JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
ATHANASIOS RANTOS
30 päivänä maaliskuuta 2023 (1)
Asia C‑143/22
Association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE),
Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE),
Association de recherche, de communication et d’action pour l’accès aux traitements (ARCAT),
Comité inter‑mouvements auprès des évacués (CIMADE),
Fédération des associations de solidarité avec tou‑te‑s les immigré‑e‑s (FASTI),
Groupe d’information et de soutien des immigrés (GISTI),
Ligue des droits de l’homme (LDH),
Le paria,
Syndicat des avocats de France (SAF) ja
SOS – Hépatites Fédération
vastaan
Ministre de l’Intérieur,
jossa asian käsittelyyn osallistuu
Défenseur des droits
(Ennakkoratkaisupyyntö – Conseil d’État (ylin hallintotuomioistuin, Ranska))
Ennakkoratkaisupyyntö – Vapauden, turvallisuuden ja oikeuden alue – Rajat, turvapaikka ja maahanmuutto – Direktiivi 2008/115/EY – Henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevat säännöt – Asetus (EU) 2016/399 – Sisärajavalvonnan väliaikainen palauttaminen – Seuraukset palauttamista koskevan direktiivin sovellettavuuteen
Johdanto
1. Tämä ennakkoratkaisupyyntö on osa unionin tuomioistuimessa vireille vuodesta 2011 alkaen pantujen asioiden kokonaisuutta. Se koskee mahdollista ristiriitaa ulkomaalaisten maahantuloa, oleskelua ja turvapaikkaoikeutta koskevan Ranskan lain (code français de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile, jäljempänä Ceseda) tiettyjen säännösten sekä direktiivin 2008/115/EY(2) ja asetuksen (EU) 2016/399(3) (jäljempänä Schengenin rajasäännöstö) vaatimusten välillä.(4) Nyt käsiteltävässä asiassa merkityksellisiä ovat erityisesti näistä asioista kaksi viimeisintä, joissa on annettu tuomio Affum sekä tuomio Arib ym.
2. Nyt kyseessä olevassa pääasiassa useat järjestöt ovat nostaneet kanteen Conseil d’État’ssa (ylin hallintotuomioistuin, Ranska) saadakseen muun muassa kumotuksi ulkomaalaisten maahantuloa, oleskelua ja turvapaikkaoikeutta koskevan säännöstön lainsäädännön alaan kuuluvasta osasta 16.12.2020 annetun asetuksen nro 2020‑1733 (ordonnance no 2020‑1733 du 16 décembre 2020 portant partie législative du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile,(5) jäljempänä asetus nro 2020‑1733). Tämän ennakkoratkaisupyynnön keskeinen kysymys on, että jos jäsenvaltio päättää Schengenin rajasäännöstön nojalla ottaa tarkastukset käyttöön sisärajoilla, pitääkö jäsenvaltion tällöin soveltaa direktiivin 2008/115 säännöksiä vai voiko jäsenvaltio kyseisen säännöstön 14 artiklan nojalla tehdä päätöksen, jolla kolmannen maan kansalaisen pääsy jäsenvaltion alueelle evätään.
3. Ratkaisuehdotukseni unionin tuomioistuimen ratkaisuksi on, että ennakkoratkaisupyynnön esittäneen tuomioistuimen kuvaama tilanne muistuttaa tuomiossa Affum ja tuomiossa Arib ym. käsiteltyjä tilanteita ja että direktiiviä 2008/115 on sovellettava. Schengenin rajasäännöstön 14 artiklaa ei sitä vastoin ole sovellettava.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
Unionin oikeus
Schengenin rajasäännöstö
4. Schengenin rajasäännöstön 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä asetuksessa tarkoitetaan:
1) ’sisärajoilla’
a) jäsenvaltioiden yhteisiä maarajoja, joki‑ ja järvirajat mukaan luettuina;
b) jäsenvaltioiden lentoasemia sisäisten lentojen osalta;
c) jäsenvaltioiden meri‑, joki‑ ja järviliikenteen satamia säännöllisen sisäisen lauttaliikenteen osalta;
2) ’ulkorajoilla’ jäsenvaltioiden maarajoja, joki‑ ja järvirajat mukaan luettuina, merirajoja, lentoasemia ja joki‑, meri‑ ja järviliikenteen satamia edellyttäen, että ne eivät ole sisärajoja;
– –”
5. Schengenin rajasäännöstön 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Kolmannen maan kansalaisen maahantuloedellytykset jäsenvaltioiden alueella oleskeluun, jonka on tarkoitus kestää enintään 90 päivää minkä hyvänsä 180 päivän jakson aikana, jolloin on otettava huomioon kutakin oleskelupäivää edeltävä 180 päivän jakso, ovat seuraavat:
a) hänellä on hallussaan voimassa oleva matkustusasiakirja, joka antaa haltijalleen oikeuden rajanylitykseen ja täyttää seuraavat vaatimukset:
i) sen on oltava voimassa vähintään kolme kuukautta suunnitellun jäsenvaltioiden alueelta poistumisen jälkeen. Perustellussa hätätapauksessa tästä vaatimuksesta voidaan poiketa;
ii) sen on oltava myönnetty viimeisten kymmenen vuoden aikana;
b) hänellä on voimassa oleva viisumi, jos se vaaditaan neuvoston asetuksen (EY) N:o 539/2001[(6)] nojalla, paitsi jos hänellä on voimassa oleva oleskelulupa tai pitkäaikaiseen oleskeluun tarkoitettu viisumi;
c) hän näyttää toteen suunnitellun oleskelun tarkoituksen ja edellytykset ja hänellä on toimeentuloon tarvittavat varat ottaen huomioon sekä suunnitellun oleskelun kesto että lähtömaahan paluu tai kauttakulkumatka sellaiseen kolmanteen maahan, jonne hänen pääsynsä on varma, tai hän kykenee hankkimaan laillisesti tällaiset varat;
d) häntä ei ole määrätty maahantulokieltoon Schengenin tietojärjestelmässä (SIS);
e) hänen ei katsota voivan vaarantaa minkään jäsenvaltion yleistä järjestystä, sisäistä turvallisuutta, kansanterveyttä eikä kansainvälisiä suhteita eikä häntä etenkään ole jäsenvaltioiden kansallisissa tietokannoissa samoin perustein määrätty maahantulokieltoon.
