi. Lisäksi liitteessä I olevassa B kohdassa määritetään edelleen asiaa koskevat aineelliset vaatimukset (arvot), joita on noudatettava myöhemmin, viemäröintijärjestelmän koko toiminta-aikana.
2. Jätevesidirektiivin 4 artiklan mukainen näytteenottovelvoite
45. Näytteenottovelvoitteiden yksityiskohtia koskeva kysymys seuraa loogisesti edellä kuvatusta jätevesidirektiivin sisäisestä rakenteesta.
46. On jo selvennetty, ettei komissio voi vaatia jäsenvaltioita ottamaan 12:ta näytettä yhden vuoden aikana liitteessä I olevan D kohdan mukaisesti jätevesidirektiivin 4 artiklan noudattamisen todentamiseksi.
47. Komissio on nyt ilmeisesti luopunut aiemmasta vaatimuksestaan, jonka mukaan näytteitä on otettava 12. Istunnossa komissio kuitenkin keskittyi väittämään, että jäsenvaltioiden toimittamien näytteiden on joka tapauksessa oltava edustavia.
48. Liitteessä I olevassa B kohdassa nimittäin säädetään, että ”jätevedenpuhdistamot on suunniteltava tai muutettava sellaisiksi, että puhdistamolle tulevasta ja käsitellystä, vesistöön johdettavasta jätevedestä voidaan ottaa edustavat näytteet”.(28)
49. Komissio on siten oikeassa todetessaan, että 4 artiklassa, luettuna yhdessä liitteessä I olevan B kohdan kanssa, edellytettävien näytteiden on oltava edustavia. Liitteessä I olevan B kohdan sanamuodossa (tai jätevesidirektiivissä ylipäätään) ei kuitenkaan selitetä yksityiskohtaisesti, mitä edustavien näytteiden käsitteellä tarkoitetaan.
50. Mitä sitten ovat ”edustavat näytteet”? Kaksi tämän käsitteen ulottuvuutta kaipaavat selvennystä: määrällinen ja laadullinen.
51. Kun tarkastellaan määrällistä ulottuvuutta eli näytteiden lukumäärää, on syytä korostaa kolmea seikkaa.
52. Kuten edellä todettiin, jätevesidirektiivin sisäisessä rakenteessa ensinnäkin erotetaan 4 ja 15 artikla. Niissä molemmissa viitataan liitteessä I oleviin eri kohtiin. Näytteiden määrän, jota voidaan edellyttää kussakin säännöksessä, täytyy siten loogisesti olla erilainen. Jos unionin lainsäätäjä olisi tarkoittanut, että 4 artiklan 3 kohdan noudattamisen osoittaminen edellyttää koko vuoden ajan tehtävää näytteenottoa, se olisi käyttänyt samaa menettelyllistä ratkaisua kuin liitteessä I olevassa D kohdassa.
53. Liitteessä I olevan B kohdan nojalla toimitettavien näytteiden määrän on toiseksi myös oltava alhaisempi kuin liitteessä I olevan D kohdan nojalla toimitettavien näytteiden määrä. Tämäkin seuraa näiden säännösten erilaisesta logiikasta: vaatimus käyttöönoton jälkeistä jatkuvaa tarkkailua koskevista velvoitteista, jotka on tarkoitettu vuosiperusteisiksi, on tietysti tiukempi kuin sen osoittaminen, että laitos on otettu käyttöön tiettynä ajankohtana ja siellä on alettu käsitellä yhdyskuntajätevesiä biologisesti tai vastaavalla tavalla.
54. Arvojoukko ”vähemmän kuin 12” voi olla hyvin selkeä luonnollisten lukujen aritmetiikan maailmassa. Se voi kuitenkin edellyttää selventämistä niiden todisteiden kannalta, joita jäsenvaltioiden on esitettävä jätevesidirektiivin yhteydessä.
55. Tästä syystä jätevesidirektiivin 4 artiklan logiikka ja tarkoitus ovat kolmanneksi jälleen merkityksellisiä. Kuten tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä jaksossa jo pääpiirteittäin esitettiin, 4 artiklassa ja liitteessä I olevassa B kohdassa keskitytään tarkastelemaan lähinnä yhtä tiettyä ajankohtaa ja siihen liittyvää todentamista: vaaditun yhdyskuntajätevesien biologisen käsittelyn aloittamista asetettuihin määräaikoihin mennessä. Koska siinä on kyse, toisin kuin jätevesidirektiivin 15 artiklan mukaisesti myöhemmin tehtävässä jatkuvassa tarkkailussa, lähinnä kertaluonteisesta todentamisesta, jossa keskitytään yhteen tiettyyn ajankohtaan, yhden näytteen pitäisi riittää.
