CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL
ATHANASIOS RANTOS
apresentadas em 30 de março de 2023 (1)
Processo C‑143/22
Association Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE),
Association nationale d’assistance aux frontières pour les étrangers (ANAFE),
Association de recherche, de communication et d’action pour l’accès aux traitements (ARCAT),
Comité inter‑mouvements auprès des évacués (CIMADE),
Fédération des associations de solidarité avec tou‑te‑s les immigré‑e‑s (FASTI),
Groupe d’information et de soutien des immigré‑s (GISTI),
Ligue des droits de l’homme (LDH),
Le paria,
Syndicat des avocats de France (SAF),
SOS ‑ Hépatites Fédération
contra
Ministre de l’Intérieur,
sendo interveniente
Défenseur des droits
[pedido de decisão prejudicial apresentado pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França)]
«Reenvio prejudicial — Espaço de liberdade, segurança e justiça — Fronteiras, asilo e imigração — Diretiva 2008/115/CE — Regime de passagem de pessoas nas fronteiras — Regulamento (UE) 2016/399 — Reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas — Consequências para a aplicabilidade da Diretiva regresso»
Introdução
1. O presente pedido de decisão prejudicial insere‑se numa série de processos que têm vindo a ser submetidos ao Tribunal de Justiça desde 2011, relativos à compatibilidade de certas disposições do code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Código Francês da Entrada e Permanência dos Estrangeiros e do Direito de Asilo, a seguir «Ceseda») com as exigências da Diretiva 2008/115/CE (2) e com as do Regulamento (UE) 2016/399 (3) (a seguir «Código das Fronteiras Schengen») (4). São especialmente os dois últimos desses processos, que deram origem aos Acórdãos Affum e Arib e o., que são pertinentes no caso em apreço.
2. No caso em apreço, várias associações interpuseram recurso no Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França) em cujo âmbito requereram, nomeadamente, a anulação da ordonnance no 2020‑1733, portant partie législative du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile (Despacho n.o 2020‑1733, de 16 de dezembro de 2020, que contém a parte legislativa do Código da Entrada e da Residência de Estrangeiros e do Direito de Asilo) (5) (a seguir «Despacho n.o 2020‑1733»). A questão fundamental que se coloca no presente reenvio prejudicial é a de saber se quando um Estado‑Membro decide introduzir controlos nas fronteiras internas ao abrigo do Código das Fronteiras Schengen, está obrigado a aplicar as disposições da Diretiva 2008/115 ou se pode recorrer ao artigo 14.o deste código para adotar uma decisão de recusa de entrada relativamente a um nacional de um país terceiro.
3. Nas presentes conclusões, proponho ao Tribunal de Justiça que declare que uma situação como aquela que foi descrita pelo órgão jurisdicional de reenvio se inscreve na esteira das situações que deram origem aos Acórdãos Affum e Arib e o. e que as disposições da Diretiva 2008/115 são aplicáveis. Por outro lado, deve ser excluída a aplicação do artigo 14.o do Código das Fronteiras Schengen.
Quadro jurídico
Direito da União
Código das Fronteiras Schengen
4. Nos termos do artigo 2.o do Código das Fronteiras Schengen:
«Para efeitos do presente regulamento, entende‑se por:
1) “Fronteiras internas”:
a) As fronteiras comuns terrestres, incluindo as fronteiras fluviais e lacustres, dos Estados‑Membros;
b) Os aeroportos dos Estados‑Membros, no que respeita aos voos internos;
c) Os portos marítimos, fluviais e lacustres dos Estados‑Membros no que diz respeito às ligações regulares internas por ferry;
2) “Fronteiras externas”, as fronteiras terrestres, inclusive as fronteiras fluviais e as lacustres, as fronteiras marítimas, bem como os aeroportos, portos fluviais, portos marítimos e portos lacustres dos Estados‑Membros, desde que não sejam fronteiras internas;
[…]»
5. O artigo 6.o deste código dispõe:
«1. Para uma estada prevista no território dos Estados‑Membros de duração não superior a 90 dias em qualquer período de 180 dias, o que implica ter em conta o período de 180 dias anterior a cada dia de estada, as condições de entrada para os nacionais de países terceiros são as seguintes:
a) Estar na posse de um documento de viagem válido que autorize o titular a passar a fronteira e que preencha os seguintes critérios:
i) ser válido pelo menos para os três meses seguintes à data prevista de partida do território dos Estados‑Membros. Em caso de emergência devidamente justificada, esta obrigação pode ser dispensada,
ii) ter sido emitido há menos de dez anos.