– –”
6. Saman säännöstön 13 artiklan 1 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Rajojen valvonnan pääasiallisena tavoitteena on estää luvattomat rajanylitykset, torjua rajatylittävää rikollisuutta ja toteuttaa rajan laittomasti ylittäneisiin henkilöihin kohdistuvia toimenpiteitä. Henkilö, joka on ylittänyt laittomasti rajan ja jolla ei ole oikeutta oleskella asianomaisen jäsenvaltion alueella, on otettava kiinni ja häneen on sovellettava direktiivin [2008/115] mukaisia menettelyjä.”
7. Saman säännöstön 14 artiklan sanamuoto kuuluu seuraavasti:
”1. Pääsy jäsenvaltioiden alueelle on evättävä kolmannen maan kansalaiselta, joka ei täytä kaikkia 6 artiklan 1 kohdassa säädettyjä maahantuloedellytyksiä ja joka ei kuulu 6 artiklan 5 kohdassa tarkoitettuihin henkilöryhmiin. Tämä ei kuitenkaan rajoita turvapaikkaoikeutta koskevien erityismääräysten soveltamista eikä kansainvälistä suojelua tai viisumien myöntämistä pitkäaikaista oleskelua varten.
2. Pääsy voidaan evätä vain perustellulla päätöksellä, jossa ilmoitetaan epäämisen täsmälliset syyt. Päätöksen tekee kansallisen lainsäädännön mukaan toimivaltainen viranomainen. Se tulee voimaan välittömästi.
Perusteltu päätös, jossa ilmoitetaan epäämisen täsmälliset syyt, annetaan liitteessä V olevassa B osassa olevalla vakiomuotoisella lomakkeella, jonka pääsyn epäämisasioissa kansallisen lainsäädännön mukaan toimivaltainen viranomainen täyttää. Täytetty vakiomuotoinen lomake annetaan asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle, jonka on merkittävä lomakkeeseen kuittaus pääsyn epäämispäätöksen vastaanottamisesta.
3. Henkilöillä, joiden pääsy on evätty, on oikeus hakea muutosta päätökseen. Muutoksenhaku on tehtävä kansallisen lainsäädännön mukaisesti. Kolmannen maan kansalaiselle on myös annettava kirjallinen tieto yhteyspisteistä, jotka voivat antaa tietoja edustajista, jotka kansallisen lainsäädännön mukaan ovat toimivaltaisia toimimaan kolmannen maan kansalaisen puolesta.
Muutoksenhaku ei lykkää pääsyn epäämispäätöksen täytäntöönpanoa.
Jos pääsyn epäämispäätös todetaan muutoksenhaun tuloksena perusteettomaksi, kolmannen maan kansalaisella on oikeus siihen, että pääsyn evännyt jäsenvaltio oikaisee mitätöidyn maahantuloleiman ja merkityt muut mitätöinnit tai lisäykset, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kansallisen lainsäädännön mukaisen korvauksen myöntämistä.
4. Rajavartijoiden on huolehdittava siitä, että kolmannen maan kansalainen, jolta on evätty pääsy, ei mene asianomaisen jäsenvaltion alueelle.
