ÜLDKOHTU OTSUS (viies koda)
1. juuli 2010(*)
Riigiabi – Üldistes huvides sundvõõrandamise korral makstav hüvitis – Elektrienergia tarnimisel kohaldatava soodustariifi kehtivusaja pikendamine – Otsus, millega tunnistatakse abi ühisturuga kokkusobimatuks – Mõiste „eelis” – Võistlevuse põhimõte
Kohtuasjas T‑53/08,
Itaalia Vabariik, esindaja: avvocato dello Stato S. Fiorentino,
hageja,
versus
Euroopa Komisjon, esindajad: C. Giolito ja G. Conte,
kostja,
mille ese on nõue tühistada komisjoni 20. novembri 2007. aasta otsus 2008/408/EÜ riigiabi C 36/A/06 (ex NN 38/06) kohta, mida Itaalia andis äriühingutele ThyssenKrupp, Cementir ja Nuova Terni Industrie Chimiche (ELT 2008, L 144, lk 37),
ÜLDKOHUS (viies koda),
koosseisus: koja esimees M. Vilaras (ettekandja), kohtunikud M. Prek ja V. M. Ciucă,
kohtusekretär: vanemametnik J. Palacio González,
arvestades kirjalikus menetluses ja 2. juuli 2009. aasta kohtuistungil esitatut,
on teinud järgmise
otsuse
Vaidluse aluseks olevad asjaolud
1 Itaalia Vabariik riigistas elektritööstuse 6. detsembri 1962. aasta seadusega nr 1643, millega luuakse Ente nazionale per l’energia elettrica (ENEL) ja antakse sellele üle elektritööstuse ettevõtted (Gazzetta ufficiale della Repubblica italiana, edaspidi „GURI”, nr 316, 12.12.1962, lk 5007, edaspidi „seadus nr 1643/62”). Itaalia Vabariik andis selle seadusega ENEL-ile riigi territooriumil elektrienergia tootmise, impordi, ekspordi, tarnimise, töötlemise, jaotamise ja müügi monopoli ning seda olenemata tootmisallikast; seadus nägi siiski ette ka mõningad erandid.
2 Seaduse nr 1643/62 artikli 4 lõikes 6 on sätestatud, et äriühingud, mis tootsid elektrit peamiselt enda tarbeks (edaspidi „isetootjad”), jäeti elektritööstuse riigistamisest kõrvale.
3 Sel ajal tegutses riigi enamusosalusega äriühing Terni terase, kemikaalide ja tsemendi tootmisega. Lisaks sellele käitas Terni talle kuuluvaid hüdroelektrijaamu, mille toodetavat elektrit kasutati peamiselt tootmisprotsesside toitmiseks.
4 Terni hüdroelektriharu riigistati selle äriühingu isetootja staatusest hoolimata, arvestades selle strateegilise tähtsusega riigi elektrienergiaga varustamisel.
5 Vabariigi Presidendi 21. augusti 1963. aasta dekreediga nr 1165, millega antakse ENEL-ile üle seaduse nr 1643/62 artikli 1 esimeses lõigus viidatud ning „Terni: Società per l’Industria e l’Elettricità” SpA tegevuseks kasutatav vara (GURI regulaarne lisa nr 230, 31.8.1963, lk 58, edaspidi „dekreet nr 1165/63”), hüvitas Itaalia Vabariik Ternile vara üleandmise elektri soodustariifi näol (edaspidi „Terni tariif”), mida pidi kohaldatama alates 1963. aastast kuni 1992. aastani.
6 1964. aastal jagati Terni kolmeks äriühinguks: terasetootja Terni Acciai Speciali, kemikaalide tootja Nuova Terni Industrie Chimiche ja tsemenditootja Cementir (edaspidi koos „Terni äriühingud”). Hiljem need äriühingud erastati ning nende uuteks omanikeks said vastavalt ThyssenKrupp, Norsk Hydro ja Caltagirone; nende tehingute tulemusel loodi vastavalt äriühingud ThyssenKrupp Acciai Speciali Terni SpA, Nuova Terni Industrie Chimiche SpA ja Cementir SpA, millele jätkati Terni tariifi kohaldamist.
7 9. jaanuari 1991. aasta seadusega nr 9, millega kehtestatakse uue riikliku energeetikakava rakendussätted: institutsionaalsed aspektid, hüdroelektrijaamad ja elektriliinid, süsivesinikud ja geotermiline energia, isetootjad ja maksusätted (GURI regulaarne lisa nr 13, 16.1.1991, lk 3, edaspidi „seadus nr 9/1991”), pikendas Itaalia Vabariik olemasolevate hüdroelektrikontsessioonide kehtivusaega 31. detsembrini 2001; nende kontsessioonide alusel tegutsevad elektrienergia tootmiseks ühisveevärgi vett kasutavad äriühingud.
8 Selle seaduse artikli 20 lõikega 4 pikendas Itaalia Vabariik ka Terni tariifi kohaldamisaega 31. detsembrini 2001. Seadus nägi ühtlasi ette, et järgmise kuue aasta vältel (2002–2007) pidid Terni äriühingutele tarnitava subsideeritud elektrienergia kogused järk-järgult vähenema, nii et tariifne eelis pidi 2007. aasta lõpuks kaduma.
9 Itaalia ametiasutused teatasid seadusest nr 9/91 komisjonile, kes võttis 6. augustil 1991 vastu otsuse, mille kohaselt tal vastuväited puuduvad (otsus riigiabi NN 52/91 kohta).
10 16. märtsi 1999. aasta seadusandliku dekreediga nr 79 elektri siseturu ühiseeskirju käsitleva direktiivi 96/92/EÜ kohta (GURI nr 75, 31.3.1999, lk 8, edaspidi „dekreet nr 79/99”) pikendas Itaalia Vabariik olemasolevate hüdroelektrikontsessioonide kehtivusaega. Nimetatud dekreedi artikli 12 lõiked 7 ja 8 näevad ette järgmist:
„7. Kontsessioone, mille kehtivusaeg on lõppenud või lõpeb hiljemalt 31. detsembril 2010, pikendatakse nimetatud kuupäeval ning asjaomaste kontsessioonide omanikud jätkavad haldusakti väljaandmise vajaduseta oma tegevust, teavitades sellest kontsessiooni andnud ametiasutust 90 päeva jooksul käesoleva dekreedi jõustumisest […]
8. Kontsessioonide puhul, mille kehtivusaeg lõpeb pärast 31. detsembrit 2010, kohaldatakse selles osas kontsessioonis ette nähtud tingimusi.”
11 14. märtsi 2005. aasta dekreetseaduse nr 35, milles kehtestatakse majandusliku, sotsiaalse ja piirkondliku arengu tegevuskava kiireloomulised meetmed (GURI nr 62, 16.3.2005, lk 4), muudetud 14. mai 2005. aasta seaduseks nr 80 (edaspidi „seadus nr 80/05”), artikli 11 lõikega 11 pikendas Itaalia Vabariik veel kord Terni tariifi kohaldamisaega 2010. aastani, kusjuures meede oli kohaldatav alates 1. jaanuarist 2005 (edaspidi „vaidlusalune meede”). Seaduses nr 80/05 täpsustati, et Terni äriühingutele tehakse soodustusi kuni 2010. aastani samadel tingimustel, mis kehtisid nende suhtes 31. detsembril 2004 nii tarnitud koguste (926 GWh kolmele äriühingule) kui ka hindade (1,32 eurosenti/kWh) puhul. Mõni aeg hiljem pikendati 23. detsembri 2005. aasta seadusega nr 266 üldiselt hüdroelektrikontsessioonide kehtivusaega 2020. aastani.
12 Olles ühe teise menetluse raames saanud teada sellest pikendamise meetmest, taotles komisjon 23. detsembri 2005. aasta kirjas Itaalia ametiasutustelt teavet, mis edastati talle 24. veebruari 2006. aasta kirjaga, millele järgnesid veel kaks kirja vastavalt 2. märtsil ja 27. aprillil 2006. aastal.
13 19. juuli 2006. aasta kirjas teatas komisjon Itaalia Vabariigile, et oli otsustanud algatada EÜ artikli 88 lõikes 2 ette nähtud menetluse. See otsus avaldati Euroopa Liidu Teatajas (ELT C 214, lk 5) ja komisjon kutsus huvitatud kolmandaid isikuid üles esitama kõnealuse meetme kohta märkusi.
14 Itaalia Vabariik esitas oma märkused 25. oktoobri 2006. aasta kirjas ning saatis lisateavet 2006. aasta 9. novembri ja 7. detsembri kirjades.
15 Komisjon sai huvitatud kolmandatelt isikutelt märkusi ja edastas need Itaalia ametiasutustele, andes neile võimaluse vastata. Itaalia Vabariigi märkused jõudsid komisjonini 22. detsembri 2006. aasta kirjaga.
16 20. veebruari 2007. aasta kirjas küsis komisjon lisateavet, mille Itaalia ametiasutused andsid 16. aprilli, 10. mai ja 14. mai 2007. aasta kirjades.