b) Estar na posse de um visto válido, se tal for exigido nos termos do [Regulamento (CE) n.o 539/2001 [(6)]], exceto se for detentor de um título de residência válido ou de um visto de longa duração válido;
c) Justificar o objetivo e as condições da estada prevista e dispor de meios de subsistência suficientes, tanto para a duração dessa estada como para o regresso ao país de origem ou para o trânsito para um país terceiro em que a sua admissão esteja garantida, ou estar em condições de obter licitamente esses meios;
d) Não estar indicado no [Sistema de Informação de Schengen] para efeitos de não admissão;
e) Não ser considerado suscetível de perturbar a ordem pública, a segurança interna, a saúde pública ou as relações internacionais de qualquer Estado‑Membro, e em especial não estar indicado para efeitos de não admissão, pelos mesmos motivos, nas bases de dados nacionais dos Estados‑Membros.
[…]»
6. O artigo 13.o, n.o 1, do referido código prevê:
«A vigilância de fronteiras tem por objetivo principal impedir a passagem não autorizada da fronteira, lutar contra a criminalidade transfronteiriça e tomar medidas contra quem tiver atravessado ilegalmente a fronteira. Quem atravessar ilegalmente uma fronteira e não tiver direito a residir no território do Estado‑Membro em questão deve ser detido e ficar sujeito a procedimento por força da Diretiva [2008/115].»
7. Nos termos do artigo 14.o do Código das Fronteiras Schengen:
«1. A entrada nos territórios dos Estados‑Membros é recusada a qualquer nacional de país terceiro que não preencha todas as condições de entrada, tal como definidas no artigo 6.o, n.o 1, e não pertença às categorias de pessoas referidas no artigo 6.o, n.o 5. Tal não prejudica a aplicação de disposições especiais relativas ao direito de asilo e de proteção internacional ou à emissão de vistos de longa duração.
2. A entrada só pode ser recusada por decisão fundamentada que indique as razões precisas da recusa. A decisão deve ser tomada por uma autoridade competente nos termos do direito nacional e produz efeitos imediatos.
A decisão fundamentada indicando as razões precisas da recusa é notificada através do formulário uniforme de recusa de entrada na fronteira, reproduzido no anexo V, parte B, preenchido pela autoridade competente, nos termos do direito nacional, para recusar a entrada. O formulário uniforme preenchido é entregue ao nacional de país terceiro, que acusa a receção da decisão de recusa de entrada através do referido formulário.
3. As pessoas a quem tenha sido recusada a entrada têm direito de recurso. Os recursos são tramitados em conformidade com o direito nacional. É também facultada ao nacional de país terceiro uma nota escrita indicando os pontos de contacto aptos a fornecer informações sobre os representantes habilitados a atuar em nome do nacional de país terceiro em conformidade com o direito nacional.
A interposição do recurso não tem efeito suspensivo na decisão de recusa de entrada.
Sem prejuízo de uma eventual indemnização concedida nos termos do direito nacional, o nacional de país terceiro, no caso de no recurso se concluir que a decisão de recusa de entrada não tem fundamento, tem direito a que o Estado‑Membro que lhe recusou a entrada proceda à correção do carimbo de entrada cancelado e de quaisquer outros cancelamentos ou aditamentos eventualmente efetuados.
4. Os guardas de fronteira asseguram que o nacional de país terceiro a quem tenha sido recusada a entrada não entre no território do Estado‑Membro em causa.
[…]
