FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
Y. BOT
fremsat den 31. januar 2012 (1)
Sag C-130/10
Europa-Parlamentet
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – forordning (EF) nr. 881/2002 – forordning (EU) nr. 1286/2009 – restriktive foranstaltninger mod personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban – indefrysning af midler og økonomiske ressourcer – valg af hjemmel – artikel 75 TEUF og 215 TEUF – Lissabontraktatens ikrafttræden – overgangsbestemmelser – fælles holdninger og FUSP-afgørelser – fælles forslag fra Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik og Kommissionen«
I – Indledning
1. Under dette søgsmål har Europa-Parlamentet nedlagt påstand om, at Domstolen annullerer Rådets forordning (EU) nr. 1286/2009 af 22. december 2009 om ændring af forordning (EF) nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban (2), med den hovedbegrundelse, at den ikke er vedtaget med rette hjemmel.
2. Den anfægtede forordning blev vedtaget med hjemmel i artikel 215, stk. 2, TEUF. Europa-Parlamentet gør gældende, at den skulle have været vedtaget med hjemmel i artikel 75 TEUF.
3. Artikel 215 TEUF er indeholdt i afsnit IV (»Restriktive foranstaltninger«) i femte del af TEUF vedrørende Den Europæiske Unions optræden udadtil.
4. Denne artikel bestemmer følgende:
»1. Såfremt en afgørelse, der er vedtaget på grundlag af kapitel 2 i afsnit V i traktaten om Den Europæiske Union, tager sigte på helt eller delvis at afbryde eller indskrænke de økonomiske og finansielle forbindelser med et eller flere tredjelande, vedtager Rådet de nødvendige foranstaltninger med kvalificeret flertal på fælles forslag af Unionens højtstående repræsentant for udenrigsanliggender og sikkerhedspolitik [(3)] og Kommissionen. Det underretter Europa-Parlamentet herom.
2. Såfremt en afgørelse, der er vedtaget på grundlag af kapitel 2 i afsnit V i traktaten om Den Europæiske Union, giver mulighed herfor, kan Rådet efter proceduren i stk. 1 vedtage restriktive foranstaltninger over for fysiske og juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder.
3. De retsakter, der er nævnt i denne artikel, skal indeholde de nødvendige bestemmelser om retsgarantier.«
5. Kapitel 2 i afsnit V i TEU, som er omhandlet i artikel 215 TEUF, indeholder »særlige bestemmelser om den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik«.
6. Artikel 75 TEUF er indeholdt i kapitel 1 (»Almindelige bestemmelser«) i afsnit V (»Et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed«) i tredje del (»Unionens interne politikker og foranstaltninger«) af TEUF. Artiklen har følgende ordlyd:
»Hvis det er nødvendigt for at nå målene i artikel 67 for så vidt angår forebyggelse og bekæmpelse af terrorisme og dermed beslægtede aktiviteter, fastsætter Europa-Parlamentet og Rådet ved forordning efter den almindelige lovgivningsprocedure en ramme for administrative foranstaltninger vedrørende kapitalbevægelser og betalinger, herunder indefrysning af midler, finansielle aktiver eller økonomiske gevinster, der tilhører, ejes eller besiddes af fysiske eller juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder.
Rådet vedtager på forslag af Kommissionen foranstaltninger for at gennemføre den i stk. 1 nævnte ramme.
De retsakter, der er nævnt i denne artikel, skal indeholde de nødvendige bestemmelser om retsgarantier.«
7. Såfremt Domstolen fastslår, at artikel 215, stk. 2, TEUF er rette hjemmel for den anfægtede forordning, gør Europa-Parlamentet subsidiært gældende, at betingelserne for anvendelsen af denne bestemmelse ikke er opfyldt.
8. Europa-Parlamentets principale anbringende giver Domstolen lejlighed til at præcisere den metode og de kriterier, der med hensyn til restriktive foranstaltninger gør det muligt at adskille dem, der henhører under området med frihed, sikkerhed og retfærdighed (4), fra dem, der skal vedtages inden for rammerne af den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik (FUSP).
9. Det skal bemærkes, at selv om Lissabontraktaten har ophævet den hidtidige søjlestruktur, er det stadig nødvendigt at afgrænse EU’s forskellige politikker. Det fremgår af artikel 40 TEU, som bestemmer:
»Gennemførelsen af [FUSP] berører ikke anvendelsen af institutionernes procedurer og omfanget af deres beføjelser som fastsat i traktaterne med henblik på udøvelsen af Unionens kompetencer i artikel 3-6 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
På samme måde berører gennemførelsen af politikkerne i disse artikler ikke anvendelsen af institutionernes procedurer og omfanget af deres beføjelser som fastsat i traktaterne med henblik på udøvelsen af Unionens kompetencer i henhold til dette kapitel (vedrørende »særlige bestemmelser om [FUSP])« (5).
10. Inden behandlingen af den foreliggende sag, skal jeg kort nævne de begivenheder, som gik forud for vedtagelsen af den anfægtede forordning.
11. Den 16. januar 2002 vedtog De Forenede Nationers Sikkerhedsråd (6) resolution 1390 (2002), der fastsætter de foranstaltninger, der skal pålægges Usama bin Laden, medlemmer af Al-Qaida-organisationen samt Taliban og andre personer, grupper, virksomheder og enheder med tilknytning til disse. I punkt 1 og 2 bestemmer denne resolution i det væsentlige bl.a., at den ved punkt 4, litra b), i resolution 1267 (1999) og punkt 8, litra c), i resolution 1333 (2000) foreskrevne indefrysning af midler skal opretholdes. I overensstemmelse med punkt 3 i resolution 1390 (2002) vil Sikkerhedsrådet tage ovennævnte foranstaltninger op til revision 12 måneder efter resolutionens vedtagelse; ved udløbet af dette tidsrum vil Sikkerhedsrådet enten tillade, at foranstaltningerne opretholdes, eller beslutte at forbedre dem.
12. Da Rådet fandt, at en handling fra Det Europæiske Fællesskabs side var påkrævet for at gennemføre sidstnævnte resolution, vedtog det den 27. maj 2002 med hjemmel i artikel 15 EU fælles holdning 2002/402/FUSP om restriktive foranstaltninger mod Usama bin Laden, medlemmer af Al-Qaida-organisationen og Taliban samt andre personer, grupper, virksomheder og enheder, der har tilknytning hertil, og om ophævelse af fælles holdning 96/746/FUSP, 1999/727/FUSP, 2001/154/FUSP og 2001/771/FUSP (7). Artikel 3 i fælles holdning 2002/402 bestemmer bl.a., at indefrysningen af pengemidler og andre finansielle aktiver eller økonomiske ressourcer over for de personer, grupper, virksomheder og enheder, der er opført på den liste, som er blevet opstillet i medfør af resolution 1267 (1999) og 1333 (2000), skal opretholdes.
13. Samme dag vedtoges med hjemmel i artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF Rådets forordning (EF) nr. 881/2002 om indførelse af visse specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 467/2001 om forbud mod udførsel af visse varer og tjenesteydelser til Afghanistan, om styrkelse af flyveforbuddet og om udvidelse af indefrysningen af midler og andre økonomiske ressourcer over for Taliban i Afghanistan (8). Bilag I til forordning nr. 881/2002 indeholder listen over personer, enheder og organer, der er omfattet af den indefrysning, der er foreskrevet i samme forordnings artikel 2 (herefter »listen«).