17 20. novembril 2007 võttis komisjon vastu otsuse riigiabi C 36/A/06 (ex NN 38/06) kohta, mida Itaalia andis äriühingutele ThyssenKrupp, Cementir ja Nuova Terni Industrie Chimiche (ELT 2008, L 144, lk 37, edaspidi „vaidlustatud otsus”).
18 Vaidlustatud otsuse põhjendus 163 on sõnastatud järgmiselt:
„Komisjon leiab, et Itaalia [Vabariik] on rakendanud ebaseaduslikult [dekreetseaduse] nr [35]/2005, mis muudeti seaduseks nr [80/05], artikli 11 lõiget 11, muutes ja pikendades kuni 2010. aastani Terni äriühingute suhtes kohaldatavat elektri soodustariifi kohaldamisaega, rikkudes sellega [EÜ] artikli 88 lõiget 3. Komisjon leiab, et sellise meetme suhtes, mis kujutab endast puhast tegevusabi, ei kehti ükski EÜ asutamislepingus sätestatud erand ja seega ei ole see ühisturuga kokkusobiv. Seetõttu ei tohi välja maksta seda osa abisummadest, mida ei ole veel makstud. Juba väljamakstud abi tuleb tagasi nõuda. Tagasinõutavast kogusummast võib maha arvata summad, mida abisaajad oleksid seaduse nr [9/91] kohaselt olnud aastatel 2005, 2006 ja 2007 õigustatud saama.”
19 Vaidlustatud otsuse resolutsioonis on sätestatud järgmist:
„Artikkel 1
1. Riigiabi, mida Itaalia [Vabariik] on andnud äriühingutele ThyssenKrupp, Cementir ja Nuova Terni Industrie Chimiche, ei ole ühisturuga kokkusobiv.
2. Riigiabi, mille Itaalia [Vabariik] on ThyssenKruppile, Cementirile ja Nuova Terni Industrie Chimiche’ile määranud, kuid ei ole välja maksnud, ei ole ühisturuga kokkusobiv ning seetõttu ei tohi seda rakendada.
Artikkel 2
1. Itaalia [Vabariik] peab abisaajatelt artikli 1 lõikes 1 osutatud abi tagasi nõudma.
[…]”
Menetlus ja poolte nõuded
20 Itaalia Vabariik esitas käesolevas asjas Üldkohtu kantseleisse hagiavalduse 31. jaanuaril 2008.
21 Ta palub Üldkohtul vaidlustatud otsus tühistada.
22 Komisjon palub Üldkohtul:
– jätta hagi rahuldamata;
– mõista kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt.
Õiguslik käsitlus
23 Itaalia Vabariik tugineb kolmele väitele, mis seonduvad esiteks EÜ artikli 87 lõike 1 ja EÜ artikli 88 lõike 3 rikkumisega, sest vaidlusalune meede on hüvitavat laadi; teiseks nende samade sätete rikkumisega, sest vaidlusalune meede ei too kaasa avalike ressursside üleandmist, ja kolmandaks menetlusnormide, võistlevuse põhimõtte ning õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte rikkumisega.
24 Kohtuistungil loobus Itaalia Vabariik siiski sõnaselgelt oma teisest väitest, mille kohta Üldkohus tegi märke kohtuistungi protokolli. Üldkohus uurib seega ainult esimest ja kolmandat väidet.
Väide vaidlusaluse meetme väidetavalt hüvitava laadi kohta
Poolte argumendid
25 Itaalia Vabariik väidab, et komisjon määratles vaidlusaluse meetme ekslikult riigiabina ning leidis sellest tulenevalt, et nimetatud meetmest oleks pidanud talle teatama.
26 Ta väidab, et majandusliku eelisega ei ole tegemist sellise rahaliste vahendite andmise korral, mis kujutavad endast hüvitist üldistes huvides tehtud vara loovutamise eest; seda tingimusel, et hüvitis ei ole õigustamatult suurem tasust, mida huvitatud isik oleks sama vara võõrandamise eest saanud turumajanduse tingimustes tegutsevalt erainvestorilt.
27 Komisjoni järeldus, mille kohaselt vaidlusalune meede andis Terni äriühingutele eelise, tugineb ekslikule arusaamale Terni suhtes 1962. aastal kohaldatud sundvõõrandamise esemest. Selle sundvõõrandamise ese ei olnud ainuüksi materiaalne vara, vaid ka õigus toota elektrienergiat, mis kujutab endast seaduse nr 1643/62 jõustumise hetkel olemas olnud hüdroelektrikontsessioonide sisu.
28 Neil asjaoludel oli Itaalia Vabariigi arvates väga tähtis arvestada ettevõtte vara hulka kuuluva immateriaalse varana eraldiseisvalt käsitada tuleva kontsessiooni väärtusega, mis sõltus kontsessiooni kestusest. Seega ei ole tema arvates õige väita, nagu seda teeb komisjon, et käesolevas asjas tekkinud probleem seisneb „sundvõõrandatud vara turuväärtuse” hüvitamises Ternile vastavalt põhimõttele, mille kohaselt vara sundvõõrandamise eest makstava hüvitise kindlaksmääramisel tuleb arvestada selle vara väärtust sundvõõrandamise hetkel.
29 Itaalia ametiasutused kavandasid sellise Terni suhtes kohaldatud sundvõõrandamise alusel hüvitusmeetme, mille puhul hüvitise suurus on otseselt seotud kontsessiooni kestusega. Seega võeti tariifikorra kohaldamisaja kindlaksmääramisel aluseks n-ö ülejääv ehk sundvõõrandamise hetkele järgnev kontsessiooni kestus, st nähti ette selle kohaldamine 31. detsembrini 1992.
30 Itaalia Vabariik märgib, et see otsene seos Terni tariifi – mille eesmärk oli saavutada see, et Terni ise kannaks energiat puudutavas osas samad kulud, mida ta oleks kandnud elektrienergia tootmise õiguse säilimise korral – kohaldamisaja ja kontsessioonide kestuse vahel tagas selle, et mõlemad asjassepuutuvad pooled olid kaitstud liigse või liiga vähese hüvitamise eest. See otsene seos kujutab endast Itaalia Vabariigi väitel poolte vahel sõlmitud hüvitist käsitleva kokkuleppe, nn paketi peamist elementi, nagu märgib komisjon vaidlustatud otsuses, sest see tagas kokkuleppe majandusliku tasakaalu.
31 Itaalia Vabariigi väitel käsitas komisjon ise seda hüvitamissüsteemi vaidlustatud otsuses vastuvõetavana, tõstatades samas siiski äärmiselt olulise tähtsusega küsimuse selle kohta, kas eritariifi korra pikendamist võib käsitada hüvitise osana.
32 Itaalia Vabariik väidab selles osas, et täiendava hüvitamise lähtekohaks ei ole elektriturul välja kujunenud tingimused, mille muutumine kuulus hüvitusepaketi tavaliste riskide hulka. 1991. ja 2005. aastal otsustatud kahte pikendamist õigustab tegelikult asjaolu, et hilisemate õigusnormidega, mis ei olnud hüvitusepaketi sõlmimise hetkel ettenähtavad, pikendati isetootjate kontsessioonide kehtivusaega.
33 Terni suhtes kohaldatud sundvõõrandamise täiesti erakordne laad sundis teda puudutavas osas taastama sellise olukorra, mis oleks võimalikult lähedane olukorrale, mis oleks esinenud sundvõõrandamise puudumise korral; see seletab asjaolu, miks Ternit koheldi Itaalia ametiasutuste poolt kavandatud hüvitusmeetme raames „virtuaalse isetootjana”. Itaalia Vabariik märgib, et sellises olukorras ei ole kõige olulisem mitte see, kas Terni jaoks kehtestatud hüvitusmeetme ja teiste isetootjate kontsessioonide vahel oli seos, vaid oluline on kontrollida, kas pikendavad seadused oleksid olnud Terni suhtes kohaldatavad juhul, kui viimase suhtes ei oleks läbi viidud sundvõõrandamist.
34 On väljaspool kahtlust, et kontsessioonide kehtivust pikendavaid õigusnorme oleks kohaldatud ka Ternile kuuluvate kontsessioonide suhtes, kui see äriühing oleks saanud neid edasi kasutada. Kui Terni äriühingutel oleks takistatud nendest pikendamistest Terni tariifi kohaldamisaja pikendamise näol kasu saada, oleks sellega seatud kahtluse alla nende staatus „virtuaalse isetootjana”, mida oleks komisjoni enda hinnangul nende äriühingute puhul mõistlik säilitada.
35 Seega ei kujuta 1991. ja 2005. aasta pikendamised endast kaugeltki mitte algsete meetmete sisu muutmist, vaid – nagu Itaalia Vabariik väidab – just nimelt nende sisulist rakendamist, ning ühtlasi on seeläbi kohaldatud liikmesriikide lepinguõigusele ühist põhimõtet, mille kohaselt tuleb kestvate õigussuhete korral arvesse võtta lepingulise tasakaalu muutumist, mis ei tulene sellise tavalise riski realiseerumisest, mille lepingupooled lepingu sõlmimisel teadlikult võtsid, vaid mis tuleneb hiljem toimunud sündmusest, mida lepingu sõlmimise hetkel ette ei nähtud ja mis ei olnud ette nähtav.