6. As regras pormenorizadas relativas à recusa de entrada figuram no anexo V, parte A.»
8. O artigo 23.o do Código das Fronteiras Schengen enuncia:
«A ausência do controlo nas fronteiras internas não prejudica:
a) O exercício das competências de polícia pelas autoridades competentes dos Estados‑Membros, ao abrigo do direito nacional, na medida em que o exercício dessas competências não tenha efeito equivalente a um controlo de fronteira, o mesmo se aplicando nas zonas fronteiriças. Na aceção do primeiro período, o exercício das competências de polícia não pode considerar‑se equivalente ao exercício de controlos de fronteira, nomeadamente nos casos em que essas medidas policiais:
i) não tiverem como objetivo o controlo fronteiriço,
ii) se basearem em informações policiais de caráter geral e na experiência em matéria de possíveis ameaças à ordem pública e se destinarem particularmente a combater o crime transfronteiras,
iii) forem concebidas e executadas de forma claramente distinta dos controlos sistemáticos de pessoas nas fronteiras externas,
iv) forem aplicadas com base em controlos por amostragem;
[…]»
9. O artigo 25.o deste código dispõe:
«1. Em caso de ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna de um Estado‑Membro no espaço sem controlos nas fronteiras internas, esse Estado‑Membro pode reintroduzir, a título excecional, o controlo em todas ou algumas partes específicas das suas fronteiras internas, por um período limitado não superior a 30 dias, ou pelo período de duração previsível da ameaça grave se a duração desta exceder 30 dias. O alcance e a duração da reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas não devem exceder o estritamente necessário para dar resposta à ameaça grave.
2. O controlo nas fronteiras internas só pode ser reintroduzido em último recurso e de acordo com os artigos 27.o, 28.o e 29.o Os critérios enumerados, respetivamente, nos artigos 26.o e 30.o devem ser tidos em conta caso seja prevista uma decisão sobre a reintrodução do controlo nas fronteiras internas ao abrigo, respetivamente, dos artigos 27.o, 28.o ou 29.o
3. Se a ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna no Estado‑Membro em causa persistir para além do período previsto no n.o 1 do presente artigo, esse Estado‑Membro pode prolongar o controlo nas suas fronteiras internas, no respeito pelos critérios a que se refere o artigo 26.o e de acordo com o artigo 27.o, com base nas mesmas razões que as previstas no n.o 1 do presente artigo e, tendo em conta eventuais novos elementos, por períodos renováveis não superiores a 30 dias.
4. A duração total da reintrodução do controlo nas fronteiras internas, incluindo quaisquer prorrogações previstas no n.o 3 do presente artigo, não pode exceder seis meses. Em circunstâncias excecionais, como referido no artigo 29.o, esse período total pode ser prorrogado pelo prazo máximo de dois anos nos termos do n.o 1 desse artigo.»
10. O artigo 32.o do referido Código das Fronteiras Schengen enuncia:
«Caso seja reintroduzido o controlo nas fronteiras internas, aplicam‑se, com as necessárias adaptações, as disposições aplicáveis do título II.»
11. Os artigos 5.o, 13.o e 14.o do Código das Fronteiras Schengen fazem parte do seu título II, intitulado «Fronteiras externas», ao passo que os artigos 23.o, 25.o e 32.o deste código fazem parte do título III, intitulado «Fronteiras internas».
12. O Anexo V, parte A, do Código das Fronteiras Schengen prevê:
«1. Em caso de recusa de entrada, o guarda de fronteira competente:
a) Preenche o formulário de recusa de entrada abaixo reproduzido (parte B). O nacional de país terceiro assina o formulário, após o que lhe é entregue cópia do formulário assinado. Caso o nacional de país terceiro se recuse a assinar, o guarda de fronteira assinala essa recusa na parte do formulário reservada às observações;
b) Apõe no passaporte um carimbo de entrada, riscado com uma cruz a tinta preta indelével, fazendo constar, do lado direito, igualmente a tinta indelével, a(s) letra(s) que corresponde(m) a(os) motivo(s) da recusa de entrada, conforme previsto no modelo de formulário de recusa de entrada acima referido;
c) Procede à anulação ou à revogação do visto, consoante o caso, nos termos do artigo 34.o do [Regulamento (CE) n.o 810/2009 [(7)]];
d) Consigna todas as recusas de entrada num registo ou numa lista, mencionando a identidade e nacionalidade do nacional de país terceiro, as referências do documento que permite a sua passagem da fronteira, bem como o motivo e a data de recusa de entrada.
2. Se o nacional de país terceiro a quem foi recusada a entrada tiver sido conduzido por um transportador até à fronteira, a autoridade localmente responsável:
a) Ordena ao transportador que o nacional de país terceiro seja imediatamente transportado para o país terceiro donde tenha vindo, para o país terceiro que emitiu o documento que permite a passagem da fronteira ou para qualquer outro país terceiro em que a sua admissão esteja garantida, ou que sejam encontrados meios de o reencaminhar, nos termos do artigo 26.o da Convenção de Schengen e da [Diretiva 2001/51/CE [(8)]];
b) Até ao momento da recondução, toma as medidas adequadas, nos termos do direito nacional e atendendo às circunstâncias locais, para evitar a entrada ilegal de nacionais de países terceiros a quem tenha sido recusada a entrada.
