PRESUDA OPĆEG SUDA (četvrto vijeće)
12. prosinca 2014.(*)
„Državne potpore – Financijski sektor – Državno jamstvo za bankovni zajam – Potpora namijenjena otklanjanju ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu države članice – Članak 107. stavak 3. točka (b) UFEU‑a – Odluka kojom se utvrđuje nespojivost potpore s unutarnjim tržištem – Smjernice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje poduzeća u teškoćama – Sukladnost s komunikacijama Komisije o potporama u financijskom sektoru u kontekstu financijske krize – Legitimna očekivanja – Obveza obrazlaganja“
U predmetu T‑487/11,
Banco Privado Português, SA, sa sjedištem u Lisabonu (Portugal),
Massa Insolvente do Banco Privado Português, SA, sa sjedištem u Lisabonu,
koje zastupaju C. Fernández Vicién, F. Pereira Coutinho, Esperança Pina, T. Mafalda Santos, R. Leandro Vasconcelos i A. Kéri, avocats,
tužitelji,
protiv
Europske komisije, koju zastupaju L. Flynn i M. Afonso, u svojstvu agenata,
tuženik,
povodom zahtjeva za poništenjem Odluke Komisije 2011/346/EU od 20. srpnja 2010. o državnoj potpori C 33/09 (ex NN 57/09, ex CP 191/09), koju je Portugal dodijelio u obliku državnog jamstva u korist BPP‑a (SL 2011., L 159, str. 95.),
OPĆI SUD (četvrto vijeće),
u sastavu M. Prek, predsjednik, I. Labucka i V. Kreuschitz (izvjestitelj), suci,
tajnik: J. Palacio González, glavni administrator,
uzimajući u obzir pisani postupak i nakon rasprave održane 14. ožujka 2014.,
donosi sljedeću
Presudu(1)
Okolnosti spora
1 Banco Privado Português, SA (u daljnjem tekstu: BPP) je financijska institucija sa sjedištem u Lisabonu (Portugal) koja pruža usluge upravljanja imovinom, savjetovanja poduzetnika i privatnih ulaganja u Portugalu, Španjolskoj i u manjem opsegu u Brazilu i Južnoj Africi. Klijenti BPP‑a su osobito privatni i institucionalni deponenti, među kojima je pet uzajamnih poljoprivrednih kreditnih unija, jedna štedionica, nekoliko mirovinskih fondova i osiguravajućih društava. Dionice BPP‑a ne kotiraju na burzi. Na dan 30. lipnja 2008. aktiva BPP‑a iz bilance iznosila je 2,9 milijardi eura, odnosno manje od 1 % od ukupne aktive bankarskog sektora Portugala. Sav temeljni kapital BPP‑a drži holding Privado Holding SGPS (sociedade gestora de participações sociais), SA (u daljnjem tekstu: holding).
2 Zbog pogoršanja svjetske gospodarske situacije BPP je od rujna 2008. počeo imati probleme s likvidnošću. Stoga je dana 24. studenoga 2008. službeno obavijestio portugalsku središnju banku (u daljnjem tekstu: Banka Portugala) o tome kako postoji rizik da neće biti u mogućnosti ispuniti svoje obveze plaćanja. Banka Portugala je odlučila da s učinkom od 1. prosinca 2008., osobito, „na razdoblje od tri mjeseca oslobodi BPP pravodobnog ispunjenja ranije ugovorenih obveza, posebice u pogledu djelatnosti upravljanja imovinom, u mjeri u kojoj je to nužno za [njegovo] restrukturiranje i [njegovu] sanaciju“.
3 Portugalska tijela su rješenjem 31268‑A/2008 od 1. prosinca 2008., objavljenim u Diário da República, drugoj seriji, br. 235 od 4. prosinca 2008., odlučili dodijeliti BPP‑u državno jamstvo na temelju Zakona br. 112/97 od 16. rujna 1997., odnosno izvan okvira portugalskog programa jamstava koji proizlazi iz Zakona br. 60‑A/2008 od 20. listopada 2008., kako ga je odobrila Komisija Europskih zajednica Odlukom C (2008) 6527 od 29. listopada 2008. o državnoj potpori koju dodjeljuje Portugal – Program jamstava u korist kreditne institucije u Portugalu (SL 2009., C 9, str. 2.). To je državno jamstvo odobreno 5. prosinca 2008. te je bilo namijenjeno osiguranju zajma od 450 milijuna eura koji je BPP‑u trebao dodijeliti konzorcij sastavljen od šest portugalskih banaka, odnosno od Banco Comercial Português, SA, Caixa Geral de Depósitos, SA, Banco Espírito Santo, SA, Banco BPI, SA, Banco Santander Totta, SA i Caixa Central – Caixa Central de Crédito Agrícola Mútuo, CRL (u daljnjem tekstu: banke vjerovnici). Sukladno relevantnim odredbama sporazumâ o zajmu i državnom jamstvu pozajmljeni je iznos bio isključivo namijenjen za pokriće obveza BPP‑a upisanih u njegovu bilancu na dan 4. studenoga 2008. i trebao je biti upotrijebljen samo za isplatu deponenata i drugih vjerovnika, a ne za pokriće dugova drugih društava kćeri holdinga. Trajanje zajma bilo je ograničeno na razdoblje od šest mjeseci, s mogućnošću produženja na najviše dvadeset i četiri mjeseca. Kamatna stopa određena je u istom iznosu kao i kamatna stopa Euribora, uvećana za 100 baznih bodova. Naknada za državno jamstvo je, uzimajući u obzir osiguranja koja je ponudio BPP, bila određena na 20 baznih bodova.
4 Na temelju ugovora o osnivanju založnog prava, sklopljenog 5. prosinca 2008. između BPP‑a, Portugalske Države i Banke Portugala, BPP je na ime protuosiguranja u korist Portugalske Države osnovao pravo prvenstvenog namirenja na više dijelova svoje aktive, uključujući vrijednosne papire i pokretnine, kao i hipoteku prvog reda na nekretninama u vlasništvu društava kćeri holdinga. Tada je vrijednost tih osiguranja bila procijenjena na 672 milijuna eura, dok je na dan 7. svibnja 2010. Banka Portugala tu vrijednost procijenila na 582 milijuna eura.
5 Portugalska tijela su 5. prosinca 2008. obavijestila Komisiju o dodijeli državnog jamstva u korist BPP‑a.
6 Komisija je Odlukom C (2009) 1892 final od 13. ožujka 2009. o državnoj potpori NN 71/08 – Portugal, Auxílio estatal ao Banco Privado Português – BPP (SL C 174, str. 1., u daljnjem tekstu: odluka od 13. ožujka 2009.), kao hitnom mjerom, odlučila ne prigovoriti dodjeli državnog jamstva BPP‑u zato što je ona bila spojiva s unutarnjim tržištem, sukladno članku 87. stavku 3. točki (b) UEZ‑a.
7 Portugalska tijela su Rješenjem 13364-A/2009 objavljenim u Diário da República, drugoj seriji, br. 109 od 5. lipnja 2009. produžile predmetno državno jamstvo za šest mjeseci. O tome produženju su obavijestila Komisiju elektroničkom poštom 23. lipnja 2009., ali ne i službeno na temelju članka 88. stavka 3. UEZ‑a.
8 BPP je 23. prosinca 2008., 12. siječnja 2009., 19. veljače 2009., 24. travnja 2009. i 10. srpnja 2009. dostavio Banci Portugala planove za sanaciju, pri čemu portugalska tijela ni o jednome od njih nisu obavijestila Komisiju.
[omissis]
10 Portugalska tijela su dopisom od 23. lipnja 2009. upućenim Komisiji potvrdila da je namjena šestomjesečnog produženja državnog jamstva omogućiti BPP‑u da dovrši plan restrukturiranja i sanacije te da u kratkom roku provede rješenje kojim će sačuvati interese svojih klijenata, posebice onih koji su uložili u proizvod sa zajamčenim povratom.
11 Komisija je 15. srpnja 2009. pozvala portugalska tijela da bez odgode dostave plan restrukturiranja BPP‑a, makar i privremeni, i podsjetila da se predmetna potpora od 6. lipnja 2009. smatra nezakonitom. Budući da portugalska tijela na to nisu odgovorila, Komisija im je na temelju članka 5. stavka 2. Uredbe Vijeća (EZ) br. 659/1999 od 22. ožujka 1999. o utvrđivanju detaljnih pravila primjene članka [88. UEZ‑a] (SL L 83, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 4., str. 16.) poslala opomenu 6. listopada 2009.
12 Komisija je odlukom od 10. studenoga 2009. i dopisom od istog dana upućenim Portugalskoj Državi pokrenula formalni postupak ispitivanja na temelju članka 88. stavka 2. UEZ‑a u vezi s dodjelom državnog jamstva BPP‑u te je pozvala zainteresirane stranke da podnesu svoje primjedbe (SL C 56, str. 10., u daljnjem tekstu: odluka o pokretanju postupka). Komisija je odlukom o pokretanju postupka Portugalskoj Državi također naložila da na temelju članka 10. stavka 3. Uredbe br. 659/1999 dostavi plan restrukturiranja BPP‑a u roku od 30 dana od primitka dopisa, odnosno do 22. prosinca 2009.
[omissis]
14 Portugalska tijela su 3. prosinca 2009. obavijestila Komisiju o produžetku državnog jamstva za šest mjeseci, odnosno do 5. lipnja 2010., obrazloživši to osobito time što „bi neposredna propast BPP‑a ozbiljno ugrozila rješenje koje se razmatralo u tom trenutku“ i time što „su banke vjerovnici prihvatile produženje trajanja [zajma] za šest mjeseci bez izmjena pripadajućih uvjeta i bez dodatnog financiranja, pod uvjetom da se također produži odgovarajuće državno jamstvo“. To produženje državnog jamstva je izvršeno rješenjem 26556-B/2009 objavljenim u Diário da República, drugoj seriji, br. 236 od 7. prosinca 2009., pri čemu portugalska tijela o tome nisu službeno obavijestila Komisiju na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a.
15 U dokumentu poslanom Komisiji 25. veljače 2010. portugalska su tijela iznijela elemente na kojima bi se, prema njihovu mišljenju, trebalo temeljiti rješavanje problemâ koje je BPP prouzrokovao velikom broju svojih klijenata, odnosno onima koji su uložili u proizvod „apsolutnog povrata“, zbog čega je, među ostalim mjerama, 30. ožujka 2010. osnovan Fundo Especial de Investimento (FEI) (posebni investicijski fond).
