WYROK SĄDU (siódma izba)
z dnia 9 września 2020 r.(*)
Odpowiedzialność pozaumowna – Współpraca na rzecz rozwoju – Wykonywanie budżetu Unii w trybie zarządzania pośredniego – Decyzja zawieszająca możliwość zawarcia przez skarżącą z Komisją nowych umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego – Niezgodność z prawem – Wystarczająco istotne naruszenie normy prawnej przyznającej uprawnienia jednostkom – Wniosek o wydanie nakazu – Przekroczenie terminu – Zmiana charakteru żądanego odszkodowania – Niedopuszczalność
W sprawie T‑381/15 RENV
International Management Group (IMG), z siedzibą w Brukseli (Belgia), którą reprezentują L. Levi oraz J.-Y. de Cara, adwokaci,
strona skarżąca,
przeciwko
Komisji Europejskiej, którą reprezentują J. Baquero Cruz oraz J. Norris, w charakterze pełnomocników,
strona pozwana,
mającej za przedmiot oparte na art. 268 TFUE żądanie naprawienia szkody, jaką skarżąca miała ponieść w następstwie przyjęcia decyzji Komisji, zawartej w jej piśmie z dnia 8 maja 2015 r., o niezawieraniu ze skarżącą nowych umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego „dopóki nie istnieje całkowita pewność co do posiadania przez [nią] statusu organizacji międzynarodowej”,
SĄD (siódma izba),
w składzie: R. da Silva Passos, prezes, L. Truchot (sprawozdawca) i M. Sampol Pucurull, sędziowie,
sekretarz: L. Ramette, administrator,
uwzględniając pisemny etap postępowania i po przeprowadzeniu rozprawy w dniu 12 marca 2020 r.,
wydaje następujący
Wyrok
Okoliczności faktyczne leżące u podstaw sporu
Prezentacja strony skarżącej
1 Zgodnie z jej statutem załączonym do akt sprawy skarżąca, International Management Group (IMG), została utworzona w dniu 25 listopada 1994 r. jako organizacja międzynarodowa o nazwie „International Management Group – Infrastructure for Bosnia and Herzegovina” z siedzibą w Belgradzie (Serbia), aby umożliwić państwom uczestniczącym w odbudowie Bośni i Hercegowiny dysponowanie w tym celu specjalnym podmiotem. Od tamtej pory skarżąca stopniowo rozszerzała zakres swojej działalności, a następnie w dniu 13 czerwca 2012 r. zawarła umowę w sprawie siedziby z Królestwem Belgii.
2 W ramach swej działalności skarżąca zawarła szereg umów z Komisją Europejską, w szczególności w trybie wykonania budżetu Unii Europejskiej zwanym „zarządzaniem pośrednim lub wspólnym”, przewidzianym przez rozporządzenie finansowe Unii (zwanych dalej „umowami o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego”), który został przedstawiony poniżej.
Tryb zarządzania wspólnego z organizacjami międzynarodowymi (zarządzanie pośrednie)
3 Zarządzanie pośrednie oznacza tryb wykonania budżetu Unii uregulowany w art. 53 i 53d rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie rozporządzenia finansowego mającego zastosowanie do budżetu ogólnego Wspólnot Europejskich (Dz.U. 2002, L 248, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Rady (WE, Euratom) nr 1995/2006 z dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz.U. 2006, L 390, s. 1), i w art. 43 rozporządzenia Komisji (WE, Euratom) nr 2342/2002 z dnia 23 grudnia 2002 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia nr 1605/2002 (Dz.U. 2002, L 357, s. 1), zmienionego rozporządzeniem Komisji (WE, Euratom) nr 478/2007 z dnia 23 kwietnia 2007 r. (Dz.U. 2007, L 111, s. 13) (zwanego dalej łącznie z rozporządzeniem nr 1605/2002 „rozporządzeniem finansowym z 2002 r.”).
4 Artykuł 53 rozporządzenia nr 1605/2002 przewiduje:
„Komisja wykonuje budżet zgodnie z przepisami art. 53a–53d według jednej z następujących metod:
a) na zasadzie zcentralizowanej;
b) poprzez podział lub decentralizację zarządzania;
c) poprzez wspólne zarządzanie z organizacjami międzynarodowymi”.
5 Artykuł 53d tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„1. Jeśli Komisja wykonuje budżet przy wspólnym zarządzaniu, niektóre zadania wykonawcze powierzane są organizacjom międzynarodowym […].
[…]
2. Indywidualne umowy podpisane z organizacjami międzynarodowymi w celu przyznania finansowania zawierają szczegółowe przepisy dotyczące wykonania zadań powierzonych takim organizacjom międzynarodowym.
[…]”.
6 Artykuł 43 ust. 2 rozporządzenia nr 2342/2002 ma następujące brzmienie:
„Organizacje międzynarodowe, o których mowa w art. 53d rozporządzenia [nr 1605/2002], to:
a) międzynarodowe organizacje sektora publicznego utworzone na podstawie porozumień międzyrządowych oraz wyspecjalizowane agencje utworzone przez takie organizacje;
[…]”.
7 Rozporządzenie nr 1605/2002 zostało zastąpione ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2013 r. rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającym rozporządzenie nr 1605/2002 (Dz.U. 2012, L 298, s. 1). Jednak art. 212 lit. a) rozporządzenia nr 966/2012 przewidywał w szczególności, że art. 53 i 53d rozporządzenia nr 1605/2002 mają nadal zastosowanie do wszelkich zobowiązań zaciągniętych do dnia 31 grudnia 2013 r.
8 Rozporządzenie nr 2342/2002 zostało zastąpione ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2013 r. rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 1268/2012 z dnia 29 października 2012 r. w sprawie zasad stosowania rozporządzenia nr 966/2012 (Dz.U. 2012, L 362, s. 1) (zwanym dalej łącznie z rozporządzeniem nr 966/2012 „rozporządzeniem finansowym z 2012 r.”).
9 Rozporządzenie nr 966/2012 weszło w życie w dniu 27 października 2012 r. zgodnie ze swoim art. 214 akapit pierwszy. Stosuje się ono od dnia 1 stycznia 2013 r. zgodnie z akapitem drugim tego artykułu, bez uszczerbku dla szczególnych dat stosowania określonych dla innych artykułów tego rozporządzenia.
10 Wśród tych innych artykułów znajduje się art. 58, zatytułowany „Metody wykonywania budżetu”, który stosuje się jedynie do zobowiązań zaciągniętych od dnia 1 stycznia 2014 r., a którego ust. 1 ma następujące brzmienie:
„Komisja wykonuje budżet według dowolnej z następujących metod:
a) bezpośrednio (»zarządzanie bezpośrednie«), przy pomocy swoich służb […]
b) w trybie zarządzania dzielonego z państwami członkowskimi (»zarządzanie dzielone«); lub
c) pośrednio (»zarządzanie pośrednie«), […] przez powierzenie zadań związanych z wykonywaniem budżetu:
i) państwom trzecim lub organom przez nie wyznaczonym;
ii) organizacjom międzynarodowym i ich agencjom;
[…]”.
11 Artykuł 43 rozporządzenia delegowanego nr 1268/2012, zatytułowany „Przepisy szczegółowe dotyczące zarządzania pośredniego z udziałem organizacji międzynarodowych”, w ust. 1 stanowi:
„Organizacje międzynarodowe, o których mowa w art. 58 ust. 1 lit. c) ppkt (ii) rozporządzenia [nr 966/2012], obejmują:
a) międzynarodowe organizacje sektora publicznego utworzone na podstawie porozumień międzyrządowych oraz wyspecjalizowane agencje utworzone przez takie organizacje;
[…]”.