56. Ensimmäisessä tuomiossa komissio v. Portugali unionin tuomioistuin vahvisti siten nimenomaisesti, että näytteiden täsmällisen määrän osalta yksi näyte, joka täyttää liitteessä I olevassa B kohdassa esitetyt arvot, riittää jätevesidirektiivin 4 artiklan noudattamisen osoittamiseen.
57. Edellä esitetyt seikat huomioon ottaen voidaan ainoastaan toistaa, että näytön arviointi on tietysti jo luonteensakin vuoksi tapauskohtaista. Siinä on otettava huomioon kunkin tapauksen tosiseikat. Yleisesti sen vahvistamiseksi, että jäsenvaltion viemäröintijärjestelmä vastaa 4 artiklan 3 kohdassa ja liitteessä I olevassa B kohdassa asetettuja vaatimuksia, riittää kuitenkin yksi näyte.
58. On kuitenkin syytä muistaa, että liitteessä I olevan B kohdan sanamuodossa käytetään monikkoa. Siinä viitataan edustaviin näytteisiin eikä edustavaan näytteeseen.
59. Tämä osatekijä ei kuitenkaan liity, ensi silmäyksellä ehkä hieman yllättäen, näytteiden määrään vaan vaaditun näytteen sisäiseen laatuun ja koostumukseen.
60. Kuten komissio avuliaasti selitti istunnossa, monikon käyttäminen liitteessä I olevassa B kohdassa kuvastaa sitä, että liitteessä I olevan B kohdan noudattamisen arvioiminen jätevesidirektiivin 4 artiklaa varten edellyttää kahta erityyppistä näytettä: yhtä laitokseen tulevasta jätevedestä ja toista käsitellystä jätevedestä.
61. Komissio erotti näin näytteiden laadun ja niiden määrän. Se myöntää, että kun otetaan huomioon ensimmäinen tuomio komissio v. Portugali,(29) yksi näyte riittää näytteiden määrän osalta. Se kuitenkin korostaa toimitetulta näytteeltä vaadittavaa laatua.
62. Sanotun vaikuttamatta siihen, voidaanko tässä menettelyssä esittää tällainen väite, jota tarkastelen jäljempänä tämän ratkaisuehdotuksen C jakson 2 kohtaan kuuluvissa 84 kohdassa ja sitä seuraavissa kohdissa, yleisesti ottaen tällainen lähestymistapa on nähdäkseni yhdenmukainen liitteessä I olevan B kohdan sanamuodon kanssa. Liitteessä I olevan B kohdan 1 alakohdassa nimittäin säädetään, että ”puhdistamolle tulevasta ja käsitellystä, vesistöön johdettavasta jätevedestä voidaan ottaa – – näytteet”.
63. Tiivistäen: jätevesidirektiivin 4 artiklan noudattamisen osoittamiseksi jäsenvaltio on velvollinen toimittamaan ainakin yhden edustavan näytteen. Komissio voi lähtökohtaisesti pyytää, että jäsenvaltio toimittaa kaksi näytettä, yhden puhdistamolle tulevasta ja toisen käsitellystä, vesistöön johdettavasta jätevedestä, liitteessä I olevan B kohdan 1 alakohdan sanamuodon mukaisesti. Ensimmäisen tuomion komissio v. Portugali jälkeen molemmat näistä näytteistä voidaan kuitenkin ottaa, siinä määrin kuin se on teknisesti mahdollista, samana ajankohtana. Näyte on ”monikossa” siinä mielessä, että se koostuu kahdesta edellä mainitusta osatekijästä ja on siten edustava, mutta se voi olla ”yksikössä” siinä mielessä, että kaikki sen osatekijät otetaan samana ajankohtana.
C Käsiteltävä asia
64. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 258 artiklaan perustuvassa jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevassa oikeudenkäynnissä komissiolla on todistustaakka. Komission on esitettävä unionin tuomioistuimelle kaikki ne seikat, joita tämä tarvitsee tarkistaakseen, onko velvoitetta jätetty noudattamatta. Kun arvioidaan, onko jäsenvaltio jättänyt noudattamatta jäsenyysvelvoitteitaan, huomioon on otettava jäsenvaltion tilanne sellaisena kuin se oli perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä.(30)