16 Osim mjera predviđenih za rješavanje situacije u korist klijenata BPP‑a, portugalska tijela su u istom dokumentu ponovila nužnost dodjele državnog jamstva i njegova produženja, s obzirom na to da je financiranje BPP‑a bio kratkoročni instrument potreban za održavanje njegova funkcioniranja, naknadnog ostvarenja studije održivosti, kao i stabiliziranja nacionalnog financijskog sustava. Osim toga, portugalska su tijela u tom dokumentu istaknula da je isključivi cilj državnog jamstva omogućiti BPP‑u da dostavi plan restrukturiranja i naposljetku, primijeni rješenje čiji je cilj osiguranje zaštite njegovih ulagača. Napokon, u predmetnom dokumentu portugalska su tijela opisala sadržaj plana restrukturiranja i sanacije BPP‑a od 12. siječnja, „27. travnja“ i 10. lipnja 2009., kao i odbijanje navedenih planova od strane Banke Portugala i portugalskih tijela.
17 Banka Portugala je odlukom od 15. travnja 2010., koja je stupila na snagu 16. travnja 2010. u 12 sati, opozvala BPP‑u njegovo odobrenje za rad, s obzirom na to da ga nije bilo moguće restrukturirati ili dokapitalizirati.
18 Banke vjerovnici su 21. travnja 2010. zahtijevale izvršenje državnog jamstva te im je 7. svibnja 2010. Portugalska Država vratila cjelokupan iznos zajma osiguranog tim jamstvom.
19 Banka Portugala je 22. travnja 2010. pred Trgovačkim sudom u Lisabonu zahtijevala pokretanje postupka likvidacije BPP‑a (predmet 519/10.5TYLSB) na temelju članka 8. stavka 2. Uredbe sa zakonskom snagom br. 199/2006 od 25. listopada 2006. i imenovanje likvidacijskog povjerenstva. Rješenjem od 23. travnja 2010. Trgovački sud u Lisabonu je odlučio provesti likvidaciju te je imenovao likvidacijsko povjerenstvo i odredio rok od 30 dana za prijavu tražbina.
20 Komisija je 20. srpnja 2010. donijela Odluku 2011/346/EU o državnoj potpori C 33/09 (ex NN 57/09, ex CP 191/09) koju je Portugal dodijelio u obliku državnog jamstva u korist BPP‑a (SL 2011., L 159, str. 95., u daljnjem tekstu: pobijana odluka) kojom je utvrdila da je ta potpora nespojiva s unutarnjim tržištem (članak 1.) i naložila Portugalskoj Državi da istu neposredno i učinkovito vrati (članci 2. i 3.).
[omissis]
22 Na zahtjev portugalskih tijela likvidacijsko povjerenstvo je dopisom od 23. veljače 2011. Portugalskoj Državi priznalo tražbinu u visini iznosa zajma, na temelju kojeg je ona imala pravo na subrogaciju.
Postupak i zahtjevi stranaka
23 BPP i Massa Insolvente do Banco Privado Português, SA (u daljnjem tekstu zajedno: tužitelj) su zahtjevom podnesenom tajništvu Općeg suda 9. rujna 2011. podnijeli ovu tužbu.
24 Tužitelj od Općeg suda zahtijeva da:
– poništi pobijanu odluku;
– podredno, poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem je predmetna potpora proglašena nezakonitom i nespojivom s unutarnjim tržištem u razdoblju od 5. prosinca 2008. do 5. lipnja 2009.;
– k tomu, podredno, poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se njome nalaže povrat predmetne potpore;
– k tomu, podredno, poništi pobijanu odluku u dijelu u kojem se njome nalaže povrat predmetne potpore za razdoblje od 5. prosinca 2008. do 5. lipnja 2009.;
– naloži Komisiji snošenje troškova.
[omissis]
29 Komisija od Općeg suda zahtijeva da:
– odbije glavni zahtjev i sporedne zahtjeve;
– naloži tužitelju snošenje troškova.
[omissis]
32 Budući da je bio izmijenjen sastav vijeća Općeg suda, sudac izvjestitelj je bio raspoređen u četvrto vijeće, kojemu je, posljedično, ustupljen ovaj predmet.
33 Na temelju izvještaja suca izvjestitelja Opći sud (četvrto vijeće) je odlučio otvoriti usmeni dio postupka.
34 Stranke su na raspravi 14. ožujka 2014. iznijele svoja izlaganja i odgovore na usmena pitanja koja je postavio Opći sud. Tužitelj je na raspravi u odgovoru na pitanje koje je postavio Opći sud naveo da prihvaća njegovu odluku da se odgovor na tužbu umetne u spis, iako je podnesen sa zakašnjenjem, što je uneseno u zapisnik s rasprave.
Pravo
Sažetak tužbenih razloga za poništenje
35 U prilog svojoj tužbi tužitelj ističe sedam tužbenih razloga.
[omissis]
43 Sukladno strukturi odredbe članka 107. UFEU‑a Opći sud smatra da je najprije potrebno ispitati treći tužbeni razlog, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni činjenica i povredi pojma državne potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Nadalje, ispitat će se drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi odredbe o odstupanju propisane člankom 107. stavkom 3. točkom (b) UFEU‑a, kao i četvrti, peti, šesti i sedmi tužbeni razlog i tek naposljetku prvi tužbeni razlog, koji se temelji na nepostojanju obrazloženja.
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni činjenica i povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a
Uvodna očitovanja
44 Prema mišljenju tužitelja, iako Komisija na temelju članka 107. stavka 1. UFEU‑a ima široku „diskrecijsku“ ovlast, ona je ipak obvezna brižno i nepristrano ispitati sve relevantne elemente predmeta. Stoga ona mora izvršiti pravilnu analizu situacije na tržištu, položaja korisnika i njegovih konkurenata na tom tržištu, uvjeta trgovine između država članica i „navesti prednost koja je mjerom [državne potpore] dâna toj trgovini“, uzimajući u obzir činjenične i pravne elemente koji postoje na dan donošenja njezine odluke. Međutim, u ovom slučaju Komisija je izvršila pogrešnu pravnu kvalifikaciju činjenica i nije vodila računa o činjenici da BPP od 24. studenoga 2008. više nije obavljao djelatnost koja ulazi u njegov uobičajen predmet poslovanja ni o činjenici da je državno jamstvo bilo isključivo namijenjeno pokriću određenih obveza nastalih prije dodjele navedenog jamstva. Stoga tužitelj smatra da, s jedne strane, Komisija nije uzela u obzir činjenicu da od tog dana BPP više nije bio konkurent ostalim kreditnim institucijama, premda je, utvrdivši da je BPP „u kratkom roku mogao ući ili ponovno ući na tržište“, Komisija sama priznala da BPP nije više poslovao na tržištu. S druge strane, Komisija nije vodila računa o činjenici da je državno jamstvo bilo isključivo namijenjeno pokriću određenih obveza upisanih u bilanci BPP‑a na dan 24. studenoga 2008. i da se jamstvo može koristiti samo za isplatu deponenata i drugih vjerovnika, a ne za poslovanje na tržištu ili za pokriće bilo dugova drugih društava kćeri holdinga, bilo izvanimovinskih ili drugih obveza koje proizlaze iz drugih djelatnosti ili iz drugih financijskih usluga koje neposredno ili posredno pruža BPP. Stoga namjena dodjele navedenog jamstva nije bila omogućiti BPP‑u obavljanje uobičajene djelatnosti kreditne institucije na tržištu, u svojstvu aktualnog ili potencijalnog konkurenta, niti mu se njome mogla dati prednost koja bi narušila tržišno natjecanje u odnosu na druge kreditne institucije ili bi utjecala na trgovinu između država članica. Točka 72. pobijane odluke potvrđuje taj zaključak s obzirom na to da je Komisija u njoj utvrdila da je likvidacija BPP‑a dokazala da nije bilo narušavanja tržišnog natjecanja.
[omissis]
46 Kad je riječ o argumentu tužitelja prema kojemu „Komisija ima široke diskrecijske ovlasti“ na temelju članka 107. stavka 1. UFEU‑a, valja podsjetiti na to da taj argument očito ne uzima u obzir ustaljenu sudsku praksu u kojoj je priznato da je pojam potpore ima pravnu prirodu te ga je potrebno tumačiti na temelju objektivnih elemenata tako da, s jedne strane, sud Europske unije treba u načelu provesti cjelovit nadzor glede toga ulazi li mjera u područje primjene članka 107. stavka 1. UFEU‑a i, s druge strane, Komisija u vezi s tim, osim iznimno, nema diskrecijsku ovlast (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 22. prosinca 2008., British Aggregates/Komisija, C‑487/06 P, Zb. str. I‑10515., t. 111. do 113.). Prema tome, ovaj argument treba odbiti.
47 Ipak valja provjeriti sadržavaju li Komisijine procjene o postojanju državne potpore, kako su navedene u točkama 56. do 60. pobijane odluke, pogreške koje se tiču činjenica ili prava ili ne, pri čemu rasuđivanje tužitelja, u mjeri u kojoj on navodi „pogrešnu pravnu kvalifikaciju činjenica“, treba shvatiti kao da se odnosi kako na mjerilo prednosti tako i na mjerilâ utjecaja na trgovinu između država članica i na narušavanje tržišnog natjecanja u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a.
48 Stoga, valja najprije ispitati je li Komisija u pobijanoj odluci pravilno kvalificirala državno jamstvo kao mjeru potpore kojom je BPP‑u dodijeljena gospodarska prednost.
Postojanje gospodarske prednosti u korist BPP‑a
49 U skladu s člankom 107. stavkom 1. UFEU‑a, osim ako je Ugovorima drukčije predviđeno, svaka potpora koju dodijeli država članica ili koja se dodjeljuje putem državnih sredstava u bilo kojem obliku kojim se narušava ili prijeti da će narušiti tržišno natjecanje stavljanjem određenih poduzetnika ili proizvodnje određene robe u povoljniji položaj, nespojiva je s unutarnjim tržištem budući da utječe na trgovinu među državama članicama.
50 Prema tome,samo prednosti dodijeljene izravno ili neizravno putem državnih sredstava ili koje čine dodatan trošak za državu treba smatrati potporama u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a. Štoviše, iz samog teksta te odredbe i pravila postupka utvrđenih u članku 108. UFEU‑a proizlazi da prednosti dodijeljene putem drugih sredstava, koja nisu državna, ne potpadaju u područje primjene predmetnih odredaba (presuda Suda od 19. ožujka 2013., Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija i dr., C‑399/10 P i C‑401/10 P, t. 99. i navedena sudska praksa).