Dochodzenie OLAF‑u i jego wyniki
12 W dniu 17 lutego 2014 r. Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) poinformował Komisję, zgodnie z art. 7 ust. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 883/2013 z dnia 11 września 2013 r. dotyczącego dochodzeń prowadzonych przez Europejski Urząd ds. Zwalczania Nadużyć Finansowych (OLAF) oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1073/1999 Parlamentu Europejskiego i Rady i rozporządzenie Rady (Euratom) nr 1074/1999 (Dz.U. 2013, L 248, s. 1), o wszczęciu dochodzenia (dochodzenie OF/2011/1002) dotyczącego statusu prawnego skarżącej jako „organizacji międzynarodowej” w rozumieniu rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r.
13 W dniu 9 grudnia 2014 r. OLAF sporządził raport końcowy (zwany dalej „raportem OLAF‑u”), który Komisja otrzymała w dniu 15 grudnia 2014 r. Raport OLAF‑u zawierał szereg zaleceń dotyczących dalszych działań administracyjnych i finansowych.
14 W swoim raporcie OLAF uznał w istocie, że skarżąca nie jest „organizacją międzynarodową” w rozumieniu rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r. i że może nawet nie posiadać odrębnej osobowości prawnej. W związku z tym OLAF zalecił Komisji nałożenie sankcji administracyjnych i finansowych na skarżącą oraz przystąpienie do odzyskania wypłaconych jej kwot.
15 W dniu 8 maja 2015 r. Komisja skierowała do skarżącej pismo (zwane dalej „pismem z dnia 8 maja 2015 r.”) informujące skarżącą o dalszych działaniach, jakie Komisja zamierzała podjąć w następstwie raportu OLAF‑u.
16 W piśmie z dnia 8 maja 2015 r. Komisja w pierwszej kolejności wskazała w szczególności, że przyjęła zalecenie OLAF‑u dotyczące wzmocnionych środków w zakresie audytu i monitorowania oraz że względem skarżącej zostało uruchomione ostrzeżenie dotyczące weryfikacji w systemie wczesnego ostrzegania (zwanym dalej „SWO”).
17 W drugiej kolejności Komisja zaznaczyła, że nie zażąda zwrotu środków, które zostały przyznane skarżącej w ramach bezpośredniego zarządzania, i że nie zamierza w oparciu o dostępne dowody zażądać zwrotu środków przyznanych skarżącej w ramach pośredniego zarządzania. W związku z tym zdaniem Komisji obowiązujące wciąż umowy zawarte ze skarżącą miały być dalej realizowane, co oznacza, że Komisja wypłaci kwoty należne skarżącej w zamian za rzeczywiście wykonane przez nią działania. Komisja dodała przy tym, że w celu ochrony interesów finansowych Unii wykonanie obowiązujących umów będzie przedmiotem „wzmocnionego monitorowania” oraz „odpowiednich dodatkowych środków”.
18 W trzeciej kolejności Komisja stwierdziła, że „dopóki nie istnieje całkowita pewność co do posiadania przez [skarżącą] statusu organizacji międzynarodowej”, służby Komisji nie zawrą już z nią nowych umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego.
Postępowania przed Sądem i przed Trybunałem poprzedzające obecne postępowanie
19 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 14 lipca 2015 r. skarżąca wniosła skargę zarejestrowaną pod numerem T‑381/15. Skarga ta miała w istocie na celu doprowadzenie do stwierdzenia nieważności pisma z dnia 8 maja 2015 r., w zakresie, w jakim Komisja, po pierwsze, zarządziła w nim podjęcie wzmocnionych środków w zakresie audytu i monitorowania i dokonanie ostrzeżenia dotyczącego weryfikacji w SWO, a po drugie, odmówiła jej statusu organizacji międzynarodowej w rozumieniu rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r. Ponadto skarżąca zażądała zasądzenia odszkodowania za szkodę majątkową i zadośćuczynienia za krzywdę.
20 Komisja wniosła o odrzucenie skargi w całości lub w części jako niedopuszczalnej, a tytułem żądania ewentualnego o oddalenie skargi jako bezzasadnej.
21 Wyrokiem z dnia 2 lutego 2017 r., IMG/Komisja (T‑381/15, niepublikowanym, zwanym dalej „pierwotnym wyrokiem”, EU:T:2017:57), Sąd:
– orzekł, że postępowanie w przedmiocie skargi zostaje umorzone w zakresie, w jakim skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności odnoszącego się do niej wpisu o ostrzeżeniu dotyczącym weryfikacji w SWO;
– odrzucił skargę jako niedopuszczalną w zakresie, w jakim, po pierwsze, dotyczyła wzmocnionych środków w zakresie audytu i monitorowania, a po drugie, dodatkowych środków w celu ochrony interesów finansowych Unii, z uwagi na to, że nie były to akty podlegające zaskarżeniu;
– oddalił skargę w pozostałym zakresie jako bezzasadną;
– oddalił żądanie zasądzenia odszkodowania i zadośćuczynienia.
22 Pismem złożonym w sekretariacie Trybunału w dniu 11 kwietnia 2017 r. skarżąca wniosła odwołanie od pierwotnego wyroku, zarejestrowane pod numerem C‑184/17 P. Skarżąca wniosła do Trybunału o:
– „uchylenie [pierwotnego wyroku];
– w rezultacie – uwzględnienie żądań podniesionych przez wnoszącą odwołanie w pierwszej instancji, sformułowanych ponownie i, w związku tym:
– stwierdzenie nieważności decyzji Komisji z dnia 8 maja 2015 r. o odmówieniu [uznania jej] statusu organizacji międzynarodowej w rozumieniu rozporządzenia finansowego;
– zasądzenie od Komisji odszkodowania i zadośćuczynienia oszacowanych, odpowiednio, na kwotę 28 mln EUR oraz 1 EUR
– […]”.
23 Komisja wniosła o oddalenie odwołania, a ponadto wniosła odwołanie wzajemne, w którym zwróciła się do Trybunału, po pierwsze, o uchylenie pierwotnego wyroku w zakresie, w jakim Sąd oddalił jej zarzuty niedopuszczalności, a po drugie, o wydanie ostatecznego orzeczenia w sprawie odrzucającego skargę jako niedopuszczalną.
24 Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 20 marca 2018 r. sprawa C‑184/17 P została połączona ze sprawą C‑183/17 P, której przedmiotem było odwołanie wniesione przez skarżącą od wyroku z dnia 2 lutego 2017 r., International Management Group/Komisja (T‑29/15, niepublikowanego, EU:T:2017:56), w którym Sąd oddalił jej skargę o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji o powierzeniu podmiotowi innemu niż skarżąca – w trybie pośredniego zarządzania – realizacji programu rozwoju handlu na rzecz Mjanmy/Birmy.
25 Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2019 r., International Management Group/Komisja (C‑183/17 P i C‑184/17 P, zwanym dalej „wyrokiem w przedmiocie odwołania”, EU:C:2019:78), Trybunał orzekł, co następuje:
„1) [Wyrok] z dnia 2 lutego 2017 r., International Management Group/Komisja (T‑29/15, niepublikowany, EU:T:2017:56), i [pierwotny wyrok] zostają uchylone.
[…]
3) Stwierdza się nieważność decyzji Komisji Europejskiej o niezawieraniu już [ze skarżącą] nowych umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego zawartej w piśmie z dnia 8 maja 2015 r.
4) Sprawa T‑381/15 zostaje skierowana do ponownego rozpoznania przez Sąd Unii Europejskiej, aby wydał orzeczenie w przedmiocie żądania [skarżącej] naprawienia szkody, dotyczącego zarzucanych szkód wyrządzonych temu podmiotowi decyzją Komisji, o której mowa w pkt 3 niniejszej sentencji.
5) Odwołania wzajemne zostają oddalone.
6) Komisja zostaje obciążona kosztami postępowania w sprawach C‑183/17 P, C‑184/17 P i T‑29/15.
7) Rozstrzygnięcie o kosztach w sprawie T‑381/15 nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie”.