14. Den 22. december 2009 vedtog Rådet den anfægtede forordning. Forordningen er baseret på artikel 215, stk. 2, TEUF og henviser til et fælles forslag af den højtstående repræsentant og Kommissionen. Den ændrer forordning nr. 881/2002 på baggrund af dom af 3. september 2008, Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen (9), ved at indføre en procedure for opførelse på listen, der sikrer, at den grundlæggende ret til forsvar og særligt retten til at blive hørt respekteres. Den reviderede procedure indeholder en bestemmelse om, at personen, enheden, organet eller gruppen, der er opført på listen, skal have en begrundelse for at være blevet opført herpå i overensstemmelse med instruktionerne fra De Forenede Nationers Sikkerhedsråds komité vedrørende Al-Qaida og Taliban (10) oprettet af Sikkerhedsrådet ved resolution 1267 (1999), så de kan tilkendegive deres syn på disse begrundelser.
II – Parternes påstande
15. Europa-Parlamentet har nedlagt følgende påstande:
– Den anfægtede forordning annulleres.
– Det bestemmes, at virkningerne af den anfægtede forordning opretholdes, indtil den erstattes.
– Rådet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
16. Rådet har nedlagt følgende påstande:
– Frifindelse.
– Europa-Parlamentet tilpligtes at betale sagens omkostninger.
17. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 10. august 2010 fik Kommissionen, Den Tjekkiske Republik, Kongeriget Sverige, Den Franske Republik og Kongeriget Danmark tilladelse til at intervenere til støtte for Rådets påstande.
18. Ved kendelse afsagt af Domstolens præsident den 2. december 2010 blev Kongeriget Danmark slettet som intervenient efter at have anmodet om at måtte frafalde sin intervention.
19. Parterne har afgivet mundtlige indlæg i retsmødet den 7. december 2011.
20. Jeg skal for det første undersøge Europa-Parlamentets principale anbringende om den påståede fejl ved valget af den anfægtede forordnings hjemmel, og, i givet fald, derefter det subsidiære anbringende om manglende overholdelse af betingelserne for anvendelsen af artikel 215 TEUF.
III – Det principale anbringende om den påståede fejl ved valget af hjemmel
A – Parternes påstande
21. Med sit første anbringende har Europa-Parlamentet for Domstolen nedlagt påstand om, at det fastslås, at den anfægtede forordning ikke har gyldig hjemmel i artikel 215 TEUF. Dette anbringende falder i to led, hvoraf det første omhandler denne forordnings formål og indhold, og det andet traktaternes generelle opbygning.
1. Om den anfægtede forordnings formål og indhold
22. Ifølge Europa-Parlamentet fremgår det af fast retspraksis, at valg af hjemmel for en EU-retsakt skal foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol. Den anfægtede forordnings hjemmel skulle i lyset af forordningens indhold og formål være den samme som for forordning nr. 881/2002, der er vedtaget med hjemmel i artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF. Da disse artikler imidlertid er blevet ophævet eller ikke finder anvendelse efter Lissabontraktatens ikrafttræden den 1. december 2009, er rette hjemmel artikel 75 TEUF vedrørende forebyggelse og bekæmpelse af terrorisme og dermed beslægtede aktiviteter.
23. Indholdsmæssigt begrænser den anfægtede forordning sig stort set til at omformulere eller at afklare bestemmelserne i forordning nr. 881/2002 eller at lette anvendelsen heraf uden på nogen måde at ændre karakteren af sidstnævntes indhold. De eneste reelt nye materielle bestemmelser er dem, der omhandler proceduren for opførelse på listen. Den anfægtede forordning har karakter af »en ramme for administrative foranstaltninger« som omhandlet i artikel 75 TEUF, for så vidt som den ændrer eller supplerer lovgivningsrammerne for vedtagelse og anvendelse af administrative foranstaltninger med henblik på at indefryse de berørte parters aktiver.
24. For så vidt angår den anfægtede forordnings formål tilsigter den, ligesom forordning nr. 881/2002, at bekæmpe terrorisme og finansieringen heraf, hvilket svarer til formålene i artikel 75 TEUF. Denne konstatering bekræftes af præmis 169 i ovennævnte dom i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, hvor i det fastslås, at hovedformålet med sidstnævnte forordning og dens genstand er at bekæmpe international terrorisme og navnlig at afskære den fra sine finansielle ressourcer ved at indefryse midler og økonomiske ressourcer, der tilhører personer eller enheder, der mistænkes for at være impliceret i aktiviteter, som har tilknytning hertil. Domstolen har desuden i samme doms præmis 199 fastslået, at Rettens i Første Instans’ opfattelse, i henhold til hvilken forordning nr. 881/2002 forfølger et af de mål, der henhører under TEU på området for forbindelserne udadtil, herunder FUSP, er i strid med selve ordlyden af artikel 308 EF.
25. Da denne forordning ikke tilsigter at virkeliggøre målene for FUSP, er det vanskeligt at forstå, hvordan den anfægtede forordning, der er vedtaget for at sikre den nævnte forordnings anvendelse, ville kunne gøre dette. Europa-Parlamentet anfører, at Rådet kun må anvende artikel 215 TEUF til foranstaltninger, som virkeliggør målene for FUSP, og nærmere bestemt i tilfælde hvor en afgørelse, der sigter mod at nå denne politiks mål, bestemmer det.
26. Ifølge Europa-Parlamentet stemmer Rådets holdning ikke overens med de faktiske omstændigheder eller tingenes tilstand, idet den hviler på en sondring mellem dels den internationale eller »eksterne« terrorisme, dels den »interne« terrorisme. For være effektiv skal bekæmpelsen af terrorisme være international. Den eneste sondring, som det er muligt at foretage i den sammenhæng, er mellem de nationale foranstaltninger mod terrorisme på den ene side og de internationale foranstaltninger mod dette fænomen på den anden side. Det er ikke altid muligt med sikkerhed at fastslå, om terrorisme og dertil knyttede aktivitet, der opstår i Unionen, vil skabe en trussel i eller uden for Unionen.
27. Rådet anfører, at den anfægtede forordning i forhold til sit formål og sit indhold er omfattet af anvendelsesområdet for traktaternes bestemmelser om Unionens optræden udadtil og nærmere bestemt på FUSP-området. Artikel 215 TEUF udgør rette hjemmel for denne foranstaltning.
28. Forordningen tilsigter, ligesom forordning nr. 881/2002, at bekæmpe international terrorisme og finansieringen heraf med henblik på at bevare international fred og sikkerhed. Rådet henviser i denne forbindelse til ordlyden af Sikkerhedsrådets resolution 1390 (2002) og af forordning nr. 881/2002 til gennemførelse heraf samt ovennævnte dom i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen.
29. Indholdet af den anfægtede forordning svarer til dette formål. Artikel 7a og 7c, som den indsætter i forordning nr. 881/2002, bekræfter, at disse forordninger direkte gennemfører de af sanktionskomitéen vedtagne afgørelser om opførelse på listen, og at de skaber et samspil mellem komitéen, Unionen og de personer og enheder, der opføres på denne liste.
30. Forordning nr. 881/2002 og den anfægtede forordning henhører på ingen måde under de bestemmelser, der tilsigter at oprette et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed i Unionen. De regulerer hverken spørgsmål vedrørende grænsekontrol, intern sikkerhed eller anerkendelse af retsafgørelser eller afgørelser i udenretslige sager.
31. Rådet og Den Franske Republik gør gældende, at den tidligere version af traktaterne fra før Lissabontraktatens ikrafttræden ikke fastsætter en specifik hjemmel, der gør det muligt at vedtage indefrysningsforanstaltninger med hensyn til terrormistænktes midler, der udgør en trussel mod den offentlige sikkerhed i medlemsstaterne, dvs. »interne« terrorister. Den eneste hjemmel til at vedtage sådanne restriktive foranstaltninger findes i artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF, men finder kun anvendelse på »eksterne« terrorister inden for rammerne af Unionens optræden udadtil.