36 Itaalia Vabariik viitab hea usu ning õigluse põhimõtetele ning lisab, et käesoleva kohtuotsuse punktis 35 viidatud põhimõte on leidnud väljendust nn hardship‑klauslis, mis on ette nähtud rahvusvahelise kaubanduse lepingutega ning samuti Euroopa lepinguõigusega seonduvates põhimõtetes. Nende põhimõtete kohaldamise tingimused on käesolevas asjas tema väitel täidetud.
37 Itaalia Vabariik väidab, et komisjoni argument, mille kohaselt Terni oleks võinud hüvitusmehhanismi vaidlustada, kui ta oleks pidanud seda ebasobivaks, ei ole asjakohane. Dekreedi nr 1165/63 vastuvõtmise hetkel oleks Ternil olnud võimalik rahulolematust väljendada üksnes juhul, kui Terni tariifi kohaldamisaeg oleks ette nähtud lühemana kontsessioonide kestusest, mis sel ajahetkel lõppes 31. detsembril 1992; see kuupäev oli seatud Terni tariifi kohaldamisaja lõppkuupäevaks. Itaalia Vabariik lisab, et kuna on selge, et Terni tariifi kohaldamisaja lõppkuupäeva ei määratud kogutulu alusel, mida Terni oleks selle kuupäevani teeninud, vaid tulenevalt vajadusest ühtlustada Terni tariifi kohaldamisaeg kontsessioonide kestusega, siis ei olnud Ternil põhjust avaldada selle meetme osas rahulolematust, kui selle kohaldamine tõi kaasa nimetatud tariifi kohaldamisaja automaatse pikendamise kontsessioonide pikendamise korral.
38 Mis puudutab komisjoni kahtlusi Terni tariifi kohaldamisaega pikendavate sätete tegeliku eesmärgi osas, milleks oli algse hüvitise täiendamine arvestades sundvõõrandatud kontsessiooni kestuse (olgugi et virtuaalse) pikendamisega, siis väidab Itaalia Vabariik, et meetme riigiabina määratlemiseks tuleb arvesse võtta üksnes selle tegelikku või võimalikku mõju, ning kui on tuvastatud, et Terni äriühingutel oli õigus Terni tariifi kohaldamisaja pikendamisele algse hüvitise nõuetekohase täiendamise eesmärgil, siis ei saa meedet, mille alusel seda pikendamist kohaldatakse, käsitada riigiabina ja seda sõltumatult eesmärkidest, mida silmas pidades siseriiklik seadusandja selle vastu võttis.
39 Itaalia valitsus väidab, et vaidlusaluse meetme eesmärk oli tagada, et mehhanism, mis on kavandatud laadilt kestvana, oleks majanduslikust aspektist ajakohastatud, ning et lepingu põhitingimuste muutumist takistades ei andnud ta Terni äriühingutele mitte mingisugust põhjendamatut eelist, vaid – pigem vastupidi – vältis neile ebaõiglaselt kahju tekitamist.
40 Komisjon väidab vastuseks, et Itaalia Vabariigi väide tuleb tagasi lükata, kuna see põhineb ekslikul eeldusel.
41 Komisjoni arvates näib Itaalia Vabariik eiravat asjaolu, et dekreedi nr 1165/63 artikkel 6 nägi Terni käitiste ENEL-ile ülemineku hüvitamiseks ette elektri tarnimise soodustariifiga kuni 31. detsembrini 1992. Tema arvates tuleneb selle sätte sõnastusest selgelt, et Terni tariifi kohaldati hüvitamise eesmärgil sundvõõrandamise hetkel lõplikult määratletud kindla kestusega aja jooksul ning et selle kindlaksmääramisel võeti ilmselt aluseks Terni hüdroelektrikontsessiooni n-ö ülejääv ehk sundvõõrandamise hetkele järgnev kestus, mis kujutas endast sundvõõrandatud kontsessiooni väärtuse hindamise üht peamist elementi.
42 Komisjon väidab, et dekreet nr 1165/63 ja seadus nr 9/91 ei sidunud Terni tariifi kohaldamisaja pikendamist mingil moel selliste isetootjate hüdroelektrikontsessioonide pikendamisega, kelle suhtes ei olnud sundvõõrandamist kohaldatud. Seega ei ole põhjust asuda seisukohale, et nimetatud tariifi kohaldamisaja pikendamine vaidlusaluse meetmega 2005. aastal on konkreetselt seotud kuus aastat varem dekreediga nr 79/99 ette nähtud kontsessioonide pikendamisega. Vastupidi, seadusest nr 80/05 tuleneb komisjoni arvates selgelt, et soodustariifide, sh Terni tariifi kohaldamisaja pikendamine nähti ette üldiselt selleks, et „võimaldada asjaomastel ettevõtetel areneda ja oma tootmine ümber korraldada”.
43 Komisjon väidab, et kui dekreediga nr 1165/63 oleks ette nähtud Terni tariifi kohaldamisaja automaatne pikendamine juhul, kui teiste isetootjate kontsessioone pikendatakse, siis oleks see olnud vastuolus põhimõttega, mille kohaselt vara (sh sellise mittemateriaalse vara nagu kontsessiooni) sundvõõrandamise eest makstava hüvitise kindlaksmääramisel tuleb arvestada selle vara väärtust sundvõõrandamise hetkel.
44 Lisaks sellele oleks tema arvates vale väita – nagu teeb komisjoni arvates Itaalia Vabariik –, et „Terni äriühingud võisid nõuda Terni tariifi kohaldamisaja pikendamist algse hüvitise kohustusliku täiendusena”. Komisjon märgib, et Itaalia ametiasutused näivad seeläbi viitavat sellele, et Terni äriühingutel oli „õigus” Terni tariifi kohaldamisaja pikendamisele juba ainuüksi seetõttu, et kui nende suhtes ei oleks kohaldatud sundvõõrandamist, siis oleks nende hüdroelektrikontsessioone pikendatud.
45 Kuid komisjoni arvates ei saanud Terni äriühingud tugineda mis tahes pikendamise „õigusele” dekreedi nr 1165/63 alusel, mis nägi ette elektri tarnimise soodustariifiga 31. detsembrini 1992, sätestamata võimalust seda tähtaega pikendada. Terni tariifi kohaldamisaja pikendamise „õiguse” puudumine tuleneb tema arvates ka asjaolust, et seadusega nr 9/91 ja vaidlusaluse meetmega ette nähtud pikendamine kehtestati ühepoolselt Itaalia ametiasutuste poolt seadusandlikku tegevust iseloomustava laiaulatusliku kaalutlusõiguse teostamise raames.
46 Samuti on komisjoni arvates alusetud argumendid, mille kohaselt Terni tariifi kohaldamisaja muutmise aluseks on eraõiguse eeskirjad, mis seonduvad hilisemate lepinguliste soorituste ülemäärase kulukusega; need eeskirjad ei näi olevat kohaldatavad üldistes huvides toimunud sundvõõrandamise puhul. Komisjon märgib lisaks, et isegi soovides samastada sundvõõrandamist lihtsa lepingulise toiminguga, tuleks Terni kohustust anda ENEL-ile üle hüdroelektrikontsessioon koos asjaomaste käitistega käsitada „viivitamatu”, mitte kestva sooritusena, mis võib teatud aja möödudes muutuda ülemäära kulukaks. Lisaks sellele ei saa hüdroelektrikontsessioonide pikendamist pidada „erakorraliseks ja ettenägematuks” sündmuseks.
Üldkohtu hinnang
47 Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt eeldab „abina” määratlemine EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses seda, et kõik selles sättes esitatud tingimused on täidetud (Euroopa Kohtu 21. märtsi 1990. aasta otsus kohtuasjas C‑142/87: Belgia vs. komisjon, nn Tubemeuse’i kohtuotsus, EKL 1990, lk I‑959, punkt 25, ja 1. juuli 2008. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑341/06 P ja C‑342/06 P: Chronopost ja La Poste vs. Ufex jt, EKL 2008, lk I‑4777, lk 121).
48 Esiteks peab olema tegemist sekkumisega riigi poolt või riigi ressurssidest. Teiseks peab see sekkumine kahjustama liikmesriikidevahelist kaubandust. Kolmandaks peab see andma kasusaajale mingi eelise. Neljandaks peab see kahjustama või ähvardama kahjustada konkurentsi (Euroopa Kohtu 30. märtsi 2006. aasta otsus kohtuasjas C‑451/03: Servizi Ausiliari Dottori Commercialisti, EKL 2006, lk I‑2941, punkt 56, ja eespool punktis 47 viidatud kohtuotsus Chronopost ja La Poste vs. Ufex jt, punkt 122).
49 Tuleb meenutada, et meetmeid, mis erinevas vormis vähendavad ettevõtte eelarvel tavaliselt lasuvaid kulutusi ning mis seeläbi sarnanevad toetusele, loetakse EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses eeliseks (Euroopa Kohtu 29. juuni 1999. aasta otsus kohtuasjas C‑256/97: DM Transport, EKL 1999, lk I‑3913, punkt 19, ja 14. septembri 2004. aasta otsus kohtuasjas C‑276/02: Hispaania vs. komisjon, EKL 2004, lk I‑8091, punkt 24), nagu eeskätt kaupade või teenuste pakkumine soodustingimustel (vt Üldkohtu 16. septembri 2004. aasta otsus kohtuasjas T‑274/01: Valmont vs. komisjon, EKL 2004, lk II‑3145, punkt 44 ja seal viidatud kohtupraktika).