– –
6. Pääsyn epäämistä koskevat yksityiskohtaiset säännöt ovat liitteessä V olevassa A osassa.”
8. Schengenin rajasäännöstön 23 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Rajavalvonnan puuttuminen sisärajoilta ei vaikuta:
a) jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten kansallisen lainsäädännön nojalla käyttämiin poliisivaltuuksiin, kunhan valtuuksien käyttämisellä ei ole vastaavaa vaikutusta kuin rajatarkastuksilla; tätä sovelletaan myös raja‑alueilla. Poliisivaltuuksien käyttämistä ei voida rinnastaa rajatarkastusten suorittamiseen siten kuin ensimmäisessä virkkeessä tarkoitetaan, jos
i) poliisitoimenpiteen tarkoituksena ei ole rajavalvonta;
ii) poliisitoimenpiteet perustuvat poliisin yleisiin tietoihin ja kokemuksiin, jotka koskevat yleiseen turvallisuuteen kohdistuvia uhkia, ja niiden erityisenä tarkoituksena on torjua rajat ylittävää rikollisuutta;
iii) poliisitoimenpiteet suunnitellaan ja toteutetaan henkilöihin ulkorajoilla järjestelmällisesti kohdistuvista rajatarkastuksista selkeästi poikkeavalla tavalla;
iv) poliisitoimenpiteet toteutetaan satunnaistarkastuksina;
– –”
9. Saman säännöstön 25 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jos alueella, jolla ei suoriteta sisärajavalvontaa, yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuu jäsenvaltiossa vakava uhka, jäsenvaltio voi poikkeuksellisesti palauttaa rajavalvonnan kaikille sisärajoilleen tai niiden tiettyihin osiin rajoitetuksi, enintään 30 vuorokauden ajaksi tai, jos vakava uhka kestää pitempään kuin 30 vuorokautta, sen arvioidun keston ajaksi. Sisärajoille väliaikaisesti palautetun rajavalvonnan laajuus ja kesto eivät saa ylittää sitä, mikä on uhan vakavuuden vuoksi ehdottoman välttämätöntä.
2. Rajavalvonta voidaan palauttaa sisärajoille ainoastaan viimeisenä keinona ja 27, 28 ja 29 artiklan mukaisesti. Jäljempänä 26 ja 30 artiklassa tarkoitetut arviointiperusteet on otettava huomioon kussakin tapauksessa, jossa 27, 28 tai 29 artiklan nojalla harkitaan päätöstä rajavalvonnan palauttamisesta sisärajoille.
3. Jos yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuva vakava uhka jatkuu asianomaisessa jäsenvaltiossa pitempään kuin tämän artiklan 1 kohdassa säädetyn ajan, kyseinen jäsenvaltio voi pidentää rajavalvontaa sisärajoillaan 26 artiklassa säädetyt arviointiperusteet huomioon ottaen ja 27 artiklassa säädettyä menettelyä noudattaen enintään 30 vuorokautta kerrallaan tämän artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen syiden perusteella ja ottaen huomioon mahdolliset uudet tekijät.
4. Kokonaisajanjakso, jonka aikana rajavalvonta on palautettuna sisärajoille, myös tämän artiklan 3 kohdan mukaisten jatkamisten perusteella, ei saa ylittää kuutta kuukautta. Kokonaisajanjaksoa voidaan jatkaa 29 artiklassa tarkoitetuissa poikkeuksellisissa olosuhteissa kahden vuoden enimmäiskestoon saakka mainitun artiklan 1 kohdan mukaisesti.”
10. Schengenin rajasäännöstön 32 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Kun rajavalvonta palautetaan sisärajoille, sovelletaan II osaston asiaankuuluvia säännöksiä soveltuvin osin.”
11. Schengenin rajasäännöstön 5, 13 ja 14 artikla kuuluvat sen II osastoon, jonka otsikko on ”Ulkorajat”, kun taas saman säännöstön 23, 25 ja 32 artikla kuuluvat sen III osastoon, jonka otsikko on ”Sisärajat”.
12. Schengenin rajasäännöstön liitteessä V olevassa A osassa säädetään seuraavaa:
”1. Jos maahanpääsy evätään, toimivaltaisen rajavartijan on:
a) täytettävä B osassa esitetty vakiolomake pääsyn epäämistä varten. Asianomaisen kolmannen maan kansalaisen on allekirjoitettava lomake, minkä jälkeen hänelle on annettava siitä yksi kappale. Jos kolmannen maan kansalainen kieltäytyy allekirjoittamasta, rajavartijan on merkittävä se lomakkeen ’Huomautukset’‑osaan;
b) merkittävä passiin maahantuloleima, mitätöitävä se vetämällä yli risti pysyvällä mustalla musteella ja merkittävä sen viereen oikealle puolelle niin ikään pysyvällä musteella pääsyn epäämisen perustetta vastaava kirjaintunnus tai ‑tunnukset, jotka luetellaan edellä mainitussa pääsyn epäämistä koskevassa vakiolomakkeessa;
c) tarvittaessa mitätöitävä tai kumottava viisumi Euroopan parlamentin ja neuvoston [asetuksen (EY) N:o 810/2009(7)] 34 artiklassa määrätyin edellytyksin;
d) merkittävä jokainen pääsyn epäämistapaus rekisteriin tai luetteloon mainiten asianomaisen kolmannen maan kansalaisen henkilöllisyys ja kansalaisuus, kolmannen maan kansalaisen rajanylitykseen oikeuttavan asiakirjan viitetiedot ja epäämisen syy ja päivämäärä.