32. Det følger af traktaternes opbygning og formulering, som er blevet ændret med Lissabontraktaten, at en formodet trussels stadfæstelse såvel som de politiske målsætninger for en person eller gruppe, der er opført på listen, skal tages i betragtning ved afgørelsen om en restriktiv foranstaltnings hjemmel. Artikel 75 TEUF udgør allerede nu en hjemmel for vedtagelse af foranstaltninger til indefrysning af »interne« terroristers midler, såsom de personer og grupper, hvis navn, der er markeret med en asterisk, er opført på listen i bilaget til Rådets fælles holdning 2001/931/FUSP af 27. december 2001 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme (11). Hvis truslen omvendt primært er rettet mod en eller flere tredjelande eller det internationale samfund som helhed, er artikel 215 TEUF rette hjemmel. Det er ulovligt for Unionen med hjemmel i bestemmelserne i afsnit V i tredje del af TEU vedrørende området med frihed, sikkerhed og retfærdighed at vedtage en indefrysning af aktiver, der bidrager til sikkerheden i et tredjeland, men som ikke tilsigter at sikre den interne sikkerhed.
33. Rådet anfører desuden, hvilket i det væsentlige støttes af Kongeriget Sverige, at Europa-Parlamentets opfattelse underkender de tilfælde, hvor Unionen i forbindelse med terrorbekæmpelse forsøger at vedtage eller at pålægge andre restriktive foranstaltninger end indefrysning af aktiver, såsom et rejseforbud mod personer eller enheder med tilknytning til »ekstern« terrorisme.
34. Kongeriget Sverige præciserer, at Europa-Parlamentets holdning bidrager til, at gennemførelsen af de sanktioner, som er truffet i FN-regi over for terrorister, har forskellige retsgrundlag vedrørende forskellige sanktionsforanstaltninger i en og samme sanktionsordning. Dette kan ikke have været EU-lovgivers hensigt, bl.a. fordi en sådan ordning indebærer anvendelsen af forskellige beslutningsprocedurer i forhold til henholdsvis FUSP-området og Unionens interne politik.
35. Kommissionen forklarer, at når den foreslår en ændringsretsakt, baserer den sig på den eller de bestemmelser, som udgør grundlaget for vedtagelsen af den oprindelige retsakt. Forslaget til Rådets forordning, fremsat af Kommissionen den 22. april 2009 (12), henviste således til artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF som hjemmel. Kommissionen har anført, at da dette forslag forelå for Rådet den 1. december 2009, burde det have undersøgt de rent juridiske og tekniske konsekvenser af Lissabontraktatens ikrafttræden i forhold til denne retsakt. Den er nået til den konklusion, som er godkendt af den højtstående repræsentant, at artikel 215, stk. 2, TEUF dækker alle de aspekter, der er omhandlet i artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF. Denne tilgang er i overensstemmelse med Domstolens konstateringer i ovennævnte dom i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen.
36. Hvad angår indvirkningen af denne dom på hjemmelsspørgsmålet anfægter Kommissionen det af Europa-Parlamentet anførte om, at en retsakt baseret på artikel 308 EF i lyset af nævnte dom ikke kan forfølge et FUSP-formål. Ifølge Kommissionen har Domstolen ikke bestridt, at artikel 60 EF og 301 EF udgør en hjemmel, der muliggør vedtagelse af fællesskabsforanstaltninger, som forfølger et FUSP-formål. Med hensyn til forordning nr. 881/2002 har den identificeret et andet underliggende fællesskabsformål, der er knyttet til fællesmarkedets funktion, for at begrunde inkluderingen af artikel 308 EF som en tredje hjemmel. Den har desuden bekræftet, at EF-traktaten krævede, at denne bestemmelse påberåbtes for at pålægge fysiske eller juridiske personer restriktive foranstaltninger, hvis der ikke forelå tilknytning til et tredjelands styre.
37. Kommissionen anfører, at artikel 215 TEUF og 75 TEUF ikke kan udgøre en samlet hjemmel for den anfægtede forordning. Det er umuligt at basere en retsakt på begge disse artikler, da de fastsætter forskellige betingelser for indledning af procedurer og vedtagelse af afgørelser, herunder anvendelsen af protokol (nr. 21) om Det Forenede Kongeriges og Irlands stilling for så vidt angår området med frihed, sikkerhed og retfærdighed, der er knyttet som bilag til TEU og TEUF, og anvendelsen af protokol (nr. 22) om Danmarks stilling, der er knyttet til de samme traktater. Kommissionen understreger, at en af de afgørende forskelle på artikel 215 TEUF og artikel 75 TEUF er nødvendigheden af en forbindelse til de afgørelser, der er vedtaget i henhold til kapitel 2 i afsnit 5 i TEU (13), og som er truffet af hensyn til international fred og sikkerhed, uanset den præcise geografiske placering og omfanget af den pågældende terrortrussel. Når de restriktive foranstaltninger mod terrorisme skal træffes i henhold til TEU i tilknytning til en FUSP-afgørelse, der er truffet som opfølgning på en sikkerhedsrådsresolution, er artikel 215 TEUF den eneste mulige hjemmel.
2. Om traktaternes generelle opbygning
38. Ifølge Europa-Parlamentet kan traktaternes generelle opbygning og ånd tages i betragtning ved fortolkningen af bestemmelserne heri. I så fald begrunder de valget af artikel 75 TEUF som hjemmel for den anfægtede forordning.
39. For det første stemmer den anfægtede forordning overens med beskyttelsen af personer og grupper. Siden Lissabontraktatens ikrafttræden har Unionen således kun kunnet vedtage foranstaltninger vedrørende grundlæggende rettigheder inden for rammerne af den almindelige lovgivningsprocedure eller med Europa-Parlamentets godkendelse. Artikel 215, stk. 2, TEUF finder kun anvendelse for så vidt angår foranstaltninger, som ikke i samme omfang frembyder spørgsmål om grundlæggende rettigheder.
40. For det andet gør artikel 75 TEUF det muligt for Unionen at vedtage foranstaltninger vedrørende kapitalbevægelser og betalinger i erkendelse af, at sådanne foranstaltninger kan have en indvirkning på, om det interne kapitalmarked er velfungerende og på leveringen af finansielle tjenesteydelser. Domstolen har i præmis 229 i ovennævnte dom i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen fastslået, at »[restriktive foranstaltninger af økonomisk art] efter deres art […] falder inden for fællesmarkedets rammer«. Desuden henvises der i fjerde betragtning til forordning nr. 881/2002 til nødvendigheden af at undgå konkurrenceforvridning.
41. For det tredje stemmer den anfægtede forordning overens med oprettelsen af et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Den bidrager til bekæmpelsen af kriminalitet, navnlig terrorisme og finansieringen heraf, hvilket er et af områdets formål, som fremgår af artikel 3, stk. 2, TEU.
42. Endelig gør Europa-Parlamentet den manglende forbindelse mellem den anfægtede forordning og FUSP gældende. I henhold til artikel 24, stk. 1, TEU er FUSP underlagt specifikke regler og procedurer. At lade disse regler og procedurer finde anvendelse uden for deres anvendelsesområde ville stride imod de i artikel 1, stk. 2, TEU omhandlede mål og ville både berøve de nationale parlamenter anvendelsen af protokollerne om deres rolle og om anvendelsen af nærheds- og proportionalitetsprincippet og nægte Europa-Parlamentet anvendelsen af den almindelige lovgivningsprocedure.
