Language of document : ECLI:EU:C:2020:454

CONCLUSÕES DO ADVOGADO‑GERAL

EVGENI TANCHEV

apresentadas em 11 de junho de 2020(1)

Processo C303/19

Istituto Nazionale della Previdenza Sociale

contra

VR

[pedido de decisão prejudicial apresentado pela Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal de Cassação, Itália)]

«Reenvio prejudicial — Diretiva 2003/109/CE — Direitos dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração — Artigo 11.o — Direito à igualdade de tratamento em matéria de segurança social, de assistência social e de proteção social — Derrogação — Legislação nacional que exclui os membros da família não residentes dos nacionais de países terceiros para efeitos da determinação do direito a uma prestação familiar»






I.      Introdução

1.        Com o seu pedido de decisão prejudicial, a Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal de Cassação, Itália) pede orientações ao Tribunal de Justiça acerca da interpretação do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração (2).

2.        O artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 confere aos nacionais de países terceiros residentes de longa duração o direito à igualdade de tratamento em relação aos nacionais do Estado‑Membro de acolhimento em matéria de segurança social, assistência social e proteção social, tal como definidas na legislação nacional. A principal questão que se coloca no caso em apreço consiste em saber se este artigo se opõe a uma legislação nacional que, contrariamente ao disposto para os nacionais do Estado‑Membro de acolhimento, exclui, para efeitos da determinação do direito a uma prestação familiar, os membros da família dos nacionais de países terceiros que não residam nesse Estado. O Tribunal de Justiça é igualmente chamado a decidir se as derrogações à igualdade de tratamento que os Estados‑Membros têm a faculdade de estabelecer nos termos do artigo 11.o, n.os 2 e 4, da Diretiva 2003/109 podem ser aplicadas nas circunstâncias do caso em apreço.

3.        Por conseguinte, o presente processo dá a oportunidade ao Tribunal de Justiça de desenvolver a sua jurisprudência relativa ao direito à igualdade de tratamento para residentes de longa duração na aceção do artigo 11.o da Diretiva 2003/109, à luz do Acórdão de 24 de abril de 2012, Kamberaj  (C‑571/10, EU:C:2012:233).

4.        O presente processo está a ser julgado pelo Tribunal de Justiça em paralelo com outro processo, Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Prestações familiares para titulares de uma autorização única) (C‑302/19), no âmbito do qual as minhas conclusões são apresentadas hoje. Neste processo, o órgão jurisdicional de reenvio coloca uma questão semelhante relativa à interpretação do artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 13 de dezembro de 2011, relativa a um procedimento de pedido único de concessão de uma autorização única para os nacionais de países terceiros residirem e trabalharem no território de um Estado‑Membro e a um conjunto comum de direitos para os trabalhadores de países terceiros que residem legalmente num Estado‑Membro (3), a saber, se a mesma exclusão aplicável aos nacionais de países terceiros cujos membros da família não residem no Estado‑Membro de acolhimento é conforme com o direito à igualdade de tratamento de que beneficiam os titulares de uma autorização única ao abrigo da referida diretiva.

5.        No essencial, estes dois processos colocam questões novas relativas à aplicação da igualdade de tratamento aos nacionais de países terceiros ao abrigo do direito da União e à articulação entre as Diretivas 2003/109 e 2011/98 a este respeito. A semelhança das problemáticas que suscitam permitir‑me‑á, portanto, remeter, em determinados pontos, para os argumentos referidos nas minhas conclusões apresentadas nesse processo paralelo a fim de evitar repetições.

II.    Quadro jurídico

A.      Direito da União

6.        O artigo 2.o da Diretiva 2003/109, sob a epígrafe «Definições», estabelece:

«Para efeitos da presente diretiva, entende‑se por: […]

e)      ‘Familiares’: os nacionais de países terceiros que residam no Estado‑Membro em questão, ao abrigo da Diretiva 2003/86/CE do Conselho, de 22 de setembro de 2003, relativa ao direito ao reagrupamento familiar ((4)); […].»

7.        O artigo 11.o da Diretiva 2003/109, sob a epígrafe «Igualdade de tratamento», prevê:

«1.      O residente de longa duração beneficia de igualdade de tratamento perante os nacionais em matéria de: […]

d)      Segurança social, assistência social e proteção social, tal como definidas na legislação nacional; […]

2.      No que respeita ao disposto nas alíneas b), d), e), f) e g) do n.o 1, o Estado‑Membro em causa pode restringir a igualdade de tratamento aos casos em que o local de residência legal ou habitual do residente de longa duração, ou dos familiares para os quais pede benefícios, se situe no seu território.

[…]

4.      Os Estados‑Membros podem limitar às prestações sociais de base a igualdade de tratamento no que diz respeito à assistência social e à proteção social.»

B.      Direito italiano

8.        O artigo 2.o do Decreto legge 13 marzo 1988, n.o 69, Norme in materia previdenziale, per il miglioramento delle gestioni degli enti portuali ed altre disposizioni urgenti (Decreto‑Lei n.o 69, de 13 de março de 1988, «Normas em matéria de segurança social, para a melhoria da gestão dos organismos portuários e outras disposições urgentes»), que foi convertido, com alterações, na Lei n.o 153 de 13 de maio de 1988 (a seguir «Lei n.o 153/1988») (GURI n.o 143 de 20 de junho de 1988), introduziu o assegno per il nucleo familiare («subsídio para o agregado familiar»). Este artigo prevê:

«1.      Para os trabalhadores assalariados, titulares das pensões e das prestações económicas de caráter social resultantes de trabalho por conta de outrem […], os subsídios familiares, os subsídios complementares e todas as outras prestações familiares qualquer que seja a sua denominação […] são substituídos pelo subsídio para o agregado familiar, quando se verifiquem as condições previstas pelas disposições do presente artigo.

2.      O montante do subsídio varia em função do número de membros e do rendimento do agregado familiar, conforme tabela anexa ao presente decreto. Os níveis de rendimento da referida tabela aumentam […] para os agregados familiares cujos membros incluam pessoas que se encontrem, devido a doença ou deficiência física ou mental, na impossibilidade permanente e absoluta de terem um trabalho remunerado, ou, no caso de menores, que tenham dificuldades persistentes em desenvolver as competências e funções próprias da sua idade. Os mesmos níveis de rendimento aumentam […] se a pessoa referida no n.o 1 for viúvo ou viúva, divorciado ou divorciada, separado ou separada judicialmente, solteiro ou solteira. Com efeitos a partir de 1 de julho de 1994, se fizerem parte do agregado familiar referido no n.o 6 dois ou mais filhos, o montante mensal do subsídio devido aumenta […] por cada filho, com exclusão do primeiro.

[…]

6.      O agregado familiar é composto pelos cônjuges, com exclusão do cônjuge judicial e efetiva e legalmente separado, e pelos filhos e equiparados […] com idade inferior a 18 anos completos ou, sem limite de idade, se se encontrarem, por doença ou deficiência física ou mental, na impossibilidade permanente e absoluta de trabalhar. […]

6‑bis.       Não fazem parte do agregado familiar referido no n.o 6 o cônjuge e os filhos e equiparados de um nacional estrangeiro que não tenham residência no território da República, salvo se existir no Estado do qual o estrangeiro é nacional um regime de reciprocidade de tratamento para os nacionais italianos ou tiver sido celebrada convenção internacional em matéria de prestações familiares. A determinação dos Estados nos quais vigora o princípio da reciprocidade é efetuada pelo Ministro do Trabalho e da Segurança Social, após consulta ao Ministro dos Negócios Estrangeiros. […]»

9.        A Diretiva 2003/109 foi transposta para o direito italiano pelo Decreto legislativo 8 gennaio 2007, n.o 3, Attuazione della direttiva 2003/109/CE relativa allo status di cittadini di Paesi terzi soggiornanti di lungo periodo (Decreto Legislativo n.o 3, de 8 de janeiro de 2007, «Aplicação da Diretiva 2003/109/CE») (GURI n.o 24 de 30 de janeiro de 2007). Este decreto integra as disposições da referida diretiva nas disposições do Decreto legislativo 25 luglio 1998, n.o 286, Testo unico delle disposizioni concernenti la disciplina dell’immigrazione e norme sulla condizione dello straniero (Decreto Legislativo n.o 286, de 25 de julho de 1998, «Texto único das disposições relativas à disciplina da imigração e das normas relativas à condição de estrangeiro», a seguir «Decreto Legislativo n.o 286/1998») (Suplemento ordinário da GURI n.o 191 de 18 de agosto de 1998).