Postępowanie i żądania stron po uchyleniu wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania
26 W pismach z dnia 6 lutego 2019 r. sekretarz Sądu zwrócił się do stron o przedstawienie uwag na piśmie, zgodnie z art. 217 § 1 regulaminu postępowania przed Sądem, w odniesieniu do dalszego przebiegu postępowania (zwanych dalej „uwagami w sprawie dalszego przebiegu postępowania”). Skarżąca i Komisja przedłożyły te uwagi w sekretariacie Sądu w wyznaczonym terminie.
27 Pismami z dnia 26 kwietnia 2019 r. sekretarz Sądu zwrócił się do stron o przedstawienie uzupełniających uwag na piśmie zgodnie z art. 217 § 3 regulaminu postępowania (zwanych dalej „uwagami uzupełniającymi”). Skarżąca i Komisja przedłożyły uwagi uzupełniające w wyznaczonym terminie, który został przedłużony na wniosek skarżącej.
28 W swych uzupełniających uwagach Komisja zgodnie z art. 69 regulaminu postępowania wniosła o zawieszenie postępowania do dnia ponownego zbadania przez nią statusu prawnego skarżącej w ramach wykonania wyroku w przedmiocie odwołania.
29 Pismem złożonym w sekretariacie Sądu w dniu 12 lipca 2019 r. skarżąca wyraziła sprzeciw wobec wniosku o zawieszenie postępowania, który złożyła Komisja. Postanowieniem prezesa siódmej izby Sądu z dnia 16 lipca 2019 r. wniosek ten został oddalony.
30 Na podstawie art. 106 § 2 regulaminu postępowania Komisja, w dniu 24 lipca 2019 r., złożyła wniosek o ustne przedstawienie swojego stanowiska na rozprawie.
31 Ze względu na zmianę składu Sądu, postanowieniem z dnia 16 października 2019 r. prezes Sądu, na podstawie art. 27 § 3 regulaminu postępowania, przekazał sprawę nowemu sędziemu sprawozdawcy, który został przydzielony do siódmej izby w jej nowym składzie.
32 Na wniosek sędziego sprawozdawcy Sąd (siódma izba) zdecydował o otwarciu ustnego etapu postępowania i – w ramach środków organizacji postępowania przewidzianych w art. 89 regulaminu – zadał stronom pytania wymagające udzielenia odpowiedzi pisemnej przed odbyciem rozprawy. Strony udzieliły odpowiedzi na te pytania w wyznaczonym terminie.
33 W odpowiedzi na pytania Sądu Komisja wskazała, że skarżąca zwróciła się do Trybunału z wnioskiem o dokonanie wykładni wyroku w przedmiocie odwołania i wniosła do Sądu o zawieszenie postępowania do czasu wydania orzeczenia Trybunału w przedmiocie tego wniosku.
34 Postanowieniem z dnia 28 lutego 2020 r. prezes siódmej izby Sądu oddalił wniosek o zawieszenie postępowania złożony przez Komisję.
35 Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2020 r., International Management Group/Komisja (C‑183/17 P‑INT, niepublikowanym, EU:C:2020:447), Trybunał odrzucił wniosek o dokonanie wykładni jako oczywiście niedopuszczalny.
36 Na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. wysłuchane zostały wystąpienia stron i ich odpowiedzi na pytania Sądu.
37 W swej skardze skarżąca wnosi do Sądu o:
– stwierdzenie dopuszczalności i zasadności niniejszej skargi;
– zasądzenie od Komisji odszkodowania i zadośćuczynienia;
– obciążenie Komisji kosztami postępowania.
38 Komisja wnosi do Sądu o:
– odrzucenie żądania skarżącej o zasądzenie odszkodowania i zadośćuczynienia jako w części niedopuszczalnego, a w każdym wypadku oddalenie go jako bezpodstawnego;
– obciążenie skarżącej kosztami postępowania.
Co do prawa
Przedmiot sporu po uchyleniu wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania
39 Na rozprawie, w odpowiedzi na pytanie Sądu, strony potwierdziły, że przedmiot niniejszego sporu nie wykracza poza zasądzenie odszkodowania za szkodę wynikająca z decyzji Komisji zawartej w piśmie z dnia 8 maja 2015 r., której nieważność stwierdził Trybunał, o niezawieraniu ze skarżącą nowych umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego „dopóki nie istnieje całkowita pewność co do posiadania przez [nią] statusu organizacji międzynarodowej” (zwanej dalej „sporną decyzją”). Owe oświadczenia stron zostały odnotowane w protokole rozprawy.
W przedmiocie dopuszczalności
40 W swych uwagach w sprawie dalszego przebiegu postępowania w odniesieniu do odszkodowania za szkodę majątkową skarżąca wnosi do Sądu o:
– „nakazanie Komisji, aby powierzyła [jej] […] działania o wartości 68,5 mln EUR […] w celu zrekompensowania utraty działalności doznanej [w latach 2015–2019]”;
– nakazanie Komisji „podjęcia tych działań w określonym czasie, który według [niej] racjonalnie można wyznaczyć na [trzy] lata”;
– „wraz z tym nakazem zasądzić od Komisji zapłatę odsetek za zwłokę obliczonych według stawki 3,5% obowiązującej od dnia 1 stycznia 2021 r. zastosowanej do kwoty działań o wartości 68,5 mln [EUR], które nie zostały powierzone skarżącej w dniu 31 grudnia 2020 r.”;
– zasądzenie od Komisji na jej rzecz kwoty 6,841 mln EUR wraz z odsetkami za zwłokę, przy rocznej stopie wynoszącej 3,5%, na którą składają się następujące kwoty:
– 2,45 mln EUR „z tytułu odtworzenia rezerw” w odniesieniu zarówno do zmniejszenia rezerw istniejących między końcem 2014 r. a końcem 2018 r., jak i dodatkowych rezerw, jakie skarżąca mogłaby normalnie utworzyć;
– 3 mln EUR z tytułu „puli kosztów pośrednich”, z jakiej skorzystałaby skarżąca, gdyby Komisja zawarła z nią umowy o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego o wartości 42,5 mln EUR, zważywszy, że szkoda ta zostałaby naprawiona, gdyby takie umowy zostały zawarte w wyniku środków zarządzonych przez Sąd;
– 120 000 EUR z tytułu odpraw dla pracowników;
– 516 000 EUR z tytułu odtworzenia personelu;
– 305 000 EUR z tytułu ponownego uruchomienia systemu informatycznego;
– 150 000 EUR z tytułu dalszych kosztów administracyjnych;
– 300 000 EUR z tytułu kampanii informacyjnej koniecznej do przywrócenia dobrego wizerunku i międzynarodowej renomy skarżącej.
41 W ramach krzywdy skarżąca tytułem zadośćuczynienia wnosi, po pierwsze, o zasądzenie kwoty 10 mln EUR z odsetkami, przy rocznej stopie wynoszącej 3,5%, od dnia 8 maja 2015 r.
42 Po drugie, tytułem słusznego zadośćuczynienia wnosi ona do Sądu o nakazanie Komisji:
– „publikacji oświadczenia prasowego, w którym [Komisja] uznałaby jednoznacznie i publicznie fakt, że [skarżąca] jest rzeczywiście organizacją międzynarodową w rozumieniu rozporządzenia finansowego i prawa międzynarodowego”;
– „przyznania, że w związku z tym [skarżąca] ma w pełni dostęp do systemu przyznawania środków zastrzeżonych dla organizacji międzynarodowych i innych upoważnionych podmiotów”;
– „pokrycia kosztów opublikowania na pierwszej stronie dzienników i magazynów wskazanych przez [skarżącą] obszernych artykułów, w których dotyczące [jej] pomówienia i pogłoski zostaną oficjalnie zdementowane”.
43 Komisja podnosi, po pierwsze, że żądania skarżącej dotyczące nakazania jej określonych działań przez Sąd są niedopuszczalne, gdyż nie zostały podniesione w pierwotnej skardze, a skarżąca nie może zmienić charakteru swych żądań w ramach postępowania będącego wynikiem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania po uchyleniu wyroku. Co się tyczy żądań nakazania określonych działań w odniesieniu do szkody majątkowej Komisja dodaje, że sąd Unii nie może naruszać prerogatyw władzy administracyjnej, a zatem nie może kierować do instytucji nakazów. Ponadto żądane przez skarżącą nakazy są sprzeczne z zasadą należytego zarządzania finansami i zakresem uznania, jaki przysługuje Komisji przy wyborze metod wykonania budżetu Unii.