50 Itaalia Vabariik väidab, et vaidlusalust meedet ei saanud määratleda riigiabina, kuivõrd ei ole täidetud kasusaajale eelise andmise tingimus, sest nimetatud meede on puhtalt hüvitavat laadi.
51 On selge, et teatud ettevõtjatele makstavad hüvitised ei kujuta endast riigiabi.
52 Nii täpsustas Euroopa Kohus 27. septembri 1988. aasta otsuses liidetud kohtuasjades 106/87–120/87: Asteris jt (EKL 1988, lk 5515, punktid 23 ja 24), et riigiabi, mida kujutavad endast teatud ettevõtjaid või teatud tooteid soodustavad avaliku võimu meetmed, on õigusliku laadi poolest oluliselt erinev hüvitistest, mida siseriiklikud ametiasutused võivad olla kohustatud maksma eraõiguslikele isikutele neile tekitatud kahju eest, ja need hüvitised ei kujuta endast seega abi EÜ artiklite 87 ja 88 tähenduses.
53 Euroopa Kohus märkis lisaks, et avalik-õiguslikud toetused, mida antakse avalike teenuste osutamise kohustusega ettevõtjatele nende kohustuste täitmisega seonduvate kulutuste hüvitamiseks ja mis vastavad teatud tingimustele, ei kuulu EÜ artikli 87 lõike 1 kohaldamisalasse (Euroopa Kohtu 24. juuli 2003. aasta otsus kohtuasjas C‑280/00: Altmark Trans ja Regierungspräsidium Magdeburg, EKL 2003, lk I‑7747, punkt 94).
54 Komisjon märgib, et riigi poolt vara sundvõõrandamise eest antud hüvitist ei peeta tavaliselt riigiabiks (vaidlustatud otsuse põhjendus 70).
55 Vaidlusalune meede seisneb sellise esialgse meetme pikendamises, millega anti Ternile õigus tarnida elektrienergiat soodustariifi eest ja seda hüvitamaks nimetatud äriühingu hüdroelektriharu riigistamist 1962. aastal.
56 Dekreedi nr 1165/63 artikkel 6, milles see hüvitis määratletakse, on sõnastatud järgmiselt:
„ENEL peab tarnima Ternile […] 1 025 000 000 kWh (miljard kakskümmend viis miljonit) igal aastal võimsusega 170 000 kW (sada seitsekümmend tuhat), mis vastab Terni poolt seaduse nr 1643[/62] artiklis 1 nimetamata tegevuseks 1961. aastal kasutatud elektrienergia mahule […], ja 595 000 000 kWh (viissada üheksakümmend viis miljonit) igal aastal täiendava võimsusega 100 000 kW (sada tuhat) seoses tegevusega, mida oli seaduse nr 1643[/62] jõustumise kuupäeval alustatud.
Nimetatud tarned toimuvad kuni 31. detsembrini 1992 Terni käitiste lähistel asuvates poolte ühisel kokkuleppel määratletud tarnepunktides.”
57 See kindla suurusega kogus elektrienergiat tuli tarnida soodustariifiga, mis on määratletud dekreedi nr 1165/63 artiklis 7 järgmiselt:
„1 025 000 000 kWh […] tarnimiseks igal aastal määratakse kWh tarnehind kindlaks aastatel 1959‑1961 Terni […] elektritootmissektori poolt äriühingu teistes sektorites tegutsevatele käitistele tarnimisel kohaldatud keskmise äriühingusisese siirdehinna alusel.
Terni […] tarbitava energiakoguse puhul, mis ületab 1 025 000 000 kWh […] aastas ning kuni 595 000 000 kWh […] aastas, lisatakse eelmises lõigus määratletud hinnale 0,45 [Itaalia] liiri kWh eest.”
58 Meede, mille adressaadiks Terni oli, näib seega tulenevat kolmest tegurist: elektri kogus, selle hind ja soodusrežiimi kestus.
59 Komisjon leiab, et esialgne meede kujutas endast hüvitist, see oli sobiv ning Terni tariif ei andnud kasusaajatele nimetatud meetmes ette nähtud kestuse vältel – st 1992. aastani – mitte mingisugust eelist. Tuginedes dekreedi nr 1165/63 artikli 6 grammatilisele tõlgendusele ja asjaolule, et nimetatud tariifi kohaldamisajana oli ette nähtud 30-aastane periood, väidab komisjon, et selle tariifi kohaldamisaja pikendamist ei saa käsitada hüvitise lahutamatu osana ning järeldab, et seaduse nr 80/05 artikli 11 lõike 11 alusel alates 1. jaanuarist 2005 kohaldatav tariif kujutab endast riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses (vaidlustatud otsuse põhjendused 78, 79, 94 ja 117).
60 Itaalia Vabariik väidab, et vaidlustatud otsus põhineb komisjoni ekslikul hinnangul Terni riigistamist puudutavates õigusnormides ette nähtud hüvitamismeetme laadile ja tegelikule ülesandele. Nende õigusnormide eesmärk on tema väitel Ternile 1962. aastal toimunud sundvõõrandamise hüvitamine, arvestades, et sundvõõrandamine kujutas endast erandit isetootjate üldrežiimi raames ning ei puudutanud mitte üksnes eri käitisi, vaid ka hüdroelektrikontsessioonist tulenevat elektrienergia tootmise õigust.
61 See olukord selgitab Itaalia Vabariigi arvates erilise hüvitusmeetme kehtestamist siseriikliku seadusandja poolt, mis peab võimaldama Ternil kasutada energiat samasugustel majanduslikel tingimustel kui need, milles ta oleks olnud juhul, kui riigistamist ei oleks toimunud, ja seda ajavahemiku jooksul, mis arvestab kontsessiooni kestusega.
62 Esiteks märgib Itaalia Vabariik, et määrates Terni tariifi kohaldamisaja lõppkuupäevaks 31. detsembri 1992, otsustas siseriiklik seadusandja võtta tariifi kohaldamisaja puhul aluseks selliste isetootjate hüdroelektrikontsessioonide kestuse, kelle suhtes sundvõõrandamist ei kohaldatud, luues seeläbi otsese seose nende kahe elemendi vahel. Ta väidab, et kõnesolevad kaks Terni tariifi pikendamist on õigustatud seeläbi, et õigusnormidega, mis ei olnud algse hüvitise määramise hetkel kindlasti mitte ettenähtavad, pikendati isetootjate kontsessioonide kestust; viimane aga kujutab endast Ternile antava hüvitise parameetrit. Need kaks pikendavat meedet ei kujuta endast algse hüvitusmehhanismi sisu muutmist, vaid nimelt selle sisulist rakendamist.
63 Siiski on oluline rõhutada, et käesoleva kohtuvaidluse taustaks on Itaalia elektrisektori riigistamine, mis viidi läbi Itaalia põhiseaduse artikli 43 alusel, mille rakendamise õiguslikuks vahendiks oli seadus nr 1643/62, mida täiendas dekreet nr 1165/63.
64 Seega tuleb kõnealuse riigistamise kõigi aspektide mõistmiseks, sh riigi poolt ühepoolselt otsustatud omandi ülemineku puhul õiguslikult nõutavat hüvitist puudutavas osas tugineda neile kahele tekstile.
65 Dekreedi nr 1165/63 artikli 6 sõnastusest nähtub ühetähenduslikult, et Terni tariif kehtestati hüvitisena, mida maksti teatud selgelt määratletud ajavahemiku vältel, mille pikendamise võimalust ette ei nähtud. Nii näeb see artikkel ette, et elektritarned Ternile „toimuvad kuni 31. detsembrini 1992”, mis tähendab, et täpse kuupäeva mainimine peaks välistama a priori kõik selle sätte ajalise kohaldatavusega seonduvad tõlgendamisraskused.
66 Lisaks sellele ei ole Itaalia Vabariik viidanud ühelegi seaduse nr 1643/62 või dekreedi nr 1165/63 sättele, mis näeks ette Terni tariifi kohaldamisaja muutmise võimalusega pikendada seda ette nähtud lõpukuupäevast kaugemale. Seevastu tuleb märkida, et Ternile elektrienergia tarnimise hinna muutmise võimaluse nägi siseriiklik seadusandja sõnaselgelt ette dekreedi nr 1165/63 artiklis 8.
67 Rõhutades asjaolu, et siseriiklik seadusandja võttis riigistamise ajal dekreedis nr 1165/63 kuupäeva 31. detsember 1992 kehtestamisel arvesse isetootjate hüdroelektrikontsessioonide lõppkuupäeva, märgib Itaalia Vabariik, et sõnaselge sätte puudumine võimaluse kohta muuta Terni tariifi kohaldamisaega vastavalt kontsessioonide kestusele on seletatav asjaoluga, et kontsessioonide uuendamine kujutas endast sel ajahetkel nimetatud seadusandja jaoks „kindlalt ettenägematut” sündmust.