43. Til støtte for sin opfattelse henviser Europa-Parlamentet ligeledes til præmis 235 i ovennævnte dom i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, hvori Domstolen har fastslået, at tilføjelsen af artikel 308 EF til retsgrundlaget for forordning nr. 881/2002 var begrundet i, at den »muliggjorde […] Europa-Parlamentets deltagelse i beslutningsprocessen vedrørende de omhandlede foranstaltninger, som specifikt vedrører enkeltpersoner, mens denne institution ikke har nogen funktion inden for rammerne af artikel 60 EF og 301 EF.«
44. Europa-Parlamentet konkluderer, at det vil være i strid med EU-retten, hvis der kunne vedtages foranstaltninger, som havde direkte indvirkning på enkeltpersoner eller gruppers grundlæggende rettigheder, på det indre marked og på bekæmpelsen af kriminalitet, ved at anvende en procedure, som udelukker Europa-Parlamentets deltagelse, da den almindelige lovgivningsprocedure skal anvendes til vedtagelse af foranstaltninger inden for disse områder. Lissabontraktaten afspejler medlemsstaternes vilje til at styrke Unionens demokratiske karakter. Den imødekommer et tvingende behov for at vedtage regler for den parlamentariske kontrol vedrørende praksis med hensyn til opførelse på listen. Anerkendelsen af artikel 215, stk. 2, TEUF som rette hjemmel for foranstaltninger såsom den anfægtede forordning ville i praksis indebære, at artikel 75 TEUF stort set berøves sin effektive virkning. Europa-Parlamentet gør desuden gældende, at sidstnævnte artikel er et mere specifikt retsgrundlag end artikel 215 TEUF.
45. Rådet gør gældende, at de af Europa-Parlamentet fremsatte argumenter vedrørende traktaternes generelle opbygning ikke er relevante kriterier til at bestemme den anfægtede forordnings rette hjemmel.
46. Institutionernes kompetencer er fastsat i traktaterne og varierer i forhold til Unionens forskellige indsatsområder. Den af Europa-Parlamentet fremsatte opfattelse indebærer, at procedurerne afgør valget af hjemmel og ikke omvendt. Det variable forhold, der knytter sig til, hvilken rolle Europa-Parlamentet spiller i proceduren, er kun relevant i ganske særlige tilfælde. Dette er således tilfældet hvad angår en foranstaltning, der forfølger flere formål samtidigt, eller som har flere led, uden at det ene er sekundært i forhold til det andet. Under sådanne omstændigheder vil det være muligt, at en sådan foranstaltning vedtages med de dertil svarende forskellige retsgrundlag, forudsat at disse ikke er uforenelige. For at bedømme deres forenelighed skal det vurderes, om kombinationen af retsgrundlag risikerer at tilsidesætte Europa-Parlamentets rettigheder. Rådet henviser i denne forbindelse bl.a. til dom af 6. november 2008, Europa-Parlamentet mod Rådet (14).
47. Rådet understreger, at valget af hjemmel bør være baseret på objektive forhold, bl.a. retsaktens formål og indhold. Dette princip bekræftedes ved ovennævnte dom i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen. Havde Domstolen i dommens præmis 235 nævnt, at anvendelsen af artikel 308 EF tillader Europa-Parlamentet at deltage i beslutningsprocessen, forholder det sig ikke desto mindre således, at denne bemærkning kun blev fremsat for at supplere Domstolens hovedargumenter, der er baseret på målene i TEU.
48. Desuden er Europa-Parlamentets argument, i henhold til hvilket Unionen kun kan vedtage foranstaltninger vedrørende respekten for menneskerettighederne ved at inddrage Europa-Parlamentet, i strid med artikel 215, stk. 3, TEUF, som bestemmer, at »[d]e retsakter, der er nævnt i denne artikel, skal indeholde de nødvendige bestemmelser om retsgarantier.« Denne bestemmelse viser klart, at en retsakt, der er vedtaget i henhold til nævnte artikel, kan påvirke de grundlæggende rettigheder.
49. Rådet gør desuden gældende, at artikel 215 TEUF har til formål at tillade Rådet at vedtage foranstaltninger, som finder direkte anvendelse på erhvervsdrivende. Denne bestemmelse bidrager til at sikre fællesmarkedets gnidningsløse funktion.
50. Hvad angår forbindelsen mellem den anfægtede forordning og FUSP, påberåber Rådet sig den særlige trussel, som Al-Qaida udgør. Denne forordning danner rammerne for Unionens iværksættelse af de forpligtelser, som påhviler den i henhold til De Forenede Nationers pagt. Det vil ikke være urimeligt at tage hensyn til formålet med de af Sikkerhedsrådet vedtagne resolutioner med henblik på at tilvejebringe den rette hjemmel.
51. Endelig gør Rådet gældende, at Lissabontraktaten ikke har berørt afgrænsningen mellem FUSP og området med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Vigtigheden af en linje, der klart afgrænser de to områder, understreges derimod i artikel 40, stk. 2, TEU. Hvis Domstolen måtte finde, at den anfægtede forordning forfølger et formål, der henhører under FUSP, udgør artikel 215, stk. 2, TEUF dermed den eneste mulige hjemmel for vedtagelsen heraf.
B – Bedømmelse
52. En af de tilføjelser, der er sket med Lissabontraktaten, er et supplement til det juridiske arsenal, der gør det muligt for Unionen at vedtage restriktive foranstaltninger over for fysiske eller juridiske personer, grupper eller ikke-statslige enheder. Artikel 75, stk. 1, TEUF og artikel 215, stk. 2, TEUF nævner nu udtrykkeligt disse adressater, således at anvendelsen af det, der udgør modstykket til artikel 308 EF, dvs. artikel 352 TEUF, bliver overflødig (15).
53. For nærværende vedrører drøftelsen anvendelsesområdet for henholdsvis artikel 75 TEUF og artikel 215 TEUF. De fremkomne synspunkter om dette emne, dels Europa-Parlamentets, dels de øvrige parters, er radikalt modstridende.
54. Europa-Parlamentets primære anbringende er kort sagt at antage, at alene artikel 75 TEUF kan anvendes som grundlag for vedtagelse af restriktive foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme.
55. Lad mig straks sige, at jeg ikke finder denne opfattelse overbevisende.
56. Jeg skal bemærke, at det fremgår af fast retspraksis, at valg af hjemmel for en EU-retsakt skal foretages på grundlag af objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol (16).
57. Gennemgangen af den anfægtede forordnings formål kan ikke foretages isoleret, men skal tage hensyn til de retsakter, som sidstnævnte henviser til, og med hvilke den skaber en forbindelse (17), dvs. i kronologisk rækkefølge Sikkerhedsrådets resolution 1390 (2002), fælles holdning 2002/402 og forordning nr. 881/2002, som den anfægtede forordning ændrer på flere punkter.
58. Alle disse retsakter sigter i virkeligheden mod samme mål, nemlig at bekæmpe international terrorisme. En af de væsentlige måder til at nå dette mål består i at afskære terrororganisationerne fra deres finansielle ressourcer ved at indefryse midler og økonomiske ressourcer, der tilhører personer eller enheder, der mistænkes for at være impliceret i aktiviteter, som har tilknytning til terrorisme.
59. Som Domstolen har fastslået i ovennævnte dom i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen, er hovedformålet og genstanden for forordning nr. 881/2002 at bekæmpe international terrorisme (18). I 11. betragtning til den anfægtede forordning præciseres, at »[f]ormålet med forordning […] nr. 881/2002 er at forhindre terrorhandlinger, herunder finansiering af terrorisme, for at opretholde international fred og sikkerhed«. Efter min opfattelse er dette det endelige mål, som den ovennævnte internationale lovgivning og EU-lovgivning søger at opnå.