44 Po drugie, Komisja zauważa, że kwota 6,841 mln EUR, o zapłatę której wniosła skarżąca, odpowiada w części szkodom innym niż te podniesione w postępowaniu przed uchyleniem wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca zmieniła przedmiot sporu wbrew zasadom rządzącym postępowaniem przed Sądem. Komisja przyznaje jednak, że żądanie zapłaty kwoty 3 mln EUR z tytułu „puli kosztów pośrednich” nie stanowi nowego żądania.
45 Po trzecie, Komisja podkreśla, że w skardze skarżąca wniosła o zasądzenie zadośćuczynienia w symbolicznej kwocie 1 EUR. Zdaniem Komisji o ile skarżąca stwierdziła, że żądanie to zostało zgłoszone „z zastrzeżeniem możliwości zmiany”, o tyle nie wyjaśniła ona powodów, dla których to zadośćuczynienie wynosi obecnie 10 mln EUR. Komisja zauważa, że dowodami przedstawionymi przez skarżącą w załączniku do uwag w sprawie dalszego przebiegu postępowania na poparcie jej nowego żądania są artykuły prasowe pochodzące z okresu poprzedzającego wniesienie pierwotnej skargi, przy czym skarżąca nie uzasadniła zwłoki w przedstawieniu tych dokumentów. Dowody te są zatem niedopuszczalne zgodnie z art. 85 regulaminu postępowania.
46 W odpowiedziach na piśmie na pytania Sądu (zob. pkt 32 powyżej) dotyczących zarzutów niedopuszczalności podniesionych przez Komisję w jej uwagach uzupełniających skarżąca twierdzi przede wszystkim, że szkody, za które domaga się odszkodowania, i szkody wymienione w skardze są identyczne. Ograniczyła się ona do sprecyzowania swych żądań, dostosowania żądanych kwot i wyjaśnienia szkody dotyczącej jej „odtworzenia”. Co do krzywdy skarżąca podkreśla, że jej żądanie dotyczące uzyskania symbolicznej kwoty 1 EUR zostało złożone „z zastrzeżeniem możliwości zmiany”.
47 Odnosząc się w szczególności do wyroku z dnia 10 maja 2006 r., Galileo International Technology i in./Komisja (T‑279/03, EU:T:2006:121), skarżąca podnosi następnie, że w orzecznictwie uznano już, że strona w ramach skargi o odszkodowanie może wnieść do Sądu o wydanie względem pozwanej instytucji nakazu podjęcia konkretnego działania albo zaniechania. Podkreśla ona, że istotą nakazu jest ograniczenie swobody uznania instytucji przy definiowaniu środków wykonania powierzonego jej zadania służby publicznej. Zasada podziału władz, na którą powołała się Komisja, nie sprzeciwia się temu, aby sąd ograniczył władzę administracji. Ponadto zdaniem skarżącej jej żądanie pozostawia Komisji swobodę uznania co do sposobu w jaki zamierza ona zdefiniować rozmiar działań o wartości 68,5 mln EUR, który ma zostać jej przyznany.
48 Wreszcie skarżąca dodaje, że żądania zawarte w pkt 40 tiret od pierwszego do trzeciego powyżej zastępują żądanie odszkodowania, które wniosła ona do Sądu w ramach postępowania przed uchyleniem wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, które obejmowało kwotę 14 mln EUR rocznie za lata 2015–2016.
49 W pierwszej kolejności, co się tyczy żądań skarżącej zawartych w pkt 40 tiret od pierwszego do trzeciego powyżej, dotyczących odszkodowania za szkodę majątkową, i w pkt 42 tiret od pierwszego do trzeciego powyżej, dotyczących zadośćuczynienia za krzywdę, należy przypomnieć, że zgodnie z art. 76 lit. e) regulaminu postępowania strona skarżąca zgłasza swe żądania w skardze. W związku z tym co do zasady pod uwagę mogą być brane jedynie żądania przedstawione w piśmie wszczynającym postępowanie, a tym samym zasadność skargi należy badać wyłącznie w świetle wniosków zawartych w piśmie wszczynającym postępowanie (wyrok z dnia 24 października 2018 r., Epsilon International/Komisja, T‑477/16, niepublikowany, EU:T:2018:714, pkt 45; zob. również podobnie wyroki: z dnia 8 lipca 1965 r., Krawczynski/Komisja, 83/63, EU:C:1965:70, s. 785; z dnia 25 września 1979 r., Komisja/Francja, 232/78, EU:C:1979:215, pkt 3).
50 Artykuł 84 § 1 regulaminu postępowania zezwala na podnoszenie nowych zarzutów, pod warunkiem że ich podstawą są okoliczności prawne i faktyczne ujawnione dopiero w toku postępowania. Z orzecznictwa wynika, że zastrzeżenie to dotyczy a fortiori wszelkich modyfikacji żądań i że wobec braku okoliczności prawnych i faktycznych ujawnionych na pisemnym etapie postepowania pod uwagę można brać jedynie żądania przedstawione w skardze (wyroki: z dnia 13 września 2013 r., Berliner Institut für Vergleichende Sozialforschung/Komisja, T‑73/08, niepublikowany, EU:T:2013:433, pkt 43; z dnia 24 października 2018 r., Epsilon International/Komisja, T‑477/16, niepublikowany, EU:T:2018:714, pkt 46).
51 Zasady te znajdują zastosowanie w ramach niniejszego postępowania w następstwie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż stanowi ono częściowe przedłużenie tego samego sporu, wszczętego poprzez wniesienie skargi (zob. podobnie wyrok z dnia 13 grudnia 2018 r., Kakol/Komisja, T‑641/16 RENV i T‑137/17, niepublikowany, EU:T:2018:958, pkt 70).
52 Wynika stąd, że o ile można dopuścić, żeby z uwagi na upływ czasu od wniesienia skargi skarżąca na tym etapie postępowania dostosowała kwoty wymienione w jej początkowych żądaniach w zakresie odszkodowania, pod warunkiem że przedstawi ona powody takiej zmiany, o tyle wykluczone jest, aby mogła ona zmienić sam charakter żądanego odszkodowania (zob. podobnie wyroki: z dnia 15 lipca 1963 r., Plaumann/Komisja, 25/62, EU:C:1963:17, s. 224; z dnia 11 stycznia 2002 r., Biret i Cie/Rada, T‑210/00, EU:T:2002:3, pkt 48, 49; zob. również podobnie i analogicznie wyrok z dnia 8 marca 1990 r., Schwedler/Parlament, T‑41/89, EU:T:1990:19, pkt 34).
53 W niniejszej sprawie należy stwierdzić, że w piśmie wszczynającym postępowanie skarżąca nie wniosła do Sądu żądań o wydanie nakazu podjęcia konkretnego działania albo zaniechania, wymienionych w pkt 40 tiret od pierwszego do trzeciego powyżej i w pkt 42 tiret od pierwszego do trzeciego, powyżej, które wyraziła ona w swych uwagach w sprawie dalszego przebiegu postępowania. Takie żądania nie zostały tym bardziej odnotowane w odpowiedzi na skargę czy w protokole z rozprawy, która odbyła się przed Sądem w dniu 20 października 2016 r., a który stanowi dokument urzędowy zgodnie z art. 114 § 1 regulaminu postępowania. W istocie ze skargi, odpowiedzi na skargę i rzeczonego protokołu wynika, że w ramach postępowania przed przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania skarżąca wniosła o zasądzenie tytułem zadośćuczynienia symbolicznej kwoty 1 EUR, a tytułem odszkodowania za szkodę majątkową kwoty 14 mln EUR rocznie od dnia przyjęcia spornej decyzji (zob. pkt 22 powyżej).