51 Osobito se smatraju potporama različiti oblici intervencija koje smanjuju troškove koji uobičajeno opterećuju proračun poduzetnika i koje nisu subvencije u pravom smislu, ali su iste prirode i imaju iste učinke, pri čemu članak 107. stavak 1. UFEU‑a definira državne intervencije ovisno o njihovim učincima (vidjeti u tom smislu presudu Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija i dr., t. 50., gore, t. 101. i 102. i navedenu sudsku praksu).
52 Osim toga, državna intervencija, koja može poduzetnike na koje se primjenjuje staviti u povoljniji položaj u odnosu na druge i istovremeno stvoriti dovoljno konkretan rizik da će u budućnosti nastati dodatan trošak za državu, može opteretiti državna sredstva. Osobito, prednosti dodijeljene u obliku državnog jamstva mogu podrazumijevati dodatan teret za državu (vidjeti u tom smislu presudu Bouygues i Bouygues Télécom/Komisija i dr., t. 50., gore, t. 106. i 107. i navedenu sudsku praksu).
53 U ovom slučaju, kad je riječ o kvalifikaciji državnog jamstva kao potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, valja podsjetiti da je Komisija u t. 24. odluke od 13. ožujka 2009. u bitnom smatrala da je BPP zahvaljujući državnom jamstvu dobio financiranje koje ne bi mogao dobiti na tržištu i da je u toj mjeri ostvario gospodarsku korist kojom je ojačan njegov položaj u odnosu na konkurente i koja je prouzročila narušavanje tržišnog natjecanja i utjecala na trgovinu među državama članicama. Komisija je u točki 38. spomenute odluke u biti pojasnila da je naknada od 20 baznih bodova niža od one koja se trebala primijeniti na temelju Preporuke ESB‑a od 20. listopada 2008. koja navodi fiksnu naknadu od 50 baznih bodova za jamstva dodijeljena solventnim bankama za razdoblje kraće od jedne godine. U točki 39. iste odluke Komisija je osobito dodala da je „[u]natoč visokom iznosu ponuđenih osiguranja, naknada za državno jamstvo i dalje značajno niža od one koja bi se uobičajeno smatrala prikladnom za banku u teškoćama“.
[omissis]
55 Iz prethodnih razmatranja jasno proizlazi da je Komisija, s jedne strane, od donošenja odluke od 13. ožujka 2009. izvela ustaljenu i dosljednu ocjenu državnog jamstva kao mjere potpore u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, a, s druge strane, u točki 59. pobijane odluke odgovorila na argument portugalskih tijela, kako ga je u biti tužitelj ponovio u okviru ovog postupka, da je BPP prestao djelovati na tržištu od 1. prosinca 2008.
56 Kad je riječ o postojanju prednosti, važno je istaknuti da tužitelj ni u okviru ovog tužbenog razloga ni u okviru drugih tužbenih razloga navedenih u prilog tužbi ne osporava ocjenu Komisije prema kojoj, s jedne strane, bez državnog jamstva, to jest u „normalnim“ tržišnim okolnostima, BPP ne bi od banaka vjerovnika mogao dobiti zajam po povoljnim financijskim uvjetima i prema kojoj je, s druge strane, sama naknada za državno jamstvo značajno niža od iznosa koji se uobičajeno smatra prikladnim za banke u teškoćama (vidjeti t. 57. pobijane odluke). Tužitelj ne osporava ni to da je ta gospodarska prednost bila financirana iz državnih sredstava, pri čemu je to posljednje mjerilo ispunjeno najkasnije nakon što su portugalska tijela izvršavajući državno jamstvo vratila zajam bankama vjerovnicima (vidjeti t. 56. in fine pobijane odluke).
57 Naime, tužitelj osporava samo to da je dodjela te prednosti povezana s konkurentskom djelatnošću BPP‑a na tržištu u odnosu na druge financijske institucije. Međutim, kada bi se taj argument i mogao prihvatiti, to ne bi utjecalo na kvalifikaciju prednosti državnog jamstva.
58 Prema tome, Komisija je u pobijanoj odluci pravilno zaključila da je BPP imao prednost koja je proizašla iz državnih sredstava.
Mjerila gospodarske djelatnosti, utjecaja na trgovinu i narušavanja tržišnog natjecanja
59 Kad je riječ o argumentu prema kojem od 24. studenoga 2008. BPP više nije djelovao na tržištu kao aktualni ili potencijalni konkurent drugim financijskim institucijama, valja istaknuti, kao prvo, da tužitelj ne osporava da je BPP u tom zadržao svoj status poduzetnika u smislu članka 107. UFEU‑a tako što je nastavio obavljati svoju gospodarsku djelatnosti, iako u smanjenom opsegu (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 3. ožujka 2011., AG2R Prévoyance, C‑437/09, Zb. str. I‑973., t. 41. i 42. i navedenu sudsku praksu i presudu Općeg suda od 12. rujna 2013., Njemačka/Komisija T‑347/09, Zb., t. 25. i 26. i navedenu sudsku praksu).
60 Kao drugo, u pogledu mjerila utjecaja na trgovinu među državama članicama, presuđeno je da, kada potpora koju dodjeli država članica ojačava položaj jednog poduzetnika u odnosu na druge konkurentne poduzetnike u trgovini unutar Zajednice, mora se smatrati da su potonji zahvaćeni potporom. U tom pogledu okolnost, da je u gospodarskom sektoru, kao što je sektor financijskih usluga, proveden velik postupak liberalizacije na razini Zajednice koji je pojačao tržišno natjecanje koje je već moglo nastati iz slobodnog kretanja kapitala predviđenog Ugovorom, može dovesti do stvarnog ili potencijalnog utjecaja potpora na tržišno natjecanje kao i njihova utjecaja na trgovinu među državama članicama (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 10. siječnja 2006. Cassa di Risparmio di Firenze i dr., C‑222/04, Zb. str. I‑289., t. 141., 142. i 145. prva alineja i navedenu sudsku praksu).
61 Kao treće, u pogledu mjerila narušavanja tržišnog natjecanja, valja podsjetiti da potpore koje oslobađaju poduzetnika troškova koje bi u pravilu snosio u okviru svojeg redovnog upravljanja ili svojih uobičajenih aktivnosti u pravilu narušavaju uvjete tržišnog natjecanja (presuda Suda od 30. travnja 2009. Komisija/Italija i Wam, C‑494/06 P, Zb. str. I‑3639., t. 54.; vidjeti u tom smislu presudu Suda od 19. rujna 2000. Njemačka/Komisija, C‑156/98, Zb. str. I‑6857., t. 30.).
62 Kao četvrto, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da, kako bi kvalificirala državnu mjeru, Komisija nije dužna dokazati postojanje stvarnog utjecaja potpore na trgovinu među državama članicama ni stvarno narušavanje tržišnog natjecanja, već samo mora ispitati može li potpora utjecati na tu trgovinu i narušiti tržišno natjecanje (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 9. lipnja 2011. Comitato „Venezia vuole vivere“ i dr./Komisija, C‑71/09 P, C‑73/09 P i C‑76/09 P, Zb. str. I‑4727., t. 134.).
63 U ovom slučaju BPP‑u je odobrenje za rad oduzeto tek 16. travnja 2010., a njegova je likvidacija započela tek 22. i 23. travnja 2010. Stoga je on između 24. studenog 2008. i gore navedenih datuma i dalje bio prisutan na tržištu. Tako BPP prilikom dodjele jamstva nije bio samo „poduzetnik“ korisnik u smislu članka 107. stavka 1. UFEU‑a, već je tijekom tog razdoblja u najmanju ruku obavljao gospodarsku djelatnost koja je uključivala ponudu određenih financijskih proizvoda ili usluga ili upravljanje njima, pri čemu se to upravljanje moglo nastaviti zbog zajma i državnog jamstva.
64 S tim u vezi tužitelj nije dokazao da BPP nije obavljao takvu gospodarsku djelatnost.
65 Stoga, kao prvo, Banka Portugala je odlučila da s učinkom od 1. prosinca 2008., osobito, „na razdoblje od tri mjeseca oslobodi BPP pravodobnog ispunjenja ranije ugovorenih obveza, posebice u pogledu djelatnosti upravljanja imovinom, u mjeri u kojoj je to nužno za [njegovo] restrukturiranje i [njegovu] sanaciju“, što nužno podrazumijeva da je BPP nastavio biti prisutan na tržištu tijekom predmetnog razdoblja.
66 Kao drugo, ciljevi ugovora o zajmu i ugovora o državnom jamstvu, kako je odobreno Rješenjem 31268‑A/2008 od 1. prosinca 2008., bili su pokriće obveza BPP‑a upisanih u bilancu na dan 24. studenoga 2008. kao i isplata njegovih deponenata i drugih vjerovnika koji su se javili na taj dan. Budući da je problem financiranja dugova BPP‑a na taj način bio privremeno riješen, sama ta okolnost upućuje na to da je BPP u određenoj mjeri mogao nastaviti svoju poslovnu djelatnost.
67 Kao treće, nije sporno da je BPP između 23. prosinca 2008. i 10. srpnja 2009. Banci Portugala dostavio nekoliko planova restrukturiranja koje ona nije prihvatila, zbog čega portugalska tijela nisu o tome obavijestila Komisiju (vidjeti t. 8. ove presude). Krajnji ciljevi tih planova restrukturiranja mogli su biti samo sanacija i oporavak BPP‑a kako bi on mogao u potpunosti nastaviti obavljati svoju uobičajenu gospodarsku djelatnost. U tom pogledu valja se isto tako najprije pozvati na članke 2., 30. i 31. Komunikacije Komisije, naslovljene „Primjena pravila o državnim potporama na mjere poduzete u pogledu financijskih institucija u kontekstu svjetske financijske krize“ (SL 2008., C 270, str. 8., u daljnjem tekstu: Komunikacija o financijskim institucijama) [neslužbeni prijevod], koja uspostavlja vezu između restrukturiranja i ponovne dugoročne održivosti predmetnih financijskih institucija, nadalje, na točku 4. Komunikacije Komisije o ponovnoj dugoročnoj održivosti i ocjeni mjera restrukturiranja u financijskom sektoru u trenutnoj krizi u okviru pravila o državnim potporama (SL 2009., C 195, str. 9.) [neslužbeni prijevod] i napokon na članak 17. Komunikacije Komisije, naslovljene „Smjernice Zajednice o državnim potporama za sanaciju i restrukturiranje poduzeća u teškoćama“ (SL 2004., C 244, str. 2., SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 8., svezak 3., str. 121., u daljnjem tekstu: Smjernice za sanaciju i restrukturiranje). U tom istom smislu Komisija je pravilno istaknula da dopis portugalskih tijela od 23. lipnja 2009. kao i dokument koji su ta tijela uputila Komisiji 25. veljače 2010. potvrđuju da su ta tijela dodjelu i produženje državnog jamstva povezali s potrebom toga da se BPP‑u omogući da osobito sastavi plan restrukturiranja i da tako privremeno ostane prisutan na tržištu.