2. Jos liikenteenharjoittaja on tuonut rajalle kolmannen maan kansalaisen, jolta on evätty pääsy, tarkastuksista vastaavan paikallisen rajavartijan on:
a) määrättävä liikenteenharjoittaja kuljettamaan kolmannen maan kansalainen välittömästi joko takaisin siihen kolmanteen maahan, josta hänet on tuotu, siihen kolmanteen maahan, joka on myöntänyt rajanylitykseen oikeuttavan asiakirjan, tai mihin tahansa kolmanteen maahan, jonne hänen pääsynsä on taattu, tai löytämään keinon kuljettaa hänet pois [Schengenin yleissopimuksen 26 artiklan ja] [direktiivin 2001/51/EY(8)] mukaisesti;
b) ryhdyttävä poiskuljetusta odotettaessa kansallisen lainsäädännön mukaisesti ja paikalliset olosuhteet huomioon ottaen tarvittaviin toimiin sen estämiseksi, etteivät kolmansien maiden kansalaiset, joilta on pääsy evätty, pääse laittomasti maahan.
– –”
Direktiivi 2008/115
13. Direktiivin 2008/115 2 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Tätä direktiiviä sovelletaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin.
2. Jäsenvaltiot voivat päättää, että ne eivät sovella tätä direktiiviä kolmansien maiden kansalaisiin,
a) joita koskee pääsyn epääminen Schengenin rajasäännöstön 13 artiklan mukaisesti tai jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti jäsenvaltion ulkorajan maa‑, meri‑ tai ilmateitse ja joille ei ole sen jälkeen myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa;
b) jotka on rikosoikeudellisena seuraamuksena tai rikosoikeudellisen seuraamuksen johdosta määrätty palautettavaksi kansallisen lainsäädännön mukaisesti tai jotka ovat luovuttamismenettelyn kohteena.
– –”
14. Direktiivin 3 artiklassa säädetään seuraavaa:
”Tässä direktiivissä tarkoitetaan
– –
2) ’laittomalla oleskelulla’ sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön 5 artiklassa määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa;
– –”
15. Saman direktiivin 4 artiklan 4 kohdassa säädetään seuraavaa:
”Niiden kolmansien maiden kansalaisten osalta, joihin ei sovelleta tätä direktiiviä 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaisesti, jäsenvaltioiden on
a) varmistettava, että heidän kohtelunsa ja suojelun taso ovat vähintään yhtä suotuisat kuin ne, joista säädetään 8 artiklan 4 ja 5 kohdassa (pakkokeinojen käytön rajoitukset), 9 artiklan 2 kohdan a alakohdassa (maastapoistamisen lykkääminen), 14 artiklan 1 kohdan b ja d alakohdassa (ensiapu ja heikossa asemassa olevien henkilöiden tarpeet) sekä 16 ja 17 artiklassa (säilöönoton edellytykset); ja
b) noudatettava palauttamiskiellon periaatetta.”
16. Direktiivin 2008/115 6 artiklassa säädetään seuraavaa:
”1. Jäsenvaltion on tehtävä palauttamispäätös sen alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 2–5 kohdassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista.
2. Jäsenvaltion alueella laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia, joilla on toisen jäsenvaltion myöntämä voimassa oleva oleskelulupa tai muu oleskeluun oikeuttava lupa, on vaadittava siirtymään välittömästi kyseisen toisen jäsenvaltion alueelle. Jos asianomainen kolmannen maan kansalainen ei noudata tätä vaatimusta tai jos kolmannen maan kansalaisen välitön poistuminen on tarpeen yleisen järjestyksen tai valtion turvallisuuden vuoksi, sovelletaan 1 kohtaa.
3. Jäsenvaltio voi olla tekemättä palauttamispäätöksen alueellaan laittomasti oleskelevasta kolmannen maan kansalaisesta, jos toinen jäsenvaltio ottaa asianomaisen kolmannen maan kansalaisen takaisin tämän direktiivin voimaantulopäivänä voimassa olevien kahdenvälisten sopimusten tai järjestelyjen nojalla. Tässä tapauksessa asianomaisen kolmannen maan kansalaisen takaisin ottaneen jäsenvaltion on sovellettava 1 kohtaa.
– –
6. Tämä direktiivi ei estä jäsenvaltiota tekemästä laillisen oleskelun päättämistä koskevaa päätöstä palauttamispäätöksen ja/tai maastapoistamispäätöksen ja/tai maahantulokiellon yhteydessä yhdellä hallinnollisella tai oikeudellisella päätöksellä tai toimenpiteellä kansallisen lainsäädännön mukaisesti, sanotun kuitenkaan rajoittamatta III luvun ja yhteisön ja kansallisen lainsäädännön asiaa koskevien muiden säännösten mukaisten menettelyllisten takeiden soveltamista.”
Ranskan oikeus
17. Cesedan L332‑2 §:ssä, sellaisena kuin se on vahvistettu asetuksella nro 2020‑1733, säädetään seuraavaa:
”Sääntelyteitse vahvistettuun ura‑alueeseen kuuluva virkamies antaa maahantulokieltoa koskevan perustellun päätöksen kirjallisena.