54 Ponadto skarżąca podtrzymała te ostatnie żądania, wnosząc do Trybunału w ramach odwołania wniesionego od pierwotnego wyroku o zasądzenie zgodnie z jej żądaniami przedstawionymi w pierwszej instancji (zob. pkt 22 powyżej). Trybunał uznał, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania przez niego orzeczenia rozstrzygającego w przedmiocie żądań skarżącej dotyczących odszkodowania i zadośćuczynienia, w związku z czym należało przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez Sąd. Żądania w zakresie odszkodowania i zadośćuczynienia, jakie wniosła do Trybunału skarżąca, nie są jednak takie same jak te sformułowane w niniejszym postępowaniu po uchyleniu wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.
55 Ponadto w świetle żądań skarżącej wymienionych w pkt 40 tiret od pierwszego do trzeciego powyżej, dotyczących odszkodowania naturze za szkodę majątkową, należy również zauważyć, że w orzecznictwie przyznano, iż z art. 340 akapit drugi TFUE i art. 268 TFUE, które nie wykluczają orzeczenia o naprawieniu szkody w naturze, wynika, iż sąd Unii jest właściwy do zobowiązania Unii do naprawienia szkody w jakiejkolwiek formie, która będzie zgodna z zasadami ogólnymi wspólnymi dla praw państw członkowskich w dziedzinie odpowiedzialności pozaumownej, włączając w to również – jeśli będzie ono zgodne z tymi zasadami – naprawienie szkody w naturze poprzez wydanie nakazu, w zależności od przypadku, podjęcia konkretnego działania albo zaniechania (wyroki: z dnia 10 maja 2006 r., Galileo International Technology i in./Komisja, T‑279/03, EU:T:2006:121, pkt 62, 63; z dnia 8 listopada 2011 r., Idromacchine i in./Komisja, T‑88/09, EU:T:2011:641, pkt 81).
56 Jednakże w niniejszym przypadku nakazy, o wydanie których wniosła skarżąca w celu uzyskania przez maksymalnie trzyletni okres zawarcia umów o delegowanie zadań w ramach zarządzania pośredniego na kwotę 68,5 mln EUR, nie pozwalają na zachowanie zasady należytego zarządzania finansami, stanowiącej ogólną zasadę prawa Unii, wymienioną w szczególności w art. 310 ust. 5 TFUE i w art. 317 akapit pierwszy TFUE. Gdyby bowiem Komisja została zobowiązana przez sąd do zawarcia ze skarżącą wskazanych umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego, nie byłaby już w stanie określić, w ramach wykonania przysługującego jej swobodnego uznana i z zachowaniem zasad dobrej administracji i należytego zarządzania finansami, ani kwoty z budżetu Unii, którą należałoby przeznaczyć na określone rodzaje projektów, ani najbardziej odpowiedniego sposobu wykonania tego budżetu, ani – w ramach zarządzania pośredniego –partnera, który jest najlepiej przygotowany do danego projektu.
57 Ponadto wydanie przez Sąd nakazów w przypomnianych powyżej celach wpłynęłoby na wynik oceny przeprowadzanej przez Komisję – w wyniku stwierdzenia w wyroku w przedmiocie odwołania nieważności spornej decyzji – w zakresie statusu organizacji międzynarodowej skarżącej w rozumieniu odpowiednich przepisów prawa Unii. Ocena ta jest konieczna do rozstrzygnięcia kwestii, czy Komisja może powierzyć skarżącej projekty w ramach współpracy na rzecz rozwoju w drodze zawarcie umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego.
58 Uwagi przedstawione w pkt 57 powyżej zachowują ważność również w odniesieniu do żądań skarżącej o wydanie nakazów wymienionych w pkt 42 tiret od pierwszego do trzeciego powyżej, które mają na celu uzyskanie od Komisji publicznych oświadczeń o uznaniu statusu organizacji międzynarodowej skarżącej i możliwości ubiegania się przez nią o zawarcie umów o delegowanie zadań w ramach zarzadzania pośredniego.
59 W rezultacie żądania skarżącej wymienione w pkt 40 tiret od pierwszego do trzeciego powyżej i w pkt 42 tiret od pierwszego do trzeciego powyżej należy odrzucić jako niedopuszczalne.
60 W drugiej kolejności, co się tyczy żądania skarżącej zawartego w pkt 40 tiret czwarte powyżej, należy zauważyć, że kwoty wymienione w tym żądaniu odpowiadają szkodom majątkowym innym niż szkody powołane w postępowaniu przed uchyleniem wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, jak wynika z pkt 53 i 54 powyżej, z wyjątkiem kwoty 3 mln EUR, wskazanej z tytułu „puli kosztów pośrednich”. Skarżąca nie może zatem na tym etapie postępowania żądać odszkodowania z tytułu tych nowo wskazanych szkód.
61 Co się tyczy kwoty 3 mln EUR odpowiadającej „puli kosztów pośrednich” – dotyczy ona, jak potwierdziły strony na rozprawie, „wydatków pośrednich”, o których mowa w art. 14.4 dokumentu zatytułowanego „Ogólne warunki zawierania umów o delegowaniu zadań przez Unię Europejską z organizacjami międzynarodowymi”, załączonego do uwag w sprawie dalszego przebiegu postępowania. Przepis ten przewiduje, że wybrany podmiot może otrzymać zwrot rzeczywistych kwalifikowalnych wydatków w zryczałtowanej stawce wynoszącej maksymalnie 7% z tytułu wydatków pośrednich, w celu pokrycia ogólnych kosztów administracyjnych tego podmiotu. Kwota 3 mln EUR, o której zasądzenie wniesiono na tym etapie postępowania, wynika w istocie z zastosowania tej stawki do kwoty 42,5 mln EUR, na jaką skarżąca oszacowała wartość umów o delegowanie zadań w ramach zarządzania pośredniego, które mogłaby zawrzeć z Komisją w latach 2015–2019 w braku spornej decyzji.
62 Ponieważ, jak przyznała Komisja na rozprawie (zob. pkt 44 powyżej), kwota 3 mln EUR odpowiada dostosowaniu szkody majątkowej w ramach szkód, co do których skarżąca zażądała odszkodowania w postępowaniu przed uchyleniem wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania, żądanie zasądzenia tej kwoty jest dopuszczalne.
63 W trzeciej kolejności, co się tyczy żądania zadośćuczynienia za krzywdę w kwocie 10 mln EUR (zob. pkt 41 powyżej), po pierwsze, należy zauważyć, że gdy skarżąca zażądała tytułem takiego zadośćuczynienia zapłaty symbolicznej kwoty 1 EUR, uczyniła to „z zastrzeżeniem możliwości zmiany”. Należy jednak stwierdzić, że ponieważ żądana kwota na etapie obecnego postępowania po uchyleniu wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania nie może być uznana za symboliczną, skarżąca zmieniła charakter swego żądania zadośćuczynienia za podnoszoną krzywdę.
64 Po drugie, należy zbadać zarzut niedopuszczalności podniesiony przez Komisję w odniesieniu do dowodów przedstawionych przez skarżącą w załączeniu do jej uwag w sprawie dalszego przebiegu postępowania (zob. pkt 45 powyżej).
65 Zgodnie z art. 85 § 1 regulaminu postępowania dowody i wnioski dowodowe przedstawia się w ramach pierwszej wymiany pism procesowych. Paragraf 2 tego artykułu dodaje, że strony mogą również przedstawiać na poparcie swojej argumentacji nowe dowody lub wnioski dowodowe w replice i duplice, o ile opóźnienie w ich złożeniu jest uzasadnione. Na mocy art. 85 § 3 tego regulaminu w wyjątkowych przypadkach strony główne mogą przedstawiać nowe dowody lub wnioski dowodowe przed zamknięciem ustnego etapu postępowania lub przed podjęciem przez Sąd decyzji o rozstrzygnięciu sprawy z pominięciem ustnego etapu postępowania, o ile opóźnienie w ich złożeniu jest uzasadnione.