68 Kao četvrto, kao što to proizlazi iz točke 15. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, čija su glavna načela proglašena primjenjivima na temelju članka 10. Komunikacije o financijskim institucijama, smatra se da su potpore za sanaciju, kao što su to državna jamstva, po svojoj prirodi privremena i povratna pomoć koja je vremenski ograničena na najviše šest mjeseci i čiji je „glavni cilj“ „omogućiti opstanak poduzetnika u teškoćama tijekom vremena koje je potrebno za izradu plana restrukturiranja ili likvidacije“. Također točka 30. Komunikacije o financijskim institucijama određuje da „[kada] je potrebno upotrijebiti program jamstava u korist pojedinih financijskih institucija, nužno je da je tu hitnu mjeru spašavanja, čiji je cilj opstanak nesolventne institucije [...] slijede [...] prikladne mjere koje dovode do restrukturiranja ili likvidacije korisnika“ i koje „korisnicima plaćanja iz jamstava nameću obvezu obavješćivanja o planu restrukturiranja ili likvidacije“. Stoga je u ovom slučaju glavni, ako ne i isključivi, cilj državnog jamstva, kako je odobreno odlukom od 13. ožujka 2009. za razdoblje od šest mjeseci, sukladno njegovim načelima, bio privremeno održati gospodarsku djelatnost BPP‑a dok portugalska tijela ne dostave predviđeni plan restrukturiranja.
69 Nijedan od argumenata koje je naveo tužitelj ne dokazuje to da BPP do 16. travnja 2010., dana kada mu je stvarno oduzeto odobrenje za rad, nije nastavio obavljati gospodarsku djelatnost
[omissis]
72 S obzirom na prethodna razmatranja valja odbiti tužiteljev argument prema kojemu BPP od 24. studenoga 2008. više nije obavljao svoju gospodarsku djelatnost, čime je izbjegao primjenu članka 107. stavku 1. UFEU‑a, s obzirom na to da je Komisija u pobijanoj odluci utvrdila da je BPP u tom trenutku bio poduzetnik koji je obavljao takvu gospodarsku djelatnost, iako u smanjenom opsegu, i da je imao gospodarsku prednost.
73 Osim toga, iz prethodno navedenog proizlazi da, s obzirom na sudsku praksu navedenu u točkama 60. do 62. ove presude, tužitelj ne može isticati da dodjela predmetne prednosti nije mogla utjecati na trgovinu između država članica i narušiti tržišno natjecanje. Naime, time što je BPP‑u omogućila da tijekom određenog vremena i u određenoj mjeri obavlja poslovnu djelatnost, predmetna je potpora, s jedne strane, ojačala njegov gospodarski položaj u odnosu na druge konkurentne poduzetnike u trgovini unutar Zajednice i, s druge strane, privremeno ga je oslobodila troškova – odnosno viših troškova financiranja za ispunjenje njegovih obveza plaćanja – koje bi uobičajeno morao snositi u okviru tekućeg upravljanja svojom imovinom ili u okviru svakodnevnih gospodarskih djelatnosti.
74 Napokon, s obzirom na to da tužitelj ističe da je u točki 72. pobijane odluke proturječno utvrđeno da ne postoji narušavanje tržišnog natjecanja, dovoljno je istaknuti da se ta točka odnosi samo na buduću situaciju BPP‑a nakon oduzimanja njegova odobrenja za rad i likvidacije, zbog čega je Komisija u skladu sa svojom ranijom procjenom situacije koja je postojala prije spomenutog oduzimanja, zaključila da u budućnosti „u vezi s BPP‑om neće postojati […] rizik od narušavanja tržišnog natjecanja“.
75 Naposljetku valja odbiti treći tužbeni razlog kao neosnovan u cijelosti.
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a
Sažetak argumentacije stranaka
76 Prema mišljenju tužitelja, pobijana odluka ne vodi računa ni o činjenici da državno jamstvo ispunjava uvjete o odstupanju iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a jer je namjena navedenog jamstva „otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu neke države članice“, osobito tijekom razdoblja od 5. lipnja 2009. do 15. travnja 2010., ni o uvjetima sukladnosti koji su pobliže navedeni u Komunikaciji o financijskim institucijama u okviru naslova „3. Jamstva koja pokrivaju obveze financijskih institucija“. U tom pogledu tužitelj u biti pojašnjava da se okolnosti u kojima je Komisija odobrila državno jamstvo odlukom od 13. ožujka 2009. nisu promijenile i da su trajale do 15. travnja 2010. Stoga je ta mjera i dalje bila opravdana i njezino je produženje bilo čak i neophodno radi nadzora automatskog rizika povezanog s propašću BPP‑a. Međutim, Komisija je u pobijanoj odluci povrijedila članak 107. stavak 3. točku (b) UFEU‑a time što nije uzela u obzir taj aspekt i time što se nije izjasnila o spojivosti navedene potpore s unutarnjim tržištem.
[omissis]
Sažetak sadržaja odluke od 13. ožujka 2009.
[omissis]
Sažetak sadržaja pobijane odluke
[omissis]
Ocjena
82 Ovim tužbenim razlogom tužitelj u biti prigovara Komisiji da u pobijanoj odluci nije održala svoju prvotnu ocjenu, kako je bila navedena u Odluci od 13. ožujka 2009., o spojivosti predmetne potpore s unutarnjim tržištem na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a i mjerilima iznesenim u Komunikaciji o financijskim institucijama, iako je produženje državnog jamstva, čiji se uvjeti nisu promijenili, bilo nužno za „otklanjanje ozbiljnih poremećaja u gospodarstvu“ Portugala. Stoga valja ocijeniti je li Komisija time počinila očitu pogrešku u ocjeni ili pogrešku koja se tiče prava u primjeni članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a.
83 Najprije valja podsjetiti da se, s jedne strane, odstupanje iz članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a i, prema tome, pojam „ozbiljnog poremećaja u gospodarstvu države članice“ trebaju usko tumačiti (vidjeti u tom smislu presudu Suda od 30. rujna 2003. Freistaat Sachsen i dr./Komisija, C‑57/00 P i C‑61/00 P, Zb. str. I‑9975., t. 98.). S druge strane, Komisija prilikom provedbe te odredbe raspolaže širokom diskrecijskom ovlasti, čija primjena podrazumijeva gospodarske i društvene ocjene koje valja izvršiti u okviru Zajednice. Sud Unije prilikom nadzora zakonitosti izvršavanja jedne takve slobode ne može ocjenu nadležnog tijela o tome nadomjestiti svojom ocjenom, već mora jedino ispitati sadržava li ta potonja ocjena očitu pogrešku ili zlouporabu ovlasti (vidjeti u tom smislu po analogiji presude Suda od 15. prosinca 2005. Unicredito Italiano, C‑148/04, Zb. str. I‑11137., t. 71. i Comitato „Venezia vuole vivere“ i dr./Komisija, t. 62. gore i t. 176.).
84 Nadalje, valja istaknuti da je među strankama nesporno da je odluka od 13. ožujka 2009. sadržavala privremenu i hitnu ocjenu spojivosti predmetne potpore i da je odobrenje Komisije bilo jasno vremenski ograničeno i uvjetovano time da portugalska tijela poštuju svoju obvezu da u razdoblju od šest mjeseci, odnosno do 5. lipnja 2009., dostave plan restrukturiranja BPP‑a. Osim toga, u predmetnoj je odluci izričito navedena obveza tih tijela da Komisiju obavijeste o svakom eventualnom produženju državnog jamstva koje bi prelazilo početno razdoblje od šest mjeseci, kako je ono pokriveno privremenim odobrenjem (vidjeti t. 39., 41. i 44. odluke od 13. ožujka 2009.). U tom je kontekstu nevažno to što su bitni elementi navedeni samo u obrazloženju te odluke, a ne u njezinoj izreci, koja sadržava samo odluku o neprigovaranju, s obzirom na to da se ta izreka treba tumačiti u odnosu na navedeno obrazloženje (vidjeti u tom smislu rješenje Općeg suda od 30. travnja 2007., EnBW Energie Baden‑Württemberg/Komisija, T‑387/04, Zb. str. II‑1195., t. 127. i navedenu sudsku praksu).
85 Valja pojasniti da se Komisija u točkama 31. i 32. odluke od 13. ožujka 2009. oslonila na Komunikaciju o financijskim institucijama koja u svojoj točki 10. navodi osnovna načela iz Smjernica za sanaciju i restrukturiranje. Stoga se u članku 30. spomenute komunikacije, svakako u pogledu konkretne primjene programa jamstva u individualnim slučajevima, u biti zahtijeva da hitnoj mjeri spašavanja, čiji je cilj opstanak nesolventnih financijskih institucija, slijede prikladne mjere za restrukturiranje ili likvidaciju korisnika, što podrazumijeva nužnost obavješćivanja o planu restrukturiranja čija je namjena ponovna uspostava dugoročne održivosti ili obavješćivanja o likvidacijskom planu. Osim toga, iz točke 10. iste komunikacije, u vezi s točkom 15. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, proizlazi da iznimne mjere sanacije, kao što je to državno jamstvo, u pravilu ne bi smjele trajati duže od šest mjeseci. Isto tako, iz točke 25. podtočaka (a) i (c) spomenutih Smjernica proizlazi da potpore za sanaciju u obliku jamstva trebaju „prestati u razdoblju od najviše šest mjeseci“ i da „prilikom njihova priopćavanja trebaju biti popraćene obvezom predmetne države članice da će u roku od najviše šest mjeseci od odobravanja te potpore za sanaciju [...] Komisiji dostaviti bilo plan restrukturiranja, bilo likvidacijski plan, bilo dokaz [...] da je jamstvo prestalo“. Naposljetku, u točkama 28. i 29. tih smjernica je pojašnjeno, s jedne strane, da će „Komisija pokrenuti postupak [...] ako smatra da [...] je jamstvo zloupotrijebljeno ili da nakon proteka šestomjesečnog roka nema više razloga za nevraćanje potpore “ a, s druge strane, da „[o]dobrenje potpore za sanaciju ne podrazumijeva nužno da će potom biti odobrene potpore u okviru plana restrukturiranja, pri čemu treba ispitati meritum tih potpora“.