60. Hvad nærmere angår den anfægtede forordning mener jeg, at den ved sit formål og sit indhold indgår i denne tilgang, som den supplerer, bl.a. i forhold til de konklusioner, der kan drages af ovennævnte dom i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen med henblik på at forene bekæmpelsen af international terrorisme med respekten for de grundlæggende rettigheder. Den anfægtede forordning indfører således til opfyldelse af denne som en procedure for opførelse på listen, der har til hensigt at sikre, at den grundlæggende ret til forsvar og særligt retten til at blive hørt respekteres.
61. Det skal herefter afgøres, hvilken EU-politik som formålet bestående i at bekæmpe international terrorisme for at opretholde international fred og sikkerhed kan henføres under efter Lissabontraktaten.
62. Jeg mener, at et sådant mål svarer til formålene med Unionens optræden udadtil, som er nærmere fastlagt i artikel 21, stk. 2, litra a)-c), TEU. Denne bestemmelse lyder således:
»Unionen fastlægger og gennemfører fælles politikker og tiltag og arbejder for en høj grad af samarbejde på alle områder i tilknytning til internationale forbindelser med henblik på:
a) at værne om sine værdier og grundlæggende interesser samt sin sikkerhed, uafhængighed og integritet
b) at konsolidere og styrke demokrati, retsstatsprincippet, menneskerettigheder og folkerettens principper
c) at bevare freden, forebygge konflikter og styrke den internationale sikkerhed i overensstemmelse med formålene og grundsætningerne i De Forenede Nationers pagt samt principperne i Helsingforsslutakten og målene i Parischartret, herunder de principper og de mål, der vedrører de ydre grænser.«
63. Selv om de formål, der er fastlagt i artikel 21, stk. 2, TEU, er fælles for Unionens optræden udadtil, bortset fra, at visse udtrykkeligt er forbeholdt FUSP, er det min opfattelse, at de formål, der er anført i litra a)-c), er en del af dem, der traditionelt tillægges denne politik. Det bemærkes i denne forbindelse, at de formål, der fremgår af artikel 21, stk. 2, litra a-c), TEU, indholdsmæssigt modsvarer dem, der i medfør af artikel 11, stk. 1, EU (19) tillægges FUSP. Disse formål er desuden sammenfaldende med bestemmelserne i artikel 24, stk. 1, første afsnit, TEU, der har følgende ordlyd: »Unionens kompetence inden for den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik omfatter alle udenrigspolitiske områder samt alle spørgsmål vedrørende Unionens sikkerhed, herunder gradvis udformning af en fælles forsvarspolitik, der kan føre til et fælles forsvar.«
64. I betragtning af disse forhold er det min opfattelse, at et EU-tiltag på den internationale scene, som forfølger et eller flere af de i artikel 21, stk. 2, litra a)-c), TEU nævnte formål, og navnlig det, der tilsigter at bevare freden og styrke den internationale sikkerhed, skal anses for henhørende under FUSP-området, således at et sådant tiltag skal iværksættes efter de særlige regler og procedurer, der er nævnt i kapitel 2 i afsnit V i TEU.
65. Jeg skal tilføje, at i modsætning til, hvad visse af de af Europa-Parlamentet fremførte argumenter lader forstå, kan bekæmpelsen af terrorisme sagtens gennemføres af Unionen inden for rammerne af dens tiltag på FUSP-området. Var FUSP’s rolle allerede blevet fastslået i en række politiske dokumenter vedtaget på EU-plan (20), er den nu også fastlagt i traktaterne. Foruden artikel 215 TEUF, som efter min mening vidner om bekræftelsen af FUSP’s rolle på området for bekæmpelse af international terrorisme, vil jeg nævne artikel 43, stk. 1, TEU, hvoraf fremgår, at alle de opgaver, der vedrører den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik (21), »kan bidrage til bekæmpelse af terrorisme, herunder gennem den støtte, som ydes tredjelande til bekæmpelse af terrorisme på deres område«. Det fremgår desuden af ordlyden af solidaritetsklausulen i artikel 222 TEUF, som bl.a. kan udløses, hvis en medlemsstat udsættes for et terrorangreb, at denne er knyttet til FUSP, særligt vedrørende området for frihed, sikkerhed og retfærdighed.
66. I det foreliggende tilfælde er den omstændighed, at den anfægtede forordning er et af de instrumenter, hvorved Unionen har iværksat et tiltag på internationalt plan, som er vedtaget af Sikkerhedsrådet og utvivlsomt tilsigter at opretholde international fred og sikkerhed (22), et væsentligt forhold i relation til at knytte denne forordning til FUSP-området. Det er således inden for denne politik, at der skal indføres et system, som muliggør sammenhæng mellem afgørelser truffet af henholdsvis De Forenede Nationer og Unionen for at fratage personer og enheder, der har tilknytning til terrorbevægelser, ressourcer. I den forbindelse skal der inden for rammerne af den foreliggende sag tages hensyn til, at de personer og enheder, der er omfattet af foranstaltninger for indefrysning af midler og økonomiske ressourcer, udpeges af sanktionskomitéen, og at Unionen begrænser sig til at gentage den af komitéen fastlagte liste.
67. Når dette er konstateret, er det i mine øjne klart, at artikel 215, stk. 2, TEUF er den eneste bestemmelse, der giver Unionen beføjelse til at vedtage restriktive foranstaltninger som dem, den anfægtede forordning vedrører. Til forskel fra artikel 75 TEUF kan artikel 215, stk. 2, TEUF kun anvendes, når en FUSP-afgørelse fastsætter et tiltag af denne type. Da Unionen træffer afgørelse om at iværksætte et tiltag på internationalt plan, såsom det, der er kernen i den foreliggende sag, inden for rammerne af FUSP, er det naturligvis den hjemmel, som skaber et bindeled til denne politik, der skal anvendes. At vælge en anden hjemmel ville stride imod artikel 40, stk. 2, TEU, der, som det erindres, knæsætter princippet om, at gennemførelsen af de i artikel 3 TEUF – 6 TEUF nævnte politikker ikke må berøre anvendelsen af procedurer og omfanget af deres beføjelser som fastsat i traktaterne med henblik på udøvelsen af Unionens kompetencer i henhold til FUSP.
68. Det bemærkes desuden, at til forskel fra artikel 75 TEUF fastsætter artikel 215, stk. 2, TEUF vedtagelsen af »restriktive foranstaltninger« generelt uden at begrænse disse til foranstaltninger vedrørende kapitalbevægelser og betalinger. Artikel 215, stk. 2, TEUF er det retlige grundlag for Unionens vedtagelse af foranstaltninger som dem, der begrænser de omhandlede personers bevægelighed eller forbyder salg af våben til sådanne personer (23). Denne bestemmelse forekommer således bedre tilpasset den variation af tiltag, som Unionen kan iværksætte inden for rammerne af FUSP med henblik på at bekæmpe international terrorisme.
69. Det skal endvidere påpeges, at for så vidt som artikel 75 TEUF og artikel 215 TEUF henhører under forskellige EU-politikker, som ganske vist forfølger komplementære formål, men som ikke nødvendigvis har samme omfang, og som er underlagt divergerende regler og procedurer (24), forekommer det ikke hensigtsmæssigt at forestille sig forbindelser mellem disse to retsgrundlag ved at tillægge det ene status af lex generalis og det andet af lex specialis. Forbindelserne mellem artikel 75 TEUF og artikel 215 TEUF skal snarere vurderes i relation til komplementaritet. De forskellige procedurer, hvorved artikel 75 TEUF og artikel 215 TEUF kan iværksættes, og som afspejler divergensen i karakteren af de politikker, som de vedrører, forhindrer efter min opfattelse en kumulation af de to retsgrundlag.