66 W niniejszym przypadku skarga została wniesiona do sekretariatu Sądu w dniu 14 lipca 2015 r., a replika w dniu 13 maja 2016 r. Tymczasem, z dwoma wyjątkami, artykuły prasowe zawarte w załączniku, o którym mowa w pkt 64 powyżej, mają datę wcześniejszą niż data wniesienia skargi. Pierwszy wyjątek stanowi artykuł opublikowany w sierpniu 2015 r., a drugi artykuł nie zawiera daty, ale jego treść pozwala na uznanie, że został opublikowany w 2015 r.
67 Ponieważ skarżąca nie przedstawiła powodów wyjaśniających, dlaczego nie załączyła tych artykułów do skargi lub ewentualnie repliki, przesłanki przewidziane w art. 85 regulaminu postępowania nie są spełnione, co powoduje, że te dowody są niedopuszczalne.
68 W świetle ogółu powyższych uwag należy stwierdzić, że niniejsza skarga o odszkodowanie jest niedopuszczalna, z wyjątkiem części, w której zmierza do zasądzenia odszkodowania za podnoszoną szkodę majątkową z tytułu „puli kosztów pośrednich”, oszacowaną na kwotę 3 mln EUR, oraz zadośćuczynienia za krzywdę, oszacowaną w piśmie wszczynającym postępowanie na symboliczna kwotę 1 EUR.
Co do istoty
69 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem powstanie pozaumownej odpowiedzialności Unii w rozumieniu art. 340 akapit drugi TFUE zależy od łącznego spełnienia przesłanek dotyczących bezprawności zachowania zarzucanego instytucjom Unii, rzeczywistości szkody oraz istnienia związku przyczynowego pomiędzy tym zachowaniem a podniesioną szkodą (zob. wyrok z dnia 5 września 2019 r., Unia Europejska/Guardian Europe i Guardian Europe/Unia Europejska, C‑447/17 P i C‑479/17 P, EU:C:2019:672, pkt 147 i przytoczone tam orzecznictwo).
W przedmiocie bezprawności zachowania zarzucanego Komisji
70 Przesłanka dotycząca bezprawności zachowania zarzucanego instytucjom wymaga wykazania istnienia wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej, która przyznaje jednostkom określone uprawnienia [zob. wyrok z dnia 19 kwietnia 2007 r., Holcim (Deutschland)/Komisja, C‑282/05 P, EU:C:2007:226, pkt 47 i przytoczone tam orzecznictwo].
71 Strony nie zgadzają się co do zastosowania tej zasady w niniejszym przypadku.
72 Po pierwsze, skarżąca podnosi, że odpowiednie przepisy rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r. przyznają prawa organizacjom międzynarodowym, których dotyczą. Wśród praw tych można w szczególności wymienić prawo podmiotu do bycia uznanym za organizację międzynarodową, jeżeli spełnia on przesłanki przewidziane w tym celu przez rzeczone rozporządzenie, a także rzeczywistą szansę na przekazanie mu zadań związanych z wykonaniem budżetu i otrzymanie odpowiednich środków w ramach zarządzania pośredniego. Zdaniem skarżącej jeżeli Komisja raz uzna, że dany podmiot posiada status organizacji międzynarodowej, nie może już zmienić zdania w kwestii tego statusu, który zostaje nabyty zgodnie z prawem międzynarodowym. Komisja musi uszanować to prawo, przede wszystkim gdy stosuje przepisy prawa Unii, które odwołują się do pojęć właściwych prawu międzynarodowemu. Ponadto skarżąca twierdzi, że zasada dobrej administracji stoi na przeszkodzie temu, aby Komisja mogła zakwestionować jej status organizacji międzynarodowej. W odpowiedzi na pytanie Sądu na rozprawie skarżąca dodała, że zasada ta zobowiązuje Komisję do zbadania jej sytuacji w sposób staranny i bezstronny w świetle wszystkich pomocnych informacji.
73 Po wtóre, zdaniem skarżącej odpowiednie przepisy rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r. nie pozostawiają Komisji żadnego swobodnego uznania, co oznacza, że samo ich naruszenie stanowi wystarczająco istotne naruszenie.
74 Komisja kwestionuje argumenty skarżącej.
75 Na wstępie należy przypomnieć, że to do strony, która zamierza pociągnąć do odpowiedzialności pozaumownej Unię, należy wykazanie, że wymagane w tym celu przesłanki zostały spełnione, w szczególności przesłanka dotycząca występowania wystarczająco istotnego naruszenia normy prawnej, która przyznaje jednostkom określone uprawnienia (zob. podobnie wyroki: z dnia 23 marca 2004 r., Rzecznik/Lamberts, C‑234/02 P, EU:C:2004:174, pkt 52; z dnia 6 czerwca 2019 r., Dalli/Komisja, T‑399/17, niepublikowany, odwołanie w toku, EU:T:2019:384, pkt 217; z dnia 18 listopada 2014 r., McCoy/Komitet Regionów, F‑156/12, EU:F:2014:247, pkt 90).
76 W niniejszym przypadku skarżąca słusznie zauważa, że rozporządzenia finansowe z 2002 r. i 2012 r., posługujące się w swych przepisach dotyczących zarządzania pośredniego wyrażeniami „organizacje międzynarodowe” i „międzynarodowe organizacje sektora publicznego”, zapożyczają te pojęcia z prawa międzynarodowego.
77 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem akty prawa Unii należy, o ile to możliwe, interpretować w świetle prawa międzynarodowego (wyroki: z dnia 14 lipca 1998 r., Bettati, C‑341/95, EU:C:1998:353, pkt 20; z dnia 8 września 2015 r., Philips Lighting Poland i Philips Lighting/Rada, C‑511/13 P, EU:C:2015:553, pkt 60).
78 Jest tak w przypadku pojęcia organizacji międzynarodowych, które znajduje się w szczególności w Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów z dnia 23 maja 1969 r., która kodyfikuje zasady zwyczajowego prawa międzynarodowego. Zgodnie z orzecznictwem zasady te wiążą instytucje Unii i należą do unijnego porządku prawnego (wyrok z dnia 16 czerwca 1998 r., Racke, C‑162/96, EU:C:1998:293, pkt 46). Należy jednak stwierdzić, że pojęcie organizacji międzynarodowej, zapożyczone z prawa międzynarodowego, występuje w rozporządzeniach finansowych z 2002 r. i 2012 r. w celach, które z uwagi na to, że są ściśle związane z wykonaniem budżetu Unii, są właściwe prawu Unii.
79 Należy zauważyć, że Komisja, wykonując budżet Unii, musi przede wszystkim postępować zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami (zob. pkt 56 powyżej).
80 Wynika stąd, że Komisja, badając kwestię, czy skarżąca jest organizacją międzynarodową do celów zawarcia umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego, musi nie tylko uwzględnić zasady prawa międzynarodowego dotyczące organizacji międzynarodowych, ale także podjąć wszystkie konieczne działania w celu ochrony interesów finansowych Unii, zgodnie ze wskazaną powyżej zasadą.
81 W związku z tym, zakładając, jak twierdzi skarżąca, że w prawie międzynarodowym nie jest dopuszczalne zakwestionowanie statusu organizacji międzynarodowej, który został przyznany podmiotowi, z uwagi na to, że status ten nabywa się w sposób ostateczny, taki zakaz nie może jednak stosować się do Komisji, gdy w wykonaniu jej obowiązku realizowania budżetu Unii stosuje ona pojęcie „organizacji międzynarodowej” zawarte w rozporządzeniach finansowych z 2002 i 2012 r. wyłącznie do celów tego rozporządzenia.
82 Brak takiego zakazu wynika również z wyroku w przedmiocie odwołania, w którym Trybunał orzekł, co następuje:
„88 [N]ależy wskazać, że jak wynika z art. 53 i art. 53d ust. 1 rozporządzenia nr 1605/2002 oraz z art. 58 ust. 1 rozporządzenia nr 966/2012 […], Komisja może w szczególności wykonywać budżet Unii, powierzając zadania związane z wykonywaniem budżetu organizacjom międzynarodowym.