86 Osim toga tužitelj ne dovodi u pitanje nadležnost Komisije da na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a vremenski ograniči svoje odobrenje i podvrgne ga uvjetu poštovanja obveza koje je država članica preuzela u skladu s Komunikacijom o financijskim institucijama te Smjernicama za sanaciju i restrukturiranje niti dovodi u pitanje činjenicu da su se u ovom slučaju portugalska tijela stvarno obvezala na način opisan u odluci od 13. ožujka 2009.
87 Kao prvo, iz prethodnih razmatranja također proizlazi da se Komisija u točkama 31. i 32. odluke od 13. ožujka 2009. vjerno držala relevantnih mjerila navedenih u njezinoj komunikaciji o financijskim institucijama, tumačenih s obzirom na Smjernice za sanaciju i restrukturiranje, pri čemu su se vremensko ograničenje i uvjeti za Komisijino privremeno odobrenje temeljili na primjeni spomenute Komunikacije.
88 Kao drugo, valja utvrditi da je Komisija u pobijanoj odluci pravilno smatrala da relevantna mjerila za privremeno odobrenje predmetne potpore – kako je dodijeljena odlukom od 13. ožujka 2009. – od 5. lipnja 2009. nisu ili nisu više bila ispunjena, jer portugalska tijela suprotno svojim obvezama, s jedne strane, čak i nakon proteka predviđenog roka, nisu dostavila plan restrukturiranja BPP‑a i, s druge strane, dva su puta produžila državno jamstvo preko najduljeg roka od šest mjeseci, kako je to bilo odobreno tom odlukom i Komunikacijom o financijskim institucijama, u vezi sa Smjernicama za sanaciju i restrukturiranje, a da pritom o tim produženjima nisu službeno obavijestila Komisiju.
89 Kao treće, kad je riječ o ocjeni spojivosti predmetne potpore u smislu članka 107., stavka 3. točke (b) UFEU‑a, valja podsjetiti da je Komisija već u točki 9. odluke od 13. ožujka 2009. u biti utvrdila da je, s jedne strane, usprkos visokoj vrijednosti ponuđenih osiguranja, naknada za državno jamstvo značajno niža od iznosa koji bi bio uobičajeno procijenjen primjerenim za banke u teškoćama i da bi, s druge strane, ona samo iznimno prihvatila takvu naknadu kao prikladnu u mjeri u kojoj ista osigurava opstanak BPP‑a u kratkom razdoblju sanacije i to isključivo pod uvjetom da joj se u roku od šest mjeseci dostavi plan restrukturiranja. Ta je ocjena u skladu sa zahtjevima iz točke 30. Komunikacije o financijskim institucijama, u vezi s točkama 15. i 25. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, prema kojima potpora za sanaciju može biti samo privremena i povratna, ograničena na razdoblje od šest mjeseci te joj mora slijediti bilo plan restrukturiranja ili likvidacije, bilo dokaz da je zajam u potpunosti vraćen, te u slučaju državnog jamstva, da je to jamstvo prestalo. Osim toga, Komisija je u skladu s tim razmatranjima u točki 71. pobijane odluke podsjetila da je naknada za državno jamstvo niža od iznosa koji se uobičajeno zahtijeva Komunikacijom o financijskim institucijama kako bi se potpora smatrala spojivom i da je odobrenje tog iznosa naknade u odluci od 13. ožujka 2009. bilo uvjetovano dostavom plana restrukturiranja ili likvidacijskog plana.
90 Iz prethodnih razmatranja također proizlazi da tužitelj nema osnove za tvrdnju da se okolnosti – u kojima je Komisija odlukom od 13. ožujka 2009. privremeno odobrila državno jamstvo – nisu bile promijenile i da su trajale do 15. lipnja 2010.
91 Napokon, tužitelj Komisiji ne može prigovoriti da je počinila očitu pogrešku u ocjeni ili da je prekoračila granice svoje široke diskrecijske ovlasti na temelju članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, kako je određena u Komunikaciji o financijskim institucijama, odnosno da je nezakonito odstupila od pravila koja je s tim u vezi samoj sebi nametnula (vidjeti presudu Suda od 11. rujna 2008., Njemačka i dr./Kronofrance, C‑75/05 P i C‑80/05 P, Zb. str. I‑6619., t. 60. i navedenu sudsku praksu), s obzirom na to da je Komisija u ovom slučaju vjerno držala pravila spomenute Komunikacije kako bi proglasila predmetnu potporu nespojivom s unutarnjim tržištem.
92 Stoga je Komisija, a da pritom nije počinila očitu pogrešku u ocjeni ili pogrešku koja se tiče prava u primjeni članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a, zaključila da, s obzirom na to da nije dostavljen plan restrukturiranja ili likvidacije na dan 5. lipnja 2009., državno jamstvo kao i njegovo produženje nakon 5. lipnja 2009. treba proglasiti nespojivima s unutarnjim tržištem.
93 Prema tome, ovaj tužbeni razlog valja odbiti kao neosnovan.
Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 108. stavka 2. UFEU‑a
94 U okviru ovog tužbenog razloga tužitelj, kao prvo, u biti prigovara Komisiji da nije uzela u obzir činjenicu da državno jamstvo BPP‑u nije donijelo nikakvu gospodarsku prednost koja bi opravdala određivanje povrata. Naime, tužitelj smatra da dodjela takvog jamstva nije dovela ni do smanjenja gubitaka BPP‑a ni do promjene situacije financijske neravnoteže u kojoj se BPP nalazio. Stoga određivanje povrata nije bilo u skladu s glavnim ciljem koji se trebalo ostvariti, odnosno sprječavanjem narušavanja tržišnog natjecanja prouzrokovanog dobivenom gospodarskom prednošću. Stoga je pobijana odluka povrijedila članak 108. stavak 2. UFEU‑a.
95 Za zaključak da prvi dio četvrtog tužbenog razloga treba odbiti kao neosnovan dovoljno je uputiti na razmatranja sadržana u točkama 56. do 58. ove presude. S obzirom na to da tužitelj dodaje da dodjela državnog jamstva nije dovela ni do smanjenja gubitaka BPP‑a ni do promjene situacije financijske neravnoteže u kojoj se BPP našao, taj je argument bespredmetan. Naime, BPP je, s jedne strane, samo zbog navedenog jamstva mogao dobiti zajam po povoljnim financijskim uvjetima od banaka vjerovnika i, s druge strane, naknada za to jamstvo bila je značajno niža od iznosa koji se općenito smatra primjerenim za banke u teškoćama (vidjeti t. 57. pobijane odluke i t. 89. ove presude), pri čemu tužitelj tu tvrdnju zapravo nije ni osporio.
96 Kao drugo, tužitelj najprije tvrdi da je Komisija povrijedila članak 108. stavak 2. UFEU‑a time što je naložila povrat predmetne potpore isključivo zbog postupovnih razloga, odnosno zbog nedostavljanja plana restrukturiranja i obavijesti o produljenju državnog jamstva. Stoga je pobijana odluka povrijedila „načela materijalne pravičnosti, proporcionalnosti i primjerenosti“. Podredno, tužitelj prigovara Komisiji da je nezakonito naložila povrat za razdoblje od 5. prosinca 2008. do 5. lipnja 2009., iako je BPP‑u za to razdoblje odobrena navedena potpora, dodijeljena odlukom od 13. ožujka 2009.
97 Kad je riječ o glavnom prigovoru iz tog drugog dijela tužbenog razloga, valja podsjetiti da, u skladu s člankom 14. stavkom 1. Uredbe br. 659/1999, čiji je cilj osigurati provedbu članka 108. stavka 2. prvog podstavka UFEU‑a, u slučaju negativne odluke o nezakonitoj potpori, Komisija odlučuje da predmetna država članica poduzima sve potrebne mjere kako bi od korisnika vratila potporu, osim ako je takav povrat u suprotnosti s temeljnim načelom prava Unije. Osim toga, u skladu s ustaljenom sudskom praksom, ukidanje nezakonite potpore povratom logična je posljedica utvrđenja njezine nezakonitosti. Prema tome, država članica na koju se odnosi odluka kojom se nalaže povrat nezakonitih potpora dužna je poduzeti sve prikladne mjere za osiguranje izvršenja navedene odluke. Predmetna država članica u tom pogledu mora ostvariti učinkoviti povrat dužnih iznosa (vidjeti presudu Suda od 29. ožujka 2012., Komisija/Italija, C‑243/10, t. 35. i navedenu sudsku praksu).
98 Osim toga, ova obveza povrata ima za cilj uspostaviti stanje koje je na tržištu postojalo prije dodjele potpore. Preciznije, cilj povrata potpora koje su nespojive s unutarnjim tržištem je uklanjanje narušavanja tržišnog natjecanja prouzrokovanog konkurentskom prednošću korisnika te potpore na tržištu u odnosu na njegove konkurente, čime se ponovno uspostavlja situacija koja je prethodila isplati navedene potpore (u tom smislu vidjeti presude Suda od 4. travnja 1995., Komisija/Italija, C‑348/93, Zb. str. I‑673., t. 27. i od 17. studenoga 2011., Komisija/Italija, C‑496/09, Zb. str. I‑11483., t. 61.). Ta su načela navedena i u točkama 13. i 14. Komunikacije Komisije – Ususret učinkovitoj provedbi odluka Komisije kojima se državama članicama nalaže povrat nezakonitih državnih potpora koje su nespojive s unutarnjim tržištem (SL 2007., C 272, str. 4.).
99 S obzirom na ta načela i na činjenicu da je Komisija u ovom slučaju u pobijanoj odluci pravilno odlučila o tome da postoji državna potpora nespojiva s unutarnjim tržištem i da je ona, prema tome nezakonita, treba smatrati da je Komisija Portugalskoj Državi pravilno odredila povrat predmetne državne potpore, uključujući i prednost povezanu s dodjelom državnog jamstva. Naime, kao što je navedeno u točkama 56., 73. i 95. ove presude, BPP je zahvaljujući dodijeli navedenog jamstva stekao gospodarsku prednost koja je mogla utjecati na trgovinu između država članica i narušiti tržišno natjecanje, što opravdava određivanje toga da mu se oduzme ta konkurentska prednost kako bi se na relevantnom tržištu ponovno uspostavila situacija koja je prethodila isplati navedene potpore. Stoga glavni prigovor tužitelja, prema kojemu je Komisija naložila povrat predmetne potpore isključivo zbog postupovnih razloga, nije utemeljen i treba ga odbiti.