70. Det er korrekt, at Europa-Parlamentet inden for rammerne af artikel 215 TEUF ikke har en så omfattende kompetence som inden for rammerne af artikel 75 TEUF, som fastsætter anvendelsen af den almindelige lovgivningsprocedure. Denne omstændighed kan dog ikke være udslagsgivende for valg af hjemmel for den anfægtede forordning. Som Rådet med rette har anført, er det ikke procedurerne, der definerer hjemmelen, men omvendt. FUSP-dimensionen, som kendetegner artikel 215 TEUF, er også baggrunden for det valg, som ophavsmændende til TEUF har truffet vedrørende Europa-Parlamentets stilling.
71. På denne baggrund er Europa-Parlamentets stilling på FUSP-området langt fra ubetydelig. Navnlig de forpligtelser, som inden for disse rammer påhviler den højtstående repræsentant i forbindelse med relationerne til Europa-Parlamentet, gør det i et vist omfang muligt at kompensere for den manglende almindelige lovgivningsprocedure. Artikel 36, stk. 1, TEU fastsætter således, at denne højtstående repræsentant »[regelmæssigt] hører […] Europa-Parlamentet om de vigtigste aspekter og grundlæggende valg i forbindelse med [FUSP] og den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik og underretter det om udviklingen i disse politikker. Den højtstående repræsentant påser, at der tages behørigt hensyn til Europa-Parlamentets synspunkter. De særlige repræsentanter kan inddrages i underretningen af Europa-Parlamentet«. Det påhviler således den højtstående repræsentant at knytte Europa-Parlamentet så tæt som muligt til de afgørelser, der vedtages inden for FUSP, for så vidt som kravene til fortrolighed og hurtighed, som er karakteristisk for denne EU-politik, tillader det. Artikel 36, stk. 2, TEU præciserer efterfølgende, at Europa-Parlamentet »kan stille spørgsmål eller rette henstillinger til Rådet og den højtstående repræsentant. Det drøfter to gange om året de fremskridt, der er gjort med iværksættelsen af [FUSP], herunder den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik«.
72. På grundlag af det anførte skal jeg sammenfatte mit forslag som følger. Jeg finder, at den anfægtede forordning med rette blev vedtaget på grundlag af artikel 215, stk. 2, TEUF på grund af »FUSP«-dimensionen. Denne dimension beror for det første på den omstændighed, at denne forordning ved at supplere det sæt restriktive foranstaltninger, som er indført mod personer og enheder, der har tilknytning til Usama bin Laden, Al-Qaida-organisationen og Taliban, primært har til formål at bekæmpe international terrorisme for at opretholde international fred og sikkerhed. For det andet er den anfægtede forordning en del af det system, som Unionen har oprettet i forlængelse af et internationalt tiltag vedtaget af Sikkerhedsrådet, og mere præcist med henblik på at iværksætte foranstaltninger for at indefryse midler og økonomiske ressourcer mod personer og enheder, der er udpeget af sanktionskomitéen.
73. Den vurdering, som er foretaget for at bekræfte det af EU-lovgiver trufne valg, da den valgte artikel 215, stk. 2, TEUF som hjemmel for den anfægtede forordning, fortjener nogle yderligere bemærkninger.
74. Indledningsvis ønsker jeg at understrege, at den sag, der er forelagt Domstolen inden for rammerne af det foreliggende søgsmål, ikke er den eneste, hvori artikel 215, stk. 2, TEUF kan udgøre rette hjemmel. Denne bestemmelse kunne nemlig gøre det muligt for Unionen at vedtage restriktive foranstaltninger mod personer og enheder, der har tilknytning til terrororganisationer, sideløbende med et tiltag vedtaget af Unionen inden for rammerne af FUSP over for tredjelande med henblik på at hjælpe disse sidstnævnte med at bekæmpe terrorisme. I henhold til artikel 43, stk. 1, TEU gør sådanne restriktive foranstaltninger det muligt at støtte tredjelandes bekæmpelse af terrorisme på deres område sideløbende med diverse civile og militære missioner, som Unionen kan anvende inden for rammerne af den fælles sikkerheds- og forsvarspolitik. Da disse foranstaltninger er en del af et EU-tiltag inden for rammerne af FUSP, skal de baseres på artikel 215, stk. 2, TEUF.
75. Derudover nægter jeg at tilslutte mig Rådets argumentation, ifølge hvilken afgrænsningen mellem anvendelsesområdet for artikel 75 TEUF og artikel 215, stk. 2, TEUF bør hvile på en sondring mellem såkaldte »interne« terrorister, såkaldte »eksterne« terrorister og såkaldte »internationale« terrorister. En sådan inddeling strider faktisk imod terrorismens karakter, som, idet den angriber de fælles værdier og selve fundamentet for retsstaten, vedrører hele det internationale samfund, uanset truslens geografiske omfang. Den af Rådet hævdede sondring strider endvidere imod kravet om effektiv bekæmpelse af terrorisme, for så vidt som den medfører retsusikkerhed.
76. Terrorisme er grænseoverskridende. Selv om en terrororganisations målgruppe umiddelbart kan forekomme at være begrænset til et givet geografisk område, vil denne organisation ofte have internationale forgreninger, bl.a. for at finansiere sine handlinger. Hvis en terrorgruppe, der sædvanligvis opererer inden for Unionen, på et givet tidspunkt beslutter at samarbejde med andre terrorgrupper, der følger lignende mål og er placeret uden for Unionen, mister de personer og grupper, der har tilknytning til den første gruppe, så deres status som »interne« terrorister og bliver »eksterne« terrorister eller endog »internationale« terrorister? Efter min mening er disse omstændigheder i sig selv tilstrækkelige til at godtgøre, at en sådan sondring ikke er praktisk mulig.
77. Vigtigheden af terrorbekæmpelse medfører desuden en forpligtelse til at mobilisere alle juridiske instrumenter, som traktaterne stiller til rådighed for Unionen. På denne baggrund fastholder jeg den omstændighed, at den foretagne vurdering i den foreliggende sag for at knytte den anfægtede forordning til FUSP-området på ingen måde indebærer, at enhver handling, som Unionen foretager udadtil med henblik på at bekæmpe terrorisme, systematisk skal gennemføres inden for rammerne af FUSP.
78. Navnlig må der ikke ses bort fra den eksterne dimension af Unionens indsats inden for rammerne af dens politik, der tilsigter at oprette et område med frihed, sikkerhed og retfærdighed. Til illustration bemærkes, at forslag til Rådets afgørelse om indgåelse af en aftale mellem Amerikas Forenede Stater og Den Europæiske Union om anvendelse og overførsel af passagerlisteoplysninger til United States Department of Homeland Security, fremsat af Kommissionen den 23. november 2011 (25), henviser til artikel 82, stk. 1, litra d), TEUF og artikel 87, stk. 2, litra a), TEUF, som vedrører henholdsvis det retlige samarbejde i straffesager og politisamarbejde, sammenholdt med artikel 218, stk. 6, litra a), TEUF, som vedrører Unionens indgåelse af internationale aftaler.
79. Endelig bemærkes, at artikel 75 TEUF og artikel 215, stk. 2, TEUF efter min mening ikke skal anses for at være modstridende, men at supplere hinanden. Med dette udgangspunkt er jeg af den opfattelse, at en antagelse om, at den anfægtede forordning kan baseres på artikel 215, stk. 2, TEUF, ikke fører til, at artikel 75 TEUF berøves hele sit indhold. I mine øjne udgør sidstnævnte artikel den rette hjemmel for, at Unionen selvstændigt og uafhængigt af ethvert tiltag på FUSP-området kan vedtage foranstaltninger til indefrysning af pengemidler og økonomiske ressourcer mod personer og ikke-statslige enheder, der gennemfører terrorhandlinger eller dermed beslægtede aktiviteter, uden at det er nødvendigt at søge at kvalificere adressaterne for sådanne foranstaltninger som »interne«, »eksterne« eller »internationale« terrorister.