89 Z przepisów tych wynika, że jeżeli Komisja zamierza przyjąć decyzję o powierzeniu zadań związanych z wykonywaniem budżetu danemu podmiotowi, ma obowiązek upewnić się, że posiada on status organizacji międzynarodowej.
90 Ponadto jeżeli po przyjęciu decyzji o powierzeniu zadań związanych z wykonywaniem budżetu danemu podmiotowi jako organizacji międzynarodowej Komisja przyjmuje decyzje takie jak [sporna decyzja] w oparciu o elementy, które mogą jej zdaniem podważać ten status, decyzje takie muszą być uzasadnione pod względem prawnym i faktycznym”.
83 Wynika stąd, że zdaniem Trybunału – i wbrew temu co twierdzi skarżąca, której argumenty przypomniano w pkt 72 powyżej – Komisja może podważyć status organizacji międzynarodowej, który uznała ona w odniesieniu do określonych podmiotów w celach zawarcia umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego, pod warunkiem że takie działanie zostanie uzasadnione pod względem prawnym i faktycznym.
84 Prawdą jest, że w wyroku w przedmiocie odwołania Trybunał uchylił pierwotny wyrok i stwierdził nieważność spornej decyzji ze względu na to, że Komisja i – po oddaleniu skargi skarżącej – Sąd zakwestionowały jej status organizacji międzynarodowej. Trybunał stwierdził jednak, co następuje:
„91 […] pojęcie »organizacji międzynarodowej«, o którym mowa w [rozporządzeniach finansowych z 2002 r. i 2012 r.], obejmuje […] między innymi »międzynarodowe organizacje sektora publicznego utworzone na podstawie porozumień międzyrządowych oraz wyspecjalizowane agencje utworzone przez takie organizacje«.
92 W niniejszym przypadku należy stwierdzić, że Sąd nie zbadał zgodności z prawem spornych decyzji w świetle tej definicji, lecz poprzestał na stwierdzeniu, że argumenty i dowody przedstawione przez [skarżącą] nie podważały wątpliwości Komisji co do [jej] statusu organizacji międzynarodowej […].
93 Tymczasem twierdzenie to narusza prawo, ponieważ żaden z argumentów podniesionych przez Sąd [w celu uznania] za uzasadnione wątpliwości Komisji […] nie może stanowić ich podstawy prawnej.
94 Jeżeli bowiem chodzi o pierwszą z tych okoliczności, dotyczącą tego, czy kilka państw przedstawionych przez [skarżącą] jako [jej] członkowie, było nimi rzeczywiście, to ze stwierdzeń samego Sądu wynika, że wątpliwości Komisji w tym zakresie dotyczyły jedynie »niektórych« członków [skarżącej], a dokładniej pięciu spośród szesnastu. Tymczasem takie wątpliwości, przy założeniu, że są zasadne, nie skutkują w prawie międzynarodowym pozbawieniem podmiotu, którego państwa te nie są – lub przestały być – członkami, statusu »organizacji międzynarodowej«, zwłaszcza gdy, jak w niniejszej sprawie, zainteresowane państwa stanowią jedynie zdecydowanie mniejszościową część danego podmiotu.
95 W odniesieniu do drugiej okoliczności, związanej z istnieniem wątpliwości dotyczących uprawnień osób reprezentujących niektóre państwa przy podpisywaniu aktu założycielskiego [skarżącej], należy – podobnie – zauważyć, że okoliczność ta mogłaby ewentualnie podawać w wątpliwość ważność podpisania, w szczególności przez te państwa, aktu założycielskiego [skarżącej], ale nie ważność samego [jej] utworzenia […], ponieważ ewentualne nieprawidłowości reprezentacji dotyczyły tylko niewielkiej liczby państw uczestniczących.
[…]
97 Zważywszy na całość powyższych rozważań, należy stwierdzić, że zarzut drugi podniesiony przez [skarżącą], oparty na tym, że […] Sąd niesłusznie orzekł, iż Komisja nie naruszyła prawa ani nie popełniła oczywistego błędu w ocenie, uzasadniając wydanie [spornej decyzji] wątpliwościami, jakie żywiła w przedmiocie posiadania przez [nią] statusu »organizacji międzynarodowej« w rozumieniu przepisów finansowych z 2002 r. i z 2012 r., jest zasadny […].
104 Jak bowiem wynika z pkt 92–96 niniejszego wyroku, [sporna decyzja jest] niezgodn[a] z prawem ze względu na to, że okoliczności, na które powołała się Komisja w ich uzasadnieniu, nie mogą podważyć posiadania przez [skarżącą] statusu organizacji międzynarodowej w rozumieniu przepisów finansowych z 2002 r. i z 2012 r. Należy wobec tego stwierdzić nieważność wspomnian[ej] decyzji w całości”.
85 Z uzasadnienia tego wynika, że podstawą uchylenia przez Trybunał wyroku Sądu i stwierdzenia nieważności decyzji Komisji jest naruszenie prawa i oczywisty błąd w ocenie, jakie popełniła Komisja, podważając status skarżącej jako organizacji międzynarodowej wyłącznie w oparciu o okoliczności, które nie uzasadniały z powodów faktycznych lub prawnych przyjęcia takiej decyzji.
86 Jednakże ta ocena Trybunału nie wpływa na wynikającą z pkt 89 i 90 wyroku w przedmiocie odwołania zasadę, zgodnie z którą przyznanie przez Komisję statusu organizacji międzynarodowej do celów rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r. nie jest definitywne i może zawsze, pod pewnymi warunkami, zostać podważone. W związku z tym z uchylenia wyroku Sądu i stwierdzenia przez Trybunał nieważności decyzji Komisji nie wynika, że rzeczone rozporządzenie finansowe przyznaje skarżącej prawo do utrzymania statusu organizacji międzynarodowej, a zatem zachowania możliwości zawarcia z Komisją nowych umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego.
87 Należy dodać, że skarżąca nie wskazuje, w jaki sposób naruszenie prawa i oczywisty błąd w ocenie stwierdzone przez Trybunał w wyroku w sprawie odwołania stanowiłyby naruszenie przepisów prawa Unii zawierających normę prawną, która przyznaje uprawnienia jednostkom. Skarżąca, po przypomnieniu tych naruszeń i błędów i stwierdzeniu, że przepisy rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r. dotyczące „organizacji prawa międzynarodowego” przyznają tym organizacjom prawa, opiera swe żądania na argumencie, zgodnie z którym prawo międzynarodowe uniemożliwia Komisji zmianę zajętego wcześniej stanowiska, który to argument musi zostać odrzucony z powodów przedstawionych w pkt 81–83 powyżej. Skarżąca nie wskazuje norm prawnych, których celem jest przyznanie jej praw, jakie miałaby naruszyć Komisja przy przyjmowaniu decyzji o niezawieraniu ze skarżącą nowych umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego na podstawie wątpliwości, które zdaniem Trybunału nie były dostatecznie uzasadnione.
88 Należy zatem stwierdzić, że przepisy rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r. dotyczące zarządzania pośredniego, które odnoszą się do organizacji międzynarodowych, nie stanowią norm prawnych, których celem jest przyznanie podmiotom, względem których Komisji uznała, że posiadają status organizacji międzynarodowej, prawa do niepodważania tego statusu, a skarżąca nie wykazała, że wątpliwości wyrażone przez Komisję w zaskarżonej decyzji stanowiły naruszenie prawa mogące pociągać za sobą powstanie odpowiedzialności pozaumownej Unii.