65. Kuten komissio vahvisti istunnossa, käsiteltävässä asiassa tämä määräaika päättyi 21.4.2014.
1. Taajamat Prosotsani, Doxatos, Eleftheroúpoli, Vagia ja Galatista
66. Helleenien tasavalta ei ole kiistänyt väitettyä rikkomista Prosotsanin, Doxatosin, Eleftheroúpolin, Vagian ja Galatistan taajamien osalta. Se myöntää, ettei tarvittavia töitä viemäröintijärjestelmien rakentamiseksi tai parantamiseksi ole vielä saatu päätökseen. Prosotsanin, Doxatosin, Eleftheroúpolin ja Vagian taajamien osalta Helleenien tasavalta myöntää, että jätevesidirektiivin vaatimukset täyttyvät vasta, kun kesken olevat työt on saatu päätökseen. Galatistan taajamasta Helleenien tasavalta on samaa mieltä siitä, ettei viemäröintijärjestelmän toiminta täytä jätevesidirektiivin vaatimuksia ja että se on korvattava.
67. SEUT 258 artiklan mukaisen menettelyn yhteydessä unionin tuomioistuimen tehtävänä on todeta, onko jäsenyysvelvoitteita jätetty väitetyllä tavalla noudattamatta vai ei,(31) myös siltä osin kuin jäsenvaltio, jota asia koskee, ei kiistä jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä.
68. Käsiteltävässä asiassa Helleenien tasavalta myöntää, että edellä mainittujen taajamien viemäröintijärjestelmiä ei ole saatu päätökseen tai ne on saatettava ajan tasalle. Se piti lähtökohtaisesti kiinni tästä kannastaan istunnossa. Komission esittämää näyttöä jätevesidirektiivin 4 artiklan rikkomisesta, sikäli kuin näiden viiden taajaman yhdyskuntajätevesiä ei käsitelty biologisesti tai vastaavalla tavalla ennen vesistöön johtamista, ei siten ole kiistetty.
2. Taajamat Polykronos, Khanioti ja Desfina
69. Jätevesidirektiivin 4 artiklan noudattamatta jättäminen kiistetään seuraavien kolmen taajaman osalta.
70. Polykronosin taajaman osalta Helleenien tasavalta toimitti 12 näytettä vuonna 2012 ja 12 näytettä vuonna 2013. Komissio toteaa, että neljä vuonna 2012 toimitettua näytettä ylittää säädetyt arvot. Se lisää, että kolme vuonna 2013 toimitettua näytettä ylittää myös säädetyt arvot. Komission mukaan vaatimukset täyttämättömien näytteiden lukumäärä ylittää siten liitteessä I olevassa taulukossa 3 sallitun lukumäärän. Komissio katsoo, ettei toimitettuja näytteitä voida pitää edustavina, koska niitä ei ole otettu liitteessä I olevan D kohdan mukaisesti. Tarkemmin sanoen näytteitä ei toimitettu vuoden 2012 tammi‑huhtikuulta eikä vuoden 2013 tammi‑huhtikuulta sekä marras- ja joulukuulta. Komission näkemys, jonka mukaan Helleenien tasavalta ei ole toimittanut näytteitä, jotka osoittaisivat sen noudattaneen jätevesidirektiiviä, ei ole lähtökohtaisesti muuttunut niiden 16 näytteen valossa, jotka Helleenien tasavalta toimitti puolustuksekseen vuodelta 2013 menettelyn kirjallisessa vaiheessa.
71. Khaniotin taajaman osalta Helleenien tasavalta on toimittanut 12 näytettä vuodelta 2012. Komission mukaan ainoastaan yksi niistä ei vastannut säädettyjä arvoja. Komissio kuitenkin katsoo, ettei toimitettuja näytteitä voida pitää edustavina eikä säännöllisin väliajoin otettuina, koska yhtään näytettä ei toimitettu tammi‑huhtikuussa 2012. Vuodelta 2013 ei alun perin myöskään toimitettu yhtään näytettä. Näytteistä, jotka Helleenien tasavalta mainitsi vastineessaan menettelyn kirjallisessa vaiheessa, komissio toteaa, etteivät vuodelta 2013 toimitetut näytteet täytä säädettyjä arvoja ja ettei vuodelta 2014 toimitettuja näytteitä ole otettu säännöllisin väliajoin.
72. Desfinan taajaman osalta Helleenien tasavalta toimitti neljä näytettä vuodelta 2011, kaksi näytettä vuodelta 2012 ja kahdeksan näytettä vuodelta 2013. Komissio huomauttaa, että liitteessä I olevan D kohdan mukaan vuoden 2012 aikana olisi pitänyt ottaa 12 näytettä, koska yksi vuonna 2011 otetuista näytteistä ei täyttänyt säädettyjä arvoja. Koska yksi vuonna 2012 otetuista näytteistä ei täyttänyt vaatimuksia, Helleenien tasavallan olisi samoin pitänyt ottaa jälleen 12 näytettä vuonna 2013. Näytteitä ei myöskään voitu ottaa säännöllisin väliajoin, koska niiden määrä ei ollut riittävä. Lisäksi yhden vuodelta 2013 toimitetun näytteen yksi muuttujista ei täyttänyt jätevesidirektiivin liitteessä I olevan D kohdan 4 alakohdassa säädettyjä arvoja.