Maahantulokieltoa koskevassa tiedoksiannossa on mainittava ulkomaalaisen oikeus ilmoittaa tai toimittaa ilmoitus henkilölle, jonka luokse hän oli ilmoittanut menevänsä, taikka omaan konsulaattiinsa tai valitsemalleen avustajalle. Lisäksi siinä on ilmoitettava ulkomaalaisen oikeudesta L333‑2 §:ssä säädetyin ehdoin kieltäytyä kotimaahan palauttamisesta, ennen kuin vuorokauden määräaika on kulunut.
Päätös ja ilmoitus päätökseen liittyvistä oikeuksista on annettava ulkomaalaiselle kielellä, jota hän ymmärtää.
Erityistä huomiota kiinnitetään haavoittuvassa asemassa oleviin henkilöihin, muun muassa alaikäisiin siitä riippumatta, onko mukana aikuinen.”
18. Cesedan L332‑3 §:ssä, sellaisena kuin se on vahvistettu asetuksella nro 2020‑1733, säädetään seuraavaa:
”Edellä L332‑2 §:n mukaista menettelyä sovelletaan maahantulokieltoon, joka ulkomaalaiselle asetetaan [Schengenin rajasäännöstön] 6 artiklan soveltamiseksi. Menettelyä sovelletaan myös sisärajalla tehdyn tarkastuksen yhteydessä, kun sisärajavalvonta on väliaikaisesti palautettu sisärajoille [Schengenin rajasäännöstön] III osaston II luvussa säädetyin edellytyksin.”
Tosiseikat, pääasian oikeudenkäynti ja ennakkoratkaisukysymykset
19. Pääasian kantajat ovat nostaneet Conseil d’État’ssa kanteen tavoitteenaan muun muassa Cesedan L332‑3 §:n kumoaminen. Kantajat väittävät muun muassa, että kyseinen pykälä on direktiivin 2008/115 vastainen, koska siinä sallitaan maahantulokieltoa koskevien päätösten tekeminen sisärajoilla, joille on palautettu sisärajavalvonta.
20. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa unionin tuomioistuimen ratkaisseen tuomiossa Arib ym., että direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohtaa, luettuna yhdessä Schengenin rajasäännöstön 32 artiklan kanssa, ei sovelleta jäsenvaltion sisärajan välittömässä läheisyydessä kiinni otetun kolmannen maan kansalaisen, joka oleskelee jäsenvaltion alueella laittomasti, tilanteeseen edes, kun kyseinen jäsenvaltio on rajasäännöstön 25 artiklan nojalla palauttanut rajavalvonnan kyseiselle rajalle mainitun jäsenvaltion yleiseen järjestykseen tai sisäiseen turvallisuuteen kohdistuvan vakavan uhan vuoksi.
21. Conseil d’État katsoi 27.11.2020, että Cesedan L213‑3‑1 §:n säännökset, joissa säädettiin, että silloin, kun rajavalvonta on väliaikaisesti palautettu sisärajalle, Schengenin yleissopimuksen osapuolena olevan valtion alueelta suoraan saapuvan ulkomaalaisen maahanpääsyn epäämisestä voidaan tehdä päätös mainitun lain L213‑2 §:ssä säädetyin edellytyksin, jos henkilö on tullut Ranskan Euroopassa sijaitsevalle alueelle ylittämällä luvattomasti sisärajoihin kuuluvan maarajan ja hänet on tarkastettu kyseisen rajan ja siitä kymmenen kilometriä Ranskan puolelle ulottuvan linjan välisellä vyöhykkeellä, ovat unionin tuomioistuimen tuomiossa Arib ym. tekemän tulkinnan mukaan vastoin direktiivin 2008/115/EY säännöksiä.
22. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen mukaan Cesedan L332‑3 §:ssä, jota kyseisessä tuomioistuimessa vireillä oleva kanne koskee, ei toisteta kyseisen lain L213‑3‑1 §:n säännöksiä, joten mainitun lain L332‑3 § ei ole ristiriidassa oikeusvoimaisen tuomion kanssa. Mainitun lain L332‑3 §:n 2 momentissa kuitenkin säädetään, että päätös maahanpääsyn epäämisestä voidaan tehdä sisärajalla tehdyn tarkastuksen yhteydessä, jos rajavalvonta on palautettu kyseiselle rajalle Schengenin rajasäännöstön III osaston II luvussa säädetyin edellytyksin.
23. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo siis olevan syytä ratkaista, voidaanko tällaisessa tapauksessa tehdä päätös kolmannen maan kansalaisen maahanpääsyn epäämisestä Schengenin rajasäännöstön 14 artiklan perusteella siten, ettei direktiiviä 2008/115 tarvitsisi soveltaa, jos kyseinen kolmannen maan kansalainen tulee suoraan Schengenin yleissopimuksen osapuolena olevasta valtiosta sallittuun rajanylityspaikkaan eikä hänellä ole hallussaan asiakirjoja, jotka osoittavat hänen oikeutensa saapua Ranskaan tai oleskella Ranskassa.