68 Tuleb märkida, et kontsessioonide kehtivusaja algne kindlaksmääramine tõstatas juba iseenesest küsimuse sellest, mis saab nendest kontsessioonidest nende lõppkuupäeva möödumisel, ning võimalus, et neid pikendatakse kas seadusandlikul teel või pakkumismenetluse alusel, oli siiski ettenähtav, mitte „kindlalt ettenägematu” sündmus. Toimikust nähtub, et sellise sõnaselge sätte puudumine siseriiklikes õigusaktides, mis näeks ette võimaluse muuta Terni tariifi kohaldamisaega, näib olevat seadusandja valiku – mille tulemusena nähti Ternile ette hüvitis, mis seisnes soodustariifi kohaldamises elektri tarnimisel riigistamise ajal lõplikult kindlaksmääratud ajavahemiku vältel – lihtne tagajärg.
69 On oluline lisada, et seadusest nr 1643/62 ja dekreedist nr 1165/63 hilisemad isetootjate hüdroelektrikontsessioonide pikendamist käsitlevad õigusnormid räägivad vastu sellele, kuidas Itaalia Vabariik nimetatud tekste tõlgendab, nimelt et need seovad Terni tariifi kohaldamisaja teatud dünaamilise ja kaudse viite abil isetootjate hüdroelektrikontsessioonide kestusega, mille pikendamine toob automaatselt kaasa nimetatud tariifi kohaldamisaja pikendamise.
70 See tõlgendus on vastuolus juba sellega, et Terni tariifi kohaldamisaja pikendamised ei olnud sugugi mitte automaatsed, vaid vajasid seadusandlikke meetmeid, et muuta dekreedis nr 1165/63 algselt kehtestatud hüvitist.
71 Terni tariifi kohaldamisaja esimene pikendamine tuleneb seaduse nr 9/91 artikli 20 lõikest 4, millega pikendati ka olemasolevate hüdroelektrikontsessioonide kehtivusaega kuni 2001. aastani. Seda seadust ei saa pidada kokkuvõtlikult üksnes Terni tariifi kohaldamisaja ja isetootjate hürdoelektrikontsessioonide kestuse samaaegseks pikendamiseks, kuivõrd sellel oli topelteesmärk, mis seisnes Terni tariifi kohaldamisaja pikendamises, aga samuti ka selle kohaldamise lõpetamises 2007. aasta lõpuks (vt vaidlustatud otsuse põhjendus 19) ehk sel hetkel olemasolevate hüdroelektrikontsessioonide lõppkuupäevast hilisemal ja seega nendest sõltumatul kuupäeval. Need kaks elementi on üksteisest lahutamatud ning tõendavad, et nimetatud tariifi kohaldamisaja küsimus on tegelikult sõltumatu isetootjate olukorrast.
72 Terni äriühingute ning isetootjate saatuse eraldi käsitlemist toetab asjaolu, et Itaalia ametiasutused sekkusid 1999. aastal üksnes selleks, et pikendada sel hetkel olemasolevaid hüdroelektrikontsessioone 2010. aastani.
73 Terni tariifi kohaldamisaja teine pikendamine tuleneb seaduse nr 80/05 artikli 11 lõikest 11, mis sätestab:
„Et võimaldada asjaomastel ettevõtetel areneda ja oma tootmine ümber korraldada, pikendatakse 18. veebruari 2003. aasta dekreetseaduse nr 25, muudetud muudatustega 17. aprilli 2003. aasta seaduseks nr 83 […], artikli 1 lõike 1 [punktis] c nimetatud elektrienergia tarnimisel kohaldatavate soodustariifide kohaldamisaega kogu 2010. aastale 31. detsembril 2004 kohaldatavatel tingimustel”.
74 Nimetatud säte isegi ei viita hüdroelektrikontsessioonidele ega sisalda ühtegi muud viidet, mis võimaldaks arvata, et seadusandja soov oli ühtlustada Terni tariifi kohaldamisaeg nimetatud kontsessioonide kestusega.
75 Sellest sättest tuleneb – vastupidi –, et Terni tariif kujutab endast vaid ühte soodustariifidest, mille kohaldamisaja pikendamise eesmärk on „võimaldada asjaomastel ettevõtetel areneda ja oma tootmine ümber korraldada”. Vaidlustatud otsuse põhjenduses 67, mis kuulub Itaalia ametiasutuste poolt ametliku uurimismenetluse raames esitatud märkuste kokkuvõtte alla, on täpsustatud, et nimetatud ametiasutused rõhutavad asjaolu, et „seaduse nr 80/05 artikli 11 lõikes 11 sätestatud tariifi kohaldamisaja vaidlusalune pikendamine on seotud laiaulatusliku investeeringuprogrammiga, mida ThyssenKrupp rakendab Terni-Narni tööstuspiirkonnas” ja et selle „tegevuskava raames arendatakse piirkonnas välja uus elektritootmisvõimsus”. Märgitakse, et „tariif [on] ette nähtud ajutise lahendusena kuni kõnealuse võimsuse saavutamiseni ning selle tühistamine ohustaks pooleliolevaid investeeringuid”.
76 Nagu on märgitud vaidlustatud otsuse põhjenduses 61, mis käsitleb „[t]eistkordse pikendamise poliitilis[i] põhjus[eid]”, väitsid Itaalia ametiasutused järgmist:
„[T]ariif on vajalik, et luua kuni käimasolevate elektritootmise ja transpordi infrastruktuuriprojektide lõpuleviimiseni Itaalia energiamahukate ettevõtjate jaoks võrdsed võimalused nende konkurentidega [Euroopa Liidus], kes saavad samuti (tariifide või lepingute alusel) alandatud energiahindadest kasu. Kui tariif tühistataks, viiksid kõnealused äriühingud oma tegevuse [liidust] välja. See tooks mõjutatud piirkondades vältimatult kaasa tööstuskriisi ja suure töökohtade kaotuse. Seetõttu tuleks [Itaalia Vabariigi] arvates tariifi kohaldamisaja pikendamist käsitada ajutise lahendusena.”
77 Seega ei ole tegu meetmega, mis kujutab endast Ternile hüdroelektriharu riigistamisest 1962. aastal tulenevalt makstava hüvitise õiguspärast jätku.
78 Teiseks märkis Itaalia Vabariik – pärast seda, kui oli repliigis täpsustanud, et tariifikorra kohaldamisaega oli ühtlustatud Terni kontsessiooni sundvõõrandamise hetkele järgneva kestusega –, et „kõige olulisem [ei ole] mitte see, kas Terni jaoks kehtestatud hüvitusmehhanismi ja teiste isetootjate kontsessioonide vahel oli seos, vaid oluline on kontrollida, kas pikendavad seadused oleksid olnud Terni suhtes kohaldatavad juhul, kui viimase käitisi ja kontsessiooni ei oleks – tuginedes üldreeglile – sundvõõrandatud.”
79 Itaalia Vabariik on veendunud, et pikendavaid sätteid (st seaduse nr 9/91 artikkel 24 ja dekreedi nr 79/99 artikli 12 lõige 7) oleks kohaldatud ka Ternile kuuluvate kontsessioonide suhtes, „kui see äriühing oleks saanud neid edasi kasutada”, ja on ilmne, et kui Terni äriühingutel oleks takistatud nendest pikendamistest kasu saada, oleks see lõpetanud nende seisundi virtuaalse isetootjana, mida oli komisjoni enda hinnangul nende äriühingute puhul mõistlik säilitada.
80 Tuleb siiski märkida, et Itaalia Vabariigi poolt sellisel moel esitatud arutelu eesmärk on anda dekreedi nr 1165/63 artikliga 6 kehtestatud hüvitusmehhanismile selline tõlgendus, mis põhineb vaieldamatul eeldusel, mis ei võta asjaoludena arvesse ei kohtuvaidluse aluseks olevat sundvõõrandamise olukorda ega vaidlust kõnesoleva mehhanismi ulatuse üle.
81 On võimalik, et kui Terni hüdroelektriharu ei oleks riigistatud, oleks selle äriühingu kontsessiooni pikendatud sarnaselt teiste isetootjate kontsessioonidega. On samuti võimalik, et sellisel juhul ei tekiks küsimust Ternile hüvitise andmisest elektrienergia soodustariifi eest tarnimise näol.
82 Sellegipoolest on tegemist puhtalt hüpoteetiliste arutluskäikudega, mille eesmärk on eirata dekreedi nr 1165/63 artiklis 6 Terni tariifi kohaldamisajale väga selgelt kehtestatud piirangut – ning sellest kui takistusest mööda minna –, ning need tuleb seega tagasi lükata.
83 Itaalia Vabariik rõhutab lisaks, et komisjonil on kahtlusi selles osas, kas Terni tariifi kohaldamisaega pikendavate sätete eesmärk ei olnud mitte dekreedi nr 1165/63 artiklis 6 ette nähtud algse hüvitise täiendamine, samas kui kohtupraktika kohaselt on meetme riigiabina määratlemiseks vaja arvesse võtta üksnes selle tegelikku või võimalikku mõju.