10.      O artigo 9.o, n.o 1, do Decreto Legislativo n.o 286/1998 dispõe:

«O estrangeiro detentor, há pelo menos cinco anos, de uma autorização de residência válida, que comprove auferir de um rendimento não inferior ao rendimento mínimo garantido anual e, no caso de pedido relativo aos familiares, de rendimentos suficientes […] e de um alojamento adequado que se enquadre nos parâmetros mínimos previstos nas disposições relevantes do direito nacional, pode solicitar ao inspetor a emissão da autorização de residência CE para residentes de longa duração, para si e para os seus familiares […].»

11.      O artigo 9.o, n.o 12, do Decreto Legislativo n.o 286/1998 prevê:

«Para além das disposições aplicáveis ao estrangeiro legalmente residente no território do Estado, o titular da autorização de residência de longa duração UE pode: […]

(c)      beneficiar das prestações de assistência social, de segurança social, das prestações relativas a pagamentos em matéria de saúde, educação e social, das prestações relativas ao acesso a bens e serviços públicos, incluindo o acesso ao processo para obtenção de habitação social, salvo disposição em contrário e sempre que seja comprovada a residência efetiva do estrangeiro em território nacional […].»

III. Matéria de facto, tramitação processual e questão prejudicial

12.      Segundo a decisão de reenvio, VR é um nacional de um país terceiro que trabalha em Itália. É titular de uma autorização de residência de longa duração nos termos do Decreto Legislativo n.o 286/1998, que transpõe a Diretiva 2003/109. No período compreendido entre setembro de 2011 e abril de 2014, a mulher e os cinco filhos de VR saíram de Itália para regressar ao seu país de origem (Paquistão).

13.      Em relação a esse período, o Istituto Nazionale della Previdenza Sociale (Instituto Nacional de Segurança Social, Itália, a seguir «INPS») recusou atribuir a VR o subsídio para o agregado familiar com o fundamento de que, para os nacionais estrangeiros, o artigo 2.o, n.o 6‑bis, da Lei n.o 153/1988 exclui do cálculo do referido subsídio os membros da família que não tenham residência em Itália.

14.      VR intentou uma ação contra o INPS e o seu empregador no Tribunale Giudice del Lavoro di Brescia (Tribunal do Trabalho de Brescia, Itália), alegando que a recusa por parte do INPS em lhe pagar o subsídio para o agregado familiar era discriminatória. O referido órgão jurisdicional julgou a ação procedente, declarando que o artigo 2.o, n.o 6‑bis, da Lei n.o 153/1988 era contrário ao artigo 11.o da Diretiva 2003/109, na medida em que esta legislação trata os residentes de longa duração de um modo menos favorável do que os nacionais do Estado‑Membro de acolhimento.

15.      O INPS interpôs recurso desta decisão para o Corte d’appello di Brescia (Tribunal de Recurso de Brescia, Itália). O referido órgão jurisdicional confirmou a sentença proferida em primeira instância.

16.      O INPS interpôs recurso de cassação para anular o acórdão da Corte d’appello.

17.      O órgão jurisdicional de reenvio indicou que a atribuição do subsídio para o agregado familiar é um complemento económico de que podem beneficiar, em particular, todas as pessoas que trabalham em Itália, desde que pertençam a um agregado familiar cujos rendimentos auferidos não ultrapassem um determinado limite. O montante do subsídio é calculado proporcionalmente ao número de membros do agregado familiar, ao número de filhos e ao rendimento familiar. No que respeita aos trabalhadores, o pagamento é efetuado pelo empregador juntamente com o pagamento da remuneração, com base numa percentagem da remuneração bruta do trabalhador, e, posteriormente, o INPS procede a um acerto final entre os subsídios pagos pela entidade empregadora e as contribuições sociais por aquela devidas. O órgão jurisdicional de reenvio considerou que, não obstante a sua jurisprudência que qualificou a natureza do subsídio para o agregado familiar como estando ligada à segurança social e à assistência social, este subsídio é abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109.

18.      O órgão jurisdicional de reenvio observou, nomeadamente, que os membros do agregado familiar assumem uma importância essencial no regime de subsídios e são considerados como beneficiários materiais da prestação económica. Por conseguinte, o órgão jurisdicional de reenvio interroga‑se sobre se o artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 se opõe a uma legislação nacional, como o artigo 2.o, n.o 6‑bis, da Lei n.o 153/1988, segundo a qual os membros da família dos nacionais de países terceiros, e não os nacionais italianos, são excluídos do agregado familiar caso não residam em Itália e não existam condições de reciprocidade com o país de que são nacionais, tendo em conta que o considerando 4 indica que o objetivo da presente diretiva é a integração dos nacionais de países terceiros que sejam residentes de longa duração nos Estados‑Membros e o artigo 2.o, alínea e), da Diretiva 2003/109 define os membros da família [familiares] como «os nacionais de países terceiros que residam no Estado‑Membro em questão».

19.      Nestas circunstâncias, a Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal de Cassação) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

«O artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de novembro de 2003, e o princípio da igualdade de tratamento entre residentes de longa duração e nacionais, devem ser interpretados no sentido de que se opõem a uma legislação nacional segundo a qual, contrariamente ao disposto para os nacionais do Estado‑Membro, no cômputo dos membros do agregado familiar para efeitos de cálculo do subsídio para o agregado familiar são excluídos os membros da família (familiares) do trabalhador residente de longa duração e nacional de um país terceiro, caso residam no país terceiro de que são nacionais?»

20.      O INPS, VR, o Governo italiano e a Comissão Europeia apresentaram observações escritas ao Tribunal de Justiça. Estas partes participaram igualmente na audiência que se realizou em 27 de fevereiro de 2020.

IV.    Síntese das observações das partes

21.      O INPS afirma que a resposta à questão submetida deve ser negativa. O INPS alega que, no que respeita a países terceiros, é difícil verificar a existência de outras prestações familiares pagas no estrangeiro aos mesmos membros da família e de alterações da situação familiar suscetíveis de afetar o direito ao subsídio para o agregado familiar. Deste modo, considera que a exclusão dos membros da família não residentes em Itália prevista no artigo 2.o, n.o 6‑bis, da Lei n.o 153/1988 — que é aplicável apenas aos nacionais de países terceiros que não celebraram com a Itália uma convenção internacional em matéria de prestações familiares ou que reservam aos nacionais italianos um tratamento recíproco, e que não se aplica nem aos nacionais italianos nem aos cidadãos da União — é proporcionada e razoável, uma vez que esta se destina a evitar que este subsídio se afaste da sua função de apoio efetivo ao agregado familiar. Esta regulamentação distingue igualmente situações objetivamente diferentes umas das outras, dado que o nacional de um Estado‑Membro goza de uma relação permanente e original com esse Estado, ao passo que um nacional de um país terceiro goza de uma relação adquirida e geralmente temporária com o Estado‑Membro.