100 Kada je riječ o podrednom pitanju je li Komisija imala pravo odrediti povrat gospodarske prednosti dodijeljene državnim jamstvom tijekom razdoblja od 5. prosinca 2008. do 5. lipnja 2009. (vidjeti t. 71. do 85. pobijane odluke), kako je ona predviđena privremenim odobrenjem iz odluke od 13. ožujka 2009., valja se najprije pozivati na razmatranja navedena u točkama 88. i 89. ove presude.
101 U tom pogledu valja pojasniti da točki 15. i točki 25. podtočkama (a) i (c) Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, čija su opća načela primjenjiva na temelju točke 10. Komunikacije o financijskim institucijama, ne određuju predmet, sadržajni ili vremenski opseg, ni načine određivanja povrata. Tako točka 25. podtočke (a) i (c) navedenih smjernica samo opisuju uvjete za eventualno odobrenje potpore za sanaciju. Na temelju odredaba iz točke 25. podtočke (a) tih smjernica, potrebno je, u pravilu, najkasnije u roku od šest mjeseci, „otplatiti svaki […] zajam, a jamstvo mora prestati“ i na temelju odredaba iz točke 25. podtočke (c) istih smjernica također je potrebno podnijeti „dokaz[e] da je zajam u cijelosti otplaćen i/ili da je jamstvo prestalo“. Navedena točka 25. tako ne određuje ni prednost povezanu s dodjelom takvog zajma ili takvog jamstva, koji bi mogao biti predmetom povrata, ni način na koji se njegov iznos mora izračunati, što kada je riječ o jamstvima, predstavlja predmet točka 4.2. Komunikacije [Komisije 2008/C 155/02 o primjeni članaka 87. [UEZ‑a] i 88. [UEZ‑a] na državne potpore u obliku jamstava (SL 2008., C 155, str. 10., u daljnjem tekstu: Komunikacija o jamstvima.)], kao i Komunikacije Komisije o reviziji metode za utvrđivanje referentnih kamatnih i diskontnih stopa od 19. siječnja 2008. (SL C 14, str. 6., u daljnjem tekstu: Priopćenje o izračunu referentnih stopa).
102 Međutim, time što točke 15. i 25. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje ograničavaju mogućnost dodjele potpore za sanaciju „u obliku jamstava iz zajma ili zajma“ na „vremenski ograničene i povratne naravi“, oni se temelje na općoj pretpostavci, prema kojoj je potrebno vratiti svaku privremeno dodijeljenu prednost na ime potpore za sanaciju, u kojem god ona bila obliku, ako nisu ili više nisu ispunjeni uvjeti za njezinu privremenu dodjelu. Takvo tumačenje je u skladu s obilježjem povrata i prirodom potpore za sanaciju, čiji je jedini cilj da poduzetnik u teškoćama prebrodi kratko krizno razdoblje, nakon kojeg će se on ili sam oporaviti, što podrazumijeva njegovu obvezu povrata potpore ili će dostaviti plan restrukturiranja ili likvidacije. U slučaju državnog jamstva to načelo nužno zahtijeva povrat gospodarske prednosti koju je navedeno jamstvo donijelo korisniku tijekom razdoblja u kojemu mu je bilo dodijeljeno, jer samo njegovo poništenje ex nunc u tu svrhu nije dovoljno, te je, štoviše, u suprotnosti s pojmom povrata, kako je on naveden u točkama 97. i 98. ove presude.
103 Međutim, s obzirom na to da u ovom slučaju portugalska tijela nisu poštovala svoje obveze iz odluke od 13. ožujka 2009., koja se temelji na točnoj i dosljednoj primjeni Komunikacije o financijskim institucijama, u vezi s točkama 15. i 25. Smjernica za sanaciju i restrukturiranje, Komisija je imala pravo to razdoblje uključiti u određivanje povrata kako bi se u potpunosti vratila dodijeljena prednost.
104 Stoga, tužitelj ne može prigovoriti Komisiji da je prekršila članak 108. stavak 2. UFEU‑a time što je naložila povrat prednosti povezane s dodjelom državnog jamstva u mjeri u kojoj je ono pokrivalo razdoblje od 5. prosinca 2008. do 5. lipnja 2009.
105 Slijedom toga, podredni prigovor iz tog drugog dijela tužbenog razloga treba također odbiti.
106 Kao treće, u vezi s izračunom iznosa koji je potrebno vratiti, tužitelj prigovara Komisiji da nije uzela u obzir, posebice u točki 82. pobijane odluke, kao prvo, točku 4.2. Komunikacije o jamstvima, kao drugo, uvjete za povrat predviđene posebnim sustavom jamstava u korist kreditnih institucija koje imaju sjedište u Portugalu, na temelju portugalskog Zakona 60‑A/2008 od 20. listopada 2008., primijenjenog u presudi 1219‑A/2008 od 23. listopada 2008., odobrenog u odluci C (2008) 6527, i kao treće, „spreads“ (marže) koje su se u Portugalu primjenjivali između prosinca 2008. i travnja 2010. na nove zajmovne transakcije koje su odobravale nacionalne financijske institucije.
107 Kad je riječ o prvom prigovoru, tužitelj pojašnjava da mjerila iz točke 4.2. Obavijesti o jamstvima odgovaraju „glavnom mjerilu“ i „supsidijarnom mjerilu“. Stoga Komisija nije smjela izračunati iznos navodne potpore oslanjajući se na „razliku između teoretske tržišne kamatne stope i kamatne stope ostvarene zahvaljujući državnom jamstvu nakon odbitka eventualno plaćenih premija“, jer su, prema mišljenju tužitelja, na tržištu postojali usporedivi elementi koji nisu bili ispitani.
108 U tom pogledu valja podsjetiti da točka 4.2. Komunikacije o jamstvima predviđa da „[u] slučaju pojedinačnog jamstva, novčani ekvivalent potpore za jamstvo mora biti jednak razlici između tržišne cijene jamstva i stvarno plaćene cijene“. U toj je točki, osim toga, pobliže određeno slijedeće:
„Kada tržište ne pruža jamstvo za predmetnu vrstu transakcije, ne postoji tržišna cijena za jamstvo. U tom slučaju element potpore treba izračunati na isti način kao i ekvivalent potpore za povlašteni zajam, odnosno kao razliku između tržišne kamatne stope koju bi poduzetnik snosio da nije dodijeljeno jamstva i kamatne stope postignute zahvaljujući državnom jamstvu, nakon odbitka eventualno plaćene premije. Ako ne postoji tržišna kamatna stopa i ako država članica želi koristiti referentnu stopu, Komisija ističe da uvjeti o referentnim stopama koji su određeni u Komunikaciji […] vrijede i za izračun intenziteta potpore pojedinačnog jamstva. Drugim riječima, valja pravilno uzeti u obzir dodatak koji valja dodati osnovnoj stopi kako bi se vodilo računa o profilu rizika vezanog uz transakciju pokrivenu jamstvom, poduzetniku korisnika jamstva i osnovanim osiguranjima“.
109 Iz tih odredbi proizlazi da, ako Komisija zaključi da ne postoji tržišna cijena predmetnog jamstva, ona mora izračunati element potpore „na isti način kao i ekvivalent potpore za povlašteni zajam“, a da pritom samoograničenjem u izvršavanju svoje diskrecijske ovlasti (vidjeti sudsku praksu navedenu u t. 91. ove presude) ne može izbjeći tu obvezu ili odstupiti od načina izračuna.
110 Međutim, iz teksta točaka 81. i 82. pobijane odluke proizlazi da je, unatoč pravilnom pozivanju na Komunikaciju o jamstvima, kako je ona objavljena u Službenom listu Europske unije i kako je ona primjenjiva u ovom slučaju, Komisija greškom spomenula odredbe svoje prijašnje komunikacije koja se odnosi na „primjenu članaka 87. i 88 [...] UEZ‑a na državne potpore u obliku jamstava“ (SL 2000., C 71, str. 14.) i posebice njezinu točku 3.2. prvi podstavak, prema kojem se „[n]ovčani ekvivalent potpore jamstvu za zajam u određenoj godini može […] izračunati na isti način kao i novčani ekvivalent za povlašteni zajam, pri čemu je kamatna subvencija jednaka razlici između tržišne kamatne stope i kamatne stope ostvarene zahvaljujući državnom jamstvu nakon odbitka svih eventualno plaćenih premija“. Naime, u točki 82. pobijane odluke Komisija je u biti podsjetila da je bilo nemoguće odrediti primjerenu tržišnu cijenu za naknadu za državno jamstvo, tako da je trebalo odrediti razumnu referentnu vrijednost. Međutim, Komisija je pojasnila sljedeće, pritom se ne pozivajući na svoju apsolutnu i bezuvjetnu obvezu navedenu u točki 108. ove presude:
„Kako je navedeno u točki 3.2. podstavku prvom Obavijesti [...] o jamstvima, ,novčani ekvivalent‘ potpore jamstvu za zajam u određenoj godini može se izračunati na isti način kao i ekvivalent potpore za povlašteni zajam. U ovom slučaju iznos potpore može se izračunati oslanjajući se na razliku između teoretske tržišne kamatne stope i kamatne stope ostvarene zahvaljujući državnom jamstvu nakon odbitka eventualno plaćenih premija“.
111 Ipak, treba ustvrditi da je Komisija u predmetnom slučaju izabrala način izračuna iznosa gospodarske prednosti koji proizlazi iz predmetnog jamstva koji bi u svakom slučaju morala izabrati na temelju točke 4.2. Komunikacije o jamstvima, odnosno način izračuna ekvivalenta potpore za povlašteni zajam. Međutim, sama činjenica pogrešnog navođenja odredaba prijašnje komunikacije i upotreba izraza „može“ umjesto izraza „mora“ u tim okolnostima ne mogu učiniti pogrešnim pristup korišten u pobijanoj odluci.
112 Stoga prvi prigovor treba odbiti u mjeri u kojoj se u njemu navodi neuzimanje u obzir točke 4.2. Komunikacije o jamstvima, a eventualno postojanje usporedivih elemenata na tržištu za određivanje tržišne cijene državnog jamstva treba ocjenjivati u okviru drugog i trećeg prigovora.
113 U drugom i trećem prigovoru tužitelj prigovara Komisiji da nije uzela u obzir ni naknadu predviđenu u posebnom programu za jamstva u korist kreditnih institucija koja imaju sjedište u Portugalu, koji je odobren Odlukom Komisije C (2008) 6527, ni „spreads“ koji su se u Portugalu koristili između prosinca 2008. i travnja 2010. u okviru novih zajmovnih transakcija koje su odobrile nacionalne financijske institucije, a koje su, prema tužiteljevu mišljenju, bile značajno niže od stopa iz pobijane odluke, osobito s obzirom na visoku vrijednost pruženih osiguranja.