73. Toisin sanoen komissio väittää kirjallisissa huomautuksissaan, että mahdollistaakseen jätevesidirektiivin 4 artiklan mukaisen luotettavan arvioinnin Helleenien tasavallan olisi pitänyt toimittaa kustakin kyseessä olevasta taajamasta tyydyttävät tulokset ajanjaksolta, joka vastaa ainakin yhtä vuotta asianomaisen viemäröintijärjestelmän käyttöönoton jälkeen, liitteessä I olevassa D kohdassa esitettyjen menetelmien mukaisesti.
74. Edellisessä jaksossa esitetyt perusteet huomioon ottaen komission väite on virheellinen. Tarkastellaanpa näiden kolmen taajaman osalta toimitettuja näytteitä miten tahansa, ne täyttävät määrällisesti 4 artiklan, luettuna yhdessä liitteessä I olevan B kohdan kanssa, vaatimukset. Helleenien tasavalta toimitti enemmän kuin vain yhden näytteen.
75. Komissiota pyydettiin istunnossa kommentoimaan unionin tuomioistuimen ensimmäistä tuomiota komissio v. Portugali. Sen perusteella komissio totesi, että yksi näyte voi olla riittävä todiste jätevesidirektiivin 4 artiklan noudattamisesta.
76. Tämän myönnytyksen tehdessään komissio kuitenkin väittää, että käsiteltävässä asiassa toimitetut näytteet eivät ole laadullisesti edustavia.
77. Komissio ensinnäkin selittää, että jotta näytettä voidaan pitää edustavana, se on otettava tiettynä ajankohtana, joka on arvioitava tapauskohtaisen analyysin perusteella ja jonka on lähtökohtaisesti kuvattava suurinta todennäköistä pilaantumista kyseisessä taajamassa (meren lähellä sijaitsevissa taajamissa kesällä, viinialueilla sijaitsevissa taajamissa viininkorjuun jälkeen ja vuoristossa sijaitsevissa taajamissa talvella).
78. Tällainen edustava-käsitteen laajentaminen on torjuttava. Tällä tavalla komissio pyrkii pohjimmiltaan sisällyttämään jätevesidirektiivin liitteessä I olevan D kohdan, jota ei selvästikään sovelleta 4 artiklan mukaisiin jäsenvaltioiden velvoitteisiin, tarkkailuvaatimukset takaoven kautta uudelleen liitteessä I olevaan B kohtaan.
79. Kuten edellä todettiin, yhden sellaisen näytteen toimittaminen, joka täyttää liitteessä I olevan B kohdan vaatimukset, riittää osoittamaan jätevesidirektiivin 4 artiklan noudattamisen. Jätevesidirektiivin 4 artiklassa ja liitteessä I olevassa B kohdassa ei mainita lainkaan ajankohtaa, jona näyte on otettava. Jätevesidirektiivin sisäinen rakenne edellyttää, että kertaluonteinen näytteenotto tehdään, kun viemäröintijärjestelmä otetaan käyttöön.
80. On syytä korostaa, ettei mikään estä komissiota pyytämästä kyseistä jäsenvaltiota toimittamaan sille näyttöä liitteessä I olevassa D kohdassa yksityiskohtaisesti esitettyjen vaatimusten täyttämisestä. Tämä pyyntö on kuitenkin esitettävä jätevesidirektiivin 15 artiklan eikä 4 artiklan nojalla. Kuten Helleenien tasavalta aivan oikein huomautti käsiteltävässä asiassa, komissio vetosi ainoastaan 4 artiklan eikä 15 artiklan rikkomiseen.
81. Toiseksi komissio myös totesi istunnossa, että voidakseen arvioida yhden näytteen edustavuutta komissiolla on myös oltava hallussaan osatekijöitä, joita voidaan verrata keskenään, nimittäin tietoa puhdistamolle tulevasta ja käsitellystä, vesistöön johdettavasta jätevedestä. Ilman näitä tietoja asiantuntijat eivät komission mukaan voi arvioida toimitetun näytteen edustavuutta.
82. Kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 60–62 kohdassa todettiin, tällainen näkemys voidaan yleisesti ottaen hyväksyä liitteessä I olevan B kohdan 1 alakohdan sanamuoto huomioon ottaen. Liitteessä I olevan B kohdan 1 alakohdan sanamuoto nimittäin kuuluu, että ”puhdistamolle tulevasta ja käsitellystä, vesistöön johdettavasta jätevedestä voidaan ottaa edustavat näytteet”.
83. Käsiteltävässä asiassa komissio kuitenkin esitti nämä väitteet ensimmäisen kerran istunnossa.
84. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan SEUT 258 artiklan nojalla nostettu kanne voi perustua ainoastaan oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä esitettyihin väitteisiin. Unionin tuomioistuin on toistuvasti todennut, että perustellulla lausunnolla ja kanteella on oltava sama kohde ja niiden on perustuttava samoihin väitteisiin. Tämä johtuu siitä, että oikeudenkäyntiä edeltävän menettelyn tarkoitus on antaa kyseiselle jäsenvaltiolle mahdollisuus yhtäältä noudattaa unionin oikeuden mukaisia velvoitteitaan ja toisaalta käyttää oikeuttaan puolustautua komission esittämiä väitteitä vastaan.(32)
85. Voitaisiin tietysti muodollisesti väittää, että kanteen kohde pysyi samana, nimittäin se, ettei Helleenien tasavalta ole noudattanut jätevesidirektiivin 4 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan. Väite, jonka mukaan Helleenien tasavallan toimittamat näytteet eivät olleet laadullisesti edustavia, on todellisuudessa kuitenkin kokonaan uusi väite. Se eroaa aineellisesti täysin komission aiemmin esittämistä perusteluista, jotka toistetaan riidanalaisten kolmen taajaman osalta edellä tämän ratkaisuehdotuksen 70–73 kohdassa.
86. Tämä väite olisi näin ollen hylättävä. Unionin tuomioistuimella ei ole menettelyn tässä vaiheessa mahdollisuutta todentaa komission esittämiä väitteitä. Mikä vieläkin tärkeämpää, jos komission sallittaisiin poiketa näin merkittävästi kanteensa keskeisestä väitteestä, heikennettäisiin kyseisen jäsenvaltion mahdollisuutta esittää huomautuksensa ja turvautua tehokkaasti puolustautumisoikeuksiinsa. Kuten Helleenien tasavalta huomautti istunnossa, se ei voinut aiemmin ottaa kantaa komission esittämään väitteeseen, minkä lisäksi komissio ei myöskään pyytänyt niitä näytön osatekijöitä, joihin se vetosi istunnossa, muista taajamista, joita komissio alun perin tarkasteli käsiteltävän asian oikeudenkäyntiä edeltäneessä menettelyssä.(33)
87. Näin ollen on toistettava, että komissio lähtökohtaisesti myöntää, että Polykronosin, Khaniotin ja Desfinan taajamien osalta Helleenien tasavalta pystyi toimittamaan perustelussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä ainakin yhden näytteen, joka täytti liitteessä I olevan B kohdan vaatimukset, sellaisena kuin komissio ne aiemmin ymmärsi.
88. Katsonkin, että näiden taajamien osalta komissio ei ole osoittanut, että Helleenien tasavalta olisi rikkonut jätevesidirektiivin 4 artiklaa. Kanne olisi hylättävä tältä osin.
V Oikeudenkäyntikulut
89. Koska asiassa osa kummankin asianosaisen vaatimuksista on hyväksytty ja osa hylätty, ehdotan, että unionin tuomioistuin velvoittaa työjärjestyksensä 138 artiklan 3 kohdan ensimmäisen virkkeen nojalla asianosaiset vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.
VI Ratkaisuehdotus
90. Edellä esitetyistä syistä ehdotan, että unionin tuomioistuin
a) toteaa, että Helleenien tasavalta ei ole noudattanut yhdyskuntajätevesien käsittelystä 21.5.1991 annetun neuvoston direktiivin 91/271/ETY 4 artiklan 1 ja 3 kohdan mukaisia velvoitteitaan Prosotsanin, Doxaton, Eleftheroúpolin, Vagian ja Galatistan taajamien osalta. Edellä mainittujen taajamien osalta Helleenien tasavalta ei huolehtinut perustellussa lausunnossa asetetun määräajan päättyessä, että yhdyskuntajätevesien puhdistamojen jätevesiä käsiteltiin riittävästi, kuten kyseisen direktiivin liitteessä I olevassa B kohdassa edellytetään;
b) hylkää kanteen Polykronosin, Khaniotin ja Desfinan taajamien osalta;
c) velvoittaa asianosaiset vastaamaan omista oikeudenkäyntikuluistaan.