22.      O INPS sustenta que o artigo 2.o, n.o 6‑bis, da Lei n.o 153/1988 é conforme com o artigo 11.o, n.o 1, alínea d) e n.o 2, lido em conjugação com o artigo 2.o, alínea e), da Diretiva 2003/109. Segundo o INPS, não é suficiente que o residente de longa duração resida em Itália, uma vez que os membros da família [familiares] são os beneficiários do subsídio para o agregado familiar e que, portanto, estes devem residir no território nacional. Como sublinhou na audiência, os membros da família que não residam no Estado‑Membro de acolhimento não são abrangidos pelo âmbito de aplicação do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109, dado que são excluídos da definição de membros da família [familiares] enunciada no artigo 2.o, alínea e), da referida diretiva, e que é possível limitar as prestações aos membros da família que residem no Estado‑Membro de acolhimento nos termos do artigo 11.o, n.o 2, da mesma diretiva.

23.      O INPS sustenta que a compatibilidade do artigo 2.o, n.o 6‑bis, da Lei n.o 153/1988 com o artigo 11.o da Diretiva 2003/109 não é afetada pelo facto de o subsídio para o agregado familiar ter uma função de assistência social. Na sua opinião, o referido subsídio não pode ser qualificado de prestação social de base na aceção do artigo 11.o, n.o 4, da referida diretiva, lido em conjugação com o considerando 13 da mesma, uma vez que este subsídio é financiado pelas contribuições a cargo dos empregadores e dos trabalhadores, e não se destina a atenuar situações de necessidade que são corrigidas por prestações sociais de base (5). Defende igualmente que o artigo 2.o, n.o 6‑bis, da Lei n.o 153/1988 não derroga a igualdade de tratamento, uma vez que não põe em causa o direito ao subsídio, mas somente o seu montante, e é conforme com o objetivo da Diretiva 2003/109 de promover a integração dos nacionais de países terceiros nos Estados‑Membros.

24.      Por seu turno, VR afirma que o artigo 11.o, n.o 1, alínea d), e n.o 2, da Diretiva 2003/109 opõe‑se a uma legislação nacional como a que está em causa. Na sua opinião, ao abrigo do artigo 2.o da Lei n.o 153/1988, as pessoas que trabalham em Itália, às quais se aplica o sistema de remuneração e de contribuições previsto pela lei italiana, estão sujeitas, no que se refere ao subsídio para o agregado familiar, a um tratamento diferente em razão da nacionalidade: com efeito, contrariamente aos trabalhadores italianos, os trabalhadores de países terceiros não podem incluir no seu agregado familiar os membros da família que residem no estrangeiro para efeitos do direito a este subsídio e do cálculo do seu montante. Uma vez que a Itália tem em conta os membros da família dos seus nacionais que residem no estrangeiro, esta deve fazer o mesmo em relação aos nacionais de países terceiros nos termos do artigo 11.o da Diretiva 2003/109. Qualquer solução diferente é contrária aos objetivos de igualdade e de coesão social expressos no considerando 4 da referida diretiva.

25.      VR considera que a definição de membros da família [familiares] que figura no artigo 2.o, alínea e), da Diretiva 2003/109 não é pertinente no caso em apreço, e não pode ser utilizada para interpretar o artigo 11.o, n.o 2, da referida diretiva, uma vez que tal definição esvaziaria este artigo de substância. Alega que, segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça (6), uma disposição como o artigo 9.o, n.o 12, do Decreto Legislativo n.o 286/1998 que conserva em termos gerais («salvo disposição em contrário») a legislação anterior à Diretiva 2003/109, não pode ser qualificada de derrogação nos termos do artigo 11.o, n.o 2, da referida diretiva, uma vez que não existe uma indicação expressa das disposições derrogáveis. Como VR sublinhou na audiência, o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109 não se aplica ao subsídio para o agregado familiar, uma vez que o direito a este subsídio não pertence especificamente ao membro da família para o qual se pede a prestação na aceção da referida disposição. Acrescenta que o controlo dos subsídios relativos a membros da família que residem no estrangeiro é distinto da igualdade de tratamento e, em todo caso, não se alteraria conforme a situação dissesse respeito aos membros da família não residentes de nacionais italianos ou aos membros da família não residentes de nacionais de países terceiros residentes em Itália.

26.      O Governo italiano sustenta que o artigo 11.o, n.o 1, alínea d), lido em conjugação com o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109, e o princípio da igualdade de tratamento não se opõem a uma legislação nacional como a que está em causa. Considera que, à luz do Acórdão Martinez Silva (7), o subsídio para o agregado familiar faz parte da categoria das prestações de segurança social, e não da assistência social ou da proteção social, nos termos do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109. O Governo italiano alega que, com base na definição de membros da família [familiares] prevista no artigo 2.o, alínea e), da Diretiva 2003/109, os membros da família de um residente de longa duração só podem ser tidos em consideração para o direito às prestações de segurança social se residirem com ele no Estado‑Membro de acolhimento. Sustenta que a exclusão de membros da família não residentes prevista no artigo 2.o, n.o 6‑bis, da Lei n.o 153/1988 justifica‑se para prevenir práticas abusivas, como o forum shopping, no domínio da segurança social. Na sua opinião, esta legislação é igualmente proporcionada, uma vez que afeta o montante e não o direito ao subsídio, e é conforme com o objetivo da Diretiva 2003/109 de integração dos residentes de longa duração nos Estados‑Membros, tal como enunciado no considerando 4 desta diretiva.

27.      Como o Governo italiano salientou na audiência, o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109 não se aplica ao subsídio para o agregado familiar, uma vez que este subsídio reverte a favor do residente de longa duração que tem direito ao mesmo, contrariamente às prestações que revertem a favor dos membros da família através da sua ligação a este residente, como as prestações de invalidez ou de maternidade. É, portanto, irrelevante saber se a Itália manifestou claramente que pretendia recorrer à derrogação prevista no artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109. Além disso, o Governo italiano entende que o Acórdão Kamberaj (8) não é pertinente no caso em apreço, dado que o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 11.o, n.o 4, da Diretiva 2003/109, exige uma declaração expressa de derrogação, ao passo que tal declaração não é necessária ao abrigo do artigo 11.o, n.o 2, da referida diretiva. Também é absurdo falar de derrogação em relação ao artigo 2.o, n.o 6‑bis, da Lei n.o 153/1988, uma vez que esta legislação existia quinze anos antes da adoção da Diretiva 2003/109, pelo que a Itália não é obrigada a fazer uma declaração expressa de derrogação, e não inseriu qualquer derrogação no Decreto Legislativo n.o 286/1998, que transpõe esta diretiva.

28.      A Comissão propõe que se responda à questão prejudicial submetida que, na ausência de uma clara expressão da intenção do Estado‑Membro de invocar a derrogação prevista no artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109, o artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da referida diretiva deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional como a que está em causa. Defende que, com base na jurisprudência do Tribunal de Justiça (9), a Itália não manifestou claramente a sua intenção de invocar a derrogação prevista no artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109. A Comissão salienta que o artigo 9.o, n.o 12, do Decreto Legislativo n.o 286/1998 não faz referência à residência dos membros da família do residente de longa duração, e a formulação «salvo disposição em contrário» que figura nessa disposição não pode ser considerada uma declaração expressa da intenção de derrogar.

29.      A Comissão sublinhou na audiência a importância atribuída à declaração expressa de um Estado‑Membro da intenção de derrogar, nomeadamente por razões de transparência em relação às matérias a que essa derrogação se aplica e para o desempenho da sua função de guardiã dos Tratados. Além disso, a Comissão considera que o artigo 2.o, alínea e), da Diretiva 2003/109 visa apenas definir o que se entende por membros da família [familiares] do residente de longa duração quando as disposições da referida diretiva utilizam este termo, e não exclui do âmbito de aplicação do artigo 11.o da mesma diretiva os membros da família que não residem com o residente de longa duração no Estado‑Membro de acolhimento, dado que, caso contrário, a derrogação prevista no artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109 tornar‑se‑ia supérflua.