114 Kad je riječ o drugom prigovoru, dovoljno je ustvrditi, kao što to ističe Komisija, da se taj poseban program odnosio samo na portugalske financijske institucije koje zadovoljavaju mjerila solventnosti iz predmetnog zakona, o čemu je Komisija vodila računa u točki 39. navedene odluke. Komisija je stoga pravilno smatrala da institucija u teškoćama i koja je na rubu stečaja, kao što je bio BPP u trenutku dodjele državnog jamstva, ne može koristiti navedeni program i, prema tome, ni kamatne stope koje su u njemu predviđene. Komisija je također pravilno istaknula da u svakom slučaju, stope naknade na temelju navedenog posebnog programa per defintionem ne odgovaraju tržišnim uvjetima.
115 Kada je riječ o trećem prigovoru, koji se temelji na tome da je Komisija bila dužna voditi računa o „spreads“ koji su se upotrebljavali u Portugalu između prosinca 2008. i travnja 2010., odnosno tržišnim kamatnim stopama, valja istaknuti da je, s obzirom na financijsku situaciju BPP‑a u trenutku dodjele predmetne potpore, Komisija imala pravo smatrati da je malo vjerojatno da BPP može dobiti bankarski zajam na tržištu bez intervencije Portugalske Države i da je nemoguće utvrditi primjerenu tržišnu cijenu za naknadu za državno jamstvo (t. 81. i 82. pobijane odluke). Naime, okolnosti zbog kojih je dodijeljeno navedeno jamstvo, osobito, kao prvo, financijske poteškoće BPP‑a zbog kojih je Banka Portugala privremeno oprostila isplatu, kao drugo, vrlo visoki iznos sredstava potrebnih za ostanak BPP‑a na tržištu, odnosno 450 milijuna eura i, kao treće, kriza nacionalnog, europskog i međunarodnog financijskih tržišta, bile su takve da je Komisija mogla pravilno zaključiti da BPP unatoč opsegu predloženih osiguranja na tržištu nije mogao dobiti usporedivo jamstvo za financijsku potporu takvu iznosu. Stoga se Komisija, u skladu s točkom 4.2. Komunikacije o jamstvima, osnovano oslonila na način izračuna ekvivalenta potpore za povlašteni zajam.
116 U tim okolnostima ovaj tužbeni razlog valja u cijelosti odbiti kao neosnovan.
Peti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi prava na „dobro sudovanje“
[omissis]
Šesti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja
122 Tužitelj ovim tužbenim razlogom u bitnome tvrdi da se načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja protive određivanju povrata predmetne potpore barem glede povrata određenog za razdoblje od 5. prosinca 2008. do 5. lipnja 2009., koje je obuhvaćeno odobrenjem iz odluke od 3. ožujka 2009. Prema mišljenju tužitelja BPP je mogao s pravom smatrati, s jedne strane, da postupak „teče zakonito“ i, s druge strane, podredno, da je državno jamstvo tijekom tog razdoblja bilo spojivo s unutarnjim tržištem.
[omissis]
124 Najprije valja pojasniti da se rasuđivanje tužitelja izneseno u okviru ovog tužbenog razloga temelji samo na argumentima koji se odnose na neispunjenje njegovih navodnih legitimnih težnji ili nadanja, a ne na povredi načela pravne sigurnosti, kako ga tumači sudska praksa (presude Suda od 29. travnja 2004., Sudholz, C‑17/01, Zb. str. I‑4243., t. 34. i od 7. lipnja 2005., VEMW i dr., C‑17/03, Zb. str. I‑4983., t. 80.). Stoga je ispitivanje potrebno ograničiti na navodnu povredu načela zaštite legitimnih očekivanja.
125 To načelo štiti svakog pojedinca kojemu je institucija, tijelo, ured ili agencija Unije stvorila legitimna očekivanja pruživši mu konkretna jamstva. Takva su jamstva, neovisno o obliku u kojem su priopćena, podrobne, bezuvjetne i usklađene informacije (u tom smislu vidjeti presude Suda od 16. prosinca 2010., Kahla Thüringen Porzellan/Komisije, C‑537/08 P, Zb. str. I‑12917., t. 63. i od 13. lipnja 2013., HGA i dr./Komisije, C‑630/11 P do C‑633/11 P, t. 132.). Osim toga, uzimajući u obzir obveznost Komisijina nadzora državnih potpora, poduzetnici korisnici potpore u načelu mogu imati legitimna očekivanja da je potpora zakonita samo ako je dodijeljena u skladu s postupkom iz članka 108. UFEU‑a, pri čemu pažljivi gospodarski subjekt mora uobičajeno biti u stanju uvjeriti se da je poštovan navedeni postupak. Osobito, kada je potpora provedena bez prethodnog obavještavanja Komisije te je u skladu s člankom 108. stavkom 3. UFEU‑a nezakonita, korisnik potpore u tom trenutku ne može imati legitimna očekivanja glede pravilnosti njezine dodjele (u tom smislu vidjeti presudu Suda od 8. prosinca 2011., France Télécom/Komisija, C‑81/10 P, još neobjavljena u Zborniku, t. 59. i navedenu sudsku praksu).
126 Osnovanost raznih prigovora i argumenata koje je tužitelj iznio u potporu ovoj tužbi valja provjeriti s obzirom na načela sudske prakse.
127 Kao prvo, tužitelj nije naveo da mu je Komisija u bilo kojem stadiju upravnog postupka dala precizna jamstva koja su mu mogla stvoriti legitimna očekivanja. Naime, kao što je već objašnjeno u točki 119. ove presude, odluka od 13. ožujka 2009. samo je privremena i hitna odluka o spojivosti predmetne potpore, uvjetovana time da portugalska tijela poštuju svoju obvezu da u roku od šest mjeseci, to jest najkasnije do 5. lipnja 2009., dostave plan restrukturiranja BPP‑a kao i da obavještavaju Komisiju o svakom eventualnom produljenju državnog jamstva koje bi prelazilo razdoblje od šest mjeseci. Osim toga, već iz zajedničkog tumačenja točaka 39., 41. i 44. odluke od 13. ožujka 2009., u odnosu na koju tužitelj ne osporava da je BPP bio upoznat s njom tijekom upravnog postupka, kao i iz točaka 8. do 10. odluke o pokretanju postupka (vidjeti t. 13. ove presude) proizlazi da BPP nije mogao imati legitimna očekivanja da će na kraju navedenog postupka predmetna potpora konačno biti proglašena spojivom s unutarnjim tržištem.
128 Kao drugo, kad je riječ o roku koji je protekao od donošenja odluke od 13. ožujka 2009. do donošenja pobijane odluke, tužitelj ne ističe nikakav argument koji bi dokazao da navedeni rok nije razuman ili takav da bi kod BPP‑a mogao stvoriti legitimna očekivanja. Nasuprot tomu, u ovom slučaju Komisija je 15. srpnja i 6. listopada 2009., odnosno kratko nakon isteka 5. srpnja 2009., podsjetila portugalska tijela da moraju dostaviti plan restrukturiranja BPP‑a (vidjeti t. 11. ove presude). Osim toga, Komisija je samo mjesec dana kasnije, tj. 10. studenoga 2009., donijela odluku o pokretanju postupka, koja je u Službenom listu zaista objavljena tek 6. ožujka 2010., a u kojoj je navela razloge zbog kojih sumnja u spojivost državnog jamstva s unutarnjim tržištem (t. 8. do 10. odluke o pokretanju postupka). Usto, Komisija je u točki 9. navedene odluke jasno navela da, s obzirom na to da nije dostavljen plan restrukturiranja, ona ne može „ocijeniti jesu li državno jamstvo odobreno 5. prosinca 2008. i njegovo produljenje do 5. lipnja 2009., kako s gledišta trajanja tako i s gledišta naknade za jamstvo, spojivi s [unutarnjim] tržištem“. Naposljetku, ta je odluka bila povezana s nalogom portugalskim tijelima da do 22. prosinca 2009. dostave plan restrukturiranja BPP‑a (vidjeti t. 12. ove presude), pri čemu tužitelj ni ne tvrdi da BPP u tom trenutku nije bio upoznat s time.
129 Iz toga proizlazi da je Komisija u odluci o pokretanju postupka dovela u pitanje spojivost državnog jamstva s unutarnjim tržištem tijekom cijelog predmetnog razdoblja, uključujući razdoblje od 5. prosinca 2008. do 5. lipnja 2009., i to na temelju razloga navedenih u točki 127. ove presude. Tužitelj u tim okolnostima ne može navoditi da je petnaestomjesečno razdoblje koje je proteklo između odluke od 13. ožujka 2009. i dana donošenja pobijane odluke moglo stvoriti legitimna očekivanja o tome da će Komisija predmetnu potporu ipak proglasiti spojivom s unutarnjim tržištem. U tom pogledu sama činjenica da u odluci od 13. ožujka nije izričito navedena mogućnost naknadnog proglašenja nespojivosti, što bi moglo dovesti do ex tunc povrata dodijeljene prednosti, nije dovoljna da stvori takva legitimna očekivanja, s obzirom na to da je Komisijin kasniji pristup bio u skladu s relevantnim pravilima navedenima u točkama 85., 101. i 102. ove presude i s obzirom na to da je u odluci o pokretanju postupka nedvosmisleno navedeno da nije moguće potvrditi ili održati privremeno odobrenje predmetne potpore, kao ono sadržano u odluci od 13. ožujka 2009., odlukom koju je bilo potrebno donijeti na kraju upravnog postupka ako nije dostavljen plan restrukturiranja BPP‑a.
130 Kao treće, argument tužitelja, prema kojemu su portugalska tijela isključivo odgovorna za to što nije dostavljen plan restrukturiranja BPP‑a, valja odbiti kao neosnovan i kao u svakom slučaju bespredmetan. Naime, čak i u pretpostavci da je to tako i neovisno o razlozima zbog kojih o tom planu nije bila obaviještena Komisija, Komisija ne može biti odgovorna za taj propust ili nastanak bilo kakvih legitimnih očekivanja BPP‑a s tim u vezi. Nasuprot tomu, kao što je na to upozoreno u točki 128. ove presude, Komisija je nakon proteka 5. lipnja 2009. poduzela sve primjerene mjere kako bi portugalska tijela potaknula da joj što prije dostave plan restrukturiranja BPP‑a.