24. Tähän liittyen Conseil d’État päätti 24.2.2022 tekemällään päätöksellä, joka saapui unionin tuomioistuimeen 1.3.2022, lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavan ennakkoratkaisukysymyksen:
”Voidaanko siinä tapauksessa, että rajavalvonta on väliaikaisesti palautettu sisärajoille [Schengenin rajasäännöstön] III osaston II luvussa säädetyin edellytyksin, Schengenin yleissopimuksen osapuolena olevan valtion alueelta suoraan tulevalta ulkomaalaiselta kyseisen [säännöstön] 14 artiklaan perustuvalla päätöksellä evätä maahanpääsy kyseisellä rajalla suoritettavien tarkastusten yhteydessä, ilman että direktiiviä 2008/115 sovelletaan?”
25. Pääasian kantajat, Défenseur des droits, Ranskan ja Puolan hallitukset sekä Euroopan komissio ovat esittäneet huomautuksia. Samat asianosaiset ja osapuolet olivat edustettuina 19.1.2023 pidetyssä istunnossa.
Asian tarkastelu
26. Ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen tavoitteena on pääasiallisesti ratkaista, onko sovellettava Schengenin rajasäännöstön 14 artiklaa vai direktiivin 2008/115 säännöksiä, jos sisärajavalvonta on väliaikaisesti palautettu sisärajoille Schengenin rajasäännöstön III osaston II luvussa säädetyin edellytyksin.
27. On syytä heti aluksi korostaa, että kyseessä ei ole sen ratkaiseminen, onko sisärajavalvonnan palauttaminen laillista, vaan tavoitteena on ainoastaan määrittää tällaisen palauttamisen seuraukset.(9)
28. Ehdotan unionin tuomioistuimen vastaavan siten, että direktiivin 2008/115 säännöksiä on sovellettava ja että Schengenin rajasäännöstön 14 artiklaa ei sitä vastoin ole sovellettava. Ratkaisuehdotus perustuu unionin tuomioistuimen perusteluihin tuomiossa Affum ja tuomiossa Arib ym.
Direktiivin 2008/115 sovellettavuus
29. Kuten direktiivin 2008/115 1 artiklassa todetaan, direktiivin tavoitteena on säätää yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä, joita jäsenvaltioiden on perusoikeuksien sekä kansainvälisen oikeuden mukaisesti sovellettava palauttaessaan laittomasti oleskelevia kolmansien maiden kansalaisia. Direktiivin johdanto‑osan 4 perustelukappaleen mukaan direktiivillä pyritään sopimaan selkeistä, avoimista ja oikeudenmukaisista säännöistä, joilla luodaan tehokas palauttamispolitiikka välttämättömänä osana hallittua maahanmuuttopolitiikkaa.
30. Direktiivin 2008/115 soveltamisala ratione personae, sellaisena kuin se on määritelty direktiivin 2 artiklassa, on varsin laaja.(10) Kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdan mukaan direktiiviä sovelletaan jäsenvaltion alueella laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin. Direktiivin 3 artiklan 2 alakohdassa määritellään laittoman oleskelun käsite niin, että sillä tarkoitetaan ”sellaisen kolmannen maan kansalaisen oleskelua jäsenvaltion alueella, joka ei täytä tai ei enää täytä Schengenin rajasäännöstön [6] artiklassa(11) määrättyjä maahantulon edellytyksiä tai muita maahantulon, maassa oleskelun tai asumisen edellytyksiä kyseisessä jäsenvaltiossa”.(12) Määritelmästä seuraa, että kolmansien maiden kansalaisten oleskelu jäsenvaltion alueella maahantulon, oleskelun tai asumisen edellytyksiä täyttämättä on jo pelkästään tästä syystä laitonta ilman, että oleskelulle olisi asetettu vähimmäiskestoa tai aikomusta jäädä alueelle koskeva edellytys.(13) Lisäksi on huomattava, ettei tällaisen oleskelun tilapäisyyttä tai sitä, että kyse on kauttakulusta, ole myöskään mainittu direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdassa lueteltujen niiden syiden joukossa, joiden vuoksi jäsenvaltiot voivat päättää olla soveltamatta direktiiviä laittomasti maassa oleskelevaan kolmannen maan kansalaiseen.(14)
31. Unionin tuomioistuin on sitä paitsi jo todennut, että direktiivissä 2008/115 laittoman oleskelun ja laittoman maahantulon käsitteet ovat tiukasti sidoksissa toisiinsa, sillä laiton maahantulo on yksi niistä tosiseikoista, joka voi johtaa siihen, että kolmannen maan kansalaisen oleskelu asianomaisessa jäsenvaltiossa on laitonta.(15) Koska kolmannen valtion kansalainen, joka on tullut laittomasti jäsenvaltion alueelle ja jonka katsotaan tämän vuoksi oleskelevan siellä laittomasti, kuuluu kyseisen direktiivin 2 artiklan 1 kohdan perusteella, ellei saman 2 artiklan 2 kohdasta muuta johdu, direktiivin soveltamisalaan, häneen on sovellettava direktiivissä maastapoistamista varten säädettyjä yhteisiä vaatimuksia ja menettelyjä aina, ellei oleskelua ole mahdollisesti laillistettu.(16)
32. Direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat päättää, että ne eivät sovella tätä direktiiviä, tietyissä tarkkaan rajatuissa tilanteissa. Kyseisen 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaan jäsenvaltiot nimittäin voivat päättää, että ne eivät sovella direktiiviä kolmansien maiden kansalaisiin, joita koskee pääsyn epääminen Schengenin rajasäännöstön 14 artiklan mukaisesti(17) tai jotka toimivaltaiset viranomaiset ovat pysäyttäneet tai ottaneet kiinni heidän ylittäessään laittomasti jäsenvaltion ulkorajan ja joille ei ole sen jälkeen myönnetty lupaa tai oikeutta oleskella tuossa jäsenvaltiossa.