V.      Análise

30.      Com a sua questão, o órgão jurisdicional de reenvio pede ao Tribunal de Justiça que se pronuncie, em substância, sobre a questão de saber se o princípio da igualdade de tratamento dos residentes de longa duração, consagrado no artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 em matéria de segurança social, assistência social e proteção social, tal como definidas na legislação nacional, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação nacional, como o artigo 2.o, n.o 6‑bis, da Lei n.o 153/1988, que exclui os membros da família de um nacional de um país terceiro residente de longa duração, mas não os de um nacional do Estado‑Membro de acolhimento, quando esses membros não residam nesse Estado, para efeitos da determinação do direito desse nacional de um país terceiro a uma prestação familiar.

31.      Resulta da decisão de reenvio que a questão submetida no caso em apreço decorre do facto de que, como constatado no n.o 8 das presentes conclusões, nos termos do artigo 2.o da Lei n.o 153/1988, o agregado familiar, com base no qual é determinado o subsídio para o agregado familiar, é composto por todas as pessoas que têm um laço familiar particular com um trabalhador em Itália, independentemente de os membros da família residirem em Itália ou em qualquer outra parte do mundo. No entanto, em conformidade com o artigo 2.o, n.o 6‑bis, da referida lei, no que respeita às pessoas que trabalham em Itália e são nacionais de países terceiros, o agregado familiar é composto unicamente pelos membros da família que residam em Itália, e não por aqueles que residem no estrangeiro (exceto se existir reciprocidade de tratamento ou uma convenção específica) (10).

32.      Observo que a questão submetida no caso em apreço ainda não foi objeto de apreciação pelo Tribunal de Justiça. A fim de responder à referida questão, é, antes de mais, necessário fazer algumas observações preliminares no que se refere à Diretiva 2003/109 e ao quadro da União em matéria de migração legal, bem como ao Acórdão de 24 de abril de 2012, Kamberaj (11) (Secção A). Seguidamente, abordarei, a interpretação do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 (Secção B). Por último, analisarei a eventual aplicação das derrogações à igualdade de tratamento previstas no artigo 11.o, n.os 2 e 4, da Diretiva 2003/109 (Secção C).

33.      Com base nesta análise, cheguei à conclusão de que o artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 se opõe a uma legislação nacional como a que está em causa no processo principal.

A.      Observações preliminares

1.      Diretiva 2003/109 e quadro da União em matéria de migração legal

34.      Cabe recordar que a Diretiva 2003/109 é um instrumento jurídico fundamental no denominado quadro da União em matéria de migração legal, que faz parte da política comum de imigração da União no espaço de liberdade, segurança e justiça (12). O quadro da União em matéria de migração legal compreende um conjunto de diretivas que regulam, geralmente, as condições de entrada e de residência das categorias de nacionais de países terceiros e os seus direitos após a sua admissão nos Estados‑Membros (13). As disposições em matéria de igualdade de tratamento constituem um elemento importante destas diretivas e promovem um dos principais objetivos da política de imigração da União, que consiste em assegurar um tratamento equitativo aos nacionais de países terceiros que residam legalmente nos Estados‑Membros (14).

35.      Neste contexto, a Diretiva 2003/109 determina as condições para a concessão e a retirada do estatuto de residente de longa duração e os direitos correspondentes, bem como as condições de residência noutros Estados‑Membros para os nacionais de países terceiros que beneficiam deste estatuto (15). Com efeito, a referida diretiva estabelece para os nacionais de países terceiros que residam legalmente na União há pelo menos cinco anos um estatuto jurídico específico baseado no direito da União, nomeadamente o estatuto de residente de longa duração (16), que constitui a última etapa que um nacional de um país terceiro pode alcançar antes da nacionalidade do Estado‑Membro de acolhimento (17).

36.      Como o Tribunal de Justiça reconheceu, o objetivo principal da Diretiva 2003/109, como decorre dos considerandos 4, 6 e 12 da referida diretiva, consiste na integração dos nacionais de países terceiros que estão instalados de forma duradoura nos Estados‑Membros (18). Do mesmo modo, como resulta do considerando 2 da Diretiva 2003/109, ao conceder o estatuto de residente de longa duração aos referidos nacionais de países terceiros, esta diretiva visa aproximar o estatuto jurídico dos nacionais de países terceiros do dos nacionais dos Estados‑Membros (19). Para este fim, a Diretiva 2003/109 instaura a igualdade de tratamento entre estes nacionais de países terceiros e os nacionais do Estado‑Membro num amplo leque de domínios económicos e sociais (20).

37.      Para este efeito, o artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2003/109 prevê que os residentes de longa duração beneficiam de igualdade de tratamento perante os nacionais do Estado‑Membro de acolhimento em domínios específicos, incluindo as prestações da segurança social, da assistência social e da proteção social, tal como definidas na legislação nacional nos termos da alínea d), sob reserva das derrogações que os Estados‑Membros podem adotar ao abrigo do artigo 11.o, n.os 2, 3 e 4, da presente diretiva. Isto significa, em substância, que, nos termos do artigo 11.o da Diretiva 2003/109, os Estados‑Membros devem assegurar que os nacionais de países terceiros que são residentes de longa duração são, em princípio, tratados do mesmo modo que os nacionais do Estado‑Membro de acolhimento que se encontrem numa situação comparável no que respeita à concessão dessas prestações.

2.      Acórdão de 24 de abril de 2012, Kamberaj

38.      Importa igualmente salientar que o Acórdão de 24 de abril de 2012, Kamberaj (21), é pertinente para o caso em apreço, ainda que, no referido acórdão, o Tribunal de Justiça tenha abordado questões diferentes. O acórdão em causa baseou‑se num pedido de decisão prejudicial apresentado por um tribunal italiano, e constituiu a primeira ocasião para o Tribunal de Justiça interpretar o artigo 11.o da Diretiva 2003/109.

39.      No referido acórdão (22), o Tribunal de Justiça declarou que o artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 opõe‑se a uma legislação nacional que prevê um tratamento diferente entre os residentes de longa duração e os nacionais do Estado‑Membro de acolhimento no que respeita à concessão de uma ajuda à habitação, na medida em que esta ajuda era abrangida pelo âmbito de aplicação desta disposição e a derrogação prevista no artigo 11.o, n.o 4, da referida diretiva não era aplicável. Em particular, o Tribunal de Justiça determinou que, apesar da remissão para o direito nacional no artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109, os Estados‑Membros não podem prejudicar o efeito útil desta diretiva, e devem ter em conta o seu objetivo de integração, bem como a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (a seguir «Carta»), e, em particular, o seu artigo 34.o relativo à segurança social e à assistência social, ao determinarem as medidas sujeitas à igualdade de tratamento nos termos desta disposição (23).

40.      Além disso, o Tribunal de Justiça declarou que, uma vez que o direito dos residentes de longa duração ao benefício da igualdade de tratamento na aceção do artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2003/109, constitui a regra geral, a derrogação prevista no artigo 11.o, n.o 4, da mesma diretiva, no que se refere à assistência social e à proteção social, deve ser interpretada em termos estritos, e aplicada unicamente se os Estados‑Membros tiverem manifestado claramente que pretendiam invocar esta derrogação (24). Neste contexto, o Tribunal de Justiça sublinhou que o artigo 11.o, n.o 4, da Diretiva 2003/109 não permite uma derrogação do referido princípio no que diz respeito às prestações da segurança social, tal como definida na legislação nacional. O Tribunal de Justiça precisou igualmente que o conceito de prestações sociais de base nos termos desta disposição diz respeito às prestações de assistência social ou de proteção social concedidas pelas autoridades públicas, que contribuam para permitir que os indivíduos façam face às suas necessidades elementares, e que se ajuda em causa cumpre a finalidade enunciada no artigo 34.o da Carta, não se pode considerar, no direito da União, que não faz parte das prestações sociais de base (25).