[…]»
Diretiva 2008/115
13. O artigo 2.o da Diretiva 2008/115 dispõe:
«1. A presente diretiva é aplicável aos nacionais de países terceiros em situação irregular no território de um Estado‑Membro.
2. Os Estados‑Membros podem decidir não aplicar a presente diretiva aos nacionais de países terceiros que:
a) Sejam objeto de recusa de entrada nos termos do artigo 13.o do Código das Fronteiras Schengen ou sejam detidos ou intercetados pelas autoridades competentes quando da passagem ilícita das fronteiras externas terrestres, marítimas ou aéreas de um Estado‑Membro e não tenham posteriormente obtido autorização ou o direito de permanência nesse Estado‑Membro;
b) Estejam obrigados a regressar por força de condenação penal ou em consequência desta, nos termos do direito interno, ou sejam objeto de processo de extradição.
[…]»
14. Nos termos do artigo 3.o desta diretiva:
«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por:
[…]
2) “Situação irregular”, a presença, no território de um Estado‑Membro, de um nacional de país terceiro que não preencha ou tenha deixado de preencher as condições de entrada previstas no artigo 5.o do Código das Fronteiras Schengen ou outras condições aplicáveis à entrada, permanência ou residência nesse Estado‑Membro;
[…]»
15. O artigo 4.o, n.o 4, da mesma diretiva prevê:
«No que diz respeito aos nacionais de países terceiros excluídos do âmbito de aplicação da presente diretiva por força da alínea a) do n.o 2 do artigo 2.o, os Estados‑Membros devem:
a) Assegurar que o seu tratamento e nível de proteção não sejam menos favoráveis do que os previstos nos n.os 4 e 5 do artigo 8.o (restrições à utilização de medidas coercivas), na alínea a) do n.o 2 do artigo 9.o (adiamento do afastamento), nas alíneas b) e d) do n.o 1 do artigo 14.o (cuidados de saúde urgentes e tomada em consideração das necessidades das pessoas vulneráveis) e nos artigos 16.o e 17.o (condições de detenção); e
b) Respeitar o princípio da não repulsão.»
16. O artigo 6.o da Diretiva 2008/115 dispõe:
«1. Sem prejuízo das exceções previstas nos n.os 2 a 5, os Estados‑Membros devem emitir uma decisão de regresso relativamente a qualquer nacional de país terceiro que se encontre em situação irregular no seu território.
2. Os nacionais de países terceiros em situação irregular no território de um Estado‑Membro, que sejam detentores de um título de residência válido ou de outro título, emitido por outro Estado‑Membro e que lhes confira direito de permanência estão obrigados a dirigir‑se imediatamente para esse Estado‑Membro. Em caso de incumprimento desta exigência pelo nacional de país terceiro em causa ou se for necessária a partida imediata deste por razões de ordem pública ou de segurança nacional, aplica‑se o n.o 1.
3. Os Estados‑Membros podem abster‑se de emitir a decisão de regresso em relação a nacionais de países terceiros que se encontrem em situação irregular no seu território e sejam aceites por outros Estados‑Membros ao abrigo de acordos ou convenções bilaterais existentes à data da entrada em vigor da presente diretiva. Nesse caso, os Estados‑Membros que aceitarem os nacionais de países terceiros em causa devem aplicar o n.o 1.
[…]
6. A presente diretiva não obsta a que os Estados‑Membros tomem decisões de cessação da permanência regular a par de decisões de regresso, e/ou ordens de afastamento, e/ou proibições de entrada, por decisão ou ato administrativo ou judicial, previsto no respetivo direito interno, sem prejuízo das garantias processuais disponíveis ao abrigo do capítulo III e de outras disposições aplicáveis do direito comunitário e do direito nacional.»
Direito francês
17. Conforme resulta da l’ordonnance no 2020‑1733 (Despacho n.o 2020‑1733), o artigo L. 332‑2 do Ceseda dispõe:
«A decisão de recusa de entrada, escrita e fundamentada, é tomada por um agente pertencente a uma categoria fixada por via regulamentar.
A notificação da decisão de recusa de entrada deve mencionar o direito de o estrangeiro avisar ou pedir que se avise a pessoa junto da qual indicou que iria estar instalada, o seu consulado ou o advogado por si escolhido. A decisão de recusa menciona o direito de o estrangeiro recusar ser repatriado antes do termo do prazo de 24 horas contado após o dia em que se procede à notificação nas condições previstas no artigo L. 333‑2.