131 Kao četvrto, kad je riječ o argumentu prema kojemu je Komisija prijašnjom praksom odlučivanja u odnosu na druge financijske institucije pogođene financijskom krizom kod BPP‑a stvorila legitimna očekivanja da će predmetna potpora konačno biti proglašena spojivom s unutarnjim tržištem, dovoljno je utvrditi da tužitelj nije ni naveo ni dokazao da se Komisija u tim drugim predmetima nalazila u situaciji koja je usporediva sa situacijom koja je dovela do ovog slučaja. Osim toga, tužitelj nije osporavao tvrdnju Komisije, prema kojoj su države članice u tim drugim predmetima dostavile planove restrukturiranja ili likvidacije dotičnih financijskih institucija. U svakom slučaju, s obzirom na to da tužitelj u ovom kontekstu nastoji istaknuti povredu načela jednakog postupanja na svoju štetu, ovaj se aspekt razmatra u okviru sedmog tužbenog razloga, koji se temelji na povredi prava na „pravično postupanje“ (vidjeti t. 136. do 143. ove presude).
132 Kao peto, argument tužitelja, prema kojemu bi određivanje povrata predstavljalo „sankciju“ za BPP te bi ozbiljno naštetilo interesima njegovih ulagača i vjerovnika, je bespredmetan i u svakom slučaju neosnovan. Naime, iz ustaljene sudske prakse proizlazi da određivanje povrata nezakonite potpore ne predstavlja sankciju u užem smislu, već mu je jedini cilj uspostava stanja koje je prethodilo dodjeli potpore (u tom smislu vidjeti presudu Suda od 24. rujna 2002., Falck i Acciaierie di Bolzano/Komisija, C‑74/00 P i C‑75/00 P, Zb. str. I‑7869., t. 178. do 182.; presudu Općeg suda od 9. rujna 2009., Diputación Foral de Álava i dr., T‑230/01 do T‑232/01 i T‑267/01 do T‑269/01, neobjavljena u Zborniku, t. 377.). Usto, tužitelj ne pojašnjava može li i u kojoj mjeri kvalifikacija određivanja povrata kao „sankcije“ utjecati na opseg zaštite na koju je BPP mogao imati pravo na temelju načela zaštite legitimnih očekivanja, s obzirom na to da u ovom slučaju nisu ispunjena relevantna mjerila za primjenu tog načela.
133 Kao šesto, u pogledu razmatranja izloženih u točkama 89. do 99. ove presude, tužitelj pogrešno ističe da je pobijanom odlukom određen povrat samo iz postupovnih razloga. Nadalje, korisnici potpore u načelu ne mogu imati legitimna očekivanja da je potpora pravilna kada je ona kao ponovno produljenje državnog jamstva u ovom slučaju bila dodijeljena povrjeđujući obvezu prethodnog obavještavanja Komisije i zabranu provedbe navedene potpore na temelju članka 108. stavka 3. UFEU‑a te je stoga bila nezakonita (vidjeti u tom smislu presudu France Télécom/Komisija, t. 125. gore, t. 59. i navedenu sudsku praksu).
134 Naposljetku, Komisija pravilno ističe da obveza država članica da vrate nezakonite potpore i potpore nespojive s unutarnjim tržištem nije ograničena ili dovedena u pitanje time što je korisnik insolventan (presuda Suda od 14. rujna 1994., Španjolska/Komisija, C‑42/93, Zb. str. I‑4175., točka 33.).
135 U tim okolnostima ovaj tužbeni razlog treba odbiti u cijelosti kao djelomično neutemeljen i djelomično bespredmetan.
Sedmi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi prava na „pravično postupanje“
136 U potporu ovom tužbenom razlogu tužitelj navodi više odluka iz područja potpora dodijeljenih financijskim institucijama koje je Komisija donijela u kontekstu financijske krize. Na temelju tih odluka on u biti zaključuje da se prema BPP‑u postupalo nejednako i nepravično. Prema mišljenju tužitelja Komisija je osobito u svojoj odluci 2012/660/EU od 27. ožujka 2012. o mjerama SA.26909 (2011/C) Portugala u kontekstu restrukturiranja Banco Português de Negócios (BPN) (SL L 301, str. 1.) prema portugalskim tijelima bila „tolerantnija“ nego li u ovom slučaju, iako su, kao prvo, obje mjere o kojima je riječ određene gotovo istodobno, kao drugo, portugalska tijela su i u slučaju BPN‑a kasnila s dostavom plana restrukturiranja, i, kao treće, mjere potpore u korist BPN‑a, uključujući i državno jamstvo su „u financijskom smislu bile neusporedivo značajnije“.
[omissis]
138 S obzirom na argumentaciju tužitelja sažetu u točki 136. ove presude, ovaj tužbeni razlog valja razumjeti tako da se odnosi na povredu načela jednakog postupanja.
139 Opće načelo jednakog postupanja, kao temeljno načelo prava Unije, znači da se u usporedivim situacijama ne treba postupati na različit način i da se u različitim situacijama ne treba postupati na isti način, osim ako bi takvo postupanje bilo objektivno opravdano. Usporedivost različitih situacija ocjenjuje se uzimajući u obzir ukupnost elemenata koji su im svojstveni. Te elemente valja utvrđivati i cijeniti osobito vodeći računa o predmetu i svrsi akta Unije kojim se vrši razlikovanje u pitanju. Nadalje, načela i ciljevi područja na koje se akt odnosi moraju se također uzeti u obzir (presude Suda od 16. prosinca 2008., Arcelor Atlantique i Lorraine i dr., C‑127/07, Zb. str. I‑9895., t. 23., 25. i 26. i navedena sudska praksa i od 12. svibnja 2011., Luksemburg/Parlament i Vijeće, C‑176/09, Zb. str. I‑3727., t. 31. i 32.).
140 Stoga valja provjeriti je li tužitelj u dovoljnoj mjeri dokazao da su situacije koje su dovele do drugih odluka, koje je Komisija donijela u kontekstu financijske krize, barem usporedive sa situacijom koja je dovela do pobijane odluke.
141 Osobito, što se tiče usporedivosti situacije koja je dovela do odluke koja se odnosi na BPN, sa situacijom na koju se odnosi pobijana odluka, činjenice koje je naveo tužitelj nisu dovoljne za dokaz toga da se BPN i BPP nalaze u usporedivoj situaciji za potrebu primjene načela jednakog postupanja, s obzirom na to da skoro paralelna puka obavijest o mjerama potpore koje su predvidjela portugalska tijela vlasti u korist tih dviju banaka nije odlučujuća u tom pogledu. Stoga, s jedne strane, iz točaka 9. do 14. odluke koja se odnosi na BPN proizlazi da su za razliku od ovog slučaja, portugalska tijela Komisiji, svakako sa zakašnjenjem, zaista dostavila plan restrukturiranja BPN‑a te su tom planu naknadno, na Komisijin zahtjev, priložila dodatne informacije. S druge strane, u slučaju BPN‑a Komisija Odlukom o pokretanju postupka od 24. listopada 2011. (JO C 371, str. 14. i 15.) nije pokrenula formalni postupak ispitivanja na temelju članka 108. stavka 2. UFEU‑a zbog toga što uopće nije dostavljen plan restrukturiranja, nego zbog toga što je prvotno dostavljen plan restrukturiranja postao neprimjenjiv zbog prodaje BPN‑a i zbog toga što je Komisija trebala naknadno ocijeniti dostavljanje revidiranog plana restrukturiranja. Međutim, s obzirom na to da je činjenica da portugalska tijela nisu dostavila plan restrukturiranja BPP‑a bila odlučujuća za proglašenje nespojivosti predmetne potpore s unutarnjim tržištem (vidjeti osobito t. 71. pobijane odluke), same te bitne razlike u situacijama koje se odnose na BPN i BPP bile su dovoljne za zaključak da su navedene situacije neusporedive te da se stoga načelo jednakog postupanja, kako ga navodi tužitelj, ne može primijeniti u ovom slučaju.
142 Što se tiče drugih odluka koje navodi tužitelj, dovoljno je ustvrditi da on nije dao pojašnjenja koja bi omogućila da se ocijeni eventualna usporedivost situacija o kojima je riječ, tako da se ta argumentacija ne može prihvatiti zbog razloga navedenih u t. 113. ove presude.
143 Stoga ovaj žalbeni razlog treba u cijelosti odbiti kao neosnovan.
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na nedostatku obrazloženja
[omissis]
162 Iz svih prethodnih razmatranja proizlazi da tužbu treba odbiti u cijelosti, pri čemu nije potrebno ocijeniti tužiteljev zahtjev da se Komisiji na temelju mjera izvođenja dokaza u skladu s člankom 65. Poslovnika naloži da u spis priloži cjelovitu verziju dokumenta podnesenog kao Prilog B.2 odgovoru na tužbu, uključujući i neke priloge tom dokumentu.
Troškovi
163 U skladu s člankom 87. stavkom 2. Poslovnika Općeg Suda, stranka koja ne uspije u postupku dužna je, na zahtjev protivne stranke, snositi troškove.
164 Budući da tužitelj nije uspio ni s jednim od svojih tužbenih zahtjeva, nalaže mu se snošenje vlastitih troškova, kao i troškova Komisije, sukladno njezinu zahtjevu.
Slijedom navedenog,
OPĆI SUD (četvrto vijeće)
proglašava i presuđuje:
1. Tužba se odbija.
2. Banco Privado Português, SA i Massa Insolvente do Banco Privado Português, SA snosit će vlastite troškove kao i troškove Europske komisije.
Objavljeno na javnoj raspravi u Luxembourgu 12. prosinca 2014.
Potpisi
Sadržaj
Okolnosti spora
Postupak i zahtjevi stranaka
Pravo
Sažetak tužbenih razloga za poništenje
Treći tužbeni razlog, koji se temelji na očitoj pogrešci u ocjeni činjenica i povredi članka 107. stavka 1. UFEU‑a
Uvodna očitovanja
Postojanje gospodarske prednosti u korist BPP‑a
Mjerila gospodarske djelatnosti, utjecaja na trgovinu i narušavanja tržišnog natjecanja
Drugi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 107. stavka 3. točke (b) UFEU‑a
Sažetak argumentacije stranaka
Sažetak sadržaja odluke od 13. ožujka 2009.
Sažetak sadržaja pobijane odluke
Ocjena
Četvrti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi članka 108. stavka 2. UFEU‑a
Peti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi prava na „dobro sudovanje“
Šesti tužbeni razlog, koji se temelji na povredi načelâ pravne sigurnosti i zaštite legitimnih očekivanja
Sedmi tužbeni razlog, koji se temelji na povredi prava na „pravično postupanje“
Prvi tužbeni razlog, koji se temelji na nedostatku obrazloženja
Troškovi