41.      Por conseguinte, decorre do Acórdão Kamberaj que, nos casos em que a legislação nacional cria uma diferença de tratamento entre os nacionais de países terceiros residentes de longa duração e os nacionais do Estado‑Membro de acolhimento no que respeita à concessão de prestações abrangidas pelo âmbito de aplicação do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 e em que não pode ser aplicada qualquer derrogação, o direito à igualdade de tratamento conferido a esses nacionais de países terceiros ao abrigo da referida disposição deve ser respeitado. O referido acórdão corrobora, portanto, a tese segundo a qual uma legislação nacional como a que está em causa é contrária ao artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109. Voltarei a este acórdão no seguimento da minha análise (v. n.os 45, 64, 67 e 68 das presentes conclusões).

B.      Interpretação do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109

1.      Considerações gerais

42.      Importa salientar antes de mais, que, como observei nos n.os 39 e 40 das minhas Conclusões apresentadas no processo C‑302/19 no que respeita à Diretiva 2011/98, a Diretiva 2003/109 não harmoniza as legislações dos Estados‑Membros nos domínios da segurança social, da assistência social e da proteção social, e compete, em princípio, a cada Estado‑Membro fixar as condições relativas, nomeadamente, ao direito às prestações nestes domínios.

43.      Daqui resulta que a Diretiva 2003/109 não impede um Estado‑Membro, por exemplo, de excluir da concessão das prestações familiares os trabalhadores cujos membros da família residem em países terceiros, ou de excluir esses membros da família da base de cálculo do montante dessas prestações. Todavia, o artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da referida diretiva exige que os Estados‑Membros garantam que os nacionais de países terceiros residentes de longa duração beneficiam de igualdade de tratamento em relação aos nacionais do Estado‑Membro de acolhimento em matéria de segurança social, assistência social e proteção social, tal como definidas na legislação nacional. Deste modo, na medida em que a legislação do Estado‑Membro de acolhimento (neste caso a Itália) conceda uma prestação familiar aos seus nacionais independentemente do lugar de residência dos membros da sua família, o mesmo tratamento deve, em princípio, ser dado aos nacionais de países terceiros residentes de longa duração que se encontrem numa situação comparável nos termos da referida disposição. Por conseguinte, parece‑me que a exclusão dos membros da família não residentes desses trabalhadores de países terceiros ao abrigo da legislação nacional em causa não é conforme com a referida disposição pelas razões que se seguem.

44.      Em primeiro lugar, é pacífico que um residente de longa duração como VR é abrangido pelo âmbito de aplicação pessoal do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 e beneficia, portanto, da igualdade de tratamento conforme prevista nessa disposição. Como indicado na decisão de reenvio, VR é um nacional de um país terceiro que trabalha em Itália e é titular de uma autorização de residência de longa duração nos termos da legislação italiana que transpõe a Diretiva 2003/109.

45.      Em segundo lugar, não há dúvida de que, como indicado pelo órgão jurisdicional de reenvio, o subsídio para o agregado familiar se insere no âmbito de aplicação do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109, que se refere à segurança social, à assistência social e à proteção social, tal como definidas na legislação nacional. Segundo as observações apresentadas pelo INPS e pelo Governo italiano, este subsídio entra na categoria da segurança social, e não da assistência social ou da proteção social, na aceção da referida disposição. À luz do Acórdão Kamberaj (26), incumbe ao órgão jurisdicional de reenvio verificar esta situação. Todavia, recordo que, como referido pormenorizadamente no n.o 42 das minhas Conclusões no processo C‑302/19, este subsídio pode ser considerado uma prestação da segurança social, incluída entre as prestações familiares referidas no artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 883/2004 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 29 de abril de 2004, relativo à coordenação dos sistemas de segurança social (27), para efeitos do disposto no artigo 12.o, n.o 1, alínea e), da Diretiva 2011/98.

46.      Em terceiro lugar, não há dúvida que, nos termos da legislação nacional em causa, os nacionais de países terceiros residentes de longa duração estão sujeitos a um tratamento menos favorável do que os nacionais do Estado‑Membro de acolhimento no que respeita ao direito ao subsídio para o agregado familiar, o que é proibido pelo artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109. É manifesto que o artigo 2.o, n.o 6‑bis, da Lei n.o 153/1988 introduz, para os nacionais de países terceiros (exceto se existir reciprocidade de tratamento ou uma convenção específica), um regime diferente do regime geral aplicável aos nacionais italianos aos quais o subsídio é devido independentemente da residência dos membros da família. Por força da referida legislação, os nacionais de países terceiros, ao contrário dos nacionais italianos, não podem incluir na composição do agregado familiar para efeitos da determinação do direito a esse subsídio, os membros da sua família que não residem em Itália. Isto tem por efeito reduzir o montante do subsídio que o nacional de um país terceiro pode receber, ou eliminar totalmente o pagamento desse subsídio, em função do número de membros da família residentes em Itália, em comparação com o subsídio concedido aos nacionais do Estado‑Membro de acolhimento cujos membros da família são tidos em conta mesmo que não residam em Itália.

47.      Por conseguinte, contrariamente às observações apresentadas pelo INPS e pelo Governo italiano, e como indicou VR, deve considerar‑se que a referida legislação nacional afeta o direito de um nacional de um país terceiro ao subsídio para o agregado familiar e não apenas o montante do subsídio, uma vez que esta legislação priva efetivamente esses nacionais do seu direito ao subsídio nos períodos de tempo relevantes em que todos os membros das suas famílias não residem em Itália, como ilustrado pelas circunstâncias do caso em apreço.

48.      Importa acrescentar que, na medida em que o INPS nega a existência de uma discriminação com base no facto de que a situação dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração e a dos nacionais do Estado‑Membro de acolhimento são diferentes devido às respetivas ligações com esse Estado, tal argumento não pode ser acolhido, uma vez que o legislador da União concedeu o direito à igualdade de tratamento a esses nacionais de países terceiros nos termos do artigo 11.o da Diretiva 2003/109. O mesmo pode dizer‑se dos argumentos avançados pelo INPS e pelo Governo italiano relativamente às dificuldades de controlo dos subsídios, à prevenção de práticas abusivas em matéria de segurança social e à preservação da função do subsídio para o agregado familiar, uma vez que, conforme indicado por VR, estas questões podem ser as mesmas no que respeita aos membros da família dos nacionais italianos que residam no estrangeiro, e a Diretiva 2003/109 impõe a igualdade de tratamento.

49.      Por conseguinte, com base nas considerações precedentes, há fortes razões para responder afirmativamente à questão submetida (na medida em que as derrogações previstas no artigo 11.o, n.os 2 e 4, da Diretiva 2003/109 não se aplicam, conforme analisado no n.os 63 a 68 das presentes conclusões). No entanto, tendo em conta determinados elementos referidos pelo órgão jurisdicional de reenvio e determinados argumentos avançados pelo INPS e pelo Governo italiano, o presente caso suscita questões complexas quanto ao modo como o artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 deve ser interpretado relativamente à legislação nacional nestas circunstâncias. A complexidade do presente caso decorre, nomeadamente, da natureza da prestação em causa e do facto de que certas disposições da Diretiva 2003/109 poderão ser interpretadas no sentido de que excluem do seu do âmbito de aplicação da mesma os membros da família de nacionais de países terceiros que residem fora do território do Estado‑Membro de acolhimento.

2.      Considerações adicionais à luz da situação no processo principal

50.      Antes de mais, devo afirmar que concordo com VR e a Comissão que as disposições do artigo 11.o da Diretiva 2003/109 relativas à igualdade de tratamento se aplicam a uma legislação nacional como a que está em causa.

51.      Em primeiro lugar, não me convencem os argumentos avançados pelo INPS, segundo os quais, para efeitos da Diretiva 2003/109, não é suficiente que o residente de longa duração resida no Estado‑Membro de acolhimento, uma vez que os membros da família são os beneficiários do subsídio para o agregado familiar e devem, portanto, residir nesse Estado.