33. Unionin tuomioistuimella on jo ollut tilaisuus täsmentää direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohdasta ilmenevän, että säännöksessä tarkoitetuissa kahdessa eri tilanteessa on kyse yksinomaan jäsenvaltion ulkorajan ylittämisestä, sellaisena kuin tämä määritellään Schengenin rajasäännöstön 2 artiklan 2 alakohdassa, eivätkä ne koske Schengenin‑alueeseen kuuluvien jäsenvaltioiden yhteisen rajan ylittämistä. Mainittu säännös ei siis anna jäsenvaltioille mahdollisuutta olla soveltamatta kyseistä direktiiviä laittomasti oleskeleviin kolmansien maiden kansalaisiin sillä perusteella, että nämä ovat tulleet maahan laittomasti ylittämällä sisärajan.(18) Lisäksi unionin tuomioistuin on täsmentänyt mainitun direktiivin 2 artiklan 2 kohdan a alakohdassa ensin mainittua tilannetta tarkasteltaessa olevan riidatonta, että Schengenin rajasäännöstön 14 artiklan mukainen maahantulokielto annetaan ainoastaan sellaisille kolmansien maiden kansalaisille, jotka pyrkivät ylittämään Schengen‑alueen ulkorajan päästäkseen sinne.(19)
34. Edellä todetun pohjalta Ranskan hallituksen väite, jonka mukaan maahantulokiellon jäsenvaltion alueelle saanut kolmannen maan kansalainen ei oleskele jonkin jäsenvaltion alueella, ei voi menestyä, sillä tällainen väite merkitsee, että jäsenvaltio rajoittaa yksipuolisesti direktiivin 2008/115 soveltamisalaa. Kyseinen jäsenvaltiohan voisi peruuttaa oikeuden jo vakiintuneeseen oleskeluun. Katson, ettei tällainen kyseisen direktiivin soveltamisalan yksipuolinen rajoittaminen ole mahdollista.
35. Alustavana päätelmänä on todettava, ettei Ranskan tasavalta voi direktiivin 2008/115 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan perusteella päättää olla soveltamatta direktiiviä rajalla kiinni otettuun laittomasti maassa oleskelevaan kolmannen maan kansalaiseen.
36. Lisään tämän toteamuksen vastaavan täsmälleen unionin tuomioistuimen ratkaisua, jonka mukaan direktiivin 2008/115 säännöksiä sovelletaan tilanteeseen, jossa kolmannen maan kansalainen on otettu kiinni sisärajan välittömässä läheisyydessä ja oleskelu jäsenvaltion alueella on laitonta, siitä huolimatta, että jäsenvaltio on Schengenin rajasäännöstön nojalla palauttanut rajavalvonnan kyseiselle rajalle.(20) Katson, että sama ratkaisu koskee myös tilannetta, jossa kyseinen henkilö on otettu kiinni varsinaisella rajalla.
37. Edellä todetun perusteella jäsenvaltion on siis sovellettava direktiivin 2008/115 säännöksiä jokaiseen henkilöön, joka on otettu kiinni Schengen‑alueen sisärajalla.
38. Schengenin rajasäännöstön säännökset eivät muuta tätä seikkaa, ei myöskään säännöstön 14 artikla.
Schengenin rajasäännöstön 14 artiklan sovellettavuus
39. Schengenin rajasäännöstöllä otetaan käyttöön henkilöiden liikkumista rajojen yli koskeva järjestelmä.
40. Henkilöitä ei näiden kansalaisuudesta riippumatta pidä tarkastaa, kun he ylittävät sisärajoja. Rajanylitys ilman rajavalvontaa ei de facto ole mahdollista, ellei se koske jokaista.(21) Sisärajavalvonnan poistaminen koskee siis väistämättä myös kolmansien maiden kansalaisia, kuten valvonnan puuttuminen jo sinällään edellyttää.(22) Se merkitsee myös, että maahantulo jäsenvaltioiden ulkorajojen yli kuuluu unionin oikeuden alaan.
41. Schengenin rajasäännöstön 14 artiklassa asetetaan jäsenvaltioille velvoite evätä ulkorajalla pääsy alueelle kolmannen maan kansalaiselta, joka ei täytä kyseisen säännöstön 6 artiklan 1 kohdassa säädettyjä maahantuloedellytyksiä,(23) mutta sitä ei ole tarkoitus soveltaa sisärajalla edes mutatis mutandis kyseisen säännöstön 32 artiklan perusteella. Kyseisten säännösten ratio legis onkin, että jäsenvaltioiden, joilla on ulkorajoja, on valvottava, ettei Schengen‑alueelle pääse sellaisia kolmansien maiden kansalaisia, joilla ei ole pääsyoikeutta alueelle. Kun tällainen kansalainen on tullut alueelle, jokaisen jäsenvaltion velvollisuutena on soveltaa direktiiviä 2008/115 eikä määrätä maahantulokieltoa Schengenin rajasäännöstön perusteella.