A decisão e a notificação dos direitos que a acompanham ser‑lhe‑ão comunicadas numa língua que o estrangeiro compreende.
Deve ser dada especial atenção às pessoas vulneráveis, nomeadamente aos menores acompanhados ou não por um adulto.»
18. O artigo L. 332‑3 do Ceseda, resultante do Despacho n.o 2020‑1733, prevê:
«O procedimento previsto no artigo L. 332‑2 é aplicável à decisão de recusa de entrada tomada contra o estrangeiro em aplicação do artigo 6.o do [Código das Fronteiras Schengen]. É igualmente aplicável aos controlos efetuados numa fronteira interna em caso de reintrodução temporária de controlos nas fronteiras internas nas condições previstas no capítulo II do título III do [Código das Fronteiras Schengen].»
Matéria de facto, processo principal e questões prejudiciais
19. As recorrentes no processo principal interpuseram no Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) um recurso em cujo âmbito requereram, entre outros, a anulação do artigo L. 332‑3 do Ceseda. Alegam, nomeadamente, que este artigo viola a Diretiva 2008/115 porque permite adotar decisões de recusa de entrada nas fronteiras internas nas quais tenham sido restabelecidos controlos.
20. O órgão jurisdicional de reenvio salienta que o Tribunal de Justiça declarou, no seu Acórdão Arib e o., que o artigo 2.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2008/115, lido em conjugação com o artigo 32.o do Código das Fronteiras Schengen, não se aplica à situação de um nacional de um país terceiro, detido na proximidade imediata de uma fronteira interna e em situação irregular no território de um Estado‑Membro, mesmo quando esse Estado‑Membro tenha reintroduzido, ao abrigo do artigo 25.o deste código, o controlo nessa fronteira, devido a uma ameaça grave à ordem pública ou à segurança interna do referido Estado‑Membro.
21. Em 27 de novembro de 2020, este órgão jurisdicional considerou que as disposições do artigo L. 213‑3‑1 do Ceseda, que previam que, em caso de reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas, o estrangeiro proveniente diretamente do território de um Estado parte na Convenção de Schengen pode ser objeto de uma decisão de recusa de entrada nas condições do artigo L. 213‑2 deste código quando tenha entrado no território metropolitano atravessando uma fronteira interna terrestre sem para tal estar autorizado e tenha sido controlado numa zona entre essa fronteira e uma linha traçada a dez quilómetros além dessa fronteira, são contrárias às disposições da Diretiva 2008/115, conforme foram interpretadas pelo Tribunal de Justiça no Acórdão Arib e o.
22. Segundo o órgão jurisdicional de reenvio, o artigo L. 332‑3 do CESEDA, que constitui o objeto do recurso que está pendente perante si no presente processo, não retoma as disposições do artigo L. 213‑3‑1 deste código, pelo que o artigo L. 332‑3 do referido código não viola a autoridade de caso julgado. Todavia, o artigo L. 332‑3, segundo parágrafo, do mesmo código prevê que pode ser tomada uma decisão de recusa de entrada quando são efetuados controlos nas fronteiras internas em caso de reintrodução temporária do controlo nessas fronteiras nas condições previstas no capítulo II do título III do Código das Fronteiras Schengen.
23. O órgão jurisdicional de reenvio considera assim que há que determinar se, em semelhante situação, o nacional de um país terceiro, proveniente diretamente do território de um Estado parte na Convenção de Schengen e que se apresenta num ponto de passagem de fronteira autorizado, sem estar na posse dos documentos que permitem comprovar uma autorização de entrada ou o direito de permanecer em França, pode ser objeto de uma decisão de recusa de entrada ao abrigo do artigo 14.o do Código das Fronteiras Schengen, sem que seja aplicável a Diretiva 2008/115.
24. Foi nestas condições que o Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional), por Decisão de 24 de fevereiro de 2022, que deu entrada no Tribunal de Justiça em 1 de março de 2022, decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
«Em caso de reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas, nas condições previstas no capítulo II do título III do [Código das Fronteiras Schengen], pode ser aplicada a um estrangeiro proveniente diretamente do território de um Estado parte na Convenção de Schengen uma decisão de recusa de entrada, por ocasião dos controlos efetuados nessa fronteira, com fundamento no artigo 14.o deste [código], sem que a Diretiva 2008/115 seja aplicável?»