80. Komplementariteten mellem artikel 215, stk. 2, TEUF og artikel 75 TEUF burde kunne imødekomme den grundlæggende bekymring i forbindelse med bekæmpelse af terrorisme bestående i, at systemet ikke må indeholde smuthuller, som kompromitterer det forfulgte formål, der er at værne demokratierne mod handlinger, som i virkeligheden tilsigter at undertrykke eksistensen heraf.
81. På denne baggrund bør artikel 215, stk. 2, TEUF være rette hjemmel til mod personer og ikke-statslige enheder at vedtage følgende restriktive foranstaltninger:
– Foranstaltninger til støtte for tredjelandes tiltag til bekæmpelse af terrorisme på deres område (26) eller i højere grad for at gøre en ende på menneskerettighedskrænkelser i disse lande, da sådanne foranstaltninger ligesom de i artikel 215, stk. 1, TEUF nævnte ifølge deres karakter henhører under FUSP.
– Foranstaltninger truffet mod personer og enheder, der udtrykkeligt er udpeget af Sikkerhedsrådet eller en af dette oprettet sikkerhedskomité, som modsvarer dem i den foreliggende sag.
– Unionens iværksættelse af foranstaltninger, der er vedtaget af Sikkerhedsrådet og hvis udpegelse af omhandlede personer og enheder er overladt til medlemsstaternes skøn. I et sådant tilfælde finder jeg, at valget af artikel 215, stk. 2, TEUF bør være gældende, for så vidt som en handling fra Unionens side er påkrævet i henhold til en Sikkerhedsrådsresolution, hvilket bidrager til, at denne handling falder ind under FUSP-området.
82. Inden for andre områder end FUSP, hvor Unionen vedrørende oprettelsen af området med frihed, sikkerhed og retfærdighed er frit stillet til at udvikle det politimæssige eller retlige samarbejde med tredjelande eller på eget initiativ at supplere den af sanktionskomitéen opstillede liste, hvis den findes at være ufuldstændig, bør Unionen derimod handle på grundlag af artikel 75 TEUF.
83. I lyset af disse betragtninger foreslår jeg Domstolen at fastslå, at Europa-Parlamentets første anbringende må forkastes som ubegrundet.
IV – Om det subsidiære anbringende vedrørende manglende overholdelse af betingelserne for anvendelse af artikel 215 TEUF
A – Parternes påstande
84. Det subsidiære anbringende, som Europa-Parlamentet har fremsat i tilfælde af, at Domstolen, som jeg har foreslået, skulle finde, at artikel 215, stk. 2, TEUF er rette hjemmel for den anfægtede forordning, falder i to led. Det første led omhandler den påståede tilsidesættelse af betingelsen om et fælles forslag fra den højtstående repræsentant og Kommissionen, og det andet den påståede manglende FUSP-afgørelse truffet forud for den anfægtede forordning.
1. Den påståede manglende fremsættelse af et traktatkonformt forslag
85. Ifølge Europa-Parlamentet var der ved vedtagelsen af den anfægtede forordning den 22. december 2009 ikke en Kommission, som lovligt kunne fremsætte et fælles forslag med den højtstående repræsentant, idet mandatet for den Kommission, der blev udnævnt den 22. november 2004, udløb den 31. oktober 2009, og den nye Kommission først tiltrådte den 10. februar 2010. Selv om det af hensyn til kontinuiteten i denne institutions arbejde havde været acceptabelt, at den i november 2004 udnævnte Kommission fortsat løste visse opgaver, ville dens kompetence være begrænset til forvaltning af de løbende forretninger, dvs. rutineafgørelser. Den ville ikke have haft kompetence til at tage et større politisk initiativ bestående i at ændre en retsakts hjemmel, hvilket indebar fortabelse af dennes lovgivningsmæssige karakter og af Europa-Parlamentets og de nationale parlamenters indflydelse.
86. Europa-Parlamentet anfører, at det ikke kan hævdes, at det af den højtstående repræsentant og Kommissionen fremsatte forslag er en simpel forlængelse af det forslag, som Kommissionen fremsatte på egen hånd den 22. april 2009. Den måde, hvorpå forslaget blev fremsat, var desuden ikke i overensstemmelse med den højtstående repræsentants rolle og ansvarsområder, som fastsat i Lissabontraktaten. Det er udelukket, at et fælles forslag, der er påkrævet i henhold til artikel 215, stk. 2, TEUF, skulle kunne erstatte en enkelt godkendelse fra den højtstående repræsentant af et allerede eksisterende forslag fra Kommissionen vedtaget af sidstnævnte inden Lissabontraktatens ikrafttræden. Desuden er den højtstående repræsentant som ansvarlig for FUSP forpligtet til på en fyldestgørende måde at begrunde det fælles forslag, der fremsættes.
87. Rådet gør gældende, at selv om mandatet for den Kommission, der blev udnævnt i november 2004, udløb den 31. oktober 2009, blev den siddende i afventen af udnævnelsen af en ny Kommission for at sikre den nødvendige kontinuitet i institutionens arbejde som foreskrevet i Det Europæiske Råds afgørelse 2010/80/EU af 9. februar 2010 om udnævnelse af Europa-Kommissionen (27). Europa-Parlamentet fortsatte i den mellemliggende periode fra den 1. november 2009 til den 10. februar 2010 med at forhandle med Kommissionen, som om den gyldigt fortsatte med at eksistere.
88. Rådet anfører, at den anfægtede forordning blev vedtaget med hjemmel i forslag til forordning af 22. april 2009 og godkendt af den højtstående repræsentant den 14. december 2009. Dette forslag forblev gyldigt efter udløbet af Kommissionens mandat den 31. oktober 2009. Lissabontraktatens ikrafttræden medførte alene, at proceduren for vedtagelse af den anfægtede forordning blev ændret.
89. Rådet erindrer om, at Kommissionen den 2. december 2009 forelagde Rådet og Europa-Parlamentet en meddelelse om følgerne af Lissabontraktatens ikrafttræden for de igangværende interinstitutionelle beslutningsprocedurer (28) indeholdende en vejledende oversigt over ikke-vedtagne forslag, som er fremlagt før Lissabontraktatens ikrafttræden, og som angiver konsekvenserne af Lissabontraktatens ikrafttræden for hvert forslag. Forslaget til forordning af 22. april 2009 var anført i denne oversigt med en bemærkning om, at dets hjemmel var ændret fra de tidligere artikler 60 EF, 301 EF og 308 EF til artikel 215 TEUF.
90. Selv om det anerkendes, at den situation, som Kommissionen befandt sig i, svarer til den, som er nævnt i artikel 246, sidste stykke, TEUF (hvis alle medlemmer af Kommissionen fratræder frivilligt), kan det ikke ud fra retspraksis konkluderes, at Kommissionen overskred rammerne for varetagelsen af de løbende forretninger. Retten har i præmis 96 i sin dom af 6. marts 2003, Westdeutsche Landesbank Girozentrale og Land Nordrhein-Westfalen mod Kommissionen (29), fastslået, at en beslutning om statsstøtte vedtaget af Kommissionen, efter at alle dens medlemmer er fratrådt, »ikke udgjorde et nyt politisk initiativ, hvorved Kommissionens beføjelser, der var begrænset til forvaltning af løbende forretninger, blev overskredet«. Hvis denne konklusion også omfatter en ny afgørelse vedtaget af Kommissionen i den omhandlede periode, bør den så meget desto mere finde anvendelse under omstændigheder, hvor et allerede eksisterende forslag endnu ikke er vedtaget. Der opstår endvidere spørgsmål om, hvorvidt begrænsningen til forvaltningen af de løbende forretninger i henhold til artikel 201, stk. 2, EF fandt anvendelse, henset til, at Europa-Parlamentet ikke havde vedtaget et mistillidsvotum vedrørende Kommissionens virksomhed.