84 Tuleb siiski märkida, et komisjon on vaidlustatud otsuse põhjenduses 99 selgelt märkinud, et ei saanud olla kahtlust selles, et elektri tarnimine tavatariifist odavamate hindadega on selge majanduslik eelis kasusaajatele, kelle tootmiskulusid see vähendab ja kelle konkurentsivõimet see suurendab.
85 Küsimus vaidlusaluse meetme tegelikust eesmärgist tekkis arutelus dekreedi nr 1165/63 artiklis 6 ette nähtud hüvitusmehhanismi täpse ulatuse üle, mille raames Itaalia Vabariik väidab, et see meede kujutas endast 1962. aastal läbi viidud hüdroelektriharu riigistamise tulemusena Ternile makstava hüvitise õiguspärast jätku.
86 Sellele väitele räägib vastu nii seaduse nr 80/05 artikli 11 lõike 11 (millega pikendati Terni tariifi kohaldamisaega 2010. aastani) sõnastus kui ka Itaalia ametiasutuste poolt haldusmenetluses esitatud väited, mis on kokkuvõtlikult esitatud vaidlustatud otsuse põhjendustes 61 ja 67, millest selgub, et Terni tariifi kohaldamisaja vaidlustatud pikendamine kujutab endast tegelikult vastutasu laiaulatusliku investeeringuprogrammi eest, mida ThyssenKrupp rakendab Terni-Narni tööstuspiirkonnas.
87 Kolmandaks väidab Itaalia Vabariik, et 1991. ja 2005. aasta kahe pikendamisega kohaldati lisaks liikmesriikide lepinguõiguse ühist põhimõtet, mille kohaselt kestvate õigussuhete korral tuleb arvesse võtta lepingulise tasakaalu muutumist, mis ei tulene sellise tavalise riski realiseerumisest, mille lepingupooled lepingu sõlmimisel teadlikult võtsid, vaid hiljem toimunud sündmusest, mida lepingu sõlmimise hetkel ette ei nähtud ja mis ei olnud ette nähtav, st selliste õigusnormide kehtestamisest, millega pikendati isetootjate hüdroelektrikontsessioone.
88 Lisaks hea usu ning õigluse põhimõtetele viitamisele lisab Itaalia Vabariik, et käesoleva kohtuotsuse punktis 87 viidatud põhimõte on leidnud väljendust nn hardship‑klauslis, mis on ette nähtud rahvusvahelise kaubanduse lepingutega ning samuti Euroopa lepinguõigusega seonduvates põhimõtetes, mille on välja töötanud Euroopa lepinguõigusega tegelev komisjon.
89 See arutluskäik tuleb tagasi lükata, kuivõrd see põhineb ekslikul eeldusel, nimelt asjaolul, et erinevate varade riigistamine, millest tulenes vajadus näha ette hüvitis, on samastatud lepingulise toiminguga.
90 Tegelikult on oluline meenutada, et käesoleva kohtuvaidluse taustaks on Itaalia elektrisektori riigistamine, mis viidi läbi Itaalia põhiseaduse artikli 43 alusel, mis sätestab, et „[a]lvalikes huvides võib seadusega sundvõõrandamise teel ja hüvitise eest teatud ettevõtted või ettevõtete kategooriad, mis on seotud peamiste avalike teenustega, energiaallikatega või monopoolse seisundiga ning millega seoses esineb oluline avalik huvi, reserveerida algusest peale või üle anda riigile, avalik-õiguslikele organitele või töötajate või kasutajate ühendustele”.
91 Riigistamise rakendamise ainus õiguslik instrument on seadus nr 1643/62, mida täiendab dekreet nr 1165/63.
92 Seega ilmneb, et omandi ülemineku otsustas ühepoolselt ning avalikes huvides riik ning tugineda tuleb selle seaduse ning viidatud dekreedi sätetele, et mõista kõnealuse riigistamise kõiki aspekte, sh seda, mis puudutab sellises olukorras õiguslikult nõutavat hüvitist.
93 Itaalia Vabariik ei ole kuidagi tõendanud, et sellise olukorra suhtes on võimalik kohaldada eeskirju või põhimõtteid, mis reguleerivad lepingulisi suhteid. Itaalia Vabariigil pole alust käsitada asjaolu, et dekreet nr 1165/63 nägi ette erilise hüvitusmeetme 30 aasta jooksul soodustariifiga elektrienergia tarnimise näol, viitena sellele, et käesolevat juhtu tuleb samastada kestva lepingulise suhtega.
94 Igal juhul – ja isegi eeldusel, et selline samastamine võib olla vastuvõetav – ei saa nõustuda aruteluga, mis õigustab vaidlusalust meedet selliste põhimõtete olemasoluga, mis võimaldavad taastada tasakaalu niisuguses kestvas lepingulises suhtes, mis väidetavalt sai häiritud tulenevalt sündmusest, mida lepingu sõlmimise hetkel ette ei nähtud ja mis ei olnud ette nähtav.
95 Lisaks sellele, et Terni vara üleminek ENEL-ile toimus täies ulatuses vahetult pärast dekreedi nr 1165/63 vastuvõtmist ning seda tuleb seega käsitada „viivitamatu”, mitte „kestva” sooritusena, ei saa isetootjate hüdroelektrikontsessioonide pikendamist pidada „ettenägematuks” sündmuseks.
96 Tuleb meenutada, et kontsessioonide kehtivusaja algne kindlaksmääramine tõstatas juba iseenesest küsimuse, mis saab nendest kontsessioonidest nende lõppkuupäeva möödumisel, ning võimalus, et neid pikendatakse kas seadusandlikul teel või pakkumismenetluse alusel, oli siiski ettenähtav, mitte ettenägematu sündmus. Isetootjate hüdroelektrikontsessioone pikendavate õigusnormide vastuvõtmine 1991., 1999. ja 2005. aastal kinnitas seda a posteriori.
97 Esitatud kaalutlustest tuleneb, et väide, millega vaidlustatakse vaidlusaluse meetme määratlemine riigiabina ning mis tugineb vaidlusaluse meetme hüvitavale laadile, tuleb tagasi lükata.
Väide menetlusnormide, võistlevuse põhimõtte ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte rikkumise kohta
Poolte argumendid
98 Itaalia Vabariik väidab, et komisjoni sõnaselge nõude alusel esitas ta viimasele uuringu, milles võrreldi sundvõõrandatud vara raamatupidamislikku väärtust ja Terni tariifi kohaldamise tulemusena aastate vältel antud eeliste väärtust ning millest tulenes, et sundvõõrandamist ei olnud hüvitatud ülemäära.
99 Kuid vaidlustatud otsuses jättis komisjon Itaalia Vabariigi väitel selle uuringu asjakohatuna kõrvale põhjusel, et hüvitusmehhanismi adekvaatsust oli võimalik hinnata üksnes eelnevalt, st sundvõõrandamise hetkel. Komisjon tutvus seega uuringuga üksnes n-ö teise võimalusena ning asus seisukohale, et selles tehtud järeldused olid ekslikud.
100 Itaalia Vabariik väidab, et komisjoni selline seisukohamuutus küsimuses, mis puudutab hüvitusmehhanismi adekvaatsusele tagantjärele antava hinnangu asjakohasust, oleks pidanud viima selleni, et institutsioon avab uuesti pooltevahelise arutelu, tehes ettepaneku kasutada analüüsis senisest erinevat lähtepunkti või ka nõustudes Itaalia Vabariigi alternatiivsete ettepanekutega; seda komisjon aga ei teinud. Kui ta oleks toiminud sel moel, oleks Itaalia Vabariik kindlasti saanud tugineda oma esimese väite raames esitatud argumentidele.
101 Itaalia Vabariik lisab, et kui komisjon oleks enne vaidlustatud otsuse vastuvõtmist teda teavitanud oma seisukoha muutusest või oma kahtlustest seoses kõnealuses uuringus kasutatud hindamismeetodiga, oleks Itaalia Vabariik saanud viidata asjaolule, et kui institutsioon alahindas võib-olla Terni tariifist tulenevat eelist, siis võib-olla alahindas ta ka selle äriühingu majanduslikku ohvrit, pidades silmas üksnes käitiste väärtust, võtmata iseseisva hindamisobjektina arvesse sundvõõrandatud õigust, st tootmiskontsessiooni.
102 See menetlusnormide rikkumine muudab vääraks ka komisjoni poolt kõnealusele uuringule antud sisulise hinnangu.
103 Olles rõhutanud komisjoni käitumise vastuolulisust, väitis Itaalia Vabariik repliigis, et nõudes kõnealust uuringut selleks, et hinnata võimaliku liigse hüvitamise olemasolu, tekitas komisjon Itaalia ametiasutustes õiguspärase ootuse selles suhtes, et selle töö tulemusi arvestatakse teatud moel vaidlustatud otsuse tegemisel. Kuna komisjon tunnistas uuringu asjakohatuks, väljendades pealegi seda seisukohta üksnes vaidlustatud otsuses ning hinnates uuringu sisu üksnes n-ö teise võimalusena, rikkus ta Itaalia Vabariigi arvates 20. veebruari 2007. aasta kirjas sisalduvast teabenõudega tekitatud õiguspärast ootust.