42. Tähän on lisättävä, että jäsenvaltiot(24) eivät suojele samoja oikeudellisia intressejä ulkorajoilla ja sisärajoilla: Jäsenvaltio, jonka tehtävänä on Schengenin rajasäännöstön nojalla valvoa tämän alueen ulkorajoja, toimii Schengen‑alueen kaikkien jäsenvaltioiden intressissä. Sitä vastoin jäsenvaltio, joka päättää palauttaa rajavalvonnan sisärajoille, tekee tämän omassa intressissään.(25)
43. Edellä esitettyjen näkökohtien perusteella ehdotan ennakkoratkaisukysymykseen vastattavaksi, että jos rajavalvonta on väliaikaisesti palautettu sisärajoille Schengenin rajasäännöstön III osaston II luvussa säädetyin edellytyksin, on sovellettava direktiivin 2008/115 säännöksiä. Kyseisen säännöstön 14 artiklaa ei sitä vastoin ole sovellettava.
Loppuhuomautukset – direktiivissä 2008/115 jäsenvaltioille jätetyt mahdollisuudet
44. Jos sisärajavalvonta on senkaltaisissa olosuhteissa väliaikaisesti palautettu sisärajoille kuin ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on kuvannut, niin siitä huolimatta, että on sovellettava direktiivin 2008/115 säännöksiä eikä Schengenin rajasäännöstön 14 artiklaa, jäsenvaltioilla on edelleen useita mahdollisuuksia taata laittomasti maassa oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten tehokas palauttaminen.
45. Palautan tältä osin mieleen, että direktiivin 2008/115 mukaisessa palauttamismenettelyssä painotetaan palauttamispäätöstä, joka jäsenvaltioiden on kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 kohdan mukaan tehtävä(26) niiden alueella laittomasti oleskelevista kolmansien maiden kansalaisista.(27) Kyseinen säännös on mainitun direktiivin ydin, jonka ympärille muut säännökset rakentuvat.(28) Jäsenvaltioille direktiivin 2008/115 6 artiklasta ja seuraavista artikloista johtuvat velvollisuudet ovat keskeytymättömiä ja jatkuvia, ja niitä sovelletaan siinä mielessä keskeytyksettä, että ne syntyvät automaattisesti heti, kun mainittujen artiklojen edellytykset täyttyvät.(29) Toisin sanoen heti kun kolmannen maan kansalaisen oleskelu on laitonta eivätkä kyseisen direktiivin 6 artiklan 2–5 kohdassa tarkoitetut poikkeukset ole sovellettavissa, jäsenvaltiolla on velvoite tehdä palauttamispäätös ja panna se täytäntöön.
46. Siinä tapauksessa, että kolmannen maan kansalainen, jota palauttamispäätös koskee, on vaaraksi yleiselle järjestykselle tai sisäiselle turvallisuudelle, direktiivissä 2008/115 ei estetä jäsenvaltiota tekemästä päätöstä kyseisen kansalaisen säilöönotosta.(30) Tällaisessa tilanteessa jäsenvaltion ei kyseisen direktiivin 7 artiklan 4 kohdan mukaan edellytetä myöntävän aikaa vapaaehtoista poistumista varten.
47. Haluan lisäksi muistuttaa, että direktiivin 2008/115 6 artiklan 3 kohdan mukaan jäsenvaltiot voivat olla tekemättä päätöstä alueellaan laittomasti oleskelevan kolmannen maan kansalaisen palauttamisesta, jos toinen jäsenvaltio ottaa asianomaisen kansalaisen takaisin kyseisen direktiivin voimaantulopäivänä voimassa olevien kahdenvälisten sopimusten tai järjestelyjen nojalla.
48. Viimeiseksi totean, että jos palautettavien kolmansien maiden kansalaisten poikkeuksellisen suuri määrä aiheuttaa jäsenvaltion säilöönottolaitoksen tiloille tai sen hallinto‑ tai oikeusviranomaisen henkilöstölle odottamattoman suuria rasitteita, kyseinen jäsenvaltio voi direktiivin 2008/115 18 artiklan mukaan ryhtyä kiireellisiin toimenpiteisiin.
Ratkaisuehdotus
49. Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Conseil d’État’n esittämään ennakkoratkaisukysymykseen seuraavasti:
Siinä tapauksessa, että sisärajavalvonta on väliaikaisesti palautettu henkilöiden liikkumista rajojen yli koskevasta unionin säännöstöstä (Schengenin rajasäännöstö) 9.3.2016 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2016/399 III osaston II luvussa säädetyin edellytyksin, on sovellettava jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY säännöksiä. Kyseisen asetuksen 14 artikla on sitä vastoin jätettävä soveltamatta.