91. Ifølge Rådet blev det fælles forslag fra den højtstående repræsentant og Kommissionen fremsat forskriftsmæssigt. Den 14. december 2009 godkendte den højtstående repræsentant forslaget til forordning af 22. april 2009. Det havde hverken været nødvendigt eller muligt at forelægge en særskilt begrundelse. Det havde heller ikke været muligt for ham ensidigt at foretage tilføjelser til begrundelserne i betragtningerne til forslaget.
92. De af Kommissionen fremsatte påstande svarer stort set til Rådets. Den præciserer, at dens ovennævnte meddelelse af 2. december 2009 er en del af en rent juridisk og teknisk tilgang, uden at den udøver nogen som helst skønsbeføjelse af politisk karakter. Denne tilgang var desuden nødvendig for at gøre det muligt for EU-lovgiver at forfølge de ikke-vedtagne lovgivningsprocedurer efter Lissabontraktatens ikrafttræden. Kommissionen understreger, at der ikke er foretaget nogen ændringer i forslagsteksten til forordning af 22. april 2009, og at den højtstående repræsentant den 14. december 2009 tilsluttede sig dette forslag, som fastsat i artikel 215 TEUF.
2. Om den påståede manglende FUSP-afgørelse
93. Ifølge Europa-Parlamentet indeholder den anfægtede forordning ingen henvisning til en FUSP-afgørelse, således som artikel 215 TEUF kræver det. Nævnte forordnings præambel henviser til fælles holdning 2002/402, men denne udgør ikke en afgørelse i bestemmelsens forstand. En fælles holdning vedtaget før Lissabontraktatens ikrafttræden kan ikke sammenlignes med en sådan afgørelse.
94. Rådets påstande vedrørende opretholdelsen af retsvirkningerne af nævnte fælles holdning i overensstemmelse med protokol nr. 36 om overgangsbestemmelser, bilagt TEU og TEUF (30), og det, som denne institution har kaldt »princippet om retsakters kontinuitet«, er irrelevante. Der findes hverken et forhold i denne protokol eller et EU-retligt princip om, at en fælles holdning vil kunne erstatte en FUSP-afgørelse. Rådet ser desuden bort fra den omstændighed, at en sådan afgørelse i sig selv kan gøres til genstand for domstolsprøvelse af en part, der har søgsmålsinteresse, og at Domstolen endog kan forbyde Rådet at vedtage foranstaltninger i henhold til artikel 215 TEUF.
95. Den anfægtede forordning er under alle omstændigheder behæftet med en fejl, for så vidt som den ikke er begrundet i overensstemmelse med artikel 296, stk. 2. TEUF.
96. Rådet anfører, at forordning nr. 881/2002, forud for hvilken fælles holdning 2002/402 blev vedtaget, definerer de bestemmelser og særlige procedurer, der er påkrævet for at sikre iværksættelse af indefrysning af midler. Selv om det var blevet besluttet at ændre nævnte forordning som følge af ovennævnte dom i sagen Kadi og Al Barakaat International Foundation mod Rådet og Kommissionen for at tilføje den nogle bestemmelser om proceduremæssige garantier, var det ikke nødvendigt at ændre fælles holdning 2002/402 eller at vedtage en ny FUSP-afgørelse med henblik herpå. Når der således allerede findes en retsakt henhørende under FUSP, der kræver vedtagelse af restriktive foranstaltninger (og denne akt ikke er blevet ophævet, annulleret eller ændret), kan det ikke kræves, at der vedtages en ny FUSP-afgørelse i overensstemmelse med kapitel 2 i afsnit V i TEU. En sådan tilgang strider mod princippet om retsakters kontinuitet, der er fastsat i artikel 9 i protokol nr. 36.
97. Rådet understreger desuden, at det ikke skyldes, at personer og enheder, der er opført på listen, nu kan anlægge annullationssøgsmål til prøvelse af FUSP-afgørelser, der fastsætter restriktive foranstaltninger mod dem, at enhver ændring af den eksisterende forordning nødvendigvis kræver forudgående vedtagelse af en ny FUSP-afgørelse.
B – Bedømmelse
98. Jeg mener, at de betingelser, hvorunder den anfægtede forordning er vedtaget, ikke er i strid med den i artikel 215, stk. 2, TEUF fastsatte procedure. De forskellige forhold, som Europa-Parlamentet har fremført for at bestride lovligheden af denne forordning, forekommer ikke tilstrækkelige i betragtning af den særlige sammenhæng, som en ny traktats ikrafttræden udgør, for at fastslå en tilsidesættelse af artikel 215, stk. 2, TEUF.
99. Hvad for det første angår den påståede fejl i forhold til, hvordan et forslag skal fremsættes i overensstemmelse med traktaterne, er det min opfattelse, at selv hvis Kommissionens opgaver efter udløbet af dens mandat den 31. oktober 2009 skal anses at henhøre under forvaltningen af de løbende forretninger, forhindrer dette på ingen måde Kommissionen i dels at opretholde sit forslag til forordning af 22. april 2009, dels at foretage en formel ændring heraf ved at erstatte henvisningen til den tidligere hjemmel med en ny. Det bemærkes herved, at hvad angår de forslag, hvor det i betragtning af deres karakter og indhold ikke har været muligt blot at erstatte den tidligere hjemmel med en ny, er disse blevet tilbagekaldt (31).
100. Hvad angår nødvendigheden af et fælles forslag fra den højtstående repræsentant og Kommissionen må det fastslås, at den højtstående repræsentant den 14. december 2009 officielt har tilsluttet sig forslag til forordning af 22. april 2009. Artikel 215 TEUF kræver ikke, at den højtstående repræsentant, der som bekendt er en del af kommissærkollegiet som næstformand og med ansvar for eksterne forbindelser (32), fremlægger særskilte begrundelser eller supplerer dem, der findes i Kommissionens forslag.
101. Hvad for det andet angår den påståede manglende FUSP-afgørelse skal det understreges, at retsvirkningerne af retsakter, der er vedtaget af Unionens institutioner, organer, kontorer og agenturer på grundlag af TEU inden Lissabontraktatens ikrafttrædelse, i overensstemmelse med artikel 9 i protokol nr. 36 bevares, så længe disse retsakter ikke er ophævet, annulleret eller ændret i medfør af traktaterne.
102. Den omstændighed, at TEU ikke længere fastsætter fælles holdninger, men afgørelser på FUSP-området, medfører ikke, at de fælles holdninger, der er vedtaget i henhold til TEU i den version, der var gældende før Lissabontraktaten, ikke eksisterer, da artikel 9 i protokol nr. 36 ellers stort set ville blive berøvet sin effektive virkning. Af samme grund er den omstændighed, at den retlige sammenhæng, som fremover omgiver FUSP-afgørelserne, ikke er nøjagtig den samme som den, der hidtil skulle anvendes på fælles holdninger, ikke til hinder for, at disse to kategorier af retsakter kan sidestilles i forbindelse med anvendelsen af artikel 215 TEUF. Denne artikels henvisning til en afgørelse vedtaget i overensstemmelse med kapitel 2 i afsnit V i TEU, hvis den læses sammenholdt med artikel 9 i protokol nr. 36, bør således nødvendigvis omfatte fælles holdninger vedtaget før Lissabontraktatens ikrafttræden.
103. Heraf følger, at Europa-Parlamentets andet anbringende må forkastes som ubegrundet.
V – Forslag til afgørelse
104. Henset til det ovenfor anførte foreslår jeg Domstolen at træffe følgende afgørelse:
»1) Rådet for Den Europæiske Union frifindes.
2) Europa-Parlamentet betaler sagens omkostninger.«