104 Komisjon väidab, et ta ei andnud Itaalia Vabariigile menetluse käigus kordagi mõista, et hindab Terni tariifi adekvaatsust tagantjärele, ilma et uuriks seda, kas selle tariifi kohaldamisaja pikendamine vaidlusaluse meetmega võis olla õigustatud 1962. aasta sundvõõrandamise hüvitamisega Ternile; seda tõendab asjaolu, et Itaalia ametiasutused ja Terni äriühingud tuginesid menetluse käigus esimese väite raames esitatud argumentidele, millega soovisid tõendada, et nimetatud pikendamist tuli käsitada lahutamatu osana kriteeriumist, mis oli eelnevalt dekreediga nr 1165/63 Ternile hüvitamise andmiseks ette nähtud.
105 Komisjon väidab, et kuivõrd Itaalia ametiasutused esitasid kõnealused argumendid haldusmenetluse käigus ning need argumendid on igal juhul põhjendamatud, nagu tuleneb esimese väite analüüsist, siis ei saa kaitseõiguste rikkumine, millele Itaalia Vabariik viitab, kuidagi mõjutada vaidlustatud otsuse kehtivust.
106 Seda järeldust ei sea kahtluse alla Itaalia Vabariigi väide, mille kohaselt juhul, kui ta oleks olnud teadlik komisjoni vastuväidetest seoses kõnealuse uuringuga, „oleks ka tema saanud avaldada oma kahtlusi”. Komisjoni arvates on nimelt ilmne, et kuna uuringuga tutvuti üksnes n-ö teise võimalusena, siis Itaalia Vabariigi kahtlused selle usaldusväärsuse kohta ei oleks mingil juhul saanud mõjutada peamist hinnangut, millele vaidlustatud otsus tugineb. Lisaks sellele ei ole Itaalia ametiasutused mitte mingil moel tõendanud, et komisjon oleks kõnealusele uuringule sisulist hinnangut andes pannud toime faktivea või rikkunud õigusnorme.
107 Komisjon väidab lõpetuseks, et etteheited, mis seonduvad tema väidetavalt vastuolulise käitumise ja õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte rikkumisega, tuleb tunnistada vastuvõetamatuks, sest need esitati esimest korda repliigis, mis on vastuolus Üldkohtu kodukorra artikli 48 lõikega 2. Igal juhul ei saa mis tahes vastuolu või eespool nimetatud põhimõtte rikkumist tuletada asjaolust, et komisjon tutvus Itaalia ametiasutuste uuringuga üksnes täiendavalt. Komisjon tuletab ka meelde, et väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte rikkumisega tegemist vaid juhul, kui haldusasutus on asjassepuutuvatele isikutele andnud „konkreetseid tagatisi”, millega käesoleval juhul ilmselgelt tegu ei ole.
Üldkohtu hinnang
108 Tuleb meelde tuletada, et 19. juuli 2006. aasta kirjas teavitas komisjon Itaalia Vabariiki oma otsusest algatada EÜ artikli 88 lõikes 2 ette nähtud menetlus, ning selle otsuse Euroopa Liidu Teatajas avaldamisega kutsus ta huvitatud kolmandaid isikuid üles esitama vaidlusaluse meetme kohta märkusi.
109 Komisjon nentis 20. veebruari 2007. aasta kirjas, et „otsuse tegemiseks [oli] vajalik” lisateave, ning palus Itaalia Vabariigil esitada talle eeskätt selliseid andmeid, mis võimaldaksid võrrelda objektiivselt sundvõõrandatud vara korrigeeritud väärtust ning Terni tariifi kohaldamise tulemusena selle režiimi algusest kuni 2010. aastani antud eeliste korrigeeritud väärtust.
110 Vastuseks sellele nõudele edastas Itaalia Vabariik komisjonile 2007. aasta aprillis uuringu, mille oli koostanud Terni äriühingute taotlusel sõltumatu nõustaja; selles uuringus on märgitud, et Terni tariifi kohaldamisest tuleneva eelise koguväärtus on väiksem riigistamise tõttu sundvõõrandatud vara raamatupidamislikust väärtusest (korrigeeritud 2006. aasta väärtusesse) ning seega järeldatakse, et ei ole toimunud liigset hüvitamist.
111 Vaidlustatud otsuse põhjendustest 82 ja 83 tuleneb, et komisjon leidis peamiselt, et see uuring ei olnud asjakohane, sest hüvitusmehhanismi adekvaatsust tuleb tingimata hinnata eelnevalt, st sundvõõrandamise hetkel. Sellest vaatepunktist lähtudes järeldas komisjon, et algse hüvitava tariifimeetme kehtivusaja lõppemiseni – ja üksnes selle kuupäevani – ei olnud abisaajatele eeliseid antud, arvestades, et seda järeldust ei sea kahtluse alla tuludel ja kuludel põhinevad arvutused, mis on pealegi läbi viidud tagantjärele.
112 Komisjon uuris täiendavalt sisulisest küljest Itaalia ametiasutuste esitatud uuringut ning järeldas sellest, et selle uuringu aluseks olev meetod oli ebatäpne ning ekslik, kuivõrd selles alahinnati süstemaatiliselt Terni äriühingutele antud eelist ning suure tõenäosusega ülehinnati sundvõõrandatud vara väärtust (vaidlustatud otsuse põhjendused 87–90).
113 Esiteks, mis puudutab Itaalia Vabariigi etteheidet, millele on viidatud käesoleva kohtuotsuse punktides 101–103 ning mis tugineb sellele, et komisjon eiras võistlevuse põhimõtet, millest tulenevalt on ekslik tema hinnang Itaalia ametiasutuste poolt esitatud uuringule sundvõõrandatud vara väärtuse kohta, siis sellega ei saa nõustuda.
114 Selles osas tuleb märkida, et võistlevuse põhimõte, mis kujutab endast liidu õiguse aluspõhimõtet, kuulub eeskätt kaitseõiguste hulka (vt analoogia alusel Euroopa Kohtu 10. juuli 2008. aasta otsus kohtuasjas C‑413/06 P: Bertelsmann ja Sony Corporation of America vs. Impala, EKL 2008, lk I‑4951, punkt 61). Kaitseõiguste tagamine mis tahes isiku suhtes algatatud menetluses, kus võidakse teha tema huve kahjustav lahend, kujutab endast õiguse aluspõhimõtet ning see peab olema tagatud ka erieeskirjade puudumisel (Euroopa Kohtu 10. juuli 1986. aasta otsus kohtuasjas 234/84: Belgia vs. komisjon, EKL 1986, lk 2263, punkt 27, ja 11. novembri 1987. aasta otsus kohtuasjas 259/85: Prantsusmaa vs. komisjon, EKL 1987, lk 4393, punkt 12).
115 Riigiabi kontrollimise valdkonnas eeldab kaitseõiguste tagamise põhimõte seda, et asjassepuutuvale liikmesriigile antakse võimalus tõhusalt teada anda oma vaatepunkt kolmandate huvitatud isikute poolt EÜ artikli 88 lõike 2 alusel esitatud märkuste kohta, millega komisjon kavatseb põhistada oma otsust, ja kui liikmesriigile ei antud võimalust nende märkuste osas seisukohta võtta, ei või komisjon neid selle riigi vastu tehtud otsuses kasutada. Sellegipoolest toob selliste kaitseõiguste rikkumine otsuse tühistamise kaasa vaid siis, kui ilma selle rikkumiseta oleks menetlus võinud lõppeda teisiti (eespool punktis 114 viidatud Euroopa Kohtu otsus Prantsusmaa vs. komisjon, punktid 12 ja 13, ning 14. veebruari 1990. aasta otsus kohtuasjas C‑301/87: Prantsusmaa vs. komisjon, EKL 1990, lk I‑307, punktid 30 ja 31).
116 Käesoleval juhul tuleb üksnes nentida, et komisjonile ei ole ette heidetud asjaolu, et ta oleks vaidlustatud otsust põhistanud kolmandate huvitatud isikute märkustega, mille osas Itaalia Vabariigile ei ole antud võimalust oma vaatepunkti teada anda. Vastavalt EÜ artikli 88 lõike 2 ning nõukogu 22. märtsi 1999. aasta määruse (EÜ) nr 659/1999, millega kehtestatakse üksikasjalikud eeskirjad [EÜ artikli 88] kohaldamiseks (EÜT L 83, lk 1; ELT eriväljaanne 08/01, lk 339), artikli 6 lõike 2 nõuetele anti Itaalia Vabariigile võimalus esitada omapoolsed märkused menetluse algatamise otsuse kohta ning talle edastati huvitatud isikute poolt selles kontekstis esitatud märkused, millele ta reageeris 22. detsembri 2006. aasta kirjas (vaidlustatud otsuse põhjendus 6).
117 On oluline rõhutada, et komisjonile ametliku uurimismenetluse raames esitatud märkuste raames viitas Itaalia Vabariik asjaolule, et nii algne tariifsete soodustuste kord, mis kujutas endast õiguspärast hüvitist Terni vara sundvõõrandamise eest, kui ka selle kohaldamisaja pikendamised ei kujuta endast riigiabi. Selle väite toetuseks tsiteeris ta mitut Euroopa Kohtu otsust, mille kohaselt teatavaid ettevõtjatele makstavate hüvitiste vorme, eeskätt kahju tekitamise ja üldist majandushuvi pakkuvate teenuste korral, ei käsitata abina (vaidlustatud otsuse põhjendus 58).