89 Jeżeli chodzi o zasadę dobrej administracji przewidzianą w art. 41 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej, na której naruszenie powołuje się skarżąca, należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem nie stanowi ona sama w sobie źródła uprawnień dla jednostek, z wyjątkiem sytuacji gdy jest wyrazem uprawnień szczególnych, jak prawo do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy w racjonalnym terminie (wyroki: z dnia 4 października 2006 r., Tillack/Komisja, T‑193/04, EU:T:2006:292, pkt 127; z dnia 29 listopada 2016 r., T & L Sugars i Sidul Açúcares/Komisja, T‑103/12, niepublikowany, EU:T:2016:682, pkt 65; zob. również podobnie postanowienie z dnia 22 marca 2010 r., SPM/Rada i Komisja, C‑39/09 P, niepublikowane, EU:C:2010:157, pkt 65–67).
90 Otóż w niniejszym postępowaniu po uchyleniu wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania skarżąca powołała się na zasadę dobrej administracji na poparcie argumentu, zgodnie z którym Komisja nie mogła podważyć statusu organizacji międzynarodowej, który uznała względem niej w przeszłości. Na rozprawie w odpowiedzi na pytanie Sądu skarżąca stwierdziła, że na mocy tej zasady Komisja powinna była zbadać jej sytuację w sposób staranny i bezstronny w świetle wszystkich pomocnych informacji.
91 Należy przypomnieć, że Komisja jest zobowiązana do upewnienia się, że podmiot, z którym zawiera umowę o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego, posiada status organizacji międzynarodowej, nawet jeżeli zawarła już z tym podmiotem umowę o takim charakterze, gdyż nie można uznać, że taki status zostaje przyznany w sposób ostateczny (zob. pkt 81, 83 i 86 powyżej). Zgodnie z zasadą dobrej administracji i zasadą należytego zarządzania finansami (zob. pkt 56 powyżej) nie można zarzucać Komisji, że nie zawarła nowych umów o delegowaniu zadań w ramach zarządzania pośredniego z podmiotem, w sytuacji gdy jego status organizacji międzynarodowej mógł być podważony z uwagi na przemawiające za tym elementy, które zostały przekazane do wiadomości tej instytucji.
92 Ponadto skarżąca nie wskazuje, dlaczego naruszenie prawa i oczywisty błąd w ocenie, które skłoniły Trybunał do stwierdzenia nieważności spornej decyzji, miałyby stanowić naruszenie zasady dobrej administracji, w szczególności w odniesieniu do ciążącego na Komisji obowiązku bezstronnego działania, które odpowiadałoby przesłankom wskazanym w orzecznictwie przypomnianym w pkt 89 powyżej i które mogłoby powodować powstanie odpowiedzialności Unii.
93 W świetle powyższych uwag należy uznać, że skarżąca nie wykazała naruszenia przez Komisję normy prawnej, której celem jest przyznanie jednostkom uprawnień.
94 W każdym wypadku nawet przy założeniu, że Komisja popełniała takie naruszenie, to aby można było uznać powstanie odpowiedzialności po stronie Unii, należałoby jeszcze stwierdzić, że takie naruszenie jest wystarczająco istotne.
95 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wystarczająco istotne naruszenie oznacza oczywiste i poważne naruszenie przez daną instytucję granic przysługujących jej uprawnień dyskrecjonalnych, a elementami, jakie należy wziąć w tym względzie pod uwagę, są w szczególności złożoność sytuacji, które podlegają uregulowaniu, stopień jasności i precyzji naruszonej normy, a także zakres uznania, jaki naruszona norma pozostawia organowi Unii (zob. wyrok z dnia 10 września 2019 r., HTTS/Rada, C‑123/18 P, EU:C:2019:694, pkt 33 i przytoczone tam orzecznictwo).
96 Skarżąca twierdzi (zob. pkt 73 powyżej), że samo naruszenie przepisów rozporządzeń finansowych z 2002 r. i 2012 r. dotyczących pośredniego zarządzania stanowi wystarczająco istotne naruszenie, gdyż jej zdaniem Komisja nie posiada żadnych uprawnień dyskrecjonalnych co do przestrzegania tych przepisów.
97 Jednak brak uprawnień dyskrecjonalnych, na który powołuje się skarżąca, wynika z jej argumentu, zgodnie z którym prawo międzynarodowe stoi na przeszkodzie na temu, aby Komisja podważyła status organizacji międzynarodowej, który przyznała skarżącej. Ponieważ argument ten został odrzucony, należy stwierdzić, że skarżąca nie wykazała, że kwestia, czy Komisja powinna przyznać jej ten status, nie jest złożona. Wynika z tego, że Komisji przysługuje w tym względzie swobodne uznanie.
98 W tych okolicznościach należy stwierdzić, że pierwsza przesłanka powstania odpowiedzialności Unii nie jest spełniona.
Wnioski
99 Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kumulatywny charakter trzech przesłanek niezbędnych do powstania odpowiedzialności Unii oznacza, że jeżeli jedna z nich nie jest spełniona, skargę o odszkodowanie należy oddalić w całości, bez potrzeby badania pozostałych przesłanek (wyroki: z dnia 9 września 1999 r., Lucaccioni/Komisja, C‑257/98 P, EU:C:1999:402, pkt 14; z dnia 30 kwietnia 2009 r., CAS Succhi di Frutta/Komisja, C‑497/06 P, niepublikowany, EU:C:2009:273, pkt 40; z dnia 22 maja 2007 r., Mebrom/Komisja, T‑198/05, niepublikowany, EU:T:2007:147, pkt 34).
100 W rezultacie niniejszą skargę o odszkodowanie, w której wniesiono o zasądzenie odszkodowania za szkodę majątkową, jaką w kwocie 3 mln EUR miała ponieść skarżąca z tytułu „puli kosztów pośrednich”, oraz zadośćuczynienia za krzywdę w symbolicznej kwocie 1 EUR należy oddalić jako bezpodstawną.
101 W świetle całości powyższych rozważań należy oddalić skargę w całości.
W przedmiocie kosztów
102 Zgodnie z art. 219 regulaminu postępowania w orzeczeniach Sądu wydanych po uchyleniu jego orzeczenia i w przypadku spraw przekazanych do ponownego rozpoznania Sąd orzeka o kosztach postępowania przed nim oraz postępowania odwoławczego przed Trybunałem.
103 Jednakże w wyroku w przedmiocie odwołania Trybunał, orzekając, że rozstrzygniecie o kosztach w sprawie T‑381/15 nastąpi w orzeczeniu kończącym postępowanie, sam orzekł o kosztach postępowania w sprawie C‑184/17 P (zob. pkt 25 powyżej).
104 W związku z tym Sąd musi orzec o kosztach postępowań, które toczyły się przed nim.
105 Zgodnie z art. 134 § 3 regulaminu postępowania w razie częściowego tylko uwzględnienia żądań każdej ze stron, każda z nich pokrywa własne koszty. Ponadto zgodnie z art. 137 regulaminu postępowania w przypadku umorzenia postępowania Sąd rozstrzyga o kosztach według uznania.
106 Po pierwsze, należy przypomnieć, że zgodnie z wyrokiem w przedmiocie odwołania, w którym stwierdzono nieważność spornej decyzji, skarżąca wygrała częściowo sprawę w zakresie żądań o stwierdzenie nieważności podniesionych w skardze przed Sądem. Po drugie, rzeczony wyrok nie zakwestionował częściowego umorzenia postępowania i częściowej niedopuszczalności żądań o stwierdzenie nieważności, wymienionych w pkt 21 tiret pierwsze i drugie powyżej. Po trzecie, z pkt 68 i 100 powyżej wynika, że żądania skarżącej o zasądzenie odszkodowania i zadośćuczynienia powinny zostać oddalone.
107 W tych okolicznościach należy orzec, iż każda ze stron pokryje własne koszty poniesione w postępowaniach przed Sądem.
Z powyższych względów
SĄD (siódma izba)
orzeka, co następuje:
1) Skarga o odszkodowanie zostaje oddalona.
2) Każda ze stron pokrywa własne koszty poniesione w postępowaniach przed Sądem.
da Silva Passos | Truchot | Sampol Pucurull |
Wyrok ogłoszono na posiedzeniu jawnym w Luksemburgu w dniu 9 września 2020 r.
Podpisy