52.      À semelhança do exposto nos n.os 50 e 51 das minhas conclusões no processo C‑302/19, importa recordar que, como referiu o órgão jurisdicional de reenvio, assim como o INPS, VR e o Governo italiano, podem beneficiar do subsídio para o agregado familiar todas as pessoas que trabalham em Itália, desde que pertençam a um agregado familiar cujos rendimentos auferidos não ultrapassem um determinado limite. Além disso, o subsídio é pago pelo empregador e financiado por um regime de contribuições. Deve, portanto, considerar‑se que o direito a este subsídio está associado à situação do trabalhador do país terceiro, residente de longa duração, e é abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109.

53.      Reconheço que, como referiu o órgão jurisdicional de reenvio, o INPS e o Governo italiano, os membros da família do residente de longa duração são os beneficiários do subsídio para o agregado familiar. Com efeito, em termos gerais, a natureza de uma prestação familiar consiste em beneficiar a família (28). Contudo, segundo as informações de que o Tribunal de Justiça dispõe, embora os membros da família constituam uma condição prévia para a concessão deste subsídio e beneficiem do mesmo, o direito a este subsídio é, em princípio, concedido ao trabalhador de um país terceiro residente de longa duração e não aos membros da sua família. Nesta base, esse trabalhador tem direito à igualdade de tratamento no que respeita às condições impostas aos nacionais do Estado‑Membro de acolhimento para beneficiar do subsídio nos termos do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109.

54.      Em segundo lugar, parece‑me que a definição de membros da família [familiares] que figura no artigo 2.o, alínea e), da Diretiva 2003/109 não exclui do âmbito de aplicação do artigo 11.o da referida diretiva os membros da família que não residem com o residente de longa duração no Estado‑Membro de acolhimento. Como se pode observar no n.o 6 das presentes conclusões, esta disposição define os membros da família [familiares] para efeitos desta diretiva como «os nacionais de países terceiros que residam no Estado‑Membro em questão, ao abrigo da [Diretiva 2003/109] relativa ao direito ao reagrupamento familiar». A definição de membros da família [familiares] na aceção do artigo 2.o, alínea e), da Diretiva 2003/109 é utilizada de uma maneira específica nesta diretiva, e refere‑se principalmente à residência no segundo Estado‑Membro com base no artigo 16.o da referida diretiva (29), como resulta do seu considerando 20 (30). Assim, tal como indicado pela Comissão, embora o artigo 2.o, alínea e), da Diretiva 2003/109 defina o que se deve entender por membros da família [familiares] quando as disposições desta diretiva utilizam este termo, nada sugere que este limita o direito à igualdade de tratamento dos residentes de longa duração previsto no artigo 11.o da mesma diretiva nas circunstâncias do caso em apreço.

55.      Em particular, esta abordagem é conforme com o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109, nos termos do qual um Estado‑Membro pode restringir a igualdade de tratamento, nomeadamente em matéria de segurança social, assistência social e proteção social, aos casos em que o local de residência legal ou habitual dos familiares para os quais se pede benefícios, se situe no seu território. Na minha opinião, não seria lógico que o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109 previsse uma tal derrogação se os membros da família que não residem no território do Estado‑Membro em causa não fossem, em qualquer caso, membros da família [familiares] na aceção do artigo 2.o, alínea e), da referida diretiva.

56.      Esta abordagem é igualmente conforme com a génese da Diretiva 2003/109. Em particular, resulta de certos documentos institucionais que a definição de membros da família [familiares] nesta diretiva estava inicialmente ligada a pessoas específicas residentes no Estado‑Membro de acolhimento, em consonância com o que se tornou a Diretiva 2003/86 sobre o reagrupamento familiar (31). Esta definição foi finalmente reduzida à que figura no artigo 2.o, alínea e), da Diretiva 2003/109 (32). Todavia, nestes documentos, não existe qualquer indicação de que tal definição visasse incidir sobre o direito à igualdade de tratamento dos residentes de longa duração nos termos desta diretiva. Com efeito, apesar do facto de a concessão de prestações a pessoas residentes no estrangeiro ter sido discutida durante o processo decisório (33), e de ter havido uma proposta de derrogação à igualdade de tratamento quando um Estado‑Membro concede direitos aos seus nacionais que residem fora do seu território (34), nenhuma disposição deste tipo foi incorporada na Diretiva 2003/109, tal como foi adotada.

57.      Além disso, tendo em conta o contexto da Diretiva 2003/109, há que salientar que, na definição de membros da família que figura noutras diretivas do quadro da União em matéria de migração legal, não é feita qualquer referência específica à sua residência no Estado‑Membro em causa, e que este termo designa os nacionais de países terceiros tal como definidos (35), ou referidos (36), no artigo 4.o, n.o 1, da Diretiva 2003/86 que enumera as pessoas às quais os Estados‑Membros devem autorizar o reagrupamento familiar, incluindo o cônjuge e os filhos menores do nacional de um país terceiro.

58.      Por último, não são convincentes os argumentos avançados pelo INPS e pelo Governo italiano segundo os quais uma legislação nacional como a que está em causa é conforme com o objetivo da Diretiva 2003/109 de integração dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração nos Estados‑Membros. Como referido no n.o 36 das presentes conclusões, o Tribunal de Justiça tem atribuído importância ao facto de que o objetivo de integração da Diretiva 2003/109 é realizado assegurando um tratamento equitativo aos nacionais de países terceiros residentes de longa duração nos termos do artigo 11.o desta diretiva. Assim, nas circunstâncias do presente caso em que esse nacional de um país terceiro residente de longa duração se encontra numa situação comparável à de um nacional do Estado‑Membro de acolhimento, parece‑me totalmente conforme com os objetivos de integração e de igualdade de tratamento prosseguidos pela Diretiva 2003/109 que o referido nacional beneficie de um tratamento igual no que respeita ao direito ao subsídio para o agregado familiar ao abrigo do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da referida diretiva.

C.      Eventual aplicação do artigo 11.o, n.os 2 e 4, da Diretiva 2003/109

59.      Importa recordar que, como referido no n.o 7 das presentes conclusões, o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109 dispõe que, no que respeita a certos domínios indicados no n.o 1 do artigo 11.o da referida diretiva, incluindo a segurança social, a assistência social e a proteção social, tal como definidas na legislação nacional nos termos da alínea d), o Estado‑Membro «pode restringir a igualdade de tratamento aos casos em que o local de residência legal ou habitual do residente de longa duração, ou dos familiares para os quais pede benefícios, se situe no seu território».

60.      A este respeito, há que observar que o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109 estabelece em vários domínios uma derrogação horizontal à igualdade de tratamento que não existe noutras diretivas do quadro da União em matéria de migração legal (37). Como a doutrina indica, esta disposição visa impedir a exportação de prestações em domínios cobertos pelo artigo 11.o da Diretiva 2003/109, incluindo as prestações familiares, para residentes de longa duração e os membros da família que residem no estrangeiro (38). Para efeitos da aplicação do artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109, as circunstâncias do caso em apreço chamam a atenção para dois aspetos principais.

61.      Em primeiro lugar, há que observar que, tendo em conta a redação do artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109, não é claro se esta disposição se aplica às prestações familiares, como o subsídio para o agregado familiar, que é pago ao trabalhador em benefício de toda a família, ou se se refere unicamente às prestações pedidas em razão de uma circunstância particular relativa a um ou mais membros da família, como sustentam VR e o Governo italiano. Também a génese da Diretiva 2003/109 não parece oferecer muitas orientações a este respeito (39).

62.      Tendo a pensar que a derrogação prevista no artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109 se aplica às prestações sociais de que beneficia o residente de longa duração, bem como àquelas de que beneficiam os membros da sua família. Isto resulta, em particular, do facto de o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109 se referir sem reserva «ao disposto nas alíneas […] d)», o que significa que se um subsídio é abrangido pelo âmbito de aplicação do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), desta diretiva, este deve igualmente ser abrangido pelo âmbito de aplicação seu artigo 11.o, n.o 2. Nesta base, há que considerar que esta derrogação se aplica a uma prestação familiar como o subsídio para o agregado familiar.