25. As recorrentes no processo principal, o defensor dos direitos, os Governos francês e polaco, bem como a Comissão Europeia apresentaram observações. As mesmas partes foram ouvidas na audiência realizada em 19 de janeiro de 2023.
Análise
26. Com a sua questão prejudicial, o órgão jurisdicional de reenvio pretende, em substância, determinar se, em caso de reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas, nas condições previstas no capítulo II do título III do Código das Fronteiras Schengen, se aplicam o artigo 14.o deste código ou as disposições da Diretiva 2008/115.
27. Antes de mais, faço questão de sublinhar que não se trata aqui de determinar a legalidade de uma reintrodução dos controlos nas fronteiras internas, havendo apenas que determinar as consequências dessa reintrodução (9).
28. Proponho ao Tribunal de Justiça que responda que as disposições da Diretiva 2008/115 são aplicáveis e que, em contrapartida, o artigo 14.o do Código das Fronteiras Schengen não se aplica. Esta conclusão decorre, na minha opinião, do raciocínio seguido pelo Tribunal de Justiça nos processos que deram origem aos Acórdãos Affum e Arib e o.
Quanto à aplicabilidade da Diretiva 2008/115
29. A Diretiva 2008/115 tem por objeto, conforme enunciado no seu artigo 1.o, estabelecer normas e procedimentos comuns a aplicar nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular, no respeito dos direitos fundamentais e do direito internacional. Resulta do considerando 4 desta diretiva que esta última visa estabelecer normas claras, transparentes e justas para uma política de regresso eficaz, enquanto elemento necessário de uma política de migração bem gerida.
30. O âmbito de aplicação ratione personae da Diretiva 2008/115, conforme definido no seu artigo 2.o, é amplo (10). Nos termos do artigo 2.o, n.o 1, desta diretiva, esta é aplicável aos nacionais de países terceiros em situação irregular no território de um Estado‑Membro. O conceito de «situação irregular» encontra‑se definido no artigo 3.o, n.o 2, da referida diretiva como «a presença, no território de um Estado‑Membro, de um nacional de país terceiro que não preencha ou tenha deixado de preencher as condições de entrada previstas no artigo [6.o] do Código das Fronteiras Schengen (11), ou outras condições aplicáveis à entrada, permanência ou residência nesse Estado‑Membro» (12). Decorre desta definição que qualquer cidadão de um país terceiro que se encontre no território de um Estado‑Membro sem preencher as condições de entrada, permanência ou residência no mesmo se encontra, por esse simples facto, em situação irregular sem que essa presença esteja sujeita a um requisito de duração mínima ou de intenção de permanecer nesse território (13). Além disso, o caráter meramente temporário ou transitório dessa presença também não figura entre os motivos, enumerados no artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115, relativamente aos quais os Estados‑Membros podem decidir não aplicar esta diretiva a um nacional de um país terceiro em situação irregular (14).
31. Acresce que o Tribunal de Justiça já observou que, no contexto da Diretiva 2008/115, os conceitos de «situação irregular» e de «entrada irregular» se encontram estreitamente ligados, uma vez que essa entrada constitui, com efeito, uma das circunstâncias de facto que podem levar à situação irregular do nacional de um país terceiro no território do Estado‑Membro em causa (15). Um nacional de um país terceiro que tenha entrado irregularmente no território de um Estado‑Membro e em relação ao qual, por este motivo, se considera que aí permanece em situação irregular é assim abrangido, nos termos do artigo 2.o, n.o 1, desta diretiva, e, sem prejuízo do disposto no seu artigo 2.o, n.o 2, pelo âmbito de aplicação desta última, estando sujeito às normas e aos procedimentos comuns aí previstos com vista ao seu afastamento, desde que a sua situação de permanência não tenha, eventualmente, sido regularizada (16).
32. Nos termos do artigo 2.o, n.o 2, da Diretiva 2008/115, os Estados‑Membros têm a faculdade de não aplicar esta diretiva em determinadas situações bem definidas. Com efeito, nos termos do artigo 2.o, n.o 2, alínea a), da referida diretiva, um Estado‑Membro pode decidir não a aplicar aos nacionais de países terceiros que sejam objeto de uma decisão de recusa de entrada nos termos do artigo 14.o do Código das Fronteiras Schengen (17) ou que sejam detidos ou intercetados pelas autoridades competentes quando da passagem ilícita das fronteiras externas de um Estado‑Membro e não tenham posteriormente obtido autorização ou o direito de permanência nesse Estado‑Membro.