118 Vaidlustatud otsuse põhjenduses 59 on lisaks täpsustatud järgmist:
„Seoses Terni tariifi riigiabina heakskiitmisega rõhutab [Itaalia Vabariik], et seadusest nr 9/1991, millega kehtestati tariifi kohaldamisaja esimene pikendamine, teavitati nõuetekohaselt komisjoni, kes selle heaks kiitis. Tariifi kohaldamisaja hilisemad pikendamised, mis tulenevad hüdroelektrikontsessioonide kehtivusaja pikendamisest hüdroelektritootjate jaoks, järgivad sama loogikat, mida komisjon ei ole kordagi vaidlustanud. Seetõttu ei tuleks [Itaalia Vabariigi] arvates Terni tariifi olemasoleva abina käsitada.”
119 Itaalia Vabariik on seega ametliku uurimismenetluse raames andnud selgelt teada oma vaatepunkti seoses vaidlusaluse meetme hüvitava laadiga ning see vastab hagiavalduses esitatud esimese tühistamisaluse sisule. Just seda küsimust puudutab ka komisjoni otsus, kus komisjon on peamise asjaoluna järeldanud, et vaidlusalune meede kujutab endast riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses.
120 Kuivõrd komisjon leidis õigesti, et 2005. aastal vaidlusaluse meetmega ette nähtud soodustariifi kehtivusaja pikendamine ei kujuta endast lahutamatut osa 1962. aasta sundvõõrandamise hüvitamiseks Ternile antud hüvitisest, ning tegi järelduse, et Terni äriühingutele kohaldatav soodustariif kujutas alates 1. jaanuarist 2005 endast riigiabi EÜ artikli 87 lõike 1 tähenduses (vt eespool punkt 97), siis ei saa väidetav kaitseõiguste rikkumine mingil juhul mõjutada vaidlustatud otsuse kehtivust.
121 Lisaks sellele on Itaalia Vabariigi etteheites valesti mõistetud ametliku uurimismenetluse eset ning komisjoni 20. veebruari 2007. aasta kirja, milles taotleti lisateavet, on tõlgendatud ebaadekvaatselt.
122 Komisjon pidas tõepoolest vajalikuks koguda teavet riigile riigistamise hetkel üle antud vara raamatupidamisliku väärtuse kohta. Kuid sellegipoolest ei ole selle näol tegemist 20. veebruari 2007. aasta kirjas sisalduva teabenõude ainsa esemega; see teabenõue tuleb asetada ametliku uurimismenetluse ja selle eesmärkide konteksti, milleks on võimaldada huvitatud pooltel oma arvamust avaldada ning komisjonil olla enne otsuse tegemist täielikult informeeritud juhtumi asjaoludest (vt selle kohta Euroopa Kohtu 20. märtsi 1984. aasta otsus kohtuasjas 84/82: Saksamaa vs. komisjon, EKL 1984, lk 1451, punkt 13).
123 Ametlikul uurimismenetlusel ei saa olla muud ulatust kui eespool kirjeldatu, ning eeskätt ei saa selle eesmärk olla lõpliku seisukoha võtmine mõningate toimiku elementide kohta enne lõpliku otsuse vastuvõtmist. Selles osas tuleb meelde tuletada, et riigiabi puututavatest sätetest ega kohtupraktikast ei tulene komisjoni kohustust kuulata ära riigiabi saajat seoses tema õigusliku hinnanguga kõnealusele meetmele või teavitada asjaomast liikmesriiki – ja, a fortiriori, abi saajat – oma seisukohast enne otsuse vastuvõtmist, kui nii huvitatud isikutele kui ka liikmesriigile on antud võimalus oma märkusi esitada (Üldkohtu 8. juuli 2004. aasta otsus kohtuasjas T‑198/01: Technische Glaswerke Ilmenau vs. komisjon, EKL 2004, lk II‑2717, punkt 198).
124 Itaalia Vabariigi viide komisjoni „seisukoha muutusele” on tingitud 20. veebruari 2007. aasta kirja sõnastuse väärast tõlgendamisest, millest ei tulene, et institutsioon oleks käsitanud Terni tariifi kohaldamisaja pikendamise riigiabina määratlemise küsimuse lahendamise seisukohast otsustavana seda, et peab olema tõendatud, et selle hüvitise (korrigeeritud) väärtus oli võrdne või väiksem sundvõõrandatud vara väärtusest.
125 Komisjon ei ole igal juhul Itaalia Vabariigile ja Terni äriühingutele kunagi mõista andnud, et ta hindab Terni tariifi adekvaatsust tagantjärele, ilma et ta uuriks, kas selle tariifi kohaldamisaja pikendamine vaidlusaluse meetmega võis olla õigustatud 1962. aasta sundvõõrandamise hüvitamisega Ternile.
126 Teiseks väitis Itaalia Vabariik pärast komisjoni käitumise väidetavalt vastuolulise laadi rõhutamist, et kuna komisjon nõudis kõnealust uuringut eesmärgiga hinnata võimaliku liigse hüvitamise olemasolu, tekitas ta Itaalia ametiasutustes õiguspärase ootuse selles suhtes, et „selle töö tulemusi arvestatakse teatud moel vaidlustatud otsuse tegemisel”. Kuna komisjon tunnistas uuringu asjakohatuks, väljendades pealegi seda seisukohta üksnes vaidlustatud otsuses ning hinnates uuringu sisu üksnes ad abundantiam, rikkus ta Itaalia Vabariigi arvates 20. veebruari 2007. aasta kirjas sisalduva teabenõudega tekitatud õiguspärast ootust.
127 Mis puudutab komisjoni käitumise vastuolulisust puudutavat väidet, siis see kuulub võistlevuse põhimõtte ja Itaalia Vabariigi kaitseõiguste rikkumist käsitleva etteheitega seonduvate argumentide alla, mis tuleb põhjendamatuse tõttu tagasi lükata.
128 Mis puudutab õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte rikkumist käsitlevat väidet, siis komisjon palub tunnistada selle vastuvõetamatuks, kuna rikutud on kodukorra artikli 48 lõiget 2, mis näeb ette, et menetluse käigus ei või esitada uusi väiteid, kui need ei tugine faktilistele ja õiguslikele asjaoludele, mis on tulnud ilmsiks menetluse käigus.
129 Nagu teada, viitas Itaalia Vabariik õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte rikkumisele, tuginedes selleks 20. veebruari 2007. aasta kirjale, mis sisaldas teabenõuet, esimest korda repliigi raames; sellele faktilisele asjaolule olid pooled hagiavalduses ning kostja vastuses juba viidanud ning selle üle arutlenud.
130 Sellest tulenevalt tuleb kõnealune väide tunnistada vastuvõetamatuks.
131 Igal juhul oleks see väide tulnud põhjendamatuse tõttu tagasi lükata. Esiteks ei sisalda 20. veebruari 2007. aasta kiri haldusasutuse mis tahes konkreetset tagatist, mis on tingimusena nõutav selleks, et viidet õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte rikkumisele saaks pidada vastuvõetavaks (vt selle kohta Euroopa Kohtu 22. juuni 2006. aasta otsus liidetud kohtuasjades C‑182/03 ja C‑217/03: Belgia ja Forum 187 vs. komisjon, EKL 2006, lk I‑5479, punkt 147, ja Üldkohtu 23. oktoobri 2002. aasta otsus liidetud kohtuasjades T‑346/99–T‑348/99: Diputación Foral de Álava jt vs. komisjon, EKL 2002, lk II‑4259, punkt 93) selle kohta, et selles kirjas nõutud töö tulemusi „arvestatakse teatud moel vaidlustatud otsuse tegemisel”. Teiseks arvestas ja uuris komisjon neid tulemusi vaidlustatud otsuse tegemisel, olgugi et täiendava võimalusena.
132 Neil asjaoludel tuleb tagasi lükata väide ebapiisavast uurimisest tuleneva menetlusnormide rikkumise ja võistlevuse põhimõtte rikkumise kohta; tuleb märkida, et viide ebapiisavale uurimisele ei kujuta endast iseseisvat väidet, vaid kuulub tegelikult eespool viidatud põhimõtte rikkumisega seonduvate argumentide alla.
133 Eespool esitatud põhjendustest lähtuvalt tuleb hagi rahuldamata jätta.
Kohtukulud
134 Kodukorra artikli 87 lõike 2 alusel on kohtuvaidluse kaotanud pool kohustatud hüvitama kohtukulud, kui vastaspool on seda nõudnud. Kuna kohtuotsus on tehtud Itaalia Vabariigi kahjuks, tuleb kohtukulud vastavalt komisjoni nõudele välja mõista Itaalia Vabariigilt.
Esitatud põhjendustest lähtudes
ÜLDKOHUS (viies koda)
otsustab:
1. Jätta hagi rahuldamata.
2. Mõista kohtukulud välja Itaalia Vabariigilt.
Kuulutatud avalikul kohtuistungil 1. juulil 2010 Luxembourgis.
Allkirjad