63.      Em segundo lugar, importa analisar se a Itália pode limitar a igualdade de tratamento nos termos do artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109 aplicando a derrogação prevista no seu artigo 11.o, n.o 2.

64.      Há que salientar que, contrariamente ao que sustenta o Governo italiano, parece decorrer claramente da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a derrogação prevista no artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109 só pode ser invocada por um Estado‑Membro se este último tiver manifestado claramente a intenção de o fazer. Tal como referido nos n.os 39 e 40 das presentes conclusões, embora o Acórdão Kamberaj (40) tenha abordado a derrogação prevista no artigo 11.o, n.o 4, da Diretiva 2003/109, que estava em causa nesse processo, nada indica que a apreciação do Tribunal de Justiça a esse respeito estivesse limitada a essa disposição, e que o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109 não pudesse ser aplicado, tanto mais que esta disposição constitui também uma derrogação à regra geral da igualdade de tratamento prevista nos termos do artigo 11.o, n.o 1, da Diretiva 2003/109. Além disso, como foi referido no n.o 37 das minhas conclusões apresentadas no processo C‑302/19, o Tribunal de Justiça baseou‑se nas suas constatações feitas no Acórdão Kamberaj para estabelecer no Acórdão Martinez Silva (41) que, tal como no caso da Diretiva 2003/109, as derrogações à igualdade de tratamento previstas pela Diretiva 2011/98 podem ser invocadas pelos Estados‑Membros desde que estes tenham manifestado claramente a intenção de o fazer.

65.      No caso em apreço, resulta das informações de que dispõe o Tribunal de Justiça que, tal como confirmado pelo Governo italiano na audiência (v. n.o 27 das presentes conclusões), a Itália não declarou que pretendia invocar a derrogação prevista no artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109. Assim, não se pode considerar que as disposições relativas ao subsídio para o agregado familiar previstas no artigo 2.o, n.o 6‑bis, da Lei n.o 153/1988, que foram adotadas muitos anos antes da transposição Diretiva 2003/109 para o direito nacional pelo Decreto Legislativo n.o 286/1998, introduzem restrições à igualdade de tratamento que os Estados‑Membros têm a faculdade de estabelecer ao abrigo do artigo 11.o, n.o 2, da referida diretiva.

66.      Além disso, como referido no n.o 11 das presentes conclusões, o artigo 9.o, n.o 12, do Decreto Legislativo n.o 286/1998 limita‑se a subordinar o acesso às prestações de assistência social e de segurança social de um residente de longa duração à sua residência efetiva no território nacional e «salvo disposição em contrário». Esta disposição não faz referência ao lugar de residência dos membros da família deste residente, e a formulação «salvo disposição em contrário» não pode, em meu entender, ser considerada como expressão clara da intenção de um Estado‑Membro aplicar uma derrogação, dado que esta formulação não precisa as disposições derrogáveis. Nestas circunstâncias, há que considerar que a Itália não pode invocar o artigo 11.o, n.o 2, da Diretiva 2003/109 nas circunstâncias do caso em apreço.

67.      Na minha opinião, podem ser retiradas conclusões semelhantes, no que respeita à eventual aplicação da derrogação prevista no artigo 11.o, n.o 4, da Diretiva 2003/109 no presente caso. Importa observar, em particular, que, como o Tribunal de Justiça declarou no Acórdão Kamberaj (42) (v. n.o 40 das presentes conclusões), esta derrogação autoriza os Estados‑Membros a limitar às prestações sociais de base a igualdade de tratamento no que diz respeito à assistência social e à proteção social, que são prestações concedidas pelas autoridades públicas e permitem aos indivíduos fazer face às suas necessidades elementares. Todavia, esta derrogação não se aplica às prestações da segurança social, tal como definidas na legislação nacional.

68.      Por conseguinte, resulta do Acórdão Kamberaj que, mesmo que o órgão jurisdicional de reenvio considere o subsídio para o agregado familiar como uma prestação de assistência social ou de proteção social e não como parte de prestações sociais de base na aceção do artigo 11.o, n.o 4, da Diretiva 2003/109, o artigo 11.o, n.o 1, alínea d), desta diretiva continuaria a opor‑se à legislação nacional em causa, uma vez que se depreende das informações de que dispõe o Tribunal de Justiça que a Itália não declarou que pretendia invocar esta derrogação (v. n.o 27 das presentes conclusões).

69.      À luz das considerações que precedem, entendo que uma legislação nacional como a que está em causa, que exclui os membros da família dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração, mas não os dos nacionais do Estado‑Membro de acolhimento, quando eles não residem nesse Estado, para efeitos da determinação do direito a uma prestação familiar não é conforme com o artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109.

VI.    Conclusão

70.      Por conseguinte, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão submetida pela Corte suprema di cassazione (Supremo Tribunal de Cassação, Itália) nos seguintes termos:

O artigo 11.o, n.o 1, alínea d), da Diretiva 2003/109/CE do Conselho, de 25 de novembro de 2003, relativa ao estatuto dos nacionais de países terceiros residentes de longa duração, deve ser interpretado no sentido de que se opõe a uma legislação de um Estado‑Membro, como a que está em causa no processo principal, segundo a qual, contrariamente ao previsto para os nacionais do Estado‑Membro, no cômputo dos membros do agregado familiar para efeitos do cálculo do subsídio para o agregado familiar são excluídos os membros da família do trabalhador residente de longa duração e nacional de um país terceiro, caso não residam no território desse Estado‑Membro.


1      Língua original: inglês.


2      JO 2004, L 16, p. 44.


3      JO 2011, L 343, p. 1.


4      JO 2003, L 251, p. 12.


5      O INPS refere‑se, a este respeito, ao Acórdão de 24 de abril de 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233).


6      VR refere‑se, a este respeito, aos Acórdãos de 24 de abril de 2012, Kamberaj (C‑571/10, EU:C:2012:233), e de 21 de junho de 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).


7      Acórdão de 21 de junho de 2017 (C‑449/16, EU:C:2017:485).


8      Acórdão de 24 de abril de 2012 (C‑571/10, EU:C:2012:233).


9      A Comissão refere‑se, a este respeito, aos Acórdãos de 24 de abril de 2012, Kamberaj  (C‑571/10, EU:C:2012:233), e de 21 de junho de 2017, Martinez Silva (C‑449/16, EU:C:2017:485).


10      Importa notar que, como indicou VR, embora o órgão jurisdicional de reenvio mencione o país terceiro de origem na questão submetida, resulta da legislação nacional em causa que esta questão também se coloca se os membros da família residirem noutros países que não a Itália.


11      (C‑571/10, EU:C:2012:233).