33. O Tribunal de Justiça já teve oportunidade de esclarecer que resulta do artigo 2.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2008/115 que as duas situações visadas por esta disposição dizem exclusivamente respeito à passagem de uma fronteira externa de um Estado‑Membro, conforme definida no artigo 2.o, n.o 2, do Código das Fronteiras Schengen, e, portanto, não dizem respeito à passagem de uma fronteira comum a Estados‑Membros que fazem parte do espaço Schengen. Por conseguinte, a referida disposição não pode permitir aos Estados‑Membros não aplicar essa diretiva a nacionais de países terceiros em situação irregular devido à sua entrada irregular por uma fronteira interna (18). O Tribunal de Justiça esclareceu além disso que, no que se refere à primeira das situações referidas no artigo 2.o, n.o 2, alínea a), da referida diretiva, é facto assente que só são objeto de uma decisão de recusa de entrada nos termos do artigo 14.o do Código das Fronteiras Schengen os nacionais de países terceiros que pretendem passar uma fronteira externa para entrar nesse espaço (19).
34. Com base nestes ensinamentos, não pode ser acolhido o argumento do Governo francês segundo o qual um nacional de um país terceiro objeto de uma decisão de recusa de entrada no território de um Estado‑Membro não reside no território de um desses Estados‑Membros, uma vez que tal argumento equivale a uma restrição unilateral do âmbito de aplicação da Diretiva 2008/115 levada a cabo por um Estado‑Membro. Este Estado‑Membro poderia, com efeito, revogar uma estada que já foi autorizada. Considero que não há lugar para semelhante restrição unilateral do âmbito de aplicação desta diretiva.
35. A título de conclusão provisória, há que constatar que a República Francesa não pode decidir, com base no artigo 2.o, n.o 2, alínea a), da Diretiva 2008/115, não aplicar esta diretiva a um nacional de um país terceiro em situação irregular detido numa fronteira.
36. No que respeita a esta constatação, acrescento que corresponde exatamente à solução adotada pelo Tribunal de Justiça quando declarou que as disposições da Diretiva 2008/115 se aplicam à situação de um nacional de país terceiro, detido na proximidade imediata de uma fronteira interna e em situação irregular no território de um Estado‑Membro, inclusivamente quando esse Estado‑Membro tenha reintroduzido o controlo nessa fronteira, ao abrigo do Código das Fronteiras Schengen (20). Na minha opinião, esta solução também se impõe se a pessoa em causa for detida na própria fronteira.
37. Com base nestes ensinamentos, um Estado‑Membro está assim obrigado a aplicar as disposições da Diretiva 2008/115 em relação a qualquer pessoa detida numa fronteira interna do espaço Schengen.
38. As disposições do Código das Fronteiras Schengen, incluindo o seu artigo 14.o, não podem alterar esta conclusão.
Quanto à aplicabilidade do artigo 14.o do Código das Fronteiras Schengen
39. O Código das Fronteiras Schengen estabelece um regime de passagem de pessoas nas fronteiras.
40. As pessoas, independentemente da sua nacionalidade, não devem ser controladas na passagem das fronteiras internas. A passagem das fronteiras sem controlo só é possível de facto se disser respeito a todos (21). A supressão dos controlos nas fronteiras internas estende‑se assim necessariamente aos nacionais de países terceiros, pela própria natureza que resulta da ausência de controlos (22). Isto também implica que o acesso através das fronteiras externas dos Estados‑Membros se enquadre no direito da União.
41. O artigo 14.o do Código das Fronteiras Schengen, que estabelece a obrigação de os Estados‑Membros recusarem a entrada no território, numa fronteira externa, a um nacional de país terceiro que não preencha as condições de entrada enunciadas no artigo 6.o, n.o 1, deste código (23), não se destina a ser aplicado a uma fronteira interna, nem sequer — com base no artigo 32.o do referido código — mutatis mutandis. Com efeito, estas disposições têm por ratio legis o facto de que incumbe aos Estados‑Membros que têm fronteiras externas assegurar que os nacionais de países terceiros sem direito de entrada não entrem no Espaço Schengen. Depois de esses nacionais terem entrado, os Estados‑Membros não podem proferir decisões de recusa de entrada ao abrigo do Código das Fronteiras Schengen, devendo aplicar a Diretiva 2008/115.
42. A isto acresce que os Estados‑Membros (24) não protegem os mesmos interesses jurídicos nas fronteiras externas e nas fronteiras internas: um Estado‑Membro que, nos termos do Código das Fronteiras Schengen, é responsável por controlar as fronteiras externas deste espaço atua no interesse de todos os Estados‑Membros do Espaço Schengen. Em contrapartida, um Estado‑Membro que decida reintroduzir os controlos nas fronteiras internas, fá‑lo no seu próprio interesse (25).
43. Com base nas considerações precedentes, proponho que se responda à questão prejudicial que, em caso de reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas, nas condições previstas no capítulo II do título III do Código das Fronteiras Schengen, as disposições da Diretiva 2008/115 são aplicáveis. Por outro lado, a aplicação do artigo 14.o deste código deve ser excluída.
Considerações finais — opções deixadas aos Estados‑Membros pela Diretiva 2008/115
44. Embora, em caso de reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas, nas condições descritas pelo órgão jurisdicional de reenvio, as disposições da Diretiva 2008/115 sejam aplicáveis e o artigo 14.o do Código das Fronteiras Schengen não seja aplicável, os Estados‑Membros conservam, no entanto, várias possibilidades para garantir um regresso eficaz dos nacionais de países terceiros em situação irregular.
45. A este respeito, faço questão de recordar que o procedimento de regresso estabelecido pela Diretiva 2008/115 se centra numa decisão de regresso que os Estados‑Membros, nos termos do artigo 6.o, n.o 1, da mesma diretiva, estão obrigados (26) a emitir relativamente a qualquer nacional de um país terceiro que se encontre em situação irregular no seu território (27). Esta disposição constitui a pedra angular daquela diretiva, em torno da qual as suas outras disposições são edificadas (28). As obrigações que recaem sobre os Estados‑Membros por força dos artigos 6.o e seguintes da Diretiva 2008/115 são contínuas e aplicam‑se ininterruptamente, no sentido de que surgem automaticamente quando as condições previstas nesses artigos estão preenchidas (29). Por outras palavras, quando um nacional de um país terceiro se encontra em situação irregular e não se apliquem as exceções previstas no artigo 6.o, n.os 2 a 5, da referida diretiva, um Estado‑Membro é obrigado a emitir uma decisão de regresso e a executá‑la.
46. No caso de um nacional de um país terceiro objeto de uma decisão de regresso constituir uma ameaça para a ordem pública ou a segurança interna, a Diretiva 2008/115 não obsta a que um Estado‑Membro adote uma medida de detenção relativamente a esse nacional (30). Em tal situação, o Estado‑Membro em questão não fica obrigado a conceder um prazo para a partida voluntária ao abrigo do artigo 7.o, n.o 4, desta diretiva.
47. Além disso, devo recordar a disposição do artigo 6.o, n.o 3, da Diretiva 2008/115, nos termos da qual os Estados‑Membros podem abster‑se de emitir uma decisão de regresso relativamente a nacionais de países terceiros que se encontrem em situação irregular no seu território e sejam aceites por outros Estados‑Membros ao abrigo de acordos ou convenções bilaterais existentes à data da entrada em vigor desta diretiva.
48. Por último, quando um número excecionalmente elevado de nacionais de países terceiros que devam ser objeto de uma operação de regresso se transforme num peso grande e imprevisto na capacidade dos centros de detenção de um Estado‑Membro ou o seu pessoal administrativo ou judicial, o Estado‑Membro em causa pode tomar medidas urgentes ao abrigo do artigo 18.o da Diretiva 2008/115.
Conclusão
49. Atendendo a todas as considerações que precedem, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão prejudicial submetida pelo Conseil d’État (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, França) do seguinte modo:
Em caso de reintrodução temporária do controlo nas fronteiras internas, nas condições previstas no capítulo II do título III do Regulamento (UE) 2016/399 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 9 de março de 2016, que estabelece o código da União relativo ao regime de passagem de pessoas nas fronteiras (Código das Fronteiras Schengen), são aplicáveis as disposições da Diretiva 2008/115/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 16 de dezembro de 2008, relativa a normas e procedimentos comuns nos Estados‑Membros para o regresso de nacionais de países terceiros em situação irregular. Em contrapartida, a aplicação do artigo 14.o deste regulamento deve ser afastada.