12      V. título V, capítulo 2, TFUE, em particular artigo 79.o TFUE.


13      Para uma síntese, v., por exemplo, o Documento de trabalho dos serviços da Comissão, Balanço de qualidade da legislação da UE relativa à migração legal, SWD(2019) 1055 final, de 29 de março de 2019. Como nele indicado, o quadro da União em matéria de migração legal compreende as diretivas seguintes: (1) Diretiva 2003/86 sobre o reagrupamento familiar; (2) Diretiva 2003/109 relativa aos residentes de longa duração; (3) Diretiva 2009/50/CE do Conselho, de 25 de maio de 2009, relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de emprego altamente qualificado (JO 2009, L 155, p. 17); (4) Diretiva 2011/98 relativa à autorização única; (5) Diretiva 2014/36/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 26 de fevereiro de 2014, relativa às condições de entrada e de permanência de nacionais de países terceiros para efeitos de trabalho sazonal (JO 2014, L 94, p. 375); (6) Diretiva 2014/66/UE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 15 de maio de 2014, relativa às condições de entrada e residência de nacionais de países terceiros no quadro de transferências dentro das empresas (JO 2014, L 157, p. 1); e (7) Diretiva (UE) 2016/801 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de maio de 2016, relativa às condições de entrada e de residência de nacionais de países terceiros para efeitos de investigação, de estudos, de formação, de voluntariado, de programas de intercâmbio de estudantes, de projetos educativos e de colocação au pair (reformulação) (JO 2016, L 132, p. 21), que revogou e substituiu a Diretiva 2004/114/CE do Conselho, de 13 de dezembro de 2004, relativa às condições de admissão de nacionais de países terceiros para efeitos de estudos, de intercâmbio de estudantes, de formação não remunerada ou de voluntariado (JO 2004, L 375, p. 12) e Diretiva 2005/71/CE do Conselho, de 12 de outubro de 2005, relativa a um procedimento específico de admissão de nacionais de países terceiros para efeitos de investigação científica (JO 2005, L 289, p. 15).


14      V. artigo 79.o, n.o 1, TFUE; v., também, artigo 67.o, n.o 2, TFUE.


15      V. Diretiva 2003/109, em particular artigo 1.o e considerando 24; v., também, o Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a Diretiva 2003/109/CE, COM(2019) 161 final, de 29 de março de 2019. Para uma análise pormenorizada, v., por exemplo, Thym, D., «Long Term Residents Directive 2003/109/EC», em Hailbronner, K. e Thym, D. (eds.), EU Immigration and Asylum Law — A Commentary, 2.a edição, C.H. Beck/Hart/Nomos, 2016, pp. 427‑519.


16      V., a este respeito, Conclusões do advogado‑geral M. Szpunar apresentadas no processo P e S (C‑579/13, EU:C:2015:39, n.o 29).


17      V., a este respeito, Thym, D., referido na nota 15 das presentes conclusões, pp. 437‑438.


18      V., por exemplo, Acórdãos de 4 de junho de 2015, P e S (C‑579/13, EU:C:2015:369, n.o 46), e de 3 de outubro de 2019, X (Residentes de longa duração — Recursos estáveis, regulares e suficientes) (C‑302/18, EU:C:2019:830, n.o 29).


19      V., por exemplo, Acórdãos de 15 de maio de 2019, Çoban (C‑677/17, EU:C:2019:408, n.o 58), e de 3 de outubro de 2019, X (Residentes de longa duração — Recursos estáveis, regulares e suficientes) (C‑302/18, EU:C:2019:830, n.o 29).


20      V., por exemplo, Acórdão de 14 de março de 2019, Y.Z. e o. (Fraude no reagrupamento familiar) (C‑557/17, EU:C:2019:203, n.o 63).


21      (C‑571/10, EU:C:2012:233).


22      V. Acórdão de 24 de abril de 2012, Kamberaj  (C‑571/10, EU:C:2012:233, n.o 93).


23      V. Acórdão de 24 de abril de 2012, Kamberaj  (C‑571/10, EU:C:2012:233, n.os 78 a 81).


24      V. Acórdão de 24 de abril de 2012, Kamberaj  (C‑571/10, EU:C:2012:233, n.os 86 e 87).


25      V. Acórdão de 24 de abril de 2012, Kamberaj  (C‑571/10, EU:C:2012:233, especialmente n.os 83, 91 e 92). O Tribunal de Justiça afirmou que compete ao órgão jurisdicional nacional extrair as conclusões necessárias, levando em consideração a finalidade desta ajuda, o seu montante, as condições da sua concessão e a posição desta ajuda no regime de assistência social nacional.


26      V. Acórdão de 24 de abril de 2012 (C‑571/10, EU:C:2012:233, n.os 78 a 81).


27      JO 2004 L 166, p. 1.


28      V., neste sentido, Strban, G., «Family Benefits in the EU: Is It Still Possible to Coordinate Them?» (2016) 23 Maastricht Journal of European and Comparative Law pp. 775, 782‑783.


29      V., a este respeito, Acórdão de 17 de julho de 2014, Tahir (C‑469/13, EU:C:2014:2094, n.o 36). V., igualmente, Thym, D., referido na nota 15 das presentes conclusões, p. 439.


30      V. ainda, a este respeito, Diretiva 2003/109, artigo 17.o, n.o 1, artigo 18.o, n.o 1, e artigo 22.o, n.os 1, 2 e 5. Para além do artigo 11.o, n.o 2, da referida diretiva, os familiares são também mencionados no n.o 1 do artigo 5.o, sobre as condições para aquisição do estatuto de residente de longa duração, e o n.o 3 do artigo 12.o, sobre a proteção contra a expulsão.


31      V., por exemplo, Doc. n.o 10312/01, de 12 de julho de 2001, p. 7 (que define os membros da família como «o cônjuge, ou a pessoa que vive em união de facto, os filhos menores do residente de longa duração, bem como os ascendentes e os filhos maiores a seu cargo quando as referidas pessoas tenham sido admitidas no Estado‑Membro em questão e aí residam ao abrigo da Diretiva.../.../CE do Conselho relativa ao direito ao reagrupamento familiar»).


32      V., por exemplo, Doc. n.o 9754/03, de 26 de maio de 2003, p. 3.


33      V. Doc. n.o 13420/01, de 18 de dezembro de 2001, p. 12, nota 2 (que toma nota da resposta da Comissão a uma questão colocada por um Estado‑Membro sobre a aplicação da igualdade de tratamento em matéria de ajudas para estudar fora da União).


34      V. Doc. n.o 13700/02, de 9 de dezembro de 2002, p. 16, nota 1 (que toma nota de uma sugestão da Presidência do Conselho no que respeita ao n.o 3 do artigo 11.o sobre a igualdade de tratamento: «Quando um Estado‑Membro concede qualquer um dos direitos referidos nos n.os 1 e 2 aos seus nacionais que residem fora do seu território, este Estado‑Membro não é obrigado a conceder este[s] direito[s] aos nacionais de países terceiros que adquiriram o estatuto de residentes de longa duração noutro Estado‑Membro e obtiveram uma autorização de residência em conformidade com as disposições do capítulo III, quando estas pessoas residam fora do seu território»).


35      V. Diretiva 2009/50, artigo 2.o, alínea f); Diretiva 2016/801, artigo 3.o, n.o 24.


36      V. Diretiva 2014/66, artigo 3.o, alínea h).


37      Disposições semelhantes noutras diretivas do quadro da União em matéria de migração legal dizem respeito à educação e formação profissional [v. Diretiva 2009/50, artigo 14.o, n.o 2, alínea b)] e aos benefícios fiscais [v. Diretiva 2011/98, artigo 12.o, n.o 2, alínea c); Diretiva 2014/36, artigo 23.o, n.o 2, ponto iii); e Diretiva 2016/801, artigo 22.o, n.o 2, alínea c)].


38      V., por exemplo, Peers, S., «Implementing Equality? The Directive on Long‑Term Resident Third‑Country Nationals» (2004) 29 European Law Review p. 437, p. 452; Thym, D., referido na nota 15 das presentes conclusões, pp. 480 e 486.


39      V., a este respeito, Halleskov, L., «The Long‑Term Residents Directive: A Fulfilment of the Tampere Objetive of Near‑Equality?» (2005) 7 European Journal of Migration and Law p. 181, p. 193.


40      V. Acórdão de 24 de abril de 2012 (C‑571/10, EU:C:2012:233, n.os 86 e 87).


41      V. Acórdão de 21 de junho de 2017 [C‑449/16, EU:C:2017:485, n.o 29 (referindo‑se, por analogia, ao Acórdão de 24 de abril de 2012, Kamberaj  (C‑571/10, EU:C:2012:233, n.os 86 e 87))].


42      V. Acórdão de 24 de abril de 2012 (C‑571/10, EU:C:2012:233